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县域新闻单位的绩效管理研究 中文摘要 中文摘要 公共部门绩效管理是近年来公共管理学发展的一个重要分支，是公共管理领 域一项崭新而重要的课题，公共部门绩效管理以顾客为取向、以服务为宗旨，以 结果为导向的管理手段，对提高公共部门的工作效率、提高服务品质、增强群众 对公共部门工作的满意度有着显著效果。作为公共部门之一的新闻单位在新的形 势、新的历史条件下，如何利用绩效管理的理念和方法，以人为本、以观众、读 者为取向，提升新闻单位的工作效率、扩大新闻单位的影响力和公信力，从而满 足广大群众日益增长的信息诉求和文化需求是一项值得深入研究的课题。本文主 要从公共部门绩效管理理论入手，通过实证研究和案例分析的方法，剖析和探讨 在新闻单位进行绩效管理的适用性。 【关键词】新闻单位绩效管理公共部门 作者：马伟 指导教师：芮国强 c o u n t y sp u b l i ci n f o r m a t i o nu n i tp e r f o 瑚a 哩堡堂塑! 曼! 塑e n tr e s e a r c h a b s t r a c t c o u n t y sp u b l i ci n f o r m a t i o nu n i tp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n tr e s e a r c h a b s t r a c t p u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti nr e c e n ty e a r st h ed e v e l o p m e n to fp u b l i c m a n a g e m e n ti s a l li m p o r t a n tb r a n c ho fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni nt h ea r e ai san e wa n d i m p o r t a n ti s s u et h a tt h ep u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n dc u s t o m e r - o r i e n t e d t os e r v et h ep u r p o s e ，r e s u l t s o r i e n t e dm a n a g e m e n tt o o l s ，i m p r o v i n gp u b l i cs e c t o r e f f i c i e n c y ，i m p r o v es e r v i c eq u a l i t ya n de n h a n c et h em a s s e so fw o r k i n gi nt h ep u b l i c s e c t o rh a sas i g n i f i c a n td e g r e eo fs a t i s f a c t i o nw i mt h er e s u l t s a sap u b l i cs e c t o ru n i t ， o n eo ft h en e w si nt h en e ws i t u a t i o n ，u n d e rt h en e wh i s t o r i c a lc o n d i t i o n s ，t h eu s eo f p e r f o r m a n c em a n a g e m e n tc o n c e p t sa n dm e t h o d so fp e o p l e - o r i e n t e dt ot h ea u d i e n c e ，t h e r e a d e r - o r i e n t e d ，p u b l i ci n f o r m a t i o nu n i tt oe n h a n c et h ee f f i c i e n c yo ft h ep r e s su n i tt o e x p a n di t si n f l u e n c ea n dt h ec r e d i b i l i t yo ft h eb r o a dm a s s e si no r d e rt om e e tt h e g r o w i n gd e m a n df o ri n f o r m a t i o na n dc u l t u r a ln e e d si sat h o r o u g hs t u d y t h i sa r t i c l e f r o mt h ep u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c em a n a g e m e n tt h e o r yt os t a r tb ye m p i r i c a lr e s e a r c h a n dc a s es t u d i e so fw a y st oe x p l o r ea n da n a l y z ei n f o r m a t i o ni nu n i t so ft h ea p p l i c a b i l i t y o fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t k e yw o r d s ：n e w su n i t s u n i tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti n f o r m a t i o ni nt h e p u b l i cs e c t o r n w r i t t e n b y ：m aw e i s u p e r v i s e db y ：r u ig u o q i a n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：垃日 期：矽：型了 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名 e l 期：巡= _ ! ：多 县域新闻单位的绩效管理研究引言 己l言 ji 口 随着时代的发展和进步，人们对公共部门的需求日益增加，对公共部门提供 服务的要求也越来越高。同时，广大群众对公共部门有效执行他所行使的职能， 最大限度的提高服务和工作绩效的心理诉求也日益高涨。人们期望公共部门以最 经济的手段，花最少的钱，提供更优质的服务这也成为目前公共行政发展的一个 必然趋势。从2 0 世纪7 0 8 0 年代开始，随着“新公共管理刀改革的兴起，西方各 国进行大规模的政府再造运动，无不是把绩效放在追求的首要目标，绩效管理成 为政府改革的重要内容，绩效管理在政府等公共部门得到广泛运用，使绩效管理 成为当代公共部门管理学的一个新分支，公共部门的绩效管理成为近年来公共管 理领域备受关注的重要课题。 一、问题的提出 ( 一) 从理论层面上讲，新闻单位的绩效管理研究是公共部门绩效管理研究 的重要组成部分 以公共部门为对象的绩效管理研究起源于2 0 世纪之初，但只有到了上个世纪 7 0 年代，西方社会为了切实改变西方传统政府官僚体制中人浮于事、机构臃肿、 效率低下等种种弊端，西方的行政学家把用于企业的绩效管理理论应用于政府公 共部门管理过程中来，随着英国、美国、新西兰、澳大利亚、韩国、日本等许多 国家的政府再造运动，公共部门绩效管理的理论和实践得到了快速发展。应该说， 近3 0 年来，全世界几乎所有的行政学家都把目光或多或少地都投向了绩效管理， 纷纷看好其强烈的实践意义和重大的理论价值，把绩效管理作为政府改革的“突破 口和“利器”。科学管理、民主管理、绩效管理，成为政府推进各项改革的“总抓手。 “绩效”成为公共管理的核心范畴之一，绩效管理成为了当代管理研究的新宠儿。 我国的绩效管理研究和实践，起源于2 0 世纪9 0 年代，以山西运城地区行署 的“新效率工作法”和山东烟台市公共服务部门的“社会服务承诺制”作为开端的标 志。近几年来，福建省效能办、广东省编办、厦门思明区政府、南京市地税局、 青岛市督察室、淮南市政府、昆山市政府、兰州大学中国地方政府绩效评价中心、 o 高小平积极推动绩效评估研究为深化行政管理体制改革贡献力量中国行政管理研究2 0 0 6 11 l 县域新闻单位的绩效管理研究引言 哈尔滨铁路检察院、四j i i 省政务大厅、山西运城市政府办公室等众多地方和单位 对绩效管理进行了一系列的工作，做出了大量富有首创精神的实践探索，为提高 政府效能、推动行风建设方面等方面起到正确的导向作用和激励作用。为探索绩 效管理研究在我国的兴起起到了指路和引领作用。但同时，也正像一些专家所说 的那样，“作为中国公共部门的绩效管理至今在很大程度上还停留在大学的课堂 中，盘旋在专家学者的脑海里，或偶尔挂在某些政府部门领导者的口头上，中国 公共部门推行绩效管理之所以举步维艰，其中一个最主要的原因是还没有形成一 个有利于公共部门和公共组织机构实施绩效管理的社会生态环境。 圆尤其是在目 前我国行政体制改革正处在改革的关键时期，公共部门的行政改革到底这么改， 从什么地方作为改革的切入口、用怎样的理论来进行改革，这些都成为行政体制 改革的重点和难点。绩效管理在西方行政体制改革的成功无疑为我国的行政体制 改革指明了道路和前进的方向。但由于我国体制与西方国家的不同，在西方看来 成功的改革之路，对我们不一定十分有效。同时，由于公共部门绩效管理的理论 大都来源于西方国家，在理论的起点，对象的选择、模型的建立等各个方面都与 我们所要求和希望的理论架构还存在着很大的差异，这就必然要求我们在公共部 门绩效管理的理论研究上要建立一套对我国行之有效的绩效管理理论，形成具有 中国特色的“绩效管理模式 。综观西方的绩效管理理论在很大程度上都来自于上 层改革的实践和需求，在相当的程度上往往是从上而下、从宏观到微观的行政改 革模式，正如彼得大帝所说的那样“既然由下而上的改革，不如由上而下的改革 。 而在我国由于长期缺乏从上而下的改革传统，加上我国地域广阔，地方发展很不 平衡，如果在全国层次上直接进行大规模的改革既不符合科学规率，也不现实， 也不符合我国的政治环境。因此，在改革中我们往往是“地方先行”、“微观挂帅”， 先从地方、从部门进行理论实践，从而形成对全国有指导意义的理论来进行全国 层次的改革。这就使基层部门的改革在我国都往往具有重要的指导意义。另外， 由于公共部门的绩效管理在公共管理领域存在着绩效目标难以界定、绩效衡量难 以统一等种种困难，使绩效管理在不同的公共部门有着不同的管理模式和衡量方 法，需要不同公共领域部门在各自的领域内进行各自的绩效管理研究，在绩效管 理的基本原理上形成各自绩效管理模式和方法。作为县级领域的新闻单位是公共 管理的最基本单位，它更多的职能，甚至说首要职能应该是满足广大群众的需求， o 中国行政管理学会课题组政府部门绩效评估研究报告中国行政管理研究2 0 0 6 5 盘胡宁生构建公共部门绩效管理体系，中国行政管理研究2 0 0 6 3 2 县域新闻单位的绩效管理研究引言 为群众提供健康的文化公共产品，( 在上层新闻单位的首要职能是传播党的政策、 方针，维护党的执政需求，所以在很大程度上是以满足党的需求为第一需求) 所 以对县域新闻单位的绩效管理研究具有现实的指导意义。 ( 二) 从县域新闻单位的实践操作上讲，新闻单位绩效管理的研究对改变新 闻单位的管理模式具有强烈的刺激作用。 科学发展观地提出标志着我国对政府管理和公共部门管理理念的巨大改变， 科学发展观的提出不仅是发展观念的创新，更是公共部门政绩观的正确体现。作 为公共部门的新闻单位要如何把科学发展、可持续发展贯彻落实到日常的管理中 去，用正确的政绩观来进行系统化、规范化地管理，这就需要一整套完整的科学 管理体系、完备的科学管理制度、正确的科学管理模型。加强新闻单位的绩效管 理研究是落实科学发展观的必要之举，尤其是作为最基层的县域新闻单位，充分 利用绩效管理更加具有现实的意义。我们的新闻媒体是党和人民的喉舌，目前我 们媒体的首要责任是通过我们新闻宣传主导社会意识，引导社会舆论、维护社会 政治的稳定。而新闻单位是新闻媒体的有效载体，尤其是县级层次的新闻单位就 是新闻媒体的社会组织，在职能上往往引导社会主流意识的功能相对弱化，服务 社会，满足广大群众的文化和信息需求是县级新闻单位的首要责任，而要完成这 一艰巨的任务，就必须要求我们新闻单位进一步提高服务水平，为广大群众提供 内容健康，积极向上的新闻视听节目，满足人民日益增长的文化需求。但是在目 前市场经济条件下，我们有些新闻单位为了一味增加发行量、收视率或者点击率， 片面的追求经济利益，忽略了新闻单位服务社会、服务群众的主要责任。这些问 题的出现，在很大程度上是我们以经济效益为主的的政绩观所引起的，有什么样 的政绩观，就会有什么样的生产和管理模式。在传统的新闻单位管理中，我们往 往注重管理的过程，注重管理的投入、管理的程序和规则的制定，往往缺乏对管 理的效率、效益、结果的重视，使管理的重点侧重于形式和程序，这样就会很容 易形成形式主义、官僚主义和形象工程，例如，我们在调查中发现，在电视、广 播的节目中，政府每年花几百万元，却只是每天播出十几分钟的新闻，而其他时 段都在忙于创收，造成国家和集体不必要的浪费。这种以过程管理的传统管理模 式，忽视了服务社会、服务群众等社会效益，降低了新闻单位的服务水平，极大 地损害了新闻单位的公信力，使人民群众丧失了对新闻单位的信赖度，从而影响 了新闻单位职能的发挥。固然，产生这些的原因很多，但导致他们不为观众、听 县域新闻单位的绩效管理研究引言 众、读者服务，在很大程度上存在着管理制度的原因。公共部门的绩效管理是一 种以公民导向为主，以服务社会，满足顾客为主的管理模式，这种管理模式从很 大程度上对改变过去那种以过程管理为主的旧的管理模式具有极大的改造作用， 对提升新闻单位的服务理念、服务水平有强烈的刺激作用。 ( 三) 推动新闻单位的绩效管理研究对创新公共部门的绩效管理具有良好的 实践作用。 新闻单位的绩效管理是公共部门管理机制的重要创新，创新意味着理念的创 新、机制的创新，也蕴涵着方法的创新。对我国新闻单位管理的现状而言，在开 展和推广公共绩效管理的过程中，在强化制度化、法制化建设的同时，也要注重 公共部门的效率化、效益化、经济化的评估；在职能行使、服务过程中不仅重视 管理的定性指标，更要重视定量指标的制定；不仅强调新闻单位自身和上级主管 部门的主观评价，更要强调人民群众、专业咨询机构等客观测度。我国的新闻单 位与西方的新闻单位或媒体还有着本质的不同，在西方社会中，新闻单位或媒体 更多是作为一种企业组织，作为一种在市场中可以谋求经济利益的经济实体，是 为某一个阶层和团体服务的，服务社会、服务大众的功能相对弱化。在我国，新 闻单位恰恰是可以作为一种特殊的公共部门，是政府不可或缺的重要组织部分。 这样就造成了我国的新闻单位在特定的权力中具有政府垄断的功能。而这种功能 在计划经济时代，由于国家对经济利益的控制，使新闻单位失去了对经济利益的 追求，新闻单位的逐利性表现的并不强烈，更多的表现还是社会的公益性。但是； 在市场经济过程中，尤其是县级新闻单位，在激烈的市场竞争中，它本身就存在 先天不足，缺乏足够的市场占有率和广泛的影响力，在竞争的过程中为了取得立 足，往往就会不知不觉的运用政府垄断的功能来进行牟利，来追求部门的经济利 益，这就会使部门的经济性与社会的公益性发生冲突和矛盾。卢梭认为“在行政 官员个人身上，我们可以区分三种本质上的不同意志：首先是个人固有的意志， 它仅仅倾向与个人的特殊利益；其次是全体行政官的意志，这一团体的意志就其 对政府的关系而言则是公共的，就其对国家政府构成国家的以部门的关系而言则 是个别的；第三是人民的意志或主权者的意志，这一意志无论对被看做是全体的 国家而言，还是对被看做是全体的一部分的政府而言，都是公意 ，“按照自然 的次序，则这些不同的意志越是集中，就变得越活跃。于是公意总是最弱的、团 体的意志占第二位。而个别意志则占一切之中的第一位。因此，政府中的每个成 4 县域新闻单位的绩效管理研究引言 员都首先是他本人，然后才是行政官，在然后是公民，而这种级差是与社会秩序 所要求的级差直接相反。”o 从这段话中，我们可以明显的看出，在现实经济活动 中，我们的新闻单位，甚至于新闻单位中的记者、编辑等公务人员往往会利用这 种公意，偏离社会公共利益，去追逐部门和个人的私利，使公共利益部门化，部 门利益个人化，造成所谓的“寻租”现象。这也就是为什么有偿新闻屡禁不止， 新闻敲诈、恶俗广告铺天盖地。在我们新闻单位的传统管理过程中，我们管理体 制、管理模式还停留在计划经济时代，存在着很多旧有的管理痕迹，管理的结果 缺乏足够的重视，这也要求我们创新和改变过去新闻单位旧有的管理方法和模式。 所以，新闻单位的绩效管理研究就为新闻单位创新管理模式，提高管理水平提供 了必要的途径和方法，对新闻单位创新管理模式具有强烈的实践意义。 二、研究的理论 公共行政学发展以来，尽管在不同的时期，对管理的对象、方法等有着不同 的认知和看法，但公共行政学的发展始终是以提高绩效为基本目的。正如一些学 者所说：“虽然对绩效有不同的称谓，如效率、生产力、业绩等。公共管理更是高 举绩效这个大旗，致使绩效成为管理价值量表中的第一定律 圆。 ( 一) 绩效管理的概念 绩效管理的定义：行政学者夏夫里茨和卢塞尔认为绩效管理是组织系统整合 组织资源达成其目标的行为，包括全方位控制、检测、评估组织所有方面绩效 。 美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾下过一个经典的定义，所谓绩效管理，是 “利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以 告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。1 9 9 9 年在英国召开的国际行政学会第一次专门国际会议上，对绩效管理做了个概括，认 为绩效管理是一个包括新公共管理、目标管理、绩效评估、绩效审计等在内的结构体 系，从广义上代表了现代公共行政管理的新方式，其实质是以结果为本，以目标为准， 以低成本取得高效益，设立一系列办法( 评估指标) 来评估行政过程。 胡宁生认为绩效管理是围绕绩效提高目标，界定组织目标，确定绩效目标， 检测和反馈组织绩效状况，并对实现结果进行系统评估的过程。一般而言，绩效 o 【法】卢梭社会契约论商务印书馆1 9 8 2 年版 。张成福党秀云公共管理学，2 7 0 页，北京，中国人民大学出版社2 0 0 1 o 付亚，许玉林：绩效考核与绩效管理，电子工业出版社，2 0 0 4 年出版 。g o r e g r e a t i n gag o v e r n m e m t ：w o r kb e t t e ra n dc o s t l e s su s g o v e m m e m tp r i n g t i n go f f i c e 19 9 4 5 县域新闻单位的绩效管理研究 引 言 管理的程序包括制定绩效协议、制定绩效计划、持续性的绩效管理、组织改进绩 效成就的阶段性评估。 陈振明等人认为，绩效管理是指为了达成组织的目标，通过持续开放的沟通 过程，形成组织目标所预期的利益和产出，并推动团队和个人做出有利于目标达 成的行为。 绩效管理是一个完整的过程，绩效管理的过程通常被看做一个循环， 这个循环周期通常分为四个步骤，即绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估、绩 效反馈面谈等。国 张成福等人认为绩效管理乃是收集绩效信息，进行绩效衡量，设计与执行有 效管理，推动绩效不断持续改进的整体活动和过程。具体包括三个最基本的功能 活动：绩效评估、绩效衡量、绩效追踪。 由此可见，虽然不同的学者对绩效管理有着不同的描述，但总体上来看，对 绩效管理有各大概的认同，既绩效管理是一个围绕绩效目标或绩效计划、利用绩 效信息，进行绩效评估和绩效实施与管理的管理过程。 综上所述，本文认为新闻单位绩效管理是围绕新闻单位的绩效目标，制定一 系列评估指标，收集相关绩效信息，进行绩效评估和持续性实施和管理的过程。 ( 二) 绩效评估的概念 公共部门的绩效评懒效管理重要和关键的环节，什么是公共部门的绩效评估。 詹姆斯q 威尔逊认为，政府( 公共部门) 绩效评估意味着这样一种制度设 计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府部门的标准 。 奥斯本与盖布勒认为，政府( 公共部门) 绩效评估就是改变照章办事的政府 组织，谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为 导向的控制机制 。 1 9 9 3 年美国“国家绩效评论一把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责， 而不仅仅是对过程负责；其目的在于把公务员从繁文缛节和过度规制中解脱出来， 发挥他们的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而不再仅仅是对规则负责。 o 胡宁生主编中国政府形象战略9 2 4 9 2 5 页北京中共中央党校出版社1 9 9 8 o 武欣编著绩效管理实务手册) ，1 3 页，北京机械工业出版社，2 0 0 1 o 陈振明主编公共政策分析，1 5 9 页，北京，中国人民大学出版社，2 0 0 3 o 张成福党秀云公共管理学，2 7 1 - 2 7 2 页，北京，中国人民大学出版社2 0 0 1 o 【美】詹姆斯q 威尔逊著、张海涛等译，美国官僚政治政府机构的行为及其动因，中国社会科学出版 社，1 9 9 5 年版，第4 4 4 页。 霹d a v i do s b o r n e t e dg a e b l e r r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ：h o wt h ee n t r e p r e n e u r i a ls p i r i ti st r a n s f o r m i n gt h e p u b l i cs e c t o r n e wy o r ka d d i s o n - w e s l e yp u b l i s h i n gc o m p s i n c 1 9 9 2 p 1 0 8 - - 1 3 8 。n a t i o n a lp e r f o r m a n c er e v i e w , w a s h i n g t o n1 9 9 3 e 1 3 6 县域新闻单位的绩效管理研究引言 我国学者陈振明认为，绩效评估从微观层面是对个人工作业绩、贡献的认定； 从中观层面，便是政府分支的各部门、包括事业单位、非营利组织如何履行其被授权 的职能、如政策制定执行的效果、项目管理实施的状况影响，给民众提供的服务数量、 质量等；从宏观层面来说，是整个公共部门或狭义上指政府的绩效测评。 蔡立辉认为：绩效评估就是根据绩效目标，运用评估指标对政府部门履行行 政职能所产生的结果及其影响进行评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运 用评估结果来改进绩效的活动过程 。 卓越教授对公共部门的绩效评估的定义是：公共部门绩效评估就是对广义的 政府组织、非营利性组织( 第三部门) 以及公共企业( 第四部门) 等特定的社会 组织在积极履行公共责任的过程中，在讲究内部管理与外部效应、数量、质量、 经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产 出进行的评审界定。 根据上述学者对绩效评估的定义，我们可以以此来对对新闻单位的绩效评估 进行定义：新闻单位的绩效评估就是依据新闻单位的绩效目标，运用评估指标对 新闻单位履行职能所产生的结果及其影响进行评估的活动。 ( 三) 新闻单位是公共部门的概念认定 新闻媒体的“公共性”研究是传播学领域一项热门的话题。在研究新闻媒体“公 共性”的学者中，哈贝马斯深入地考察了媒体的“公共性”问题，并在此基础上阐述 了所谓的“公共领域”概念。哈贝马斯在他的著作公共领域的结构转型中详细分 析了1 7 、1 8 世纪以来报刊业从私人的新闻写作演变为大众传媒的公共服务的过程。 他从“公共领域与私人领域的融合趋势”、“社会领域与内心领域的两极分化”、“从 文化批判的公众到文化消费的公众”、“从私人的新闻写作到大众传媒的公共服务： 作为公共性功能的宣传( 广告) ”等方面论证了新闻媒体功能在西方的转变。哈贝 马斯曾这样描绘他心目中的新闻媒体“理想的情况是在相对独立于国家政权之夕卜 的公民社会中，各种利益团体政党可以通过大众传媒就关乎自身利益的问题进行 广泛的政治辩论、交流，从而影响政治进程”。这种的从业者或撰稿人“既不是作 为专注于个人利益的私营经济的代表而来的，也不是作为国家的决策者而来的， 而是作为自由的公民来讨论社会的普遍利益问题。”“通过平等的、公开的、无拘束 。陈振明公共部门绩效管理的理论与实践t e f l 亘t 商管理研究2 0 0 6 1 2 o 蔡立辉政府绩效评估：现状与发展前景 o 卓越公共部门绩效评估。北京，中国人民大学出版社，2 0 0 1 7 县域新闻单位的绩效管理研究 引 言 的讨论形成公众舆论。如果这种条件能保证，公众舆论将作为理性尺度，具有合 法的权威性，并能真正保证普遍利益。很显然，哈贝马斯把新闻媒体作为一个 特殊的社会公器。但是，在我国，新闻媒体不可能像一些西方国家那样，成为“第 四种权力”。党和政府把媒体纳入权力运作体系，把媒体变成有限公共资源，是党 和政府的喉舌。而作为新闻媒体的有效载体一新闻单位是为了更好履行其媒体义 务和功能的政治组织( 虽然，改革开放以来，我们在媒体的管理体制和机制上有 了一定的变化，但是，还是没有脱离党管媒体的基本模式) ，往往带有明显的政 府功能，它所提供的服务和产品往往不是由媒体的消费者所决定，是按照党和政 府的需要。当然，在某些方面它可以在引领公众参与中结合公民精神和价值追求， 并能形成较为一致的意见，但只是配合政府对这个社会提出建设性意见。 公共部门的概念：严格意义上讲，公共部门定义来源与经济领域，人们往往 按照经济成分的不同，把整个社会划分为公共部门和私有部门。经济学家库克斯 把公共部门定义为：公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供服 务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的， 在民主社会，是由公民的代表来决定的。圆从这个定义中我们可以发现，公共部门 是公共、政治决策的结果，不是市场运作的结果。政治学家林德布洛姆在政治 与市场中认为，公共部门是建立在权威关系之上的。公共部门的显著特征在于 它拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。因此，根据 以上新闻单位“公共性 的论述和关于公共部门的定义，我们对新闻单位的公共 部门认定就有了一个明显的标准。 ( 四) 县域范围的定义 县域有两层意义。第一是从字面意义来看，县域一个行政区划的地理范畴， 表示某一个领域范围，如某某县。另一层意义是从权力的结构来进行理解。我国 目前权力结构中是中央、省( 直辖市) 、市、县( 区) 、乡五级权力体系。但在新 闻单位和管理体制的设置来看，目前，乡一级权力机构是没有独立的新闻单位， 一些新闻机构往往是县级新闻单位的派出机构，隶属县级新闻单位管理，如乡级 广播站、电视服务站等。从本文的研究来看，更多的是指从权力结构的体系来对 县域新闻单位的绩效管理进行研究。因为，相对而言。县域新闻单位的功能相对 清晰、工作易操作和可量化。 o 哈贝马斯公共领域的结构转型第3 5 页学林出版社1 9 9 9 。p e n g u i n ，h i c k s ，1 9 5 8 p u b l i cf i n a n c e ，w a l w y n ，j a m e sn e s b i t 8 县域新闻单位的绩效管理研究引言 三、研究的方法 一个正确的研究方法是做好研究工作的必要前提。如何做好新闻单位绩效管 理的实践工作，使新闻单位绩效管理研究更加科学性、系统性，主要采取了以下 几种研究的方法： 1 、理论联系实际的研究方法 理论联系实际、针对自己工作中问题，有的放矢的做好研究工作，对一个m p a 的学生来说是十分有效、切合实际的研究方法，也是一种负责任的科学态度。一 方面，运用公共部门绩效管理的理论来指导新闻单位的绩效管理工作，通过具体 有效的理论知识对新闻单位的绩效管理实践活动进行科学的、有序的开展，对提 高新闻单位绩效管理的成功实施具有十分重要的意义；另一方面，总结新闻单位 的绩效管理实践中的经验和教训，寻找和探讨新闻单位绩效管理中的客观规律， 并加以提炼，归纳演绎出一些具有价值理论知识，这对丰富和发展公共部门的绩 效管理理论也是一个有益的尝试。 2 、调查研究的方法 调查研究是社会学中一个重要的研究方法。我国开展公共部门的绩效管理研 究工作相对较晚，所运用的理论、模式、指标体系、案例等绝大多数都来自于西 方，我们一方面要充分借鉴这些理论，但同时又必须遵循我国的实际情况、因地 制宜、因人、因部门的来进行。这就需要我们在新闻单位绩效管理研究工作中， 对研究的单位、部门，对它们处于的环境进行系统周详的调查研究，在调查研究 的基础上，来寻找管理的方法、模式，而不可乱搬乱套。“没有调查就没有发言权， 这对涉及面广、专业性强的新闻单位绩效管理研究尤为重要。 3 、案例研究分析法 案例研究分析法也就是我们常说的“解剖麻雀法 ，通过现实生活中发生的一 个个典型事例进行分析研究，从中寻找和探索出具有规律性的原理和办法，从而 掌握这些原理和办法，应用到实际管理工作中去。案例研究分析法中所运用的案 例要具有典型示范作用，要具有实际可操作性和借鉴性。通过案例的研究分析， 既能加深对理论的了解，也要可以提高分析问题和解决问题的能力。 4 、定性研究和定量分析的方法 定性研究和定量分析就是运用自然科学的方法，利用数学模型，把握新闻单 位绩效管理中内在的数量关系，寻求其数量变化规律的方法。切事物都存在着 9 县域新闻单位的绩效管理研究引言 一个有量变到质变，从质变到量变的过程。管理工作也不例外，所以，这就要求 我们在新闻单位绩效管理工作中寻找到这些规律，并对这些规律加以掌握和利用， 提高我们新闻单位的绩效管理水平。 l o 县域新闻单位的绩效管理研究第一章绩效管理和绩效评估的发展综述 第一章绩效管理和绩效评估的发展综述 绩效评估在8 0 年代初，往往作为一种单独的管理工具。随着8 0 年代后绩效 管理的诞生和推行，绩效评估逐渐被纳入绩效管理的框架中，并“被视为绩效管 理概念中的中心因素 。 第一节绩效管理在西方应用和发展 英国6 0 年代对公共部门进行测定的实践，8 0 年代撒切尔政府大规模改革的第 一波就是在公共部门实施“雷诺评审 ，这标志着绩效评估的真正应用。19 8 3 年颁 布了国家审计法，把审计中央政府资金的职责和权限授予了主计审计长，并 规定成立国家审计署以确保主计审计长履行其职责，首次从法律的角度表述了绩 效审计。1 9 8 9 年，英国在3 4 个中央部门中已有2 6 个建立了较为满意的绩效评估 机制。1 9 9 7 年颁布的地方政府法也规定，地方政府必须实行最佳绩效评价制 度，各地要有专门的机构和人员及固定的程序，每年都要进行绩效评估工作。 美国在1 9 7 3 年出台的“联邦政府生产力测定方案”也可以认为公共绩效评估 的早期试验。1 9 9 3 年，美国政府专门成立了由副总统戈尔领导的国家绩效评估委 员会( n p r ) 。1 9 9 7 年2 月，n p r 召开首次政府间的基准比较研讨会，会议发表了 “顾客需求战略规划最佳实践的基准比较研究报告 。2 0 0 2 年，美国总统管理及 预算办公室提出了针对联邦行政机关和部门的通用绩效指标，为五个跨部门的政 府职能开发了统一的评价指标或称“通用衡量标准”。2 0 0 3 年预算中，总统管理与 预算办公室制定了评级制度( g r 、黄、绿) 来评价联邦机构执行总统管理议程的 工作成果。在地方公共部门的绩效管理中，美国民间机构锡拉丘兹大学坎贝尔研 究所自1 9 9 8 年以来就与美国政府管理杂志合作，每年对各州或市的政府绩效 进行评估，并发布评估报告，引起了政府和民众的广泛关注。 日本于1 9 9 9 年4 月根据中央省厅等改革关联法案的相关措施为内容，制 定了关于推进中央省厅等改革的基本方针，将总务省的行政监察局改为行政 评价局，行政评价局可超越各府、省的界限，行使包含政策评价职能在内的行政 评价和检查职能；2 0 0 2 年他们又出台了政府政策评价法，在整个政府范围内 。l o r e c j g r i f f i t i i a n n 乱c 0 r g e m “p e f f o r m a n c cm 嗍e m e m tm a p p i n go m t l i ep r o c e s s ”，p , 2 7 l l 县域新闻单位的绩效管理研究第一章绩效管理和绩效评估的发展综述 实施。根据这项法案，内阁和政府的各个部都被要求在其权限范围内实行政府评 价。2 0 0 1 年1 月，日本设立了政策评价和独立行政机构评价委员会，对行政评价 局实行政策评价进行必要的协商并将意见提交给总务省和邮政省等部门。到目前 为止，世界上大约有5 0 个国家在公共部门采用了绩效管理，如英国、美国、日本、 瑞典、加拿大、澳大利亚、新西兰、法国、巴西、印度等国。绩效管理在西方国 家已经深入民心。 第二节绩效管理在我国的应用 我国的绩效管理研究和实践，起源于2 0 世纪9 0 年代，以山西运城地区行署 的“新效率工作法”和山东烟台市公共服务部门的“社会服务承诺制”作为开端的标 志。2 0 世纪9 0 年代中后期，我国进行了公共部门绩效评估初步实践探索，1 9 9 8 年1 2 月，沈阳市举行了大规模市民评议政府活动，2 0 0 1 年，南京市开展了“万人 评议机关 。中国行政管理学会联合课题组将目前我国的绩效评估实践探索分为三 种类型或形式，即目标责任制、效能监察、行风评议等为代表的普遍性的政府机 关绩效评估；以卫生部、教育部等各自所属企事业单位进行的组织绩效的定期评 估为代表的行业组织绩效评估；以珠海市“万人评政府 、深圳市“企业评政府 等为代表的专项绩效评估。绩效评估在我国也得到了一定的应用和发展。近几年 来，福建省效能办、广东省编办、厦门思明区政府、南京市地税局、青岛市督察 室、淮南市政府、昆山市政府、兰州大学中国地方政府绩效评价中心、哈尔滨铁 路检察院、四川省政务大厅、山西运城市政府办公室等众多地方和单位都进行了 绩效管理，也产生了“青岛、“厦门思明 、“甘肃 等绩效管理模式，为我 国绩效管理的开展和研究奠定了理论和实践基础。 。陈振明公共部门绩效管理的理论和实践载中国工商管理研究，2 0 0 6 1 2 1 2 县域新闻单位的绩效管理研究第二章新闻单位绩效管理的制度框架 第二章新闻单位绩效管理的制度框架 公共部门的绩效管理是一项系统化、规范化、制度化的管理方式。西方国家 在实施绩效管理的过程中，十分注重绩效管理的制度化建设，通过制度化建设来 力求形成规范化、科学化的绩效管理体系，如英国1 9 8 3 年颁布了国家审计法， 把审计中央政府资金的职责和权限授予了主计审计长，并规定成立国家审计署以 确保主计审计长履行其职责，首次从法律的角度表述了绩效审计。1 9 9 7 年颁布的 地方政府法也规定，地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要 进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程序。1 9 9 3 年，美国政府颁 布了政府绩效和结果法，要求联邦政府各机构制定五年战略规划，制定实现 战略目标的绩效管理年度计划，定期测定部门工作绩效并向国会和公众提供绩效 报告。1 9 9 3 年8 月3 日，在时任总统克林顿大力支持并在美国管理与预算局( o m b ) 和国会的推动下，政府绩效和结果法顺利通过立法，从而使美国政府绩效管 理走上了制度化轨道。1 9 9 9 年4 月，日本内阁会议根据中央省厅等改革关联法 案的相关措施为内容，制定了关于推进中央省厅等改革的基本方针，将总 务省的行政监察局改为行政评价局，行政评价局可超越各府、省的界限，行使包 含政策评价职能在内的行政评价和检查职能；2 0 0 2 年他们又出台了政府政策评 价法，在整个政府范围内实施。根据这项法案，内阁和政府的各个部都被要求 在其权限范围内实行政府评价。 目前，我国公共部门的绩效管理还大多处在自发状态，还缺乏相应法律和制 度作保障，我们还没有建立起一套行之有效的战略规划、绩效计划和绩效报告等 制度框架。在绩效管理中缺乏统一的领导机构和绩效标准，使绩效管理的实践中 存在着盲目性和冲动性。有时甚至把把绩效管理当作“政绩工程”、“形象工程”，许 多检查、评估没有取得实质性效果。同时这种检查、评估还容易成为被检查单位 的一种负担，直接损害政府形象。而在新闻单位的传统管理中，我们缺乏必要的 制度和法律保障。因此，在新闻单位的绩效管理中，一定要注重绩效管理的制度 化建设，建立完善、完备的制度框架。 县域新闻单位的绩效管理研究第二章新闻单位绩效管理的制度框架 第一节新闻单位绩效管理的主体 绩效管理的制度框架首要解决的问题就是“谁来管 的问题，也就是绩效管 理的主体认定。新闻单位绩效管理是一项系统性、整体性很强的系统工程，在我 们传统的管理中，新闻单位中所涉及的业务工作、人事工作、财政工作等属于不 同的管理部门，但又都各管一块，使管理职能相对分散，无法形成有效、统一的 管理模式。因此，在绩效管理的主体认定上，要进行相应的制度约束，通过制度 明确绩效管理相关管理主体。 目前，关于绩效管理的主体认定，普遍认为在绩效管理不同的阶段，其管理 的主体也不仅相同。但大致认为绩效管理的主体结构至少包括综合专门组织、直 管领导、行政相对人、评估对象自身。美国国家公共生产力中心主任马克霍哲教 授认为“只有政策制定者和市民积极主动地参与业绩评估，即参与让政府机构对 他们的开支负责，对他们的行动负责，对他们的承诺负责这样的评估过程，上述 的多重目标才能实现 。同时，在发达国家，依靠独立于政府之外的专门机构来 进行绩效评估的做法也值得借鉴，如英国的审计委员会、美国的审计总署。美国 学者尼古拉斯亨利在公共行政与公共事务中介绍政府会计标准委员会这个非 政府组织来对公共部门绩效进行评估，用来提高政府管理绩效的相对独立的评估 主体，由于这种创新，政府会计标准委员会“跨出了财务会计的范畴，走进了绩 效测量的领域 。 这种专门机构作为绩效管理主体的做法也具有一定的效果。 所以，我们认为，目前新闻单位绩效管理的主体包括四个层面：一是以上级 新闻单位、宣传管理部门、人事组织部门、财政部门等对新闻单位的业务、人事、 财产等相关方面进行管理的国家政府机关，这是新闻单位绩效管理的直接领导部 门；二是依法对新闻单位进行监督的人大、政协等权力机关和社会组织；三是有 相关机构、专家等组成的专门进行绩效管理、绩效评估的专门管理机构；四是人 民群众，即行政相对人。这四个方面的管理主体在绩效管理的过程中具有不同的 管理职能、管理方式和参与途径。 首先，从管理职能来看，不同绩效管理主体具有不同的管理职能。例如对新 闻单位节目的视听、对舆论、新闻产品的审查、新闻单位的财务状况、组织人事 o 【美1 马克霍哲：公共部门业绩评估与改善载中国行政管理，2 0 0 0 3 。l a i r d w m e a l i e r & g a r y e l a t h a m ：( s k i l l sf o rm a n a g c r m c m ts u c c e s st h e o r ye x p e r i e n c ea n d p r u c t i c 2 r i c h a r d d i r w i n ) a t i m em i m re u d u c a f i o ng r o u p i n c c o m p a n y , 1 9 9 6 ，p 2 2 5 1 4 县域新闻单位的绩效管理研究第二章新闻单位绩效管理的制度框架 升迁等职能是党委、政府机关的职责使然，具有不可推卸的责任，是管理权的充 分体现。人大、政协等机关对新闻单位的绩效管理职能更多的是体现在监督职能 的行使，以及通过这个渠道来反映群众的呼声。以专家组成的第三方管理主体侧 重于用专业的知识、技术来对新闻单位绩效进行评估和考核。人民群众相对其他 的管理主体则相对关注绩效管理中的满意度和回应性。 其次，从管理的方式来看，不同的管理主体具有不同的管理方式。主管机关 是通过职能的行使来对新闻单位绩效进行直接管理，对绩效管理目标制定、管理 的过程、管理方式、绩效考核结果等内容具有最终的决定权。其他层次的管理主 体虽然在管理职能上也具备一定的直接管理权，如人大机关可以通过责询、人大 议案等形式来进行直接管理。但目前更多还是通过间接管理方式的来进行管理。 另外，从参与的途径来看，不同的管理主体存在不同的参与途径。主管机关 全面参与新闻单位绩效管理的全过程、参与绩效管理的各个阶段和环节。而其他 管理主体仅仅在管理的某个阶段或环节，如绩效评估、绩效目标等，还没有参与 绩效管理的全过程、全环节。这也是在下一阶段我们新闻单位绩效管理需要改进 和加强的部分。 第二节新闻单位绩效管理的客体 确定了管理的主体后，我们要明确和解决的是新闻单位绩效管理的客体，即 管理的对象，也就是说我们要管些什么。一般说来，新闻单位全部活动都是绩效 管理对象，都应当纳入到绩效管理的范围之中。但是，由于我们在新闻单位的绩 效管理还处在试验阶段、处