（公共管理专业论文）地方政府食品安全监管存在的问题及对策研究.pdf

i 摘 要 食品安全直接关系公众切身利益，是政府社会管理和公共服务职责的重要内 容，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。中国的食品安全监管现状不容乐 观，生产销售假冒伪劣食品的案件、食品中毒等事件屡见报端，其主要原因在于 食品安全监管体制不健全，相关法律法规不完善，执法不严、监管不力的问题比 较突出。地方政府食品安全监管问题是当前构建责任政府的一个基点。 本文首先分析了食品、食品安全等相关概念，论证政府监管食品安全的必要 性，并指出地方政府在食品安全监管中的职能；然后阐述了中国地方食品安全监 管的现状、存在的主要问题并结合典型案例对原因进行实证分析；最后对理论分 析和实证结论以及国外与国内改革经验的借鉴进行整理，针对地方特点，从五个 方面建立有效的地方食品安全监管对策：建立协调统一的食品安全监管机构；健 全食品安全法律法规体系；推进食品安全监管支持体系建设，包括食品安全检验 检测体系、食品安全认证认可体系和食品安全信息体系的建立健全；建立健全食 品安全监管控制体系，源头实行食品安全市场准入制度、源尾实施食品召回制度、 整个食品链推行 haccp 食品安全管理体系，并建立食品安全风险管理与应急处理 机制；完善食品安全监管外部环境。构建符合中国实际的地方食品安全监管体系。 希望本文能够对中国地方食品安全监管的理论与实践的发展起到一定的参考作 用。 关键词：地方政府；食品安全；监管 ii abstract food safety directly concerns the personal benefit of the public. i t is the important content of government social management and public service duty , and also is the important composition part to found socialist harmonious society. the present condition of food safety of our country is not optimistic. the incidents such as the food poisoning and case produced to sell fake food usually appear in the newspapers. the existent problem in the process often still very outstanding. the main reasons may lie in uncompleted management system，legal system and standard etc. place protection, no dependable methods. at present, local governments face many challenges when they take charge of food safe. this paper has first analysed the related concepts such as food and food safety , and has also expounded and proved the necessariness of government superintendency food safety , and has pointed out the function of local government in food safe superintendency; then, have elaborated the major problem of present situation and existence of chinese local food safe superintendency and combination typical case goes on for reason really certificate analysis; it is for theoretical analysis finally and really the reference of certificate conclusion as well as foreign and domestic reform experience arranges , according to local characteristic, from 5 aspects, the local food of effective establishment is safe to superintend countermeasure: establish the food safe superintendency organization of coordinative unification; improve the construction of food safe legal regulations system; carry food safe superintendency forward to support system construction , include food safe inspection detection system and food safe certification to approve system the establishment of and food safe information system is improved; establish sound food safe superintendency hierarchy of control, fountainhead implement food safety markets access system and source end enforcement food recalls system and entire food chain to carry out hacc-p food safe management system , and establishing food safe risk management and emergency processor are made; perfect food safe superintendency outside is environmental. found the local food safe superintendency system that accords with chinese reality. hope that this paper can play the part of certain reference role for the development of theory and practice of chinese local food safe superintendency. key words： local government; food safety; supervision 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第 1 章 导言 1.1 选题意义及背景 1.1.1 选题背景 1.食品安全事件多发 近年来中国食品安全事件呈多发态势，食品安全问题日益突出，成为全社会 关注的焦点之一。第一，食品安全事件发生频繁。从卫生部提供的统计数据来看， 2003 年全国发生食物中毒 1481 起，2004 年发生食物中毒 2305 起，2005 年发生食 物中毒 2453 起，2006 年发生食物中毒 1978 起。 12006 年，湖南省卫生厅通过湖南 省疾病预防控制中心网络直报系统，共收到全省食物中毒报告 39 起，中毒 1283 人，死亡 2 人，与 2005 年相比，食物中毒报告起数和中毒人数分别增长 30.00%、 25.42%。 2第二，食品安全事件爆发的范围广。仅 2006 年发生的水产品食品安全事 件为例：2006 年 6 月北京发现多起对人体伤害很大的麻辣小龙虾事件和福寿螺致 病严重事件； 2006 年 11 月上海在 30 个多宝鱼样本中检验出全都含致癌物质； 2006 年 11 月底，中国香港“食环署”呼吁市民暂时停食桂花鱼；继“多宝鱼” 、 “桂花 鱼”事件后，2006 年 12 月广东又曝光阳江九肚鱼存在甲醛超标问题。第三，食品 安全事件影响人数多，最近几年的食品安全问题不但影响人数多而且呈现出上升 趋势。2005 年，卫生部收到的全国食物中毒事件报告中，涉及 100 人以上的食物 中毒有 18 起，32006 年湖南省发生的食物中毒中，集体食堂报告起数和中毒人数 最多，分别占总数的 58.97%、60.64%，与 2005 年相比，集体食堂食物中毒的报告 起数、中毒人数分别增长 187.50%、44.34% 。 4 表 1-1:部分年份我国食品中毒情况统计 年份 中毒起数(a) 中毒人数(b) 死亡人数(c) b/a c/a 2003 1481 29660 262 20 0.18 2004 2305 42876 255 18.6 0.11 2005 2453 32553 381 13.3 0.16 2006 1978 31860 209 16 0.11 注：2004 年缺北京、山西、内蒙、吉林、黑龙江、河南、广西、西藏、陕西、甘肃、青 海、宁夏数据，2006 年不包括上海数据。 资料来源:根据卫生部统计信息中心数据整理。 2.食品安全问题危害严重 第一，造成巨大经济损失，加重财政负担。2004年中国爆发禽流感，据广西 1 中国卫生部网站 http: / 2湖南省卫生厅关于 2006 年全省食物中毒报告情况的通报 （湘卫应急发20072 号） 3卫生部通报 2005 年全国食物中毒事件报告,中国食品产业网（2006 年 3 月 20 日 14:13） 4湖南省卫生厅关于 2006 年全省食物中毒报告情况的通报 （湘卫应急发20072 号） 2 家禽业协会统计，从1月27日国内宣布发现禽流感疫情到2月27日，仅广西一个月 就造成直接经济损失1.5亿元，加上对饲料业、餐饮业、加工业和运输业的影响， 损失就更大了。如果食品安全得不到有效保障，将会对食品行业乃至整个国民经 济产生非常不利的影响。第二，直接地制约中国食品出口，降低食品行业国际竞 争力。随着国际贸易的日益扩大，世界各国特别是发达国家在国际贸易中以食品 安全隐患为由，纷纷建立了各自的技术贸易壁垒。技术贸易壁垒成为制约中国农 产品和食品出口的主要因素。据商务部调查表明，2002年中国有71%的出口企业、 39%的出口产品遭遇到国外技术壁垒的限制，造成的损失约170亿美元，相当于当 年出口额的5.2%。 5第三，食品安全问题对社会的影响越来越大。食品安全问题在 严重危害人类健康的同时，也给民众造成很大的心理恐惧和心理障碍，问题严重 时，还影响到消费者对政府的信任。虽然到目前为止，中国尚未出现对社会稳定 构成重大影响的食品安全事件，但从2004年禽流感事件看，食品安全事件与社会 稳定密切相关，对政府的能力也是一种考验。 3.食品安全监管形势严峻 近几年政府采取了一系列措施整顿和规范市场经济秩序，加强食品安全工作， 取得了一定成效，食品安全形势总体趋于好转。但是食品安全问题仍然比较严重， 食品安全监管形势依然严峻，地方保护、有法不依、执法不严、监管不力的现象 时有发生。当前地方政府食品安全监管工作面临着诸多挑战：一是食品行业生产 力水平较低。调查结果显示，全国食品行业 78%左右是 10 人以下的小作坊，29% 的企业无证生产，60%的企业产品出厂不检验或根本不具备检验能力，产品质量存 在着严重的安全隐患。二是食品整体质量水平仍较差。几年来的抽查结果表明， 食品平均抽样合格率始终徘徊在 75%上下， 食品中微生物超标、 农药兽药残留超标、 重金属超标现象比较突出。三是食品生产加工企业市场准入的工作量很大，突发 事件、小作坊、食品添加剂以及包装材料等方面的监管难题需要破解。四是政府 食品安全保障条件和措施还不到位。现有的监管队伍、监管手段和监管机制尚不 能满足监管工作需要。一些地方工作不够扎实，措施不落实，监管不到位的情况 仍然存在。五是食品安全监管长效机制尚未建立。 因此有必要加强对食品安全监 管问题与对策的研究，从而为地方政府食品安全监管提供理论指导和政策建议。 目前，全国共有食品生产加工企业 44.8 万家。其中规模以上企业 2.6 万家， 产品市场占有率为 72%，产量和销售收入占主导地位；规模以下、10 人以上企业 6.9 万家，产品市场占有率为 18.7%；10 人以下小企业小作坊 35.3 万家，产品市 场占有率为 9.3%（见图 11） 。 5 吴仪.关于食品药品安全形势与监管工作的报告.人民网, . 原国家食品药品监督管理局局长郑晓萸在全国食品安全综合监管座谈会上的讲话 我国食品存在五大问 题,http:/ ,2004-10-31. 3 资料来源: 中国的食品质量安全状况白皮书（国务院 2007 年 8 月 17 日发布） 。 图 1-1：中国各类食品企业及产品市场占有率状况 1.1.2 选题的意义 “民以食为天，食以安为先。 ”食品安全是人类生存和发展的基础，它关系到 每个食品消费者的切身利益、社会的稳定和社会公共利益。重视食品安全，已经 成为衡量人们的生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。 1.有利于政府履行维护公众权利的责任和义务 食品安全关系公众身体健康，而保障人身、财产安全是公众最重要的一项权 利。政府必须回应社会和民众的正当要求并加以满足，必须积极地履行其社会义 务和职责，必须承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。政府必须忠实 代表和有效维护公民权利，切实履行职能，在违法失职或不当行政时必须承担道 义上、政治上或法律上的责任 2.有利于提升政府执政能力 针对现在的食品安全状况，食品安全问题正是社会公众考验政府执政能力的 一道严肃的考题。公众安全、健康的权利得不到保护，不仅会削弱政府的执政能 力，也会打击公众对政府执政能力的信心。食品安全已成为和谐社会的重要组成 部分，也成为政府切实履行社会管理和公共服务职责的重要方面。因此，加强食 品安全监管研究可为政府执政能力建设献计献策。 3.有利于实现服务型政府的目标 食品安全是公共物品，本质上是一个以人为本的科学发展观的问题。而服务 型政府的基本特征是服务理念的核心性、民意的主导性、公共透明性、有限性和 有效性，服务型政府的基本职能是提供制度供给服务，提供良好的公共政策服务， 提供公共产品的供给等。强化政府食品安全监管职能与全面建设服务型政府正相 4 契合。 2007 年 7 月 26 日公布的 国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规 定 （以下简称特别规定 ） ，旨在加强食品等产品安全监督管理，进一步明确生 产经营者、监督管理部门和地方政府的责任，加强各监督管理部门的协调、配合， 保障人体健康和生命安全。为了强化县级以上地方政府和监督管理部门的责任， 确保有关产品安全监督管理的制度落到实处， 特别规定明确，县级以上地方政 府应当将食品安全监督管理纳入政府工作考核目标，对本行政区域内的食品安全 监督管理负总责，统一领导、协调本行政区域内的监督管理工作。 1.2 国内外研究现状及简评 1.2.1 国外研究现状 国外关于食品安全的研究十分丰富，其内容涉及到影响食品安全的因素、食 品安全特性、食品安全的消费者行为和生产者行为，以及政府管理等多方面。具 体到食品安全政府管理则大概有以下内容。 1.食品安全管理的政策选择 由于食品质量安全特性不同于其他产品质量特性，食品市场买卖双方都可能 面临对安全食品信息了解的不完全性，因此带来不同的政策选择。美国学者安特 勒(antle,1995)据此将食品信息分为不对称不完全信息和对称不完全信息。尼尔 逊(nieson,1998)则按消费者获得商品信息的途径，将商品分为三类：搜寻品、经 验品和信用品。对于经验品，格罗斯曼(grossman,1981)认为，虽然消费者在购买 商品前缺乏良好的质量信息，但可通过信誉机制形成一个独特的高质量高价格市 场均衡，同样可以取得与市场信息充分状态下一样的结果，而不需要通过政府来 解决食品的质量安全。 6沙皮罗(shapiro,1983)认为如果能够确保维持高质量而带 来的未来收益，企业就不愿意榨取其声誉。 7而另一种观点认为，市场机制下食品 安全管理政策效能的高低关键取决于合适的信息制度。 2.食品安全的政府管理体系 在食品安全的政府管理上，国外发达国家大多建立了适合本国的食品安全与 农产品质量管理体系。横向管理体系以政府和企业、组织执行机构及各种法律法 规综合构建实施的“危害分析与关键控制点”(haccp)的预防性控制体系为特征。 纵向体系则实施从田头到餐桌的全过程管理。在管理手段上强调制度手段与行政 手段等多种手段的组合。 3.食品安全政府管理成本效率分析 6 grossman. the informationrole of warranties and private disclosure about product qualityj.journal of law and economics.1981(24):461-483. 7 shapiro. premiums for high quality products as trturns to pepuationsj.quarter journal of economics.1998(98):659-679. 5 1995 年，美国农业部成立了规制评估和成本收益分析办公室。其他许多国家也采 用了一些规章性的审核，所有经济与发展合作组织成员国(oecd)的政府部门都已 要求使用一些科学方法对规制进行评估。随着要求运用成本收益准则对联邦管制 进行分析的发展趋势，经济学家如艾若(arrow)等在 1996 年提出了环境、健康和安 全管制的成本收益分析原理；而经济学家安特勒(antle)在 1995 年提出了有效食品 安全管制的原理，并结合罗森(rosen)的竞争性企业生产品质差别的产品模型和杰 特勒(gertle)、华特曼(waldman)的质量调整成本函数模型，构建了肉类企业的理论 和计量经济成本函数模型，检验“产品安全性不会影响高效率”的假设。其他的 重要成果如拂瑞斯(french)、雷格伯斯(neighbors)、卡斯威尔(carswell)、威廉姆斯 (williams)和布什(bush)估计了企业履行食品加贴标签法规的成本。 1.2.2 国内研究现状 国内食品安全管理的研究也取得了重大进展，大多数研究都是结合食品安全 的现状得出的，具有鲜明的针对性。归纳起来，目前国内学者关注的重点主要集 中在食品的安全特性以及食品安全的政府管理上。 1.食品的安全特性 研究食品安全特性的代表性成果有：王秀清从信息不对称理论出发，研究了中 国食品市场上的质量信号问题，并提出应从食品产业链整体出发成立一个涉及农 业和食品部门的全国统一机构，最终促进食品质量信号的有效传递，确保食品安 全。 8周德翼、周洁红等以同一理论为背景，探讨了食品质量安全管理中9的信息不 对称与政府监管机制的问题。周德翼在文中指出政府可以相互结合的市场准入、 检查监督和安全标识三项制度节约信息的揭示和管理成本。周洁红则认为，在当 前中国生产、流通组织规模偏小的情况下，还应鼓励建设由食品产业链相关企业 的主要厂商组成的行业协会，委托协会制定和管理食品安全标准及为消费者提供 食品安全信息，以降低政府实施检测和监督的成本，而政府的管理工作重点可放 在对行业协会的资信评估、产品质量认证、对其推荐的产品和披露信息进行检测 和管理、提供公共信息和教育等方面。 10 2.食品安全的政府管理 国内关于食品安全政府管理的研究主要集中在政策面的描述及对现有政府管 理失灵的分析上。 李光德(2004)论述了中国食品安全卫生政府管制变迁的特征，在肯定这种变迁 模式在实际运行中取得了成功的同时，指出了它的局限性，提出了完善下一轮管 制变迁的措施；周学荣(2005)对政府食品卫生安全管制的合理性分析后，提出了相 8 王秀清,孙云峰.中国食品市场上的质量信号问题j.中国农村经济.2002(5):28-33 9 周德翼,杨海娟.食物质量安全管理中的信息不对称与政府监管机制j.中国农村经济.2002(6):29-35 10 周洁红,黄祖辉.食品安全特性与政府支持体系j.中国食物与营养.2003(9):13-15 6 应的改革措施；陈小俊(2004)由阜阳劣质奶粉事件浅谈了加强食品安全监管的建 议；蒋建军(2005)论述了食品安全管制的理论基础；王兆华、雷家肃(2004、李凯 年(2004)、刘璐、叶祖光(2004)、刘支等撰文介绍了西方发达国家食品安全监管的 经验，为中国食品安全监管提供了借鉴。 至于从安全产品的供给和需求行为分析中，寻找影响安全管理的关键因素以 确定高效的安全产品政策体系的研究大多散见在相关论文中，且都集中在农产品 这个总体概念上。 11中国社科院的尚杰、于法稳和谢长青等(2002)就消费者分析、 公众意向等方面提出，消费者的认知、接受问题已成为目前开拓安全食品国内市 场的最大障碍，由此提出要优化绿色食品的营销环境，针对不同的消费群体选择 不同的营销策略等措施。 1.2.3 研究简评 综观国内外相关研究文献可知，中国的研究工作者对食品安全监管已有一定 的研究，对指导地方政府开展食品安全监管工作具有很好的参考价值。但由于食 品安全管理涉及到多方面、多环节、多层次和多领域的问题，再加上中国食品质 量安全研究起步较晚，尤其是关于地方政府食品安全监管方面的研究还比较少， 中国食品安全管理问题就显得特别复杂，与发达国家相比存在着很大差距。为了 推进地方政府食品安全监管问题的研究，构建一套行之有效的食品安全监管体系， 所以对其进行的研究还需要进一步深化。 1.3 研究的思路与方法及可能的创新点 1.3.1 研究思路 本文以地方政府食品安全监管为研究对象，通过对食品安全监管的现状、存 在的问题以及问题产生的原因分析，借鉴欧美发达国家在食品安全上的监管经验 和中国部分发达地区的改革经验，为地方政府构建食品安全监管体系提供扎实的 理论根据和可行性政策建议。全文共分四部分：第一章为绪论，说明论文的选题 背景、研究意义、研究方法、研究思路以及创新之处；第二章阐述食品安全的基 本概念，论证了政府监管食品安全的必要性，分析地方政府在食品安全监管中的 角色与职能；第三章则以 z 市为例详细介绍中国食品安全监管的现状及存在的主 要问题，并结合实际具体分析造成食品安全监管问题的原因；第四章借鉴了部分 发达国家的经验和中国部分发达地区的改革经验，为中国地方政府食品安全监管 提供相应的理论根据及现实的对策和建议。 1.3.2 研究方法 11 周洁红,黄祖辉.食品安全特性与政府支持体系j.中国食物与营养.2003(9):13-15 尚杰,于法稳,谢长青.中国绿色食品营销环境分析与对策探讨j.中国农村经济.2002(10):45-48. 7 本文的理论基础是管理学和经济学的相关知识，实证分析中运用了管理统计 方面的知识，另外本文还涉及了社会学和法律方面的知识。本文结合多种方法展 开研究，主要有： （1）（1）规范分析和实证分析相结合的方法。食品安全监管本身包含了价值判断 和规范分析的性质，同时又具有很强的现实性，对其问题、原因等的分析必须是 实证的，这样，得出的结论才具有现实性和可操作性。 （2）（2）定性分析和定量分析相结合的方法。在研究过程中，以定性分析为主。 对中国食品安全监管存在的具体问题及其原因综合运用了定量分析和定性分析相 结合的方法，对建立地方政府食品安全监管体制的对策更多的运用了定性分析的 方法。 （3）（3）文献研究与案例分析相结合的方法。通过广泛搜集国内外的文献资料， 并调查某市食品安全监管工作的实际情况，较全面地了解了国内外食品安全监管 体制的理论研究和实践情况，在比较中探索适合国情与时代要求的建立地方政府 食品安全监管体制的理论和方法。 1.3.3 可能的创新点 (1)本文从对政府监管机制的分析入手，运用相关理论并结合个案进行分析, 力求做到观点创新。 (2)本文将以 z 市食品市场安全问题为案例，系统分析食品市场和政府监管上 存在的问题，找出导致食品安全问题的原因，并针对这些问题借鉴发达国家的先 进经验和中国部分发达地区的改革经验，从宏观层面构建一个较为健全的食品安 全监管体系。 (3)z 市作为中国食品行业的主要集中地， 它的食品市场中的问题体现着我国食 品安全问题的共性，将 z 市作为个案进行重点研究，可以更清楚地看到我国食品 安全问题的根源。 8 第 2 章 地方政府食品安全监管一般理论 2.1 食品安全监管的概念界定 对食品安全监管进行研究，首先要搞清楚食品及食品安全的内涵和本质属性。 2.1.1 食品的概念 食品与食物两者在概念上不能等同。食物是指“可以充饥的东西” ，强调自然 属性。而食品是指“商店出售的经过一定加工制作的食物” （ 新编汉语词典 ，湖 南出版社，1988 年版） ，更多的强调社会属性。也就是说，两者的主要区别在于， 食物作为一种物质泛称，更多的强调物质外在、表面的属性，包括食物的色、香、 味等物理和化学特征以及对人类的使用价值；而作为食品，更重要的是其社会性 以及商品属性，包括决定某类食物之所以称之为食品的诸多内、外在特征的因素， 以及食品的投入产出、消费需求的变化、价格的决定、对社会福利的影响等社会 经济特征。 中华人民共和国食品卫生法第五十四条明确规定“食品是指各种供人食 用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以 医疗为目的的药品” ，尚未把种植业产品和养殖业产品纳入其调整范围。而目前国 际通行做法是用食品链来涵盖食品从种植到消费的全过程。食品链是指生产或制 造某特定食品所需要的，从初级生产到最终消费的所有操作步骤及其顺序和相互 关系。食品链的范围包括从初级生产、生产、加工、包装、储藏、运输、销售或 制售到最终消费的所有环节。笔者认为随着时代的发展,人们对食品的认识也在不 断深入,更加强调其社会性和商品属性,并且已经涉及整个食品链。 2.1.2 食品安全的概念 食品安全监管需要实现的首要目标就是安全。但是食品安全本身却是相对的， 绝对安全的食品是不存在的。这种相对性一方面体现在个体对食品的反应具有选 择性，另一方面食品的安全性本身是在不断发展变化的。 传统的食品安全问题以食物中毒为代表，食物安全某种程度上相当于食物卫 生。如世界卫生组织 1984 年曾将之定义为“生产、加工、储存、分配和制作食品 过程中确保食品安全可靠，有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施” 。 后又把食品安全与食品卫生作为两个概念不同的用语加以区别。其中食品安全被 解释为“对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者受害的一种担保” 。 食物中毒仅为“通过摄食而进入人体的有毒有害物质所造成的疾病” ，即“食源性 9 疾病”(foodbornillness)的一部分，因而不能真实地反映人类因食物不安全所造 成的危害。国内有学者甚至认为食品安全应包括食品数量安全、食品质量安全和 食品可持续安全三个方面。12 从目前看，国际社会普遍认同的有以下几点：第一，食品安全首先是个法律 概念。自上世纪八十年代以来，一些国家以及有关国际组织从多个角度出发，用 食品安全这一概念逐渐取代原来要素立法中的食品卫生、食品质量等概念。第二， 食品安全是个社会概念。食品安全所面临的突出问题和治理要求在不同国家以及 不同时期有所不同。第三，食品安全是个政治概念。食品安全是与人权尤其是生 存权和发展权紧密相连的，与每一个公民都息息相关，并进而影响到一个国家的 稳定和发展。第四，食品安全是个综合概念。食品安全既包括食品卫生、食品质 量、食品营养等相关方面的内容，又包含食品种植、养殖、加工、包装、贮藏、 运输、销售、消费等环节，同时涵盖对食品的卫生、质量、营养等要求。正是在 这个意义上，食品卫生、食品质量、食品营养等通常被理解为部门概念或者行业 概念，而作为食品安全的从属概念而存在。 因此，食品安全的概念可以表述为：食品(食物)的种植、养殖、加工、包装、 贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威 胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。 食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全； 既包括现实安全，也包括未来安全。 13因而，对食品安全监管的研究是基于一个食 品链的全过程研究，涉及生产、经营、消费等诸多环节和门类。 2.1.3 食品安全监管的概念 根据新编汉语词典 （湖南出版社，1988 年版）可知，监是从旁察看，监 视，监督的意思，而管是看管、管理的意思。监管即监督管理。监管是一种管理 活动，它的有效进行需要一定的条件。最基本的条件就是要具备监管活动能够得 以进行的要素，即监管主体、监管客体、监管方式。食品安全监管，是指为了保 证食品的安全性要求所进行的监督管理活动。为了保证有效的食品监管活动而建 立组织机构、配置职能及人员、建立制度、制定运行方式及方法等，并使之形成 有机体系，构成食品安全监管体制。食品安全监管体制是行政体制的一个组成部 分，它包括食品安全监管的组织机构、权力结构、行政区划体制、行政规范等内 容。其中，食品安全监管的组织机构及行政权力结构是行政体制的核心。组织机 构通常是指从中央到地方的食品安全监管机构(部门)的设置，以及各监管机构(部 门)内部机构的设置；权力结构则规定了行政权力的来源，以及行政机关与其它国 家机关等的权力配置关系。科学合理的组织机构、权力结构的设置，是保证行政 12 李哲敏.食品安全内涵及评价指标体系研究j.北京农业职业学院学报.2004(02) :18-19. 13 张涛.食品安全法律规则研究m.厦门大学出版社,2005:6. 10 体制正常运转的关键。食品安全监管的目标是确保公众饮食安全，所以，必须建 立一个“决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力”的监管体制。14 建立责权明确、协调一致、高效运转的食品安全监管体制是提高食品安全控制水 平的基础。 2.2 地方政府在食品安全监管中的职能 2.2.1 地方政府在食品安全监管中的分工 政府作为国家公共权力机构，它的最基本职能就是处理国家公共事务。食品 安全是一项涉及到每个人的公共事业，是一项重要的公共管理事务，需要从中央 到地方各级政府参与。关于政府的具体职能，欧文休斯认为，每一个政府的核 心使命包括五个基本责任：第一、确定法律基础；第二、保持经济的稳定；第三、 向社会服务和基础设施投资；第四、保护弱势群体；第五、保护环境。 15在总的管 理职能上，中央政府和地方政府的方向与目标是一致的。但它们在国家行政管理 系统中所处地位不同而各有分工，也承担不同的职责和享有不同的权限。中央政 府负责管理制度即法规政策的制定和修订，以及对下级的监督。地方政府作为政 府体系的重要组成部分，与中央政府的管理方向保持一致，又有地方区域性分层 管理的特点；是执行者，但却是整个管理工作的关键，因为管理效果的好坏对消 费者和生产者都具有直接影响。并且不同层级的地方政府所拥有的管理资源和所 处环境的不同，管理职能也不同。因此如何从自己的角色和实际出发，认清监管 职能，履行好监管工作，做到“到位不错位”是各级地方政府做好食品安全监管 工作的一个前提。 2.2.2 地方政府的监管目标 根据政府具体职能分析，可知地方政府在食品安全监管上的目标有两个： 1.是保护公众利益 “民以食为天，食以安为先。 ”食品是人们日常生活的必需品，具有不可替 代的作用，因此公众始终非常关注食品安全。由于食品安全问题的特异性，消费 者始终处于信息不完全、不对称的不利地位，政府的良好管理可以使消费者降低 风险。消费者可以从食品安全中获取价值，是因为食品的安全会让他们面临较低 的健康风险水平。政府管理对消费者购买行为有很大的影响。黄祖辉等人(2004) 在茶叶安全性消费的调查中，通过对 164 份总体样本分析中发现，这些消费者特 性变量与是否愿意购买安全茶叶都具有统计显著性。进一步按样本资料统计发现， 中青年比老年人更加注重安全。受教育程度为义务教育的是 55.56%，中等教育程 14 李贵鲜 主编.公共行政概论m.人民出版社,2002:71-72. 15 欧文休斯.公共管理导论(第二版)m.北京:中国人民大学出版社,2001:118. 11 度为 90.91%，高等教育程度 81.25%。即消费者受教育程度较低，其购买安全茶叶 的意愿比受教育程度较高的群体来得淡薄。但消费者无论从事什么职业，大致都 愿意为健康支付成本。城市为 84.72%，郊区为 52. 94%，城市的人们可能因为意 识、收入、知识等原因而对安全茶叶比郊区的人们更为青睐。通常收入越高，购 买安全茶叶的意愿越是强烈。 16 2.是维持市场秩序，促进食品产业的发展，提高产业竞争力 食品市场是 “柠檬市场” ，生产者与消费者之间信息不对称不完全。拥有信 息优势的人可能源于道德障碍，隐瞒产品信息或制造虚假信息，采取机会主义行 为或欺诈行为来谋取自己的利益，危害信息劣势者乃至社会。在客观现实中，生 产劣质食品被查处的概率极低而获利却很大，即使被查处受到的惩罚也很小，食 品生产企业及个人违法犯罪成本远远低于收益。所以在巨额利益的驱动下，一些 企业大肆生产假冒伪劣食品，使得食品安全事件时有发生。这就需要政府制定相 应的法律法规来限制和惩罚信息优势者可能的机会主义行为，保护信息弱势者的 合法权益，同时也促进食品行业的健康发展。此外，由于有些食品安全信息本身 难以测定，因此它对消费者和生产者、管理者来讲，都不是完全信息。通过政府 介入，实施管理，促进三者之间信息的良性互动，可以进一步规范生产者行为， 促进行业的发展。 2.2.3 地方政府食品安全的监管手段 服务型政府是现代公共行政的目标，它以公共利益为目标，以社会公众的客 观需求为尺度，尊重公民意愿，建立和发展广泛的社会回应机制和公共责任机制， 努力为公众提供满意的、高质量的公共产品和公共服务。其基本职能是提供制度 供给服务，提供良好的公共政策服务，提供公共产品的供给等。服务型政府弱化 了维护政治统治和直接干预经济的工具性特点，突出了政府对经济、文化和社会 公共事务的管理以及提供公共产品和公共服务的服务性作用。因此，政府机构应 该在法律和责任的约束范围内努力的提供尽可能高质量的服务，这些服务的范围 包括社会基础设施、社会制度、经济方面的服务等。 公共利益理论认为，政府监管是对市场失灵的回应，即在存在公共产品、外 部效应、自然垄断、信息不对称等容易市场失灵的行业中，由政府对微观经济主 体的行为进行直接干预，从而达到保护公众利益的目的。提供公共产品是政府实 施管理的一项基本方式。食品安全是关系国计民生的大事，它也是一种公共物品 （见本文 2.3.3 的分析） 。 因而向消费者提供食品安全的服务， 这是政府该管的事， 是各级政府履行市场监管、社会管理和公共服务职能的重要内容，是执政为民、 维护公众利益的实事，政府必须承担起食品质量安全体系建设与管理的义务和职 16 黄祖辉,钱峰燕,李皇照.茶叶安全性消费特性分析j. 浙江大学学报(人文社会科学版). 2004 vol.34 no.3 p.21-26. 12 责。按照管理职能分工，地方政府在保障食品安全方面的具体管理手段有：第一， 依据国家食品管理法律法规制定本地实施政策；第二，建立本地食品安全监管组 织与控制机制，实施管制；第三，改进管理方法，建立健全监督机制；第四，建 立信息共享平台，完善预警和应急机制等。 2.3 政府监管食品安全的必要性 2.3.1 食品市场的特性要求外在监管 食品市场具有不同于其他市场的特性，这必然要求政府介入，对之监管。在 食品市场中，消费者和生产者、管理者之间存在严重信息不对称现象。信息不对 称问题，简单地说就是存在使交往或交易当事人的一方拥有与交往或交易密切相 关的信息，而另一方则没有，从而造成交往或交易的结果可能会由于拥有信息一 方的机会主义行为而明显不利于缺乏信息一方的局面。 17为什么食品市场存在信息 不对称现象，这是因为食品具有“经验品”和“信用品”特征。 食品是经验品，即消费者在购买前不能正确评价，但使用后可以根据以往的 经验进行评价。尽管对于有些食品，虽然消费者在购买前缺乏良好的质量信息， 但消费者在购买后能认识到产品质量特性或通过长期购买所形成的经验能判断出 其质量和安全，如牛奶的新鲜程度。同时食品又是信用品，即在缺乏详细明确的 信息情况下，消费者即使在消费后也不能正确检查和评价其特征。当食品质量涉 及到化学结构、化学毒素残留或微生物、添加剂等，其不良的反应结果往往要经 过几年甚至几十年才能表现出来，这些特征往往很难让消费者识别，无论是购买 前还是消费后。 信息不对称的经验品市场，可通过信誉机制形成一个独特的高质量高价格市 场均衡，以取得与市场信息充分状态下一样的结果，当然生产者需花费一定的费 用建立产品质量声誉，但生产者可通过建立产品品质声誉而制定相应的高价以补 偿生产成本和建立质量信誉的成本。 18但是市场活动主体可能无力承担这些成本。 又由于食品是一种信用品，有些风险需要很久才能显现。在完全能规避风险而最 大程度地赢利的情况下，市场活动主体显然不愿意再增加成本。并且食品安全具 有公共品性质，它通过企业的外部收益性来体现： （1）充分的食品供应； （2）较 高的安全系数； （3）适当的价格。食品企业在提供这些外部收益的同时，为减少 成本开支，需要得到一定的外部成本补偿，包括： （1）公平竞争的市场环境； （2） 统一的质量标准体系； （3）面临产业升级可能面临的税收补贴。提供这样的外部 成本补偿，只能是政府，而不可能是单独的个体或团体。 19因此依靠市场活动主体 17 高鸿业.西方经济学(第一版)m.杭州:中国经济出版社,1996:431. 18 grossman: the information role of warranties and private disclosure about product qualityj.journal of law and economics.1981(24）:461-483. 19 牛若峰.当代农业产业一体化经营m.南昌:江西人民出版社,2002. 13 自身来监管食品安全是不可行的。 同时，由于食品的再生产活动波及整个社会的三大产业部门，每个产业部门 又涉及多个环节，且各自的生产方式、技术条件又存在着巨大差异，食品行业很 难形成统一的行业规范。这也就决定了社会层面的食品安全不能依靠食品行业自 身的自律而必须通过带有强制性的外在压力去解决的事实。 2.3.2 政府监管的强制性 社会中间层、消费者个体和新闻媒体等都能给予食品行业外在压力，从而监 管食品安全，政府介入似乎没有必要。其实不然。首先，在不对称不完全信息状 态下，就需要由足以令消费者信任的第三方介入市场，通过设计出一些管制性的 干涉和第三方独立的质量认证、标签管理等，有效地将信用品转换成经验品，来 保证生产者向外界传达信息的真实、准确，建立起供求双方间的信任关系，完成 商品交易。它们属于社会中间层，是沟通政府和市民社会之间的桥梁。但是社会 中间层主体的存在也需要运行成本，也有自己的利益追求，也可能会出现一些异 化和寻租。如很多中间层主体受利益驱动都提倡推广转基因产品，但目前转基因 食品安全性没有得到科学认定，一旦发生事故，后果损失难以计算。所以政府也 要对社会中间层主体进行必要的监管，增加政府对中间层主体监管的成本。其次， 消费者的数量虽然巨大，且处于食品市场的买方地位，但现实生活中，消费者往 往缺乏有效可靠食品安全信息，无法确定食品品质。食品安全信息被掩盖，食品 严重信息不对称使消费者不能区分高品质或低品质，生产者也很难建立质量声誉。 也就是说，现实中的食品市场往往是“柠檬市场” ， 20甚至会出现劣货(低质量、低 成本)驱逐良货(高质量、