（公共管理专业论文）地方燃气行业改革与政府监管研究——以滕州市燃气行业改革为例.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 国家出台了一系列鼓励外国资本采取独资、合作、合资等多种形式参与城镇 燃气建设，允许跨地区、跨行业参与城镇燃气经营等政策，表明燃气市场已全面 开放，燃气这块大蛋糕已开始被国内外企业划分，前期目光基本上是瞄准中国省 会级这些比较发达的大城市，接下来的是虽然不发达，但是垄断性非常强的县级 地方燃气行业滕州市就是目标之一 滕州亦是县级市，燃气行业面l 临着资金瓶颈、价格、人员，安全、发展后劲 乏力等的困挠，严重制约了燃气行业的健康发展。如何走出困境，成功进行改革， 己成为亟待研究和解决的重要课题。本文采用调查研究和实证分析的方法，将从 企业改制、市场结构重组和政府监管的角度，探求滕州市进行燃气行业改革的思 路与对策，通过个案的研究，寻求普遍意义。论文分五个部分：第一部分包括论 文选题的缘由和意义、现有的文献研究综述、研究方法和思路、论文的创新处和 难点等内容；第二部分阐述我国燃气行业改革发展的背景、进程、当前的燃气市 场格局，指出了燃气行业改革的必然性和方向性，分析在国内一些地区在燃气行 业在政策实践中出现的问题，为燃气行业改革提供借鉴；第三部分为进一步阐明 地方燃气行业改革与政府监管的实践意义，选取自己工作多年、正面临改制的滕 州市燃气行业所面临的困境进行分析，针对问题，从燃气企业改制、市场结构重 组和政府监管三方面提出了走出困境、成功进行改革的对策；最后就地方燃气行 业怎样进行改革，政府的角色如何转变，监管的范围和内容提出自己的设想。 【关键词】地方燃气改革政府监管 a b s t i 曩c t o c 0 岫仃y “硷m 汕岱t 0 即c o 瞄增et i i ef d 北i 弘c a p “a lp a m c i p a t ei i lt h ec 时 趾dt o w ng 鹤c o m t l l c t i o nt h o u 曲谢e t e so ff o m ss u c h 鹪i n d i 、，i d u a lp r o p r i e t o r s h i p c o o p e 嘶o n 甜j o i 呲v e m 啪e t c t h ea c r o s s - 托g i o na n da c s s l p m f 醯s i o nj i o n i n g 也e 眦i l a g 锄e n to f l b eg a s e si sa l l 删t h eg o 删l l a s 唯：n e dl h i sg a sm a 船 叭嘲m l ，a n dg 笛，t l i i sb i gc a k eh 鹪b e d i v i d e db yd m 皓s t i ca n di n t c m a l i o n a lh 坞i n e 船 舶t e r p r i ，触i yt h e yw i l lo p 吼恤氍m o 聆d e v e l o p p 酣c a p i t a lc i t i c s ，a l l dt h mt l 唧 w i l i o p t h ec 0 删哆g 嬲i n d u s 廿y ，砌c h i s l e 站 n o i | r i s i n g b l nm 呲 m o n o p o l i z c d t 即g ! h o uc i 锣i so n eo f 也。辩c 0 删鹤 t h 醇h o ui sa 岫白，- l e v e lc i 吼孤di t sg 越m d u s 虹yf 妇sm 锄yp r o b l 眦s ：f i m d s b o t t l e 嗽k 、p r i 、p e 烈眦l e l 、s 舒田、l a c ko f m 0 6 v cp o w w i l i c h 蹦c tt h eh e a l m y d e v e l o p m t0 f t h eg 鹊i n d 璐仃yi nt h e a 豁h o wt oc o m eo u to f t h ep r e d i e n t 、 h o w 幻r e 南衄s u c o e 鹤如l i y 五a v eb c 缸姐i i i l p 0 岫ti s s w l l i c h 聆c dp m m p t 辩t t l 铷n t t l l i st h e s i su t h em e i l 】丽o fi n _ v c s t i 鲥a n d 如1 p 砸c a ls t u d y ，锄d 、 r i u i n q u i f e i n t oh o wt e n g z h o u 陀f 0 衄t h e i rg 笛i n d u s 姆a l l df i i l a l l y 矗n d t t ：峙 c 0 删l t e l i n s u 北，a n d 矗_ 0 mt l l i sc a ，i 丽l ld m wac o n c l 啦i o na _ b 0 i i tt l l i st 0 口i c t h i s t h e s i s i sd i v i d e d f i v c p a r t s ：i i i t h e f i r s t p a n i l l a v c i n l d u c e ds 蛐e t h r i 嚣d b o u t t h i st d p i c 、t l l e 嘲黜hw a ya l l da p p f j h 、l h ec 鼢t i v ep o i n co fi h i st h e s i sa i l d d i 币c i i l t i e s ；m es e n dp a r tic ) 【p o l l i l dt h eb a c k g r o i l d 、m ep r o c 船so f t i l eg 勰f o r mi n a 叫c o u m r y ，觚da l s 0 t h ep r e n ts i t i 砒i o no f t h cg 鹤m a r k e t ，p o i m 证go i l tl h e m c v i t a | b i l 时姐dt l l ed i r e c t i o no f t h e f o m b 如匾i y z i n gt l l ep b l 锄sw k c ha p p e a r 耐i n t h ep o l i c y - p t i c co ft h eg 鹞托f o 吼，t l l i sc o l l l db ep r o v i 捌f b rt h c 鲷w 棚m e n tf o f 托龟r e f 蹴；i i l t h e n l i r d p a r t ，i i lo r d e r t oe x l ，o u n d t h cv a l l 砖o f t h c g 勰咒f o 】f ma n d l h e g o w 恤m t 鲫p e i s i 伽，ic h t h cp l 蛾m 抵w h e i 哳ew o r l 【e d 砒f o r 删 y c a 培f o r 麟锄l p i e ，锄df b mt i l ca i l a l s i so f t l i ep r c d i m c n ti n m z h o ug 鹤觚i p m 如n 砌v e f a la d v 妇，丘哪m r p t s ：咒f 0 眦o fg 雒眦r p f i s c s t i i cm a r i 【m s t r u c t i 鹏吨乒i i z a l i a l l dg o v e 叫i l t 鼬p e r v i s i o n ，砸t h 讪i i c hg o v e 咖l 砒u i d 2 山东大学硕士学位论文 伽eo l no f p r c d i 伽跗l ht h e 饥d ，1w i l lp i i tf 0 刑a l dm yt l l i n l 【i l l g sa b o l i th o wt o f i o 珊t h e l o c a lg a s i n d l l s 仃) ，加t o 曲趾g c t h er o l e o f t h eg c l v e m m e m ，a n d t l l e 啪g e 锄dt i 坞c t c to f t l l e9 0 v c 牡眦e n ts u p e r v i s i o m 【k e y w o r d 】g 罄 o fl o c a l 撇，鼬f o 咖，g o 附姗e n t s u p 训s i 蚰 原创性声明 本人郑重声明：所呈交雾囊黧羹羹；蓁垂翼雾耋雾薹羹雾雾褥；黧襄 蠡篓璧雾冀鋈萋濯薹錾；鍪塑望公羹复斟鞲囊箩雨鬟荔；囊霪羹羹垂羹 薹羹冀雾冀夔薹墓奏葑蠢饕雾翼薹囊鋈瓣羹篓霎囊冀，熏雾羹塞茎冀雾拿 薹霆萋翼翻囊薹囊囊i 莺；鬟鼙囊熏错矧要襄雾霎蠹府，羹霪副蛩囊雾篓 茎磊鏊冀薹霪； 蒌鬟雾羹薹游；蓁麓墅 鎏! 雾纛雾薹羹蒌薹冀羹羹冀萋羹 藿囊薹冀凋霎每羹雾篓篓羹 革与政府监管的思路与对策，通过个案 的研究，寻求普遍意义，为滕州市以及其他正在进行改革或面临改革的地方燃气 行业提供参考 论文的如期完成，是众多人关心、支持和鼓励的结果。我是山东大学首届 m p a 班中最特殊的一个学生，中专毕业、参加全省自学考试本科学的是英语专业、 最终获得的是山东大学英语言文学学士学位。成为一名大学生一直是我的一个 梦，年龄的增长、结婚、生子，我始终担心梦想将一生都无法成为现实，直到 山东大学硬士学位论文 第一章前言 1 1 论文的选题缘由和意义 近几年来，从国家到作为市致公用事业的政府主管部门一建设部，先后颁 布了一系列政策、文件，从中可以看出，鼓励非公有制企业进入燃气行业的目标 日益明确，措施也不断具体化，已成为一个重要的改革趋势。但从政策实践中来 看，要取得理想的改革效果，一个重要的前提条件是，需要相应改革传统燃气行 业管理体制，建立符合燃气行业健康发展要求的监管体制。同时，燃气行业改革 后，客观上要求政府的监管职能不仅要与经营职能相分离，而且政府的监管职能 也要与一般经济管理职能相分离。在燃气行业的改革过程中，发达地区已对原有 燃气行业管理体制实行了不同程度改革的探索，并取得了一定的成效。尽管有的 地区在这一过程中，由于缺乏明确的目标和科学的程序，存在一些问题，却为正 在或准备进行改革的其他发展中和欠发达地区燃气行业的改革提供了丰富的经 验。当然，由于各地在改革理念、改革的经济基础和其他社会条件等方面存在较 大差异，因此，无论在改革的广度和深度上也相应存在很大的差别。 我国目前的城镇化水平为4 0 2 5 ，正处于快速增长时期，预计到2 0 2 0 年， 城镇化水平将达到6 0 。从一定意义上讲，地方的城市化就是中心城市及一些小 城镇基础发展建设的进程。城镇化水平的提升给城镇燃气产业提供了广阔的发展 空问。城市化进程和城市现代化进程加速，在现代化城市建设中，我国政府特别 重视城市生态环境的建设，而城市生态环境的建设与城市的能源结构密切相关 随着国家能源结构的调整，城市燃气输配系统的工程将会大量增加，并将成为建 设的重点。中国4 0 0 多个地区正在或将要建设天然气利用工程 这其中也有许 多象滕州市一样，由于行业改革滞后，行政垄断局面也没有被完全打破的县级市， 借着西气东输工程的建成投产的东风，沿线城市利用市场机制，融资建设城市利 用天然气工程，市场化进程的势头很猛，城市燃气企业改革步伐也随之加快县 级市不同于县，它跨入。市”的行列，属于大城市之末，小城镇和广大农村之首。 县级市作为县级区域的政治、经济、文化、信息的中心，上接大中城市，下联小 城镇和广大农村起着缓解大中城市压力，带动、引导和促进县域经济、社会各 。数据中国。政务信息同 塑堂型立鼬螋a 薯鲰 1 山东大学硕士学位论文 第二章我国燃气行业改革和发展的进程及出现的问题 燃气是城市能源结构和基础设施的重要组成部分，对于提高城市居民生活质 量、改善环境、提高能源利用率具有重要意义燃气行业是比较典型的网络型公 用事业，具有自然垄断性的特征，所以，我国政府长期承担公用事业建设与运营 管理责任然而，随着燃气行业技术的发展、城市化进程的推进和市场经济体制 的完善，燃气行业的改革己悄然兴起。 2 1 燃气行业改革和发展进程 2 0 世纪8 0 年代以后，燃气行业所处的环境发生了较大变化，燃气经营企业 纷纷采取与已经变化了的环境相适应的变革措施，私有化和非国有化的趋势日渐 增强。2 0 世纪9 0 年代以来，我国开始大力推动燃气行业的企业按照现代企业制 度的要求进行公司制改革，大胆尝试合资合作、股份制、股份合作制等投资实现 形式，把推进产权主体多元化、发展混合所有制企业作为市政公用行业和国有企 业改革的重要出路和突破口。同时，许多城市政府纷纷着手逐步取消财政补贴， 把企业推向市场。 2 0 0 0 年以来，地方政府普遍采取招商引资的办法。民营企业以合股、独资、 买断等不同投资方式参与燃气供应设施建设与经营，外资企业和民营企业通过并 购、重组等方式参与一些城市国有燃气企业的重组。过去单一的国有企业，私有 企业越来越多地发展成各类资本交叉持股的混合所有制经济，这进一步促进了天 然气事业的发展，推动了燃气市场化进程 2 0 0 2 年3 月，国家计委公布的新的外商投资产业指导中，原禁止外商 投资的电信和燃气、热力、供捧水等城市管网首次被列为对外开放领域，大大加 速了外商进军大中城市燃气市场的步伐同年，建设部出台了 关于加快市政公 用行业市场化进程的意见，主要内容涵盖市场准入、经营方式和监管体制允 许跨地区、跨行业参与城镇燃气经营；建立公用事业特许经营制度，通过公开招 标方式择优选择燃气建设和经营单位，政府通过合同协议或其他方式明确政府与 获得特许经营权的企业之间的权利和义务；市政公用行业管理部门从直接管理转 为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责o 。靠建新阵锦簋，。我禹天然气城市输配气运营行业投资机会研究。戴城市燃气埘5 年，第8 期 ， 山东大学硕士学位论文 2 0 0 4 年4 月，建设部为适应市政公用行业的市场化改革，规范市政公用行 业的市场行为，以部令方式发布了市政公用事业特许经营管理办法。该办法 从保障社会公共利益和公共安全的高度出发，要求各地政府遵循公开、公平、公 正和公共利益优先的原则，采取公开招标等竞争方式，择优选择市政公用行业的 投资者或经营者。同时，该办法还明确了特许经营权竞标者应当具备的条件和选 择投资者或者经营者的公开程序，对授权方和被授权方的责任、权利和义务等做 出了明确规定。目前，各地方正在积极探索实施特许经营的具体办法。 我国城市燃气“十五”发展规划明确提出，以提高居民生活质量、改善大气 环境、节约能源为目的，在国家政策的支持下，积极发展城市燃气：配合西气 东输工程，积极利用天然气，改善沿线城市大气环境质量；加快燃气管网的改 造，提高燃气供应系统的安全性；大力开拓天然气市场。同时，国家出台了一 系列方针政策，指导城市燃气由目前的以液化石油气和人工煤气为主，逐步向以 天然气为主过渡。通过推进城市燃气特许经营许可制度，加快国有燃气企业改革， 逐步建立现代化企业制度；通过推进利用外资政策，加快城市燃气事业的发展。 随着西气东输工程干线的建成投产，各沿线城市利用市场机制，融资建设城 市利用天然气工程，市场化进程的势头很猛，城市燃气企业公司化改革步伐也随 之加快，燃气行业发展到今天，出现了两个明显的趋势，一是市场化进程不可逆 转，形成了多元市场主体；二是国际化进程加快，国外投资者进入我国和我国企 业走向海外求发展的情况曰益增多。天然气产业的新形势对推进我国燃气行业公 私合作提出了新的要求。目前，燃气企业公司化改革大致可分为三种情况：一是 国内燃气企业与境外企业合作，成立合资公司；二是国内其他国营或民营企业共 同合作，成立股份制公司；三是燃气企业自身进行公司制改革。燃气企业的改制， 使过去政企不分的城市燃气企业成为了真正的市场主体。回 中国燃气行业改革的推进以及非公有资本进入燃气市场，已逐步使从事燃气 行业的企业通过竞争来获得燃气行业的项目投资权和项目经营权。符合市场准入 条件，并通过竞标获得与市政府双方都必须认真履行协议中各自责任、权利和义 务，共同确保燃气的安全供气。 o 王天锡；。中国城市配气系统监管现状及改革方向戴国际石油经济柏年，第6 期 6 山东大学硕士学位论文 公用事业领域较早的民营资本之一至2 0 0 5 年6 月，已得到了全国6 0 个城市 的天然气特许经营权，其服务人口达到3 5 0 0 万。其他在国内股票市场上市的燃 气企业还有郑州燃气、长春燃气、中原油气、石油大明，申能股份等。由于放松 监管，以韩国s k 集团、香港中华煤气和华润集团等公司为代表的外商及港资企 业陆续进入燃气行业。还有一些城市，管道燃气行业进行了市场结构重组，把具 有竞争性的业务推向市场。例如，济南市把燃气行业分割为2 个区域，分别由2 家企业不同的市区内经营另外值得关注的是：跨国石油天然气公司也一直希望 扩大在我国的天然气业务。例如，2 0 0 5 年5 月，荷兰壳牌公司联手杭州燃气有 限公司等签署了杭州天然气合营合同，共同建设、运行和管理杭州天然气高压管 网系统。o 由于私人公司对燃气行业的投资大多处于赢利的目的，从燃气行业改革进程 中可以看出：大量资本涌向经济发达地区和具有发展潜力的发展中地区，一些经 济环境较差、公用事业设施薄弱的地区对追求既得赢利的商业集团缺乏吸引力。 2 3 燃气行业改革过程中出现的问题 任何事情都有正反两面性，燃气行业改革也一样，虽然我国发展燃气产业具 有广阔的市场前景，但从目前的发展看，仍然有许多因素制约国内燃气市场的发 展。在实践中，我国已经有许多城市开始了对公用事业进行市场化改革的尝试。 但随着改革的深化一些问题也浮现出来。 2 3 1 在改制和市场重组过程中出现的问题 第一，投资主体多元化引发的弊端。2 0 0 3 年城市燃气杂志一篇题为：“温 州燃气管网分割：是好还是坏”，文章生动描述了我国燃气行业改革带来的效率 改进和存在的问题；“温州的管道燃气发展从一开始便步入市场化运作，采取了 国家不投资、气价不补贴、谁受益，谁投资的原则。目前拥有5 家管道液化石油 气公司，其中：除市煤气公司是直属市政园林局的国有燃气专业公司外，其他公 司都分属不同部门，其中也有合资企业”o 投资主体的多样性曾一度刺激了管道燃气的发展，加速市场化的进程，但它 在城市管道燃气长期的建设和管理方面却日渐显露出其局限性：一是不利于管道 。杨建红 。中圈天然气市场发展趋势 载当代石油石化 ，2 0 年，第1 3 期。 。吴红广。试论沮州城市管道燃气发展的困境和对策。载城市燃气2 3 年第5 期 i 山东大学硕士学位论文 燃气的建设和发展各企业靠自身行为投入建设，使得温州市燃气专项规划被企 业行为所左右，难以与房地产业的发展相配套。管网建设的企业行为也带来管网 布局和气化站设置的不合理，容易造成项目投资浪费。多家管道燃气企业长期并 存现象，还会造成管网的分割、专业人员的分散、技术的不统一，给管道燃气的 发展带来影响二是给行业管理增加了难度。诸侯割据之势，使得各家企业在各 自既定的范围之内向用户供气，受供气初期居民用气率低下的条件制约，各气化 站的效益不能充分发挥而行业内主管部门有时只能疲于调解各企业问的相互争 端，不利于管道燃气的统一管理和统筹安捧。三是对天然气的顺利转化产生负面 影响。东海天然气的开发，为温州市的城市管道燃气发展提供了一个绝好的契机， 天然气的上岸只是时问问题，而多家建设管网，没有统一的气源、统一的技术标 准、统一的经营管理，一旦天然气上岸，容易导致措手不及。 第二，仅仅是所有制的变革，并没有对垄断性产业的垄断性市场结构进行重 组，企业的市场垄断地位并没有发生变化。如新乡市燃气总公司是一家自收自支 自支的事业单位，由于连年政策亏损，到2 0 0 2 年6 月底企业改制前，资不抵债， 由于资金困挠，正常供气无法维持。西气东输新乡所需1 3 7 亿元资金也无力筹 措。新乡市西气东输燃气利用工程这个可经营的事业项目改革并推向市场是势在 必行。与8 家投资商洽谈后，选择了香港上市新奥燃气控股有限公司为合资经营 伙伴。o 新乡市燃气公司是该市唯一燃气公司，其公用性和垄断性更为明显，整 个市供气系统转让，在所有权配置上有所突破，但未能打破垄断局面。英国经济 学家马丁与帕克在对英国各类企业私有化后的经营绩效迸行了广泛的比较研究 后发现，在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效率提高显著，而垄断 市场上，企业私有化后的平均效率提高并不明显，相反，像伦敦铁路，还出现了 服务水平下降。 第三，各方利益难以协调余姚市在“天然气进入千家万户”的。好消息” 之下，政府、企业、用户三方都“心甘情愿”的配套费在相当程度确实上解决了 资金闯题。但是，。配套费”及依靠配套费建设形成的天然气管网资源属于谁， 却成了一个棘手问题 余姚市建设局的主张是。天然气配套费来自城市天然气用户，属于全民所有： 。燃气资奉。地中甄戴工人日报) 天讯在线。2 0 年7 月加日 余南平t 。如何看待公用事业民营化。筑长扛建设，2 3 年第3 期 山东大学硕士学位论文 配套费形成的天然气管网资源自然属于国有，应由建设局代表市民进行国有管 理。同时，建设局针对余姚城市天然气公司对管网所有权的主张，通过其法律顾 问提出了这样的对抗意见：根据杭州市公用事业监管中心( 隶属于杭州市城市管 理办公室编者注) 发出的监管月报，“( 杭州市) 沁雅花园的用气纠纷凸显了 目前非国有企业经营管道燃气的法律空白。作为公共资源的地下燃气管道应当属 于国有还是属于企业所有已经在一定程度上影响了余杭、桐庐、临安等地的燃气 事业发展。”。由于企业收取配套费、开户费等之后，管道等也作为企业的固定 资产，势必会形成企业不必支付任何费用，却可以碍到双倍的价值管道等固 定资产以及收益甚至高于管道等设施的开户费、配套费，引进的资金实际上不但 没有支持地方的发展，反倒大量吸取当地的资金、资源。一 而余姚城市天然气公司则在主张天然气管网所有权不得肯定的时候，又提出 了这样的变通之法：由于城市天然气公司在收取费用后承担了向用户提供长期服 务的义务，为了确保企业在后期服务中具有相应的资金来源，城市天然气公司和 余娆市建设局双方应该遵守财政部2 0 0 3 年5 月3 0 日颁布关于企业收取的一次 性入网费会计处理的规定) 此规定指出，提供公共服务的企业在向客户提 供各种管道、网络等接口服务之初，按照国家有关部门批准的收费标准和合同约 定在取得入网费收入时，应将收入记载为。递延收益”科目，按合理的期限平均 摊销，分期确认为“收入”d 燃气行业是一个关系到国计民生的重要行业，市场规则更是需要政府捍卫， 燃气行业民有，如果没有完善的约束机制。在政府需要利用其完成社会管理职能 时，就不能排除民有企业利用燃气行业的特殊性来要挟政府以获取高额利润的可 能性。例如，某市将该市内唯一一家管道煤气气源厂卖给私营企业，简单地由政 府垄断变为私人垄断的结果是，由于该私营企业的预期目标与该公司以市场竞争 规则为准则的期望目标产生了偏离，导致政企之间出现无序博弈，每年的重大节 日都会人为闹。气荒”，造成极度恶劣的社会影响。在这样的情况下，政府无论 怎样选择，都处在一个很难堪的境地。在民营企业越来越多地介入燃气行业的背 景下，地方政府如何依法监管民营燃气行业，怎样兼顾百姓利益和投资者利益等 系列问题，是面临的一个重要课题。 。陈宏伟，李鹏。余姚天然气管同陷入局民企政府备执一词。戴新华同浙江频道加嘶年l o 月1 1 日 1 0 山东大学硕士学位论文 构，在不影响企业下沉营业的前提下，进入特许经营场所进行监督检查等。除此 之外，政府还应建立相应的信息系统，及时收集相关的信息，及时分析和判断企 业是否履行了特许经营协议所规定的内容 从上述分析中可以看出：目前，我国燃气行业正在进行一场深刻的变革，主 要包括燃气行业改制和国有资产管理体制改革、政府监管体制改革两个方面。燃 气行业改制是改革的突破口和切入点，其改革的路径、进程直接关系到改革的绩 效。燃气企业是生产经营性单位，转换燃气企业经营机制，推进产权制度改革， 使燃气企业成为法人主体和市场竞争主体。在调整价格和收费标准、放宽市场准 入、引进社会资本、减持国有股本、加快改制等方面，要结合实际，在完善地方 政府燃气行业监管体制的同时，平稳实现燃气行业由政府运作向现代企业运作的 过渡和转变。 山东大学硕士学位论文 第三章滕州市燃气行业改革与监管案例分析 在多种经济成分蜂拥而至参与我国城市燃气行业的转制之时，国内燃气行业 进入了大重组的时代，如何应对挑战、抓住机遇、选好路径，走出困境是地方燃 气行业面临的严峻课题。通过以上分析可以看出，从国家宏观层面来看，燃气事 业在其改革发展进程中，虽然存在不少制约其发展的因素，但发展的潜力和空间 是巨大的，特别是在一些发达地区，燃气行业的改革可以说是正在如火如荼地进 行中，尽管这其中问题也很多，但总的来看已是颇有成效，这也为正在面临改革 或改革受阻的一些欠发达地方的燃气行业提供了丰富的经验和教训 由于中国的燃气行业长期采用地区性垂直_ 体化结构，地方公用事业管理部 门所属燃气企业垄断本地区燃气产品或服务的所有环节。价格基本不受供求关系 和成本变动的影响。加上受目前的经济条件所限制，燃气行业赖以生存的管网建 设，受到人口集中程度的限制，在人口高度密集的城市铺设管网是可行的，而在 人口密度较小的农村地区铺设管网显然是不经济的，因此，不可能建设一个全国 性的网络系统，只能是以单个城市为基础的地区性网络。即使是随着天然气的 大力开发，这种状况在一定程度上会有所缓解，但是地方上一些小城镇，依然要 依赖瓶装的液化石油气。本人认为在探讨燃气行业改革的具体问题时，应该把范 围定在地方燃气行业这一层面上，才更具有针对性 为了更进一步阐述研究地方燃气行业改革与政府监管的实践意义，本人以自 身工作十余年的滕州市燃气总公司为例，运用相关理论进行剖析，试图找出案例 中企业改革陷入困境的原因，试图从企业改制、市场结构重组和政府监管的角度， 探讨走出困境、走向成功的可能对策。希望本文既能作为我的一个学习总结，又 能对正处于起步阶段的地方燃气行业改革有所裨益 3 1 朦州概况 滕州市是山东省鲁南地区新兴的工业城市，京沪铁路、1 0 4 国道、京福高速 公路、京杭大运河纵贯南北，8 条省级道路穿境而过。由于区位优越，交通便利， 咂儡兴，王俊毫等著：中国市政公用事业篮管体制研究加嘶版。北京t 中国社会科学出版社第犯 页 山东大学硕士学位论文 现行燃气管理体制是由滕州市建设管理委员会作为燃气行业行政主管部门， 滕州市燃气总公司作为滕州市人民政府投资的国企公司，主要负责城市管道煤气 市共有各类中小型液化石油气储灌站5个，这此储灌站基本上都是民营企业，主 要供应城区低洼地区、城乡结合部。 随着国家燃气结构调整。国家十分重视天然气的开发利用工程， 仑磐僵式酗鹁鲤州比卧鲥 韩强融碰蒂街呵添黼。k 茸誊# t _ 瓢屯自喇忆董：滢 亭阉葡旃滞港垮x 。海涵璃涮堪镭汤些誊醴鲥罂堡歪曩瓣舰；的开工蓊墼薹； 眺攀酮建。仙谤篮强6 罄渤；划垦露嗣髫劓刚灌。亭r 越斋矧烈裂崮鍪；雾 霾丽笺；塞璧羹墓霪羹= 主霎墓耋霎錾| 薹霎雾藿慧氇嘧粥盟哑曜。渔趔嘈m 曜零 煨辫喳灌 进行剖析之前，先对管道煤气的运行 特征及其对政府监管的需求进行探讨和研究 滕州市管道煤气的基本生产供应过程是，由瑞达焦化厂将煤炭二次加工后在 炼焦的过程中产生的高温、高湿焦 炉煤气，经过燃气总公司的冷却、脱硫、洗萘 二次净化后送入储气柜，在机房对可燃气加压送入各调压站( 站外输配管网由城 市中压主干管、中压支干管、庭院管组成) ，经调压站降压，煤气经中压干管、 支管送至庭院后，依用户的不同需求，大型工业用户采用中压入户，居民以低压 入户目前，滕州市无工业用户 我们可以用图简单说明煤气的生产加工过程 图1 滕州煤气的生产、输送和销售过程 滕州市管道煤气是以网络运营为特征的行业，属于典型的网络型行业，具有 x 山东大学硕士学位论文 术力量的缺乏。 第五，安全衄题。管道煤气：一是煤气公司在9 6 年以前铺设的煤气中低压 管道，其管网竣工图存档极少，已存档的竣工图纸没有标注钢、铸管混用铺设详 细位置，虽然在9 8 年投入1 5 万元，由建设局测绘队对煤气中低压管道进行了测 绘，但是，仍无法标注钢、铸混用详细位置，今后将无法按照管网运行年限进行 更换，安全工作非常被动。二是违章用气现象严重，一小部分用户贪图眼前利益， 盗气，私改、私安燃气设施，目前，共查处上述违章现象1 3 6 6 起，每一起违章 都极有可能引起严重后果，威胁到社会公共安全。公司稽查人员到用户家中进行 安全检查时，居民不配合的现象时常发生，查处难度大曾建议市政府会同司法 机关借鉴天津市的经验，联合出台关于办理盗窃燃气违法犯罪案件适用法律问 题的若干规定，对盗窃燃气构成犯罪而违反中华人民共和国治安管理处罚条 例的，由公安机关给予处罚，以维护煤气公共安全。三是用户室内煤气设施由 于早期供应的煤气质量长期不合格，燃烧废气较多等因素的影响。部分室内钢管、 阀门等设旖出现严重腐蚀。通过安全普查l o 年以上的绝大多数用户。室内已出 现严重腐蚀情况，钢管管壁变薄，甚至出现漏蚀点。四是部分管网使用年限长， 腐蚀严重，公司组织六人的管网普查小组利用“s l - 6 型地下管道防腐层探测检 测仪”，对城区各类管网及附属设施进行安全普查，仅滕西片部分市区主管网就 已查出防腐层破损点和漏蚀点8 6 0 处。诸多隐患未能解决的原因是资金的欠缺和 法律的不健全问题。液化石油气行业由于价格完全开放，没有实施宏观调控和市 场监管，恶性竞争、低价竞销现象十分严重。母 第六，气源私人垄断产生的弊端。焦化厂是滕州市管道唯一一家供气商，于 2 0 0 1 年全部转让给天津市一家私营企业，就是现在的瑞达焦化厂，近几年随着 煤炭价格的不断上涨，该厂在要求提高外供城市煤气价格的要求未得到许可的情 况下，以煤气价格低、亏损，影响煤气正常供应也不承担任何责任来威胁政府， 每逢重大节日肯定要。闹气荒”所供给的煤气，经常性出现氮气成分超标，煤 气组分中可燃气体少，气质严重下降。2 0 0 2 年5 月1 日，由于当日煤气质量不 合格、火焰小、热值低，烧同样容积的水，比正常用气所用时间，多出5 倍以上， 尤其饭店当日承接婚宴较多。不仅延误了上菜时间、造成耗气量增加，成本增高， o 藤州燃气2 5 年安全工作汇报 2 0 山东大学硕士学位论文 一定程度的自然垄断性和公益性，与居民生活联系密切。完整的管道煤气运行过 程包括三个相关阶段：产气、输气、供气。从这三个相关阶段来看，煤气产品的 生产、供应与一般产品的生产、供应没有太多区别，并不具有自然垄断性，可以 由多家企业竞争性地生产和供应。决定产气供气能否竞争的关键在于管道网络是 不可以做到互联互通，或者是否存在一个有剩余容量的成熟管道系统，在技术上 使消费者能够在足够多的供应商中进行选择，而不为管道这一基础设施瓶颈所 困。但管道煤气的输气和配气显然具有自然垄断性，这是因为管道煤气项目投 资规模大，固定资本比重大，资本回收长，规模经济、区域经济特征明显。在市 场化改革以前，均把整个行业都视为具有自然垄断性，采取垂直一体化经营的模 式，与此相对应的是政府对燃气的价格监管延续了计划经济体制。 表2 燃气行业的主要业务及性质。 主要业务业务性质 燃气设备的生产、安装、维修以及城市燃气工程系统 竞争性 ( 包括燃气气源工程；储气工程；输、配气管网工程等) 燃气产品生产潜在竞争性 燃气管网输送 强自然垄断性 燃气销售 潜在竞争性 从表中可以看出，除输送业务外，燃气行业其他业务基本都属于竞争性业务 政府应对燃气不同的业务环节，据其市场结构特点，采取适宜的分类监管政策。 城市制气企业的竞争程度无疑是燃气价格形成的决定因素。城市规模较大的情况 下，可以允许多家制气企业同时经营，通过竞价上网形成竞争，这时，煤气等产 品价格可以通过市场机制形成。但是，如果城市规模较小，不可能容纳多家竞争 性的企业同时进行生产，这就需要政府对产品价格实施监管。 管道燃气行业是 高度资本密集型的，如燃气公司的生产设备、输送管道等固定资产都有很长时间 的使用生命周期，资产专用性很强，沉淀成本大，自然垄断性非常显著。同时， 要达到不断提高的环境质量标准，提高煤气质量，还需要采取新的煤气加工制作 工艺过程，增加新设备而且，滕州市部分区域也将面临天然气的置换，这些都 。李健琴、汪基强t 。公用事业民营化与政府规制 蓑经济社会体制比较 2 0 舛年，第2 期 。仇保兴。王俊毫等著；中国市政公用事业监管体制研究，第一版，北京。中国社会科学出版社，嘶， 第科页。 。周小梅t 。对城市管道燃气产业管制政策的分析一载工业技术经济 2 0 年t 第l 期 山东大学硕士学位论文 从客观上决定了滕州市管道燃气具有较大的投资需求。因此，燃气监管价格不仅 应补偿企业的生产经营成本，还应该使企业得到合理利润。 另外，由于煤气需求在一天之内的波动性就很大，季节性也很强，在冬季取 暖季节( 1 2 - _ 2 月) 达到需求高峰，而在夏季( 7 9 月) 处于需求低谷对煤气 需求的这种波动性，决定了煤气公司必需按照煤气的最大需求量设计煤气生产、 输送能力，以保证煤气的不间断、持续、稳定供应，而在煤气的需求淡季，煤气 生产、输送设备利用率往往较低。这就必然影响煤气的生产和输送成本，但滕州 市在制定煤气价格时并没有考虑到这一重要因素。 管道煤气的用户主要有居民、企业( 今年有2 家大型工业用户) 、商场、旅 店等。随着工业用户的发展，民用管道煤气的消费量所占比例越来越小，但用户 数量占总量的比重最大，而且先发展起来的用户具有分散、弱小的特点。长期以 来，与居民的低收入水平相对应的是低价格的产品。管道煤气的公益性，使得政 府在管道煤气的价格制定中更多考虑居民的承受能力。同时，由于管道煤气的产 品可替代性，需求的季节性，导致居民对管道煤气的需求具有不稳定性而管道 煤气的易燃、易爆、易中毒性，决定了管道煤气的生产、输送、分销和使用中， 必须考虑其安全性。为此需要对管道煤气的质量及煤气设备进行严格管理，对进 入这一产业的企业数量加以控制，避免过度竞争，质量失控 煤气公司提供的煤气质量水平直接关系到消费者的利益。煤气质量体现在许 多方面，虽然消费者能够根据火的大小、颜色和烧一壶水所燃烧的气量，来判断 煤气的质量，但绝大多数消费者难以发现在煤气中二氧化硫等废气的含量，而这 些对消费者的健康有更大的影响。市丰达焦化有限公司湿法脱硫设备运行不正 常，硫化氢含量严重超标，腐蚀金属性强，大大缩短了煤气管道、设备、灶具的 使用寿命，日久天长极易造成煤气泄漏爆炸事故，人体吸入微量即发生头痛头晕 目眩等病症，吸入较多可致猝死；硫化氢在燃烧过程中产生二氧化硫。易堵燃器 具，煤气不能充分燃烧，废气严重影响人们身体健康。煤气管网运行1 2 年以后， 部分管道的使用寿命已近晚期，且由于煤气中硫化氢的腐蚀，加速了煤气管网设 施的老化，技术性能安全性能大大降低，极易发生煤气泄漏和管道爆裂，存有严 重安全隐患这就需要存在一种外部监管机制，经常性地检测煤气的质量，以保 证煤气不影响消费者的健康。煤气的另一个质量指标是企业所提供的服务水平。 山东大学硕士学位论文 消费者需要有稳定的气压，必备的煤气安全常识，燃气器具的维护保养，煤气泄 漏后能够得到及时抢修。对消费者这些需求的满足程度，决定着煤气公司所提供 的服务水平煤气的质量水平与成本壹接有关，为了促使煤气公司保持和提高煤 气产品质量与服务质量，应对提供气源商和煤气公司进行监管。 3 5 陷入困境的原因分析 通过对滕州市燃气行业改革与发展的制约因素和管道煤气运行经济特征的 分析，找出燃气行业陷入困境的原因在于：政府对管道燃气行业改革的认识不充 分，政府以政企合一的计划经济管理模式运作与民营企业以市场经济运作模式之 间产生矛盾；超前的改革行为与落后的监管体制之间产生矛盾。 第一政企合一的体制与市场经济运作模式之问的冲突。滕州市管道燃气行 业长期以来一直采取区域性垂直一体化结构，在地方政府直接投资、国有企业垄 断经营、政企合一的体制上，建设局所属燃气总公司对管道煤气实行垄断经营， 价格基本不受供求关系和成本变动影响，燃气行业的投资、价格等重大决策都是 由政府决定，民用煤气一直被视为福利产品，以边际成本定价，低于社会平均成 本供给消费者。边际成本与社会平均成本的差距亏损，地方政府由于财力有限， 只能以地方出台优惠政策的形式补贴给煤气企业，比如：安装费，煤气表鉴定费， 捆设绑销售的燃气器具，还有每平方米加收的基础设施费等等。有了政府的优惠 政策作为后盾，煤气公司在其管理过程中普遍抱着一种。等、靠、要”的心态， 想方设法地追求财政预算的最大化的同时，处于九十年代末期的管理者为显示领 导的控制与权威，不计人员增加所带来的管理成本，成批吸纳新职工，造成机构 的膨胀和成本的攀升，到目前企业不仅没有自我积累，连职工正常工资福利和保 险金发放都难以维持。长期以来，煤气公司领导的任命、职工的工资调整一直由 政府安捧，政府与燃气总公司是一种父与子的关系，政府往往以命令的口气，向 燃气总公司发号施令，一二把手的任命权由政府掌控，对于来自政府部门的命令 是言听计从，久而久之，燃气公司与政府之间就在表面上形成了一种默契，可以 按照政府的指示，在三个月不发工资、全员降工资的情形下，也要服从市里的大 局，赔本铺设五里屯村的燃气管道。 政府对管道燃气行业实行严格地进入监管，政府垄断经营；这种模式不仅导 致的燃气企业普遍亏损经营，为了保证和居民的低收入水平相适应，实行较低价 山东大学硕士学位论文 格的政府监管，政策性的亏损额由财政补贴，而且企业生产效率低，服务质量差， 资源配置扭曲。自滕州市煤气公司向居民用户供气以来，在煤气的购销价格上 就一直与气源厂有争执，矛盾在2 0 0 1 年政府将焦化厂全盘转让给一民营企业后， 正赶上煤炭价格接连上涨时被激化，民营企业考虑到效益要求根据市场行情提高 价格；煤气公司则从发挥管网规模效益的角度出发，在所有能源都提高价格的情 况下，不仅不能抬高，反而还要降，为的是发展用户，减少对大气的污染；政府 则要考虑居民用户的承受能力。煤气公司是政府筹资投资兴建的，是唯一的投资 主体，企业没有成为自主经营、自负赢亏、自我约束、自我发展的商品生产者和 市场竞争主体，只是循规蹈矩地按照政府的意志去按部就班地傲，领导人考虑到 自身的前途。也不愿意摆脱对政府的依赖，所以煤气公司会服从决定但是，民 营企业却没有这些顾虑，就向政府打了“煤炭涨幅太大，煤气出厂价格太低，在 价格未上调期间出现任何停气责任均与我方无关”的报告，在民营企业的软硬兼 旄的强烈要求下，煤气价格上调并全部归焦化厂所有价格上调导致的结果是用 气量急剧下降，用户发展受阻、市内环境污染加重，这种局面在很长一段时间内 没有得以扭转。 在政府直接投资、国有企业垄断经营、政企合一的体制上，燃气行业的投资、 价格等重大决策都是由政府定的，燃气企事业不是真正的决策者，而只是执行者， 不能以利润为目标，而是以实现一个比较模糊、难以界定的。公共利益”为目标。 在正常情况下，利润最大化要求成本最小化，燃气企事业缺乏利润目标就不可能 有足够的刺激去追求成本最小化，结果使生产成本膨胀。同时，燃气企事业还要 按照要求履行多种目标，在这些目标中，利润目标被排在相当次要的位置。政府 为了达到一定的政治目的，可以指令其执行非营利性目标。由于燃气企事业不是 真正的决策者，也不以利润目标为主要目标，自然不承担市场风险，一切亏损都 由政府财政补贴，不存在破产倒闭的压力，体制导致了经营的低效率。o 第二，超前的改革行为与政府监管能力不足且职能调整相对滞后之间的冲 突。滕州市政府意识到这个问题，就引入民间资本，将焦化厂全部转卖给了民营 企业，不仅如此，为了理顺关系，便于工作中的协调，也按照民营企业的要求， 由经委改为由建设局管理，和煤气公司是同一个婆婆。按照政府当初的设想，本 垂藤州市管道煤气亏损分析报告，抛年 史廖l 。城市公用事业如何民营化 p 帅岫妇甄l o i 虬- 1 ， 拍 山东大学硕士学位论文 部门对抗，对政府指令不予考虑，这种政企管理关系不是主管部门所期望的，与 原想法产生偏差。这时，政府意识到独家垄断气源不仅没有带动城市燃气的发展， 反而处处被动，所以，协助燃气公司多次赴京，费尽周折，终于争取到天然气的 建设权。但是，由于对建设难度的估算不足，工程进展受阻，近期内不仅改善不 了气霸的局面，反而更助长了气焰，在为第一家工业用户供气合作中完全可以看 出，供气管道由用气方出资铺设，条件是享受出厂价气的待遇，这也就意味着煤 气公司没有任何利润可图，还要负责对这条管线的维护和保养，这是完全的政府 行为。如果不建立有效的竞争机制，仅靠天然气的进入来解决问题也是行不通的， 短时间内在县级市天然气是不可能完全取代人工煤气的，能够使用上的仅是部分 用户和一个要求气质较高的玻璃厂工业用户。 市场经济是一种契约经济，双方地位平等，相互间的权利、义务关系是通过 平等协商，并以合约形式确定。计划经济是等级经济，双方地位不平等，主动方 往往以命令形式强制对方执行。政府在与民营进行签约的合同中，没有明确双方 的权利、义务、职责，在这种情形下，焦化厂是以市场经济规则思考，追求自身 利益最大化也无可厚非，政府由于没有效监管体制指导，必然还是计划经济规则 思考，两者之间产生矛盾也是无法避免的。 滕州市较早认识到管道燃气业存在的问题，积极引入民间资本，进行市场化 改革实践，本应是一件好事问题在于该市燃气管道市场化改革过程中，没有考 虑到管道燃气本身所具有的技术经济特征，哪个环节可以竞争，哪个环节应该保 持垄断，只是象丢包袱一样，将具有竞争性整个制气厂出售给了民营企业，由政 府垄断变成私人垄断，加之在转让前后的契约意识缺失和监管调整不到位，不仅 没有解决原有的争执，反而陷入艰难的境地。在实施引进天然气施工的过程中， 由于我国没有燃气行业专门的监管机构，滕州市县级市的级别，协调难度很大，