（公共管理专业论文）城市化中失地农民就业安置中的政府责任研究.pdf

内蒙吉大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 i f i i i r l lrli ii l j lr l f l liq l r t l li i f y 18 8 7 3 9 0 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得囱墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 言位论文作者签翥! 箍方言导教师签翥： 日 期：2 旦! ! 雄查瑙! 堡叼日 期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：旌 日期： 指导教师签名： d 日期： 城市化中 摘要 随着中国经济的高速增长及城市化进程的加快，对农村土地的征用规模也 在不断扩大，大量的农民因征地而成为失地农民。在相关制度尚不完善的情况 下，失地农民的合法权益未能得到有效保障，致使他们种田无地、就业无岗、 社保无门，生活在城市与农村的边缘，成为中国又一新的弱势群体。失地农民 问题不仅影响到社会稳定、农村发展，中国城市化进程的推进，也严重制约了 整个国家现代化建设的进程。就业是民生之本，失地农民的就业问题是关系农 民的切身利益、国家的长治久安以及社会主义和谐社会构建的重大课题。目前， 失地农民面临着就业安置难、就业渠道少、就业质量低、就业竞争力弱等诸多 就业困境，失地农民就业难已成为事关经济发展和社会稳定的大问题。因此， 妥善解决失地农民就业安置问题是政府职责的内在要求，也是构建和谐社会的 现实诉求。 针对上述问题，本文立足于强化我国政府在失地农民就业安置中的责任， 以政府责任为切入点，在界定了相关概念的基础上对我国城市化进程中失地农 民就业安置中政府责任的缺失及其原因进行了深入分析，通过对国内外解决失 地农民就业安置问题的经验分析，研究和探寻强化我国城市化进程城中失地农 民就业安置中的政府责任的路径与方法。 关键词：城市化、失地农民、就业安置、政府责任 a n a n a l y s i so f g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yf o rt h ee m p l o y m e n t a n d r e s e t t l e m e n to fl a n d l o s tp e a s a n t si nt h eu r b a n i z a t i o n a bs t r a c t a st h ec h i n e s ee c o n o m i c a lh i g hs p e e dg r o w t h a n dt h e a c c e l e r a t i n g o f u r b a n i z a t i v ep r o c e s s ，l a n de x p r o p r i a t i v es c a l ea l s ou n c e a s i n g l yi si n c r e a s i n g s ot h e l a r g ef a r m e r sb e c a m el a n d l o s i n g f a r m e r s t h er e l a t e ds y s t e m sb e i n gs t i l li nt h e i m p e r f e c ts i t u a t i o n ，l a n d 1 0 s i n gf a r m e r sl e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t sn ot ob ea b l e t oo b t a i nt h ee f f e c t i v es a f e g u a r d ，c a u s e dt h e mt of a r md o e sn o th a v e ，t h ee m p l o y m e n t d o e sn o th a v et h eh i l l o c k ，s o c i e t yg u a r a n t e e sw i t h o u tt h eg a t e ，l i v e di nt h ec i t ya n d t h ec o u n t r y s i d ee d g e ，h a sb e c o m ec h i n e s en e wv u l n e r a b l eg r o u p s l a n d - l o s i n g f a r m e rq u e s t i o nn o to n l yt oa f f e c tt os o c i a ls t a b i l i t y , t h ec o u n t r y s i d ed e v e l o p m e n t ，i s d i s a d v a n t a g e o u st ot h ec h i n e s eu r b a n i z a t i o nf u r t h e ra d v a n c e m e n t ，a l s os e r i o u s l y h a s r e s t r i c t e dt h ee n t i r ec o u n t r ym o d e m i z a t i o na d v a n c e m e n t e m p l o y m e n ti s a v i i t a t b e a r i n go nt h ep e o p l e sl i v e l i h o o d a n de m p l o y m e n t i st h ee s s e n c eo fl i v e l i h o o d - t h e e m p l o y m e n ta n dr e s e t t l e m e n tp r o b l e mo fl a n d l o s tp e a s a n t s i sam a jo rt a s k f o ! i n t c r e s t so ff a r m e r s ，t h el o n g t e r ms t a b i l i t yo ft h ep a r t ya n d t h es t a t ea n dh a r m o n i o u s s o c i e t y a tt h ep r e s e n tt i m e ，l a n d l o s i n gf a r m e ra r ef a c i n gad i f f i c u l tj o bp l a c e m e n t ， s u c ha s e m p l o y m e n to p p o r t u n i t i e s ，t h e q u a l i t y o fe m p l o y m e n t ，e m p l o y m e n t c o m p e t i t i v e n e s sa n ds ot h ee m p l o y m e n td i f f i c u l t i e s t h e r e f o r e ，p r o p e r l ys o l v i n g l a n d 1 0 s i n gf a r m e rq u e s t i o n i sn o to n l yt h e g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y i n t r i n s i c i i 一塑鐾查奎堂坌茎笪墨堡主! 坚坠! 兰垡笙壅 一 r e q u e s tb u ta l s oc o n s t r u c t s h a r m o n i o u ss o c i a lt h er e a l i t yd e m a n d i na l l u s i o nt ot h e s e p h e n o m e n a ，b a s e d o ni m p r o v i n gt h e g o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t yf o rt h ee m p l o y m e n ta n d r e s e t t l e m e n to fl a n d - l o s tp e a s a n t s ，t h i ss t u d y e x a m i n e sg o v r e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t ya n dg i v e sa no v e r v i e wo fk e yc o n c e p t s t h e a u t h o rh o p e st of i n dt h ew a y sa n dm e a s u r e s t o pi m p r o v i n g t h eg o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t yf o rt h ee m p l o y m e n t a n dr e s e t t l e m e n to fl a n d - l o s tp e a s a n t si nd e p t h k e y w o r d s ：u r b a n i z a t i o n ，l a n d l o s i n gf a r m e r , e m p l o y m e n t a n dr e s e t t l e m e n t ， g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y i 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 目录 一、导论1 ( 一) 选题背景、目的及意义 1 选题背景 2 研究目的和意义 ( 二) 国内外研究综述 1 国外研究概况 2 国内研究概况 ( 三) 理论基础与研究方法。 1 理论基础 2 研究方法 ( 四) 本项研究的有待完善之处：， 1 “国外研究回顾”部分存在不足 2 建议对策可操作性方面有待于进一步探索 二、城市化中失地农民就业安置与政府责任8 ( 一) 相关概念的界定8 1 城市化8 2 失地农民9 3 政府责任1 0 ( 二) 城市化对失地农民的影响及失地农民就业现状1 1 1 城市化对失地农民的影响1 1 2 失地农民就业现状1 2 3 政府在失地农民就业安置中的责任分析1 3 三、失地农民就业安置中政府责任的缺失及原因分析1 5 ( 一) 现阶段失地农民就业安置中政府责任缺失的表现1 5 1 有效制度供给不足1 5 2 政府缺乏对失地农民人力资本的投资1 6 3 政府对失地农民就业扶持的政策缺失1 6 4 行政执行力度不够1 6 ( 二) 失地农民就业安置中政府责任缺失的原因分析1 7 1 政府责任意识不强1 7 2 制度原因1 8 3 市场原因1 9 四、国内外政府解决失地农民就业问题的经验与启示2 1 ( 一) 国内失地农民就业安置中的政府作用考察2 l 1 四川省2 1 2 浙江省杭州市t j 2 1 3 广东省中山市2 1 i v 塑鍪圭奎兰竺茎篁墨堡主! 坚坠! 堂垡丝茎 ( 二) 国外失地农民就业安置中的政府作用考察2 2 1 德国的做法2 2 2 英国的做法2 2 3 美国的做法2 2 4 日本的做法。2 3 ( 三) 国内外解决失地农民就业安置问题的启示2 3 1 建立和健全失地农民社会保障制度2 3 2 实施就业技能培训，提高就业竞争力2 3 3 拓展失地农民的就业渠道2 4 五、强化失地农民就业安置中政府责任的对策2 6 ( 一) 切实提升政府行政人员的责任意识2 6 1 加强责任意识教育，提升政府行政人员的责任意识2 6 2 全面引入并强化政府责任机制2 6 3 发挥社会公众和新闻媒体的外部监督和制约作用2 6 ( 二) 制度供给2 7 1 健全土地征用制度2 7 2 完善社会保障制度2 8 ( 三) 法律保障2 9 1 土地征用方面的法律规定2 9 2 就业平等方面的法律规定2 9 ( 四) 政策支持2 9 1 建立失地农民的教育培训机制2 9 2 建立和完善就业服务体系3 0 3 建立失地农民就业保障金3 0 4 扩展失地农民就业渠道3 0 结语3 2 参考文献3 3 致谢3 5 v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、导论、寸p 【二 ( 一) 选题背景、目的及意义 1 选题背景 1 9 7 8 年，中国吹响改革开放的号角，全国重新焕发出活力，城市化进程开始加速。随着 城市化进程的加快，对农村土地的征用规模也在不断扩大，大量的农民因征地而成为失地农 民。在相关制度尚不完善的情况下，失地农民的合法权益未能得到有效保障，致使他们种田 无地、就业无岗、社保无门，生活在城市与农村的边缘，成为中国又一新的社会群体一失地 农民。说他们是农民，可他们失去了赖以生存的土地，没有了土地保障：说他们是市民，他 们却在城市与农村的边缘徘徊，未得到和城市人一样的就业机会，没有健全的养老、医疗、 社会救助等社会保障。在这样的生存环境下，常常造成失地农民诉求无门，引发集体上访、 越级上访，从而严重影响到干群关系，影响到城乡社会稳定和整个经济社会的发展。就业是 民生之本，失地农民的就业问题是关系农民的切身利益、国家的长治久安以及社会主义和谐 社会构建的重大课题，城市化发展在大量征用农民土地的过程中，能否同时吸纳失地农民就 业是解决失地农民生活出路的关键。因此，妥善解决失地农民就业安置问题成为了在新形势 下各级政府的一项重大责任和必须解决的重要课题。党的十七大提出要“以促进农民增收为 核心，发展乡镇企业，壮大县域经济，多渠道转移农民就业 。2 0 11 年政府工作报告中也强 调要“把就业放在经济社会发展的优先位置。加强职业培训和就业服务，促进高校毕业生、 农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业，做好退役军人就业安置工作。 这都说明了党和政 府对各个群体就业的重视，将促进就业放到了党和政府工作中的一个重要位置上。为此，妥 善解决失地农民就业安置问题是政府职责的内在要求，也是构建和谐社会的现实诉求。 2 研究目的和意义 随着经济的高速发展和城市化进程的加快，大量土地被征用，许多农民都面临着“种田 无地，就业无岗，低保无份 的境遇，如今，失地农民问题已成为突出的社会问题。对于农 民来说，失去了土地，就失去了依靠，失去了生活的来源，仅靠现行征地补偿费用是远不能 维持长久生活的。土地无疑是失地农民对城市化的巨大贡献，但在现有失地农民补偿安置制 度和政府解决失地农民就业安置问题乏力和责任缺失的现实下，失地农民的权益受到了一定 侵害。失地农民就业难已成为事关经济发展和社会稳定的大问题。切实解决好失地农民的就 业问题，是政府义不容辞的责任。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 中国有1 3 7 亿人口，其中有8 亿农民，在城市化进程中，将有大批农民失去土地。农民 失地是一个国家在城市化中必然出现的一种正常的社会现象。自2 0 世纪8 0 年代以来，随着 经济快速发展，中国城市化进程加快，大量农地非农化，出现很多失地农民。目前，中国城 镇化建设过程中产生的失地农民总量约有4 0 0 0 万一5 0 0 0 万人，预计到2 0 2 0 年，还会有4 0 0 0 万人进入失地农民的行列。由于自身素质、体制和管理等方面的原因，部分失地农民成了“种 田无地、就业无岗、低保无份 的三无人员，成为新的困难群体导致社会矛盾日渐突出。据 中国社会科学院发布的2 0 0 5 年中国社会蓝皮书预测，农民失地引发的社会矛盾己成为困 扰中国社会稳定的首要问题。其关系到科学发展观的真正贯彻落实和中国社会主义现代化能 否顺利实现的问题。在深入贯彻落实十七大精神，建设社会主义新农村，全面实现小康社会 的过程中，分析失地农民就业的现状和政府在失地农民就业安置中的责任，帮助他们实现再 就业的顺利转变，具有重大而深远的理论和现实意义。 ( - - ) 国内外研究综述 1 国外研究概况 农村劳动力转移问题，始终是一个重要的内容，也出现了多种的理论解释，其中比较著 名的有刘易斯( l e w i s a ) 、拉尼斯( a n i s g ) 、费景汉( f e i j i n g h a n ) 、托达罗( t o d a r o m ) 等农村剩 余劳动力转移的理论。刘易斯劳动力转移的实质内容就是二元经济结构中劳动力无限供给条 件下，劳动力转移的根本机制是为了寻求更多的经济机会( 就业和收入) 。拉尼斯、费景汉等 人修正了刘易斯模型，他们认为农业部门劳动生产率的提高，农业剩余产品的增加是农业劳 动力转入现代工业部门的前提条件。而托达罗的人口迁移模型认为，农村劳动力向城市转移， 是根据“预期”收入最大化目标做出的。这些理论是站在经济学的立场从宏观层面进行解释 的，以劳动力的自由流动为前提，在一定意义上对我国农村劳动力主动型转移有参考价值。 当前国外的失地农民并不是一个主要的社会问题，国外也很少针对失地农民就业的研究，但 国外对失业问题产生进行了较为深入的理论分析，同时国外解决就业问题的实践也很有借鉴 意义。 2 国内研究概况 国内学者们对失地农民的研究较多，包括失地农民的就业、社会保障及征地补偿等。无 论他们直接谈及的是征地补偿的问题还是失地农民就业问题，他们的研究都离不开失地农民 。李福田城市化进程中实地农业就业状况调查西南科技大学学报，2 0 0 8 ( 4 ) 2 塑鍪直奎堂坌茎堡堡堡主! 竺坠! 堂垡笙苎 的就业问题，实质都在关注失地农民的保障，最根本的保障就是就业。 第一，关于就业安置和补偿模式的研究 刘伯正主张实行城乡一体化就业，他认为在失地农民就业方面，应实施“两个相同”援 助措施，即农村富余劳动力享受与城镇劳动力相同的就业服务和就业优惠政策。并且，郊区 实施促进就业的优惠措施与市区相同，企业吸纳失地农民与吸纳下岗人员一样，都可视作吸 纳失业人员，可以申请减免营业税、教育附加税、城市建设维护所得税。 张时飞、唐钧、占少华认为，确保实行“以土地换保障”政策，建立失地农民基本养老 保障制度，形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展 的良性循环，是解决失地 农民问题的可行之策。他们认为，良好的制度设计需辅助以相应的资金保障。因此，政府应 及时抓住机遇，放眼长远和全局，“以土地换保障”尽力筹措惠及全体农民的养老保障基金。 郑红君认为对公益性用地，合理确定征地补偿标准，在被征地农民的利益得到补偿的条 件下，实行市场化就业。但考虑到农民在城区就业的竞争力问题，可以按一定比例留地安置 被征地农民，实行统一规划，划定的安置留地内农民自建自用的，按农村集体土地性质处置： 土地所有权转为国有的，收益金归集体经济组织所有，政府免收土地出让金和配套费用。允 许农村集体经济组织采用土地入股形式，参与盈利性项目开发和建设。允许转为建设用地的 农村集体土地进入土地一级市场，允许土地所有者以土地使用权入股、出租等方式直接参与 土地开发 。 卢海元认为，目前应积极探索通过货币安置、招工安置、留地安置、住房安置、征地费 入股安置等方式建立社会保险制度的具体途径，为征地工作的顺利进行提供制度保障。与此 同时，应重点研究探讨按照失地农民实际社会安置成本、失地农民的安置需求、约束条件等 具体情况，选择具体安置形式的组合，走出一条以“实物安置”为主的失地农民安置新模式。 姚从容认为，应该改变目前的征地补偿方式，逐步建立失地农民的社会保障体系，在就 业安置、养老保障、医疗保险、工伤保险等方面为他们解除后顾之忧，具体所需的培训费用 和社保资金可从土地征用补偿费和土地出让费中列支。同时，确保征地补偿政策的持续性和 长期性，以解决失地农民持续生计问题 。 第二，关于政府安置责任问题的研究 关于政府在安置失地农民方面应承担的责任，国内学者普遍认为政府应该承担的责任包 伍 支f j 伯正海淀区党政代表团赴浦东新区考查报告【j 1 海淀研究，2 0 0 2 ( 3 ) 。张时飞、唐钧、占少华以土地换保障解决失地农民问题的可行之策i 】红旗文稿，2 0 0 4 ( 8 ) 国郑红君上海郊区工业发展的战略框架【j 1 决策研究，2 0 0 3 ( 4 ) 。卢海元土地换保障：妥善安置失地农民的基本设想【j 1 中国农村观察，2 0 0 3 ( 6 ) 。姚从容失地农民的征地补偿与就业安置及社会福利政策趋向【刀贵州社会科学，2 0 0 8 ( 9 ) 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 括以下几个方面：其一，提供就业政策，建立健全就业相关法规制度；其二，为失业者提供社 会保险，并及时引导其重新就业；第三，关于失地农民就业政策和发展问题研究；第四，创 造多方位的就业机会扶助失业人口再就业。第三，为失业者提供各方面的就业服务并帮助其 就业失地农民失去土地后的就业和发展问题成为解决失地农民生活的关键所在。、 第三，关于失地农民就业政策和发展问题研究 失地农民失去土地后的就业和发展问题成为解决失地农民生活的关键所在。对于解决失 地农民生存权方面，一大部分学者认为从长远和规范的方面考虑，政府部门为失地农民建立 社会保障是保障失地农民权益的根本出路之所在。主张失地农民的社会保障体系应包括以下 几部分：最低生活保障、养老保险、医疗保险、教育培训机会和为失地农民提供法律援助。在 失地农民就业出路方面，唐钧、张时飞认为应当为失地农民提供受教育和培训的机会。章剑 谷、王新宝认为必须针对失地农民的职业转移方式、途径和特点，做出相应的安排，通过消 除各种就业歧视，拓宽就业服务领域，加强通用技能培训，大力发展乡镇企业，致力挖掘第 三产业，以努力开发社区岗位的方式解决就业出路 。陈凌等指出政府要提供有效的教育和培 训服务，切实提高失地农民文化素质和知识技能，这样既可以提高失地农民再就业的积极性 和竞争力，又可以减轻政府安置失地农民就业的负担，取得双赢的效果 。 关于解决失地农民的发展权问题，国内学者一致认为教育培训是解决问题的关键。陶志 琼认为对失地农民的教育首先是对失地农民“市民化 教育，其次是进行“职业化 教育， 最后是进行家庭教育观教育，他认为，对失地农民的教育不仅仅是让其眼前不失望而进行的 教育，而且要包括其为自己及下一代的长远不失望而进行的教育。林惠玲提出，在参照浙江 省长兴县的“教育券”和浙江省街州市常山县的“劳务培训券”基础上，全国应该形成一个 统一的“失地农民培训券”制度 。 总之，国内研究致认为，政府在失地农民就业安置中应充当制度安排的角色，一个切 实可行的政策能够提高个人的行为效率，同时，在制度安排基础上依赖市场的自身调节也是 必不可少的。近年来，理论界针对我国城市化进程中凸显的失地农民就业问题，提出了大量极 富建设性的观点和思路。这些理论对推动我国失地农民问题的解决做出了重要贡献，但由于 失地农民问题的产生时间不长，相关的理论研究难免存在一些偏颇和不足之处。 o 杨涛、施国庆我国失地农民问题的研究综述啪南京社会科学，2 0 0 6 ( 7 ) o 章剑谷、王新宝失地农民就业出路的政策选择j 1 中国劳动，2 0 0 3 ( 1 0 ) o 陈凌、董英华等滨江区农转非人员劳动就业调研报告( 主报告) j 1 滨江区人事劳动与社会保障局浙江劳动保障科学研究院浙 江大学经济学院联合课题组，2 0 0 2 ( 11 ) g 捌海云边缘化与分异：失地农民问题研究f m l 中国农业出版社，2 0 0 7 ：1 8 田林惠玲关于失地农民就业的几点建t , s c s 1 台湾农业探索。2 0 0 6 ( 4 ) 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 三) 理论基础与研究方法 1 理论基础 ( 1 ) 和谐社会的公平正义理论 公平正义是人们衡量政治文明的尺度，是建设社会主义和谐社会的基础和前提，是建设 社会主义和谐社会的根本目标之一。胡锦涛总书记指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会， 应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会 。 其中，公平正义在构建社会主义和谐社会的进程中处于十分重要的基础地位，是社会主义和 谐社会的重要支柱。没有社会的公平与正义，社会就不可能诚信友爱、安定有序、充满活力， 构建社会主义和谐社会也就必然成为一句空话。为此，政府把维护和实现整个社会的公平正 义作为明确的行政责任之一，努力推进和谐社会的建设。农民失地是伴随着城市化的必然现 象，农民可以分享人类文明的成果。可是在征用土地时未能正确处理各方面的利益关系，侵 害被征地农民的合法权益，造成获益最多的阶层的社会生活成本大部分是由最少受惠者承担 的不公平局面，破坏了社会公平正义的原则，失地农民问题成为当今一个棘手的社会问题。 随着我国经济社会的发展和城市化水平将不断提高，失地农民也会越来越多。就业是民生之 本，合理解决失地农民的就业问题体现社会公平程度。长期以来，我国农民在利益格局中实 际上总是处于劣势地位，他们为城市建设、工业文明、经济发展已经付出了巨大的利益代价， 而分享到的发展成果却是很少的，这几乎成为一些地方政府处理问题、制定政策的习惯思维。 农民承担了本应该由全社会共同分担的改革发展成本，却很少或基本没有享受到经济社会现 代化的成果。从促进社会和谐角度考虑，尊重和保护失地农民的合法权益，这不仅仅是一个 民法意义上的经济补偿问题，而且是一个如何公平地对待我国人口大多数的群体的政治问题。 “一个极度不平等的社会，由于未能使其公民最充分地发挥天赋和能力而损害了社会自身。 此外，不平等还能威胁到社会凝聚力，并能够造成社会所不愿看到的一些后果。 圆倘若我们 不以科学的方式加以调节，矛盾就有可能激化，甚至导致社会动荡。坚持公平正义，才能使 社会不同利益群体各尽其能、各得其所，和谐相处。失地农民问题已经引起中国农民的强烈 不满，目前这方面的问题正在激化，如果对于失地农民所处的不公平地位于不顾，这种不满 情绪再激化下去可能发生不可预料的结果，将影响中国和谐社会的建设，那么离我们和谐社 。胡锦涛在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上的讲话【r 】2 0 0 5 - 2 - 1 9 。吉登斯第三条道路m 】北京大学出版社，2 0 0 0 ：1 4 0 堕鍪查奎堂垒茎篁墨堡主! 坚坠! 堂垡堡茎 会的目标就更远了。公平是社会主义的一个核心价值取向，也是和谐社会最深厚的基础。努 力推进社会公平的实现，提升社会公平程度，这是我们处理失地农民就业问题应当始终坚持 的一个原则。土地是农民维持基本生计的一项重要财产，是农民的生存之本，是农民的根本 利益所在。失去土地，农民也就失去了与土地相联系的基本生活保障。因此，政府在征地过 程中，既要满足城市化建设用地的需要，促进社会经济发展，又要切实维护好失地农民的合 法权益，让失地农民分享经济发展的成果。要从制度的建设和完善上保护被征地农民合法权 益，；要想方设法对以前因失地而陷入生活困境的农民给予妥善安置。这不仅体现社会公平正 义的需要，更是维护社会稳定，保护社会发展成果，构建和谐社会的需要。从上面的阐述中， 我们可以明确的看出，和谐社会的建设离不开政府对各种利益的整合，在失地农民就业问题 上，各种利益的矛盾，各种不公平的现象，已经成为和谐社会建设的障碍，因此说有必要把 失地农民就业安置中的政府责任这一概念提出来，并加以重视。 ( 2 ) “公共就业服务”理论 为加快就业信息的流转，减少摩擦性失业，就需要政府进一步完善就业服务体系。我国 现有的就业服务组织数量不多，而且普遍存在规模偏小、功能不全、服务手段落后、信息容 量不大、相互封闭的问题。充分借鉴威廉哈勃、丹尼尔：h 克鲁格在美国就业服务在变化 经济中的作用( 1 9 6 4 ：3 1 - 4 0 ) 中提到的公共就业服务理论，“公共就业服务 是充当劳动力和。 雇主之间相互联系的媒介，具体的方法包括就业咨询，职业服务，对特殊劳动力提供就业帮 助，收集、研究和发布劳动力市场信息，为劳动需求方、雇主服务等等。在美国的劳动力市 场中，由于政府和发达的中介组织的作用，在劳动力的供需双方之间已建立起了多层次多渠 道的联系机制，有力地加速了信息和人员的流动，从而起到了促进就业的作用。 在我国，失地农民是一个特殊的就业群体，是一个被动的从农业生产转为非农生产的群 体，正因为其特殊性，我们更应该正视其就业对社会的影响，充分考虑到失地农民失地又失 业后可能引发的群体性突发事件和不良社会后果，借鉴公共就业理论，建立更多公益性的就 业服务机构，同时加强劳动力市场中介组织的建设和管理，通过举办经常性的招聘会等形式， 全面、及时、便捷地向失地农民提供个各种就业信息，增加其就业机会。此外，还可以加快 建立区域性和全国性的就业服务体系，不断完善服务功能，改进服务手段，保持信息更新， 在劳动力供需双方之间建立一个多层次的多渠道的联系机制，从而促进就业。 2 研究方法 由于公共危机事件的发生时间不确定，实际考察非常困难，本研究将集中精力回顾反思 已发生的危机事件，途径如下： 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 1 ) 文献研究法 分析学者的著述与论文，引用相关观点和证明材料，并提出自己的主张。在研究过程中， 主要通过图书馆、中国期刊全文数据库搜索查询相关著作和学术论文等来考察当前国内外关 于失地农民就业安置中的政府责任研究，以通过这些具体的文献来深入了解我国当前城市化 进程中失地农民就业状况，政府在失地农民就业中政府责任的缺失、错位等以及思考如何强 化政府在失地农民就业安置中的责任，妥善解决失地农民就业安置问题。 ( 2 ) 比较研究法 通过对比我国和其他国家的失地农民就业安置中的政府行为，以期对我国失地农民就业 安置问题的合理解决有所启发。本文主要研究城市化进程中失地农民就业安置中的政府责任， 通过比较国外的一些先进模式和经验，以及国内的一些实际案例，得出经验，为我国政府对 失地农民就业问题提供借鉴。 ( 3 ) 理论联系实际分析法 本人通过对相关危机管理理论及治理理论的研读，熟知相关的管理模式、方法，结合我 国政府在失地农民就业安置中履行职责的实际情况，针对地方政府在失地农民就业安置中所 存在的问题，为强化我国政府在失地农民就业安置中的责任提出建议。总之本着理论指导实 践，同时结合实际来提出解决措施的思路展开研究。 ( 四) 本项研究的有待完善之处 1 “国外研究回顾，部分存在不足 由于作者自身研究能力的不足，主要是受制于低水平的外文资料阅读能力，本文中，关 涉“国外研究回顾”部分的资料或者来自相关译著，或者转自其他研究者所使用的二手甚至 三手资料。而有关国外文献翻译工作一直以来是国内理论界研究的薄弱之处，二手资料、三 手资料则致使文献缺乏真实性和权威性。因此，本文“国外研究回顾 部分存在不足，需要 进一步收集相关资料。 2 建议对策可操作性方面有待于进一步探索 尽管本文作者在认真研究国内外相关理论资源的基础上，以政府责任为切入点，研究我 国城市化进程中政府解决失地农民就业问题时存在的问题，通过对其原因的分析，尝试提出 强化我国政府在失地农民就业安置中的责任的相应对策与建议。但由于自身研究能力的局限， 本项研究提出的对策建议的可操作性还有待于今后的实践检验以及在后续研究中进一步探 索。 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、城市化中失地农民就业安置与政府责任 ( 一) 相关概念的界定 1 城市化 城市化 一词最早出现在1 8 6 7 年西班牙工程师a s e r d a 的著作城市化基本原理) ) 中，二十世纪七十年代末，“城市化”的概念被引入我国，是从英文u r b a n i z a t i o n 翻译而来 的。目前，人们对城市化的研究曰渐深入，但对于作为城市化研究之基本出发点的城市化概 念界定，一直是众说纷纭，莫衷一是。从一般意义上来讲，城市化是指农业人口向非农人口 转化并在城市集中的过程，但不同学者、不同学科对城市化的具体理解有所不同。经济学家 通常从经济与城市的关系出发，强调城市化是从乡村经济向城市经济的转化；人口学家研究 城市化，主要是观察城市人口数量的增加变化情况，城市人口在总人口中比例的提高，城市 人口规模的分布变化及其变动等。地理学家强调城乡经济的和人文关系的变化，认为城市是 地域上各种活动的中枢，城市化是由于社会生产力的发展而引起的农业人口向城镇人口、农 村居民点形式向城镇居民点形式转化的全过程。根据美国世界城市的界定，“城市化主要 是指人口、非农产业向城市集聚，以及城市文明、城市地域向乡村推进的过程。”在中华人 民共和国国家标准城市规划术语中，城市化被定义为“人类生产与生活方式由农村型向城 市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。” 我国学者戴中亮认为，城市化是在人类社会的发展过程中，由于工业化的推动而发生的农 业人口转变为非农业人口，并逐步向城市迁移和聚集，从而使城市的人口增加、城市地域范 围扩展、城市经济日益发达和城市文明不断扩散的历史过程 。陈颐认为，城市化是指人口向 城市或城市地带集中的现象或过程。城市化既表现为非农产业和人口向原有城市集聚，城市 规模扩大，又表现为在非农产业和人口集聚的基础上形成新的城市，城市数量增加。这两个 方面最终表现为一个国家或地区居住在各类城市( 城镇) 中的人口不断增加的过程回。在本文 中，在总结归纳各位学者的城市化定义的基础上将城市化界定为：城市化是随着社会经济与科 学技术的发展，农村中从事第一产业的人口向城市的第二、第三产业聚集和转移，从而使城 市人口比重加大、城市数量增加、规模扩大并最终达到“城乡一体化”目标的社会发展过程。 。杨秀珠关于城市化认识的回顾与展望【q 中国城市化战略高级国际研讨会资料汇编，2 0 0 0 ( 5 ) ：6 3 6 7 。张荣城市化进程中失地农民就业问题研究 d 】硕士学位论文新江工业大学，2 0 0 4 国戴中亮城市化进程中的失地农民问题研究 d 】硕士学位论文i 四) j i 大学，2 0 0 5 ：1 7 回陈颐中国城市化和城市现代化【m 】南京出版社，1 9 9 8 ：5 6 7 7 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 2 失地农民 造成失地农民失去农地的原因是多方面的，其中最重要的有两点：一是由生态环境恶化， 所造成的土地荒漠化，以及近年来国家推行退耕还林还草计划；二是由于工业化、城市化进 程加快，大批农民的田地被征占。本项研究中所指的失地农民是后者。 正如诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨所说：2 世纪对全人类最具影响的两件大事，一个 是新技术革命，另一个是中国的城市化。我国城市化水平明显滞后于经济发展水平，这种扭 曲状态的纠正必然带来我国城市化水平的迅速提高。在现有的农村土地产权制度安排下，高 速的城市化必然伴随大规模的征地活动，造成大量的农民被迫离开土地。据专家分析，按照 目前城市化的速度，我国今后每年建设用地需要2 5 0 万亩到3 0 0 万亩，而按照城郊农民人均 l 亩耕地计算就意味着每年大致有2 5 0 万到3 0 0 万的农民失去土地，到2 0 3 0 年我国的失地农 民将由目前的3 5 0 0 万人剧增到1 1 亿人。农村失地一方面是社会进步的结果，也是我国社 会稳定的巨大隐患和经济发展中的重大难题。大量的农民土地被征用，国家给予了相应的补 偿( 主要集中在经济补偿和社会保障方面) ，但这些是远远不够的。 首先，我国现行的主要安置方式是货币安置，货币安置是一种生活指向性的安置，而非 就业指向性的安置。大量的失地农民在得到土地使用权置换的生活安置费后，就被推向劳动 力市场，在劳动力市场机制尚不健全、就业信息零散失真、简单劳动力卖方竞争过度的情况 下，缺乏非农产业工作技能和经验的农民，便茫然失措，真正能得到的就业机会不多。再加 上农民理财观念淡薄，到手的安置补偿费缺乏有效的保值增值渠道，无所事事，坐吃山空， 最终又找到政府头上。 其次，对于社会保障，由于我国现行的社会保障制度框架，即使政府能够给予被征地农 民社会保障，由于财力有限，政府给予的也是最基本或是最低的生活保障，无法从根本上解 决农民失地后的长远生活保障问题。补偿、保障和就业是解决失地农民生存和发展的三个重 要方面。补偿、保障是基础，就业才是关键，只有充分就业才能解决失地农民生活保障和维 护社会稳定。通过就业可以使失地农民的生活获得可靠保障、提高他们的生活水平，使他们 安居乐业，同时通过就业找回他们的自尊和自信心；推动失地农民就业，能够促进农民增收， 逐步减小各种差距，推进产业结构调整，维护农村的全面可持续发展。推动失地农民就业， 还可以减轻国家财政负担、推动城市化进程，实现农村人口非农化和就业的非农化。因此， 当前的焦点应放在失地农民就业安置上。 。姚营城市化进程中失地农民的利益损失及对策叨兰州学刊，2 0 0 5 ( 2 ) 。刘娜房地产开发企业税务筹划研究p 】厦门大学2 0 0 8 年硕士论文 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 表1 - 1 我国城市化与土地征用面积的统计数据 类别 季净城市化率城市建成区面积平方公里征地面积平方公里 2 0 0 3 40 5 2 8 3 0 8 o 1 6 0 5 6 2 0 0 44 i 83 0 4 0 6 21 6 1 2 6 2 0 0 5 43 0 3 2 5 2 0 7 1 2 63 5 2 0 0 643 93 3 6 5 9 813 9 6 5 2 0 0 74 4 93 5 4 6 9 71 2 16 0 2 0 0 84 5 73 6 2 9 5 313 4 4 6 资料来源：1 国家统计局中国统计年鉴( 1 9 9 9 - 2 0 0 9 ) 国家统计局官网。2 国家统计局国民经济和 社会发展统计公报( 1 9 9 8 - 2 0 0 8 ) 国家统计局官网3 刘传江、徐建玲中国农民工城市化进程研究眦】 人民出版社，20 0 8 ：6 6 3 政府责任 我国一般把政府界定为执行国家权力，进行政治统治并管理社会公共事务的机关。广义 的政府包括国家的立法机关、行政机关和司法机关；狭义的政府是指一个国家的行政机关。 本文中的政府是指狭义的政府，即国家的行政机关。所谓政府责任，首先应该是指政府应该 做什么，即政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效地 实现公众的需求和利益。从这个意义上讲，政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在 整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。当一个政府回应并满足了民众的要 求，或者履行了自己的义务时，我们可以说政府是负责任的。其次，政府责任是指政府没有 做好应该做的事而应承担的不利后果或强制性义务，即政府责任意味着政府机关及其工作人 员违