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体制转型过程中的国有资产流失 形式、成因及对策 摘要 体制转型过程中的国有资产流失 形式、成因及对策 摘要 国有资产在中国的经济和社会发展中具有至关重要的作用。然而，改革开放 以来，尤其是近年来体制改革深化过程中，国有资产出现大量流失的现象，危害 很大，成为社会普遍关注的问题。近几年来，在强调加强国有资产管理、防止流 失的同时，国有资产流失不仅没有得到有效的减缓和遏制，反而有愈演愈烈的趋 势，这一现象引起我们对这一问题深层次的思考。鉴于经营性国有资产是国有资 产中最重要、最活跃的部分，是国有资产增量不断扩大的基础，也是国有资产管 理的重点对象，本文主要针对经营性国有资产流失进行分析。 我国是以公有制为主体的社会主义国家，维护国有资产的完整性和统一性， 促进和保障国有经济的持续发展和不断壮大，是我们的共同要求和普遍期待。因 此，防止国有资产流失已刻不容缓，在市场条件下，如何有效地保护和高效地运 营国有资产，成为重大理论课题。 本文主要从下面几个方面进行阐述： 首先分析了国有企业产权制度改革与国 有资产流失的关系， 界定了产权、 产权制度、 国有企业、 国有企业产权制度改革、 国有资产、国有资产流失的内涵；其次详细分析了国有资产流失的严重现状，总 结新形势下国有资产流失的形式；接着分析了国有资产流失的原因，主要从国有 资产所有权主体不明晰，国有资产委托代理体制不完善，国有资产监管体制不健 全几个方面进行论述。最后提出了治理国有资产流失的对策，构建了认真清产核 资、建立国有资产管理新体制、进行国有资产结构性调整的完整体系的基础上， 在从加强对国有企业经营者的激励与约束和进行其他配套改革方面展开研究， 为 防止与治理国有资产流失提供思路与建议。 关键词：体制转型，国有资产，国有资产流失，产权 study on the form, cause and countermeasure of loss of state-owned assets in institutional transformation abstract state-owned assets in chinas economic and social development are essential. however, since the reform and opening up, a huge loss of state-owned assets appeared which is very harmful as a community-concerned issue. in recent years, while we are placing the emphasis on strengthening the management of state-owned assets from been lost, the loss of state-owned assets has not been slowed down and contained, but has become more and more serious. this phenomenon made us to take deep-seated thought of the problem. the operational state-owned assets are the most important and most active part of the state-owned assets. it is the basis of expanding increment, as well as the focus of state-owned assets management. the author primarily analyses the operational loss of state-owned assets. our country is a socialism country which protects the integrity and unification of state-owned assets. to promote and guarantee the continuous development of state-owned economic is our common request and expectation. therefore, to prevent the loss of state-owned assets is urgent. how to protect and run the state-owned assets in markets has become an important theoretical problem. this paper consists of the following parts: firstly, it analyzes the relationship between the property right reform and the loss of state-owned assets, and defined the meaning of property rights, property right system, state-owned enterprises, state-owned assets、 the loss of state-owned assets. secondly, the author analyzed in detail the current status of great loss of state-owned assets. it gives a complete analysis of the problem of the cause, the meaning、forms、channels of the loss of state-owned assets. thirdly, the paper gives an analysis to the causes for the loss of state-owned assets. it includes the malpractice of state- owned assets manageable system, the illegality of the property right deal and the problem of state-owned enterprise managements. finally, the author gives suggestion to the solutions of the problem. it consist of checking the quantity of the state-owned assets、building up new state-owned assets management system、 adjusting state-owned assets structure 、 encouraging and controlling the state-owned enterprise manager and implementing other reforms. to protect the national interest and to retain and add value to the state-owned assets is our purpose of solving this problem. key words: state-owned assets (state-owned property), loss of state-owned assets，property right，institutional transformation 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：华 茂 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：华 茂 指导教师签名：莫 童 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 体制转型过程中的国有资产流失-形式、成因及对策 1 1 绪 论 随着我国经济的发展和改革开放的不断深入， 国有资产的规模不断壮大， 并已成为我国 国民经济赖以发展的物质基础。多年来，我国国有经济发展迅速，尤其是改革开放以后，国 有经济保持了较快的增长速度。据财政部资料，截止 1995 年底，国有资产总量约为 5.7 万 亿元1。随着国有企业改革的深入，国有资产总量也大大增加，截止 2001 年底，我国国有资 产总量净值为 10.9 万亿元，经营性资产占 2/3，非经营性资产占 1/32。中央企业资产总额由 2002 年的 7.1 亿元增加到 2005 年底的 10.6 万亿元3。与此同时，国有资产流失现象也越来 越引起人们的广泛关注。 国有资产近年来每年流失的数量都在 500 亿元左右， 就是说每天流 失 1.4 亿元左右，给国家经济和社会生活各个方面都造成了极大的损失和不良的影响4。 1.1国有资产流失的背景体制转型过程中国有企业产权制度改革 1.1.1 经济理论中对产权定义问题的讨论 产权制度是整个社会经济制度的核心， 其理论对于我国的改革发展是非常重要的， 但是 由于财产权利在现实生活中存在及运行的复杂性， 使得不同的学者从不同的历史背景和不同 的角度定义产权及其相关的一些问题。 （1）马克思的产权定义 马克思是以其所有制理论来解释产权关系及其运动的， 马克思指出产权是生产关系的法 律表现。他区分了所有制和所有权，他认为所有制是经济范畴，所有权是法律范畴。所有制 是生产资料归谁所有的经济制度， 所有权是财产归谁所有的法律范畴。 所有制体现人们在生 产资料方面形成的经济关系， 是生产关系的核心， 它决定人们在生产过程中的关系以及交换 关系和分配关系。马克思的所有制理论（实质是他的产权理论）强调的就是人与人之间建立 在物的基础上的经济权利关系。 1王荃， “加强国有资产的管理，防止国有资产流失” ， 社会主义经济理论实践 ，1998 年第 4 期 2罗金玉， “对国有资产流失与国有资产管理体制的探讨” ， 贵州工业大学学报 ，2004 年第 10 期 3李荣融在全国国有资产监督管理工作会议上的讲话， 全面贯彻落实科学发展观努力提高国有资产监管水 平 ，2006 年 1 月 23 日 4刘洋， “重新认识国有资产流失” ， 商业研究 ，2004 年第 13 期 上海交通大学 mpa 学位论文 体制转型过程中的国有资产流失-形式、成因及对策 2 （2）西方产权学派的产权定义 西方产权学派由于各自研究的目的和方法不同，对产权定义的理解不尽相同。 德姆塞茨是较早地对产权概念进行专门研究并提出明确观点的学者，他认为： “所谓产 权， 意指使自己或他人受益或受损的权利” 。 诺斯也从与德姆塞茨基本一致的角度给产权下 了定义，指出“产权本质上是一种排他性权利。 ”阿尔钦在其论文产权：一个经典的注释 中给产权下了一个简明的定义： “产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权 利。 ” 菲吕博腾和佩乔维奇通过对产权理论文献进行总结， 把西方学者关于产权的各种定义归 结为： 产权不是关于人与物之间的关系， 而是指由于物的存在和使用而引起的人们之间一些 被认可的行为性关系。 对于社会上通行的产权制度， 可以将其描述为用来确定每个人在稀缺 资源利用方面的地位的一组经济和社会关系。 这已经是一个比较科学的定义了， 既概括了现 代西方产权经济学家从不同角度给产权下的定义，也与现代法律对产权的定义基本一致。 （3）关于产权定义的结论 从上面的引述中可以看出，学术界对于产权的定义有各式各样的理解。显然，做出统一 的、全面的、能为所有人接受的产权定义是很困难的。这是因为，人们总是根据特定的研究 需要和特殊的理解来定义产权。综合上述各种定义，现把产权定义为：所谓产权，简言之， 就是对财产的权利， 亦即对财产的广义的所有权包括所有权、 占有权、 支配权、 使用权； 它是人们（主体）围绕或通过财产（客体）而建立和形成的经济权利关系；产权的直接形式 虽是人对财产的关系，实质上却是产权主体之间的关系。 1.1.2 产权制度的定义 产权问题对现实经济生活有非常大的影响和作用， 因而各发达国家都曾经适应社会经济 条件的变化，先后通过对本国的法律关系做出相应调整，来使得产权关系规范化、制度化。 所谓“产权制度”的问题也就随之产生了。产权制度就是制度化的产权关系，或者说是对产 权关系的制度化。具体来说，是指在商品经济环境中适应市场交易需要而对产权形成、产权 界定、产权转让、产权收益和产权保护等一系列活动所做出的种种制度与法规约束。 产权制度是一种基础性的经济制度， 它不仅独自对资源配置及其效率有重要影响， 而且 又构成了市场制度以及其他许多制度安排的基础。 产权制度既是市场交易的前提， 又是市场 交易的结果。 上海交通大学 mpa 学位论文 体制转型过程中的国有资产流失-形式、成因及对策 3 市场交易是交易主体产权的交易， 其前提是交易主体必须对所交易的物品拥有明确的产 权。 如果所交易的物品或资源没有明确的所有权归属， 想要获得该资源的个人就不会通过市 场竞争的方式租赁或购买该资源，而是花费时间、精力去争夺。为了减少在这种激烈竞争中 的价值耗损，人们就会进行合作，并通过契约的形式界定相应的权利。随着国家的出现，国 家就会提供一种基础的制度安排，在法律上清楚地界定资产的所有权，并提供保护。国家所 提供的这种基础性的制度安排，就是约束竞争者行为的竞争规则，我们称为产权制度。 1.1.3 国有企业产权制度改革 （1）国有企业的定义 一般来说， 国有企业是指资本全部或主要由国家投入， 依法设立从事生产经营活动的经 济组织。 与其他全部或主要由组织或个人投资的企业不同， 国有企业的全部或主要股份归国 家所有，并享受所有者收益。国有企业虽是企业，具有一般企业的基本特征，但它是一种特 殊企业，他的行为目标具有双重性：一是社会责任目标，另一个是利润目标，当二者发生冲 突时，后者要服从前者。国有企业在整个国民经济中居于特殊地位，起着特殊作用。 （2）国有企业产权制度改革的必要性 国有企业改革在以前、 现在和将来都在中国的经济中占有重要的地位和作用。 我国政府 也将国企改革问题在重大全国会议和政府工作报告中提出， 并作为中心工作之一。 随着中国 经济体制的飞速发展和经济体制改革的深入， 我国国有企业改革也取了很大的成绩， 具体见 下图的国有及国有控股工业企业主要指标（单位：亿元） 上海交通大学 mpa 学位论文 体制转型过程中的国有资产流失-形式、成因及对策 4 表 1 国有及国有控股工业企业主要经济效益指标 年 份 1998 1999 2000 2001 2002 2003 企业单位数（个） 64737 61301 53489 46767 41125 34280 工业总产值（亿元） 33621.04 35571.1840554.3742408.4945178.96 53407.90 工业增加值（亿元） 11076.9 12132.4113777.6814652.0515935.03 18837.6 资产总计（亿元） 74916.27 80471.6984014.9487901.5489094.60 94519.79 产品销售收入（亿元） 33566.11 35950.7042203.1244443.5247844.21 58027.15 全部从业年平均人数 （万人） 3747.78 3394.582995.25 2675.11 2423.63 2162.87 工业增加值率（%） 32.95 34.11 33.97 34.55 35.27 35.27 总资产贡献率（%） 6.51 6.77 8.43 8.17 8.71 10.09 资产负债率（%） 64.26 61.98 60.99 59.19 59.30 59.24 工业成本费用利润率 （%） 1.61 2.89 6.15 5.75 5.93 7.25 全员劳动生产率 （元/人、年） 29054 35741 45998 54772 65749 87095 产品销售率（%） 97.41 98.15 98.88 98.65 98.98 98.87 利润总额（亿元） 525.14 997.86 2408.83 2388.56 2632.94 3836.20 资料来源：国家统计局中国统计年鉴 2004 但一些国有企业整体上处于低效率、 落后甚至亏损的局面， 与其作为国民经济中的重要 成分的地位是不相符的，国有企业形成现在的局面，原因是多方面的、复杂的。我认为最根 本原因之一是国有企业的产权制度的缺陷和弊病， 国有企业模糊的产权管理是国有企业并没 有真正将自己置于市场经济中，其管理者也无法真正将自己视为市场经济中的职业经理人。 所以说，大力推进国有企业改革，特别是国有企业产权制度改革，是提高国有企业活力和效 率，完善社会主义市场经济体制的主要内容，所以研究国有企业产权改革，具有十分重要的 理论价值和实践意义。 （3）国有企业产权制度改革的内容 构建国有企业的产权制度， 是现在及未来很长时期内国有企业改革的中心环节。 十六届 三中全会提出了要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，按照这 上海交通大学 mpa 学位论文 体制转型过程中的国有资产流失-形式、成因及对策 5 一要求，国有企业产权改革的方向，一是清晰产权，产权清晰包括两个方面的内容：一方面 在狭义的所有权层次上进行产权界定， 即依据谁投资谁所有的原则弄清所有权的归属； 另一 方面在狭义所有权和其他产权拥有主体之间的产权界定， 也就是划分出资人所有权与企业法 人财产权。二是实现产权结构的多元化，即企业的出资者有多个、投资主体的多元化。 1.2 文献综述 纵观近年来有关国有资产流失问题的研究文献， 现有对国有资产流失问题研究视角主要 集中在以下五个方面： 一是对国有资产流失概念的辨析， 即什么是国有资产流失 （黄群， 1996； 贾宝和，2003；钟音，2003） ，在国有资产流失概念界定上一直存在不同的观点。二是国有 资产流失的判断标准，即怎样才算国有资产流失（许玉明，2001；王元璋，孙霄汉 2001） ， 在此问题上也没有形成统一的意见。三是国有资产流失的渠道（范必，1996；黄群，1996； 王铁峰，2001；赵琳，2002；康永智，2003） ，由于研究切入点不同，在国有资产流失渠道 上也有多种论述。 四是造成国有资产流失的原因 （范必， 1996； 王方亮， 2001； 王铁峰， 2001； 刘巍，2003） ，在国有资产流失原因方面的争论一直最为激烈。五是防止国有资产流失的对 策建议（范必，1996；胡富林，2001） ，由于国有资产流失原因的分歧导致在防止国有资产 流失上给出了各种不同的对策建议。 上述研究为防止国有资产流失起到了积极作用， 但是由 于造成国有资产流失原因的复杂性使得国有资产流失问题至今还没有得到有效解决，所以， 对此问题的研究还有着非常重要的现实意义。本文所关注的重点在国有资产流失的原因上。 1.3 理论综述 1.3.1“委托代理”理论 “委托代理” 理论是研究非对称信息条件下市场参与者之间经济关系的理论。 根据 詹森和麦克林的定义，委托代理关系是指这样的一种显露或隐含的契约。根据它，一个或多 个行为主体指定、 雇用另一个或一些行为主体为其提供服务， 同时授予后者一定的决策权利， 并依据其提供服务的数量和质量支付相应的报酬。 授权者就是委托人， 被授权者就是代理人。 委托人与代理人的关系在本质上是市场参与者之间信息差别的一种社会契约形式， 它是掌握 上海交通大学 mpa 学位论文 体制转型过程中的国有资产流失-形式、成因及对策 6 较多信息的代理人通过契约与掌握信息较少的委托人之间展开的一场博弈。 该理论对国有资产流失的问题的解释是： 我们的国有企业的产权关系， 实际上是经济体 制作为行政体制的一种延伸的多重委托代理关系； 国有资产的流失不过是作为二级代理 人的企业管理者在非市场性“委托代理”体制下最大化行为的必然结果。 该理论的支持者认为现行的国有资产管理体制主要存在三大弊端： 一是企业国有资产笼 统为国家所有，国务院代表行使所有权，但是在中央和地方，政府部门与部门之间产权责任 不清，缺乏责任约束，国有资产实际处于无人负责状态。二是政企不分，职责错位。许多政 府部门既承担公共管理职能，又承担部分国家所有权职能，政企职责不分。这使部门很难给 自己准确定位。行使公共管理职能时，难免有偏袒国有企业之嫌，可能妨碍政府正常行使公 共权利；而行使公共职能的时候，又往往将国有企业作为行使公共职能的工具，让企业承担 社会职能，造成政企职责错位。三是所有权与经营权不分，混为一谈。政府部门在企业之外 以行政方式多头干预，造成“越位” ，抑制了企业市场活力。致使国有资产运作低效率，同 时由于企业内所有者“缺位” ，弱化了产权约束，所有者权益往往被侵蚀。因此，提倡建立 一种新的国有资产管理体制，其根本任务，是使国家投资和拥有股份的企业成为自主经营、 自负盈亏独立的法人实体和市场主体； 以实现政府意志和国有资本保值增值为目标， 通过设 立国家所有权行使机构，建立有效的国有产权委托代理体制，实现政企分开，所有权与经营 权分离。孙伯良在市场契约论一书中论述了国有资产管理体制中的深层问题，认为“行 政性委托代理方式是现存问题产生的根源” 。 行政性委托代理是一种政治代理形式， 所形成的委托代理链条是全民资产国家 政府企业个人， 在这个委托代理链中， 政治代理从一个抽象概念外化到具体的代理 人， 这种政治代理关系对各级代理人来说没有经济上的约束， 代理只是他们义不容辞的政治 义务和责任。 由于代理人的个体性与国有资产的公共性之间存在着矛盾， 代理人是有具体主 体的一方，而国有资产这一方没有具体的主体。因此，行政性委托代理关系是一系列不等式 关系，在行动力量上，代理人始终大于真正的委托人。代理人尽管在各个层次中都是由自然 人组成，但它仍是一个系统，这个系统中的各个环节相互联系、相互交叉、相互制约。在这 个系统中，所有权执行得好坏是一个系统的事情，而无法追究直接的个人责任。因而，政府 行使国有资产所有权是一个公共工程，内部人员都可以“搭便车” ，直接导致委托代理链边 界的无限性。 “一方面是缺少真正的委托主体，失去了产权约束机制；另一方面又形成了风 险转嫁机制，从而在没有真实的所有权主体存在的情况下，代理人代理责任软约束，而且越 想淡化责任就越要拉长这根代理链， 于是代理链的延长就显得没有经济可制约边界， 形成了 上海交通大学 mpa 学位论文 体制转型过程中的国有资产流失-形式、成因及对策 7 无限性趋势。 ”5 国有资产的行政性委托代理从本质上看是一种虚假的委托代理现象， 它是一连串的无产 权约束的代理链， 这种代理链形式实质上是经营者对国有资产的占有关系， 并非真正的委托 代理关系。在行政性委托代理方式下，首先是政企难以分开。国有企业的所有者是国家，国 家授权政府行使所有者职能，政府如果在企业中不能行使所有权，则造成所有者缺位，如果 行使退出权， 以实现政企分开， 则可能使国有制名存实亡。 但如果仍由政府履行委托人职能， 行政干预则不可避免，从而企业很难成为独立的法人实体。自主权和经营权难以落实。与此 同时，行政性委托代理制下存在预算和契约的软约束，无法界定明确的经营责任，政企关系 也就变得模糊了，致使政企无法分开。其次是“内部人控制”导致所有者权益和经营者利益 难以统一。所谓“内部人控制”是指在所有权和经营权分离的情况下，经理人阶层掌握了公 司的控制权， 并利用其掌握的信息优势和管理便利谋取不正当的利益， 从而损害所有者利益。 内部人控制的实质是所有者与经营者在利益上的冲突。 在行政性委托代理下， 所有者同样面 临着逆向选择和道德风险问题，而且代理人的“合谋”问题更显突出，由于缺乏有效的所有 者监督机制， 代理人更有可能追求个人利益最大化而置所有者利益于不顾。 再次是难以形成 健全的公司治理结构。 公司治理结构的本质是在所有权与经营权分离的情况下， 构造出资人 所有权和法人财产权双重产权结构，建立股东会、董事会、监事会三大权利架构问题。但在 行政性委托代理制下， 国有控股公司成为实质性的集权机构， 操控下属企业的三大权利机构， 国有企业所有权与法人财产权合而为一， 形式上完全的公司治理结构形同虚设。 在国有资产 管理体制重构中， 从行政性委托代理转到市场性委托代理， 构建市场性委托代理关系是必然 也是现实的选择。 公有制的企业确实存在着比一般私营经济更为复杂的“委托代理”关系，但是本文 认为以解决“委托代理”问题作为进行产权改革的逻辑起点存在一定的问题：一方面， 以私有产权为基础的市场经济体制中， “委托代理”现象也是普遍存在的，各经济主体 对“委托代理”问题的重视从来都没有衰减过；另一方面，同私有产权经济中的代理问 题一样， 国有企业的代理人违反法律、 法规的机会主义行为， 也是可以监督和约束的。 这样， “委托代理”问题从理论上讲并不是改变所有制形式就能自动解决的。 1.3.2 公共过道理论的解释 5孙伯良， 市场契约论 ，三联出版社，2002 年，第 55 页。 上海交通大学 mpa 学位论文 体制转型过程中的国有资产流失-形式、成因及对策 8 周其仁先生在其公共过道理论中用 “法权和事实产权不相一致” 的框架来理解和分析公 有制企业的性质和存在的问题。 在明文规定了公寓过道公用的条件下， 法律和规章未被实际 执行的环境里，私人住户以各种方式占用公共过道成为公寓中的一种现实景观。在这里，资 源的受益是“有主”的，资源的成本也是“有主”的。在得益和成本两个方面，被攫取的公 共过道从来也没有处于“所有者缺位”的状态，虽然实际的成本收益主体与名义上清清楚楚 的合法主体并不相同。真实的状态是，资源在法律上的所有权和事实上的所有权相脱节，从 而导致资源的受益权益与成本责任相脱节。这就是说，由于“攫取”行为的存在，公共领域 部分价值的主人不是其法律上的所有者， 而是事实上的攫取者。 公共过道被攫取的主要原因 是资源的法律产权和事实上的产权不相一致。 要是没有在事实上不同于公有制过道所有权的 私人产权，要是“私人住家”从攫取公共过道空间中获得的“收益”没有在事实上得到排他 性的保护，甚至不会有哪一个私人会产生攫取公共过道的行为动机。 以此 “法权和事实产权不相一致” 的框架来理解公有制企业的性质避免了在一些概念上 的争论。在产权认识的问题上是上述两种观点一个折中：法权上国有企业的产权是明晰的， 事实上的产权和法权意义上的产权却是不相一致的， 从而在法权框架下事实产权所有者的某 些行为损害了公共利益。而“全民”作为整体概念存在的所有者难以形成有效的事实产权。 在消灭了一切生产性资料私有的共有体制中， 充斥着形形色色的代理人， 事实上却没有为国 有资产维权的最终委托人。 这样， 作为掌握控制权的国有企业管理者在其事实产权所要求的 收益实现在一定程度上超出法权所规定框架成为国有资产流失产生的根源， 产权变革过程中 的国有资产交易性流失只是在原有法权框架部分放开后， 人们的分配性努力被首先激发所导 致的一种必然结果。 上海交通大学 mpa 学位论文 体制转型过程中的国有资产流失-形式、成因及对策 9 2 国有资产及其流失概述国有资产及其流失概述 2.1 国有资产的概念及其分类 2.1.1 国有资产的概念 关于国有资产， 学术界有比较明确的定义。 它是指属于国家所有的一切财产和财产权力 的总称。国有资产有广义和狭义之分。广义的国有资产是指国有财产，是指政府以各种形式 投资及其收益、拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得、或者依据法律认定的各种类型的财产 或财产权利。广义的国有资产包括：经营性资产、非经营性资产、资源性财产。狭义的国有 资产是指政府作为出资者在企业依法拥有的资本及其权益， 又称经营性国有财产。 经营性国 有资产包括：企业国有资产、行政事业单位占有使用为获取利润而转作经营用途的资产、已 投入生产经营过程的国有资源性资产。 在这里需要注意一个问题如何正确区分国有资产和国有资源的概念。 国有资源又称 国有财产，它包括五个方面的内容： （1）国有经济资源，即国家以各种形式对企业投资及其 收益等形成的经营性资产； （2）社会公共资源，即国家向行政事业单位拨款形成的非经营性 资产； （3）国有自然资源，即国家依法拥有的土地、森林、水流、矿藏等资源性资产； （4） 历史文化资源，即国家依法拥有的历史古迹、历史文化遗产等遗产性资产； （5）接受馈赠、 无主财产等依据法律认定形成的属于国家所有的财产。 然而，我们不能就把以上这些等同于共有资本。根据郭复初教授在财务通论一书中 提出的本金与基金划分理论， 国有资产与国有财产有着根本的区别。 国有资产是指依法属于 国家所有， 能够以货币计量并执行资本职能， 能为其所有者或使用者提供未来效益的各类资 产。因此，国家自然资源和历史文化资源本身不能算作国有资产，因为它们既无法完全以货 币形式度量，也不能预测经济效益。换句话说，它们自身并不能执行资本的职能。所以我们 只能将其称之为国有财产而非国有资产。 只有通过一定条件将其转化为经济资源或社会公共 资源，才能形成国有资产。 2.1.2 国有资产的分类 上海交通大学 mpa 学位论文 体制转型过程中的国有资产流失-形式、成因及对策 10 对国有资产的分类方法多种多样。比如，根据其用途，可以将国有资产划分为企业国有 资产、行政事业单位国有资产、资源性国有资产；根据性质不同，可以将国有资产划分为经 营性国有资产、非经营性国有资产；按照其存在形态，可以划分为有形资产和无形资产；按 所处地域不同，可以分为境内和境外资产；按照形成方式的不同，可以将其分为自然界固有 的和人工创造的。 在这里，我们根据国有资产的性质和用途的不同，将其划分为行政事业性国有资产、资 源性国有资产和经营性国有资产。 其中， 行政事业性国有资产主要是国家以各种形式向行政 事业单位拨款形成的资产，它和资源性国有资产一样，同属于非经营性国有资产。经营性国 有资产是指在一定条件下通过一定的方式转化或者国家以各种形式投资以及投资收益的转 化所形成的资产。截至 2002 年底，我国经营性国有资产总量已达到 76937.8 亿元，占全部 国有资产总量的 65； 非经营性国有资产已达到 41361.4 亿元， 占全部国有资产总量的 35%。 2.2 国有资产流失的界定 对国有资产流失的定义很多，一种说法为：所谓国有资产流失，是指运用各种手段将国 有产权、 国有资产权益以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权、 非国有资产权益 和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式形成流失。另一种说法为：国有资产流失 是指，国有产权非法灭失，以及国有产权应得收益转化为部门、单位和个人的利润。第三种 说法为： 国有资产流失就是指国有资产及其权益在未得到补偿或补偿不足的情况下， 被非国 有性质的产权主体所拥有或控制的事实， 或者国有资产虽未被非国有性质的产权主体所拥有 或控制， 但其带来的经济效益或其他效果的全部或一部分， 被非国有性质的产权主体无偿占 有或控制的事实。 本文所论述的国有资产流失是指对国有资产负有管理或者经营责任的单位 或者个人，在履行其职责的过程中，违反法律、法规和有关规定，致使国有资产财产权遭受 损失。这里需要注意的是： （1）国有资产流失的主体是“对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人”。 只有对国有资产负有管理或经营责任的单位或个人，才具备致使国有资产流失的主体资格。 其他单位或个人则不具备这样的资格。也就是说，国有资产流失只发生在对国有资产享有管 理权和经营权的单位或个人，是由他们管理经营中的违法违规行为所造成的。除此之外，其 他单位或个人实施违法行为，虽也给国有资产造成损害，但不作为国有资产流失来处理，而 上海交通大学 mpa 学位论文 体制转型过程中的国有资产流失-形式、成因及对策 11 是按其触犯法律的行为来查处。如犯罪分子盗窃国有资产，给国家财产造成损失，由于主体 不符，故不属于国有资产流失查处的范畴，而是按盗窃国家财产来查处。 因此，造成国有 资产流失的主体是特定的，即对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人。 （2）国有资产流失的行为必须是违反法律、法规和有关规定。管理或经营国有资产存 在风险，国有资产既有保值和增值的可能，也有贬值或受损的可能。合法管理经营国有资产 未必都能使国有资产保值增值， 有时一些意外因素也往往会给国有资产造成一定的损失， 因 而不能将所有国有资产的损失都视作国有资产流失来认定。 只有履行职责过程中的违法违规 行为所造成的国有资产损失， 才是国有资产流失。 国有资产流失起因于特定主体履行其职责 过程中的违法违规行为，包括作为和不作为两种形式。作为是指实施违法行为；不作为是指 不履行法定职责，如负有管理国有资产的单位或个人，不去履行管理国有资产的职责，致使 国有资产权益受损，就属于不作为。 （3）国有资产流失是国有资产财产权的灭失。国有资产流失表面上是国有资产的标的 物的流失，如私分、侵占或毁损国有资产，而实质上是资产权益的流失，即国有资产财产权 的灭失，包括国有资产所有者失去其依法所享有的权益。 因此，判断国有资产流失和非流 失，主要看国有资产的财产权是否灭失。 国有资产由实物转化为货币，由所有权转化为股 权等是国有资产存在形式的改变，其所有权和收益权并未灭失，都不是国有资产的流失。如 依法出让中小国有企业给集体或个人， 该国有企业的国有资产按公平市价由实物变为货币而 继续存在，就不是国有资产流失。 当然，在出售国有企业，国有资产由实物变为货币的过 程中， 由于违法低估国有资产或低价出售国有资产而造成国有资产流失， 国有资产财产权受 损，则属于国有资产流失。 国有资产流失主要具有以下特征： 一是流向的特定性。 即专指国有资产流向非国有性质的产权主体。 如果某项资产从一个 国有性质的产权主体流向另一个也是国有性质的产权主体，则这项资产的国有性质并未改 变，不属于国有资产流失。 二是资产及其权益的被侵占性。国有资产的流失，要么是在没有合理补偿的情况下，国 有资产本身被非国有产权主体侵占； 要么是在没有合理补偿的情况下， 国有资产取得的经济 效益和其他效果被非国有产权主体侵占。 如果是在得到合理补偿的情况下， 国有资产权益转 换到非国有产权主体，则属于国有权益的合理转让、合理流动。 上海交通大学 mpa 学位论文 体制转型过程中的国有资产流失-形式、成因及对策 12 2.3 国有资产流失的本质认识 在社会转型、体制转轨、企业改制、经济重组的大背景下，出现了各种国有资产严重流 失的情况。但是，究竟什么是国有资产流失，虽然我们在前面已经做过定义，但人们对其理 解和把握有许多不当之处，很有必要首先从理论上加以澄清。 （1）国有资产减值并不等于国有资产流失 国有资产减值是指国有资产的价值相对于历史成本发生贬值。 而国有资产流失指的是国 有资产的利益相关方严重不负责任， 或者为了谋求个人私利， 主观恶意形成的国有资产减值。 国有资产的价值应该是与时俱进的，应由市场决定。基于技术进步、管理进步、市场需求、 企业家的进步等种种因素，国有资产一定会发生价值的变化，可能升值，也可能贬值。所以 说国有资产减值的原因是客观存在的历史原因， 而国有资产流失有可能是利益相关方的主观 恶意形成的国有资产减值， 使国有资产的利益相关方利用其特殊的身份侵吞国有资产而造成 国有资产流失。 （2）国有资产的价值不能只以净资产作为标准 由于中国处于特殊的市场经济形态之中， 有秩序地推进国企重组， 保护国家经济命脉是 非常重要的。但在实际执行中由于现行体制和观念的作用，产生出与市场化对抗的现象，体 制僵化、固守某一具体的指标-净资产，阻碍了交易的进行，使资源重新配置的时间无限制 地延长， 这恰恰在实际运作中导致国有资产更加流失。 这一现象， 我们可以用通俗易懂的 “冰 棍原理”来解释，冰棍不吃掉也会化掉，所以我们在交易中，不能只固守某一具体的指标， 而要以市场的评估价格为准。 我们的国有资产不能始终在面向历史寻求所谓公正， 而要面向 未来寻求增值。 （3）国有资产的低价并不等于国有资产的流失 市场交易本身就是一个不同利益主体的博弈过程， 交易双方总会有得有失。 如果其中一 方始终有一个交易之外的力量来保证它只赚不赔， 这还会是个市场么？这样的市场还能维持 下去么？国家、个人、股份制企业在交易市场上都应该处于平等地位，只有在市场上平等交 易才能有公允价格的产生。国有资产的价值应该由市场来检验。换个角度看，资源从一个无 效的经济系统中转换到一个有效的经济系统中， 对整个社会可能是一件好事。 从这个意义上， 国有资产的低价对整个社会而言就不一定是坏事。 （4）局部价值量的减少并不等于整个社会国有资产的流失 上海交通大学 mpa 学位论文 体制转型过程中的国有资产流失-形式、成因及对策 13 在一些城市里，把传统产业中的纺织、化工、冶金等企业迁出中心区域和黄金地段，更 科学合理地利用城区有限土地和空间是从整体上调整布局和盘活国有资产的重要举措。 在拆 除和搬迁部分企业的过程中，难免造成局部的资产损失，甚至关闭部分企业。但是，这样做 的结果是优化了资源配置，壮大了国有经济的整体实力，实在是一件回报丰厚的善举。 （5）实物形态资产量的减少并不等于社会国有资产的流失 在国有企业产权制度改革中， 我们不能只看实物形态资产量的减少， 还要看价值形态资 产量的增加和转移。调整国有经济布局，收缩国有企业战线，放活中小企业，必须卖掉部分 国有企业股权和相当一部分中小企业， 国有经济中的部分实物资产要另易其主， 从国有企业 的名下划出。有的人仅仅依据这种表象就指责国有资产少了， “流失了” ，这也是不恰当的。 2.4 体制转型过程中的国有资产流失的表现形式 2.4.1 决策过程中国有资产流失的形式 20世纪80年代和90年代为发展第三产业，安置富余人员，开辟第二财源，部分国有企业 兴办了不少小公司。此类公司兴办前缺乏科学论证，缺乏责、权、利的约束，随着市场供求 关系变化影响和管理严重失误等各方面原因， 绝大部分小公司破产倒闭， 剩下的也难以为继， 损失严重。 经济决策失误导致国有资产流失的现象在我国相当普遍， 据国家统计部门的资料 显示， 全国目前有上千亿元的投资因经济决策失误而造成损失。其具体表现为： 一是受区域经济利益影响，盲目引进设备，重复建设。如2003年末，水泥行业出现了多 年罕见的市场火爆情景， 丰厚的盈利吸引大量资金投入水泥项目，各地纷纷上马兴建水泥 生产线。2004年全国新建水泥生产线240条，形成水泥年生产能力达20921吨。2004年受国家 宏观调控政策的影响，水泥行业整体盈利水平快速下降，该行业亏损面达90%以上，大量新 建生产线纷纷停产，引进设备处于闲置状况6。 其二，经济决策的作出不民主，个别人的意见代替集体决策。为能使企业在宽松的环境 中发展，80年代后期，我国实行政企分开，厂长、经理负责制，由此企业提高了办事效益， 经济得以快速发展， 但同时也暴露出一个不容忽视的问题， 公司董事长一人说了算， 董事会、 监事会无法履行监督职能， 一项重大投资决策的作出往往是某个人的意见， 在我国就曾出现 6数据摘自中国水泥行情网 上海交通大学 mpa 学位论文 体制转型过程中的国有资产流失-形式、成因及对策 14 了企业当年投资当年亏损，2、3年后投资资金血本无归的怪现象。 其三、企业上项目缺乏科学论证和市场预测，造成项目失败或设备闲置，投资决策失误 是国有资产流失最严重的一个方面。 有的国有企业在多元经营中斥巨资搞房地产， 时机把握 不准，或者投资地点不当，造成巨额损失。这些损失均与决策层盲目、错误决策有关。国有 企业在与民营、私营企业、地方乡镇合伙开