（公共管理专业论文）地方政府对商会组织的监管研究.pdf

上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律 结果由本人承担。 学位论文作者签名：胡晓霞 日期：2009 年 6 月 10 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、 使用学位论文的规定， 同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：胡晓霞 指导教师签名：林 冈 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 1 地方政府对商会组织的监管研究 摘 要 商会组织（包括行业协会、商会）作为非营利组织的一支力量，随着社 会主义市场经济的发展，在经济全球化浪潮的背景下，得到了迅速发展。商 会组织的迅速发展， 成为政府和企业之外的第三种力量， 它在提供政策咨询、 加强行业自律、促进行业发展、维护企业合法权益等方面发挥了重要作用。 与此同时，由于相关法律法规不健全，政策措施不配套，管理体制不完善， 商会组织存在着结构不合理、作用不突出、行为不规范等问题。出于实际 的需要，迫切需要对商会组织进行监管。较之同行监督、媒体监督、第三方 评估等外部监管方式，政府监管是目前最为成熟、最为有力的方式。然而， 实践中地方政府对商会组织监管的效果并不乐观，存在着政府监管理念滞 后、商会组织政治化色彩浓厚、双重管理体制不合理、监管法律法规不完善 等等问题。因此，研究地方政府应如何对商会组织进行有效的监管，我国地 方政府应构建怎样一个监管机制，如何改善商会组织的监管困境，是一个值 得研究的课题。研究这个课题对于提高政府监管效率，促进商会组织的发展 也具有一定的理论意义和现实意义。 本文选取地方政府对商会组织监管为研究对象，既立足于中国实际，又 借鉴西方发达国家政府监管经验。本文阐述了商会组织的发展历程、商会 组织发展现状、地方政府与商会发展之间的关系，分析了地方政府对商会 组织监管的现状及问题。结合当地实际，借鉴西方国家监管商会组织的经 验，提出了完善地方政府对商会组织监管的对策措施，即树立有效的监管 2 理念、理顺地方政府与商会组织之间的关系、摒弃双重管理体制、完善监 管法律法规、建立商会的评价惩罚体系和淘汰机制等，进一步加强对商会 组织的监管。本文研究的目的主要是充分发挥商会组织在区域经济发展中 的积极作用，进一步规范地方政府对商会组织的监督和管理，切实加强地 方政府对商会组织发展的指导，为地方政府如何更好地监管商会、推进商 会的改革和发展提供切实可行的框架与相应的配套政策措施，更好地促进 区域经济的发展。 关键词：地方政府，商会组织，监管 3 a research on the organizational regulations of commercial chamber of local government abstract as one kind of nonprofit organizations, the organization of commercial chamber (including trade association and chamber of commerce) has made rapid progress under the background of globalization and the development of socialist market economy. it has grown up as the third party beyond government and enterprises and has played an important role in policy consultation, self-discipline and development as well as safeguarding the interests and rights of the enterprises. meanwhile, since relevant laws and statutes are faulty, policies and measures have not been well coordinated with each other, management system is not effective, the chamber of commerce in organization structure is unreasonable, the effect is not good, and behavior does not standardize. comparing with the external supervision measures such as trade supervision, media supervision and the third party supervision, government supervision is so far the most mature and powerful way. however, the effects of government supervision in practice were no so desirable. problems were mainly about the lagging management concept of the government, the politicization color of the chamber of commerce, the irrational system of dual command and the imperfect of supervision legislation. so it is worthy researching to make 4 effective supervision over the chamber of commence, to establish supervision mechanism and to get out of the dilemma of organization supervision. the issue also has great theoretical and practical significance in improving supervision efficiency and the development of chamber of commerce. the paper takes chamber of commence under the government supervision as the object of study, not only having a foothold on chinas reality, but also learning the experiences from western countries. it discusses the developmental course and the current state of the chamber of commerce, the relations between the local government and the chamber of commerce, and the problems of local governments supervision of chamber of commerce. it has proposed some policies to improve local governance, including overseeing the chamber of commerce, reinforcing supervision and control of organization of chamber of commerce further by setting up effective overseeing idea, rationalizing the relation between the local government and organization of chamber of commerce, getting rid of double management system, perfecting the valuation overseeing laws and statutes , founding a chamber of commerce and so on, reinforces supervision and control of organization of chamber of commerce further. the goals of the issue are to bring the positive effect of chamber of commerce into play in district economy, further regulate the management of chamber of commence and strengthen the guidance of local government. the paper tries to provide feasible framework and relative policy to improve the supervision, push forward the reform of commercial chamber and promote the development of local economy. key words: local government，organization of chamber of commence, supervision 7 第一章 绪 论 本章节论述论文选题的背景和意义，国内外相关内容研究的现状与不足，此外也说 明本研究的理论基础、研究思路、方法、意义及创新点。 第一节 论文选题背景和意义 研究公民社会和非营利组织的著名学者莱斯特m萨拉蒙认为:“如果说代议制 政府是 18 世纪的伟大社会发明，而官僚政治是 19 世纪的伟大发明，那么，可以说，有 组织的私人自愿性活动， 亦即大量的公民社会组织代表了 20 世纪最伟大的社会创新 1。 ” 随着治理理论的兴起，国内外学者掀起了对非营利组织的研究的热潮。而商会组织作为 非营利组织的一种形式，与政府和企业联系紧密，日益受到政治学、经济学和社会学学 者的关注。 一、论文选题的背景 在我国，严格意义上的现代商会组织出现于上个世纪 90 年代，是在政府行政体制 改革的大背景下产生的。我国的商会组织才刚起步，主要有自上而下型商会和自下而上 型商会两种表现形式，也有学者将其概括为体制内和体制外两种产生途径。当前，面对 国内经济政治体制的转变和来自国外的种种理论观念，商会的发展面临一定的困境，商 会与政府之间的关系并不健康，要不就是过分依赖，要不就是消极抵抗。如果不改变这 一状况，很难发挥商会的作用，政府也无法减轻包袱。因此，监管就显得尤为重要，较 之同行监督、媒体监督、第三方评估等外部监管方式，政府监管是目前最为成熟、最为 有力的方式。政府监管商会问题是一个非常现实的问题，但从现有状况看来，我国政府 对商会的监管无法满足商会发展的要求。 因此， 政府应如何对商会组织进行有效的监管， 我国应构建怎样一个监管机制，改善商会组织的监管困境，是一个值得研究的课题。 1 salamon , lester m. et al. global civil society: dimensions of the nonprofit sector baltimore, md: johns hopkins center for civil society studies, 1999. 8 二、论文选题的意义 政府监管商会问题是一个非常现实的问题。它的解决在一定程度上标志着我国政 府的成功转型。 尽管商会在将来会作为一个公共物品的提供者， 代替政府履行部分职能， 但是政府对其的监管依旧需要。因此，本文对政府监管商会组织的研究分析，可为政府 部门在制定相关法律政策时提供一定的参考，也可为协调商会与政府关系提供一条出 路，并且为解决政府与其它社会团体的矛盾问题提供新视角。 第二节 国内外研究综述 国内外学者和实践工作者对于商会组织发展的研究取得了很多成果，这些是本研究 的基础，本小节加以概括。 一、商会组织概述 商会组织，英文为“trade promotion association” ，有时也称为“trade association” 、 “business association” 、 “employer association”等，是发达市场 经济国家普遍存在的一种旨在促进行业发展、规范行业秩序的社会经济组织形式。在我 国，商会组织属于社会团体的范畴，是我国民法通则中规定的社团法人，是我国民 间组织社会团体的一种，国际上统称为非政府组织。 商会组织是一种具有自发性、行业性、会员性、非营利性、非政府性的社会组织。 具体而言， “自发性”强调商会组织的建立、运作和发展要基于成员的自主意愿，应由 会员自发、自觉、自愿、民主地形成，商会组织的自律规则在组织内的普遍适用。 “行 业性”说明商会组织以市场经济中客观存在的业种、品种、工种等行业差异作为组织标 识，形成不同类型的商会组织，如餐饮商会、家装商会、电镀个业商会等等。 “会员性” 强调商会组织不是实体性组织，而是以会员为主体的社团组织； “非营利性”强调商会 组织的运作不以营利为目的，不能开展以营利为目的的经营活动； “非政府性”强调商 会组织既不是政府及其附属物，也不能采用政府行政式的管理与运作机制。因此，商会 组织独立于政府系统之外， 与行政机关及其他国家机关之间没有隶属关系或其他利益关 系。这一特性，决定了它在组织形式、人员编制及资金来源等诸多方面与政府组织存在 9 很大差异。主要表现在：第一，组织具有自主性，在内部实行自我管理，其活动目的、 方式、内容，由其在遵守法律的前提下自主决定，一般不受政府的直接控制；第二，工 作人员不属于国家公务员系列；第三，主要经费来源一般不是国家财政拨款，由其自己 筹集；第四，每一商会组织一般都具有一定的专业性，即一般是对本领域的专门事务进 行管理或服务，如商会组织就仅仅对本商会的公共事务进行组织和管理。而政府则必须 对社会进行全面管理，不能仅仅关注社会某一方面或某一部分群体。 作为过渡时期的产物，我国商会组织普遍表现出较强的“政府性”和“营利性” 。 但是这些商会组织仍发挥着商会组织应有的部分功能， 也正在朝着严格意义上的商会组 织演进，不能因其存在诸多问题就把它们排除在研究范围之外。 二、地方政府 地方政府是政治学和宪法学中的重要范畴，但对地方政府概念的理解却很不一致。 就概念的内涵而言， 国际社会科学百科全书是这样解释地方政府的， “地方政府一般 可以认为是公众的政府，它有权决定和管理一个较小地区内的公众政治，它是地区政府 或中央政府的一个分支机构” ； 美国百科全书则认为， “地方政府，在单一制国家， 是中央政府的分支机构；在联邦制国家，是成员政府的分支机构” ；英美学者多认为地 方政府的本意即地方自治:法德学者更常用“地方行政”而一般不用地方政府；日本学 者一般用“地方公共团体”表述地方政府；而中国一般用“地方国家机构”或“地方政 权机关” 。(就概念的外延而言，从层级上看，西方学者所用地方政府系指全国性政府 (national government) 的 政 治 分 治 机 构 或 联 邦 制 国 家 区 域 性 政 府 (regional government)的分治机构；州(省、地区)是联邦国家的组成单位，而不是地方政府；从 同一层级地方政府组成看，因地方政府由英文“local government”翻译而来，而英美 国家地方多采用权力合一制(union of powers)，立法、行政等分权不明显，所以，西 方人所用“地方政府”是广义语 1。而在中国，依照宪法和习惯，地方(人民)政府是指 地方国家行政机关， 是狭义语。 但为论述方便， 本文所用地方政府指一般地方国家机构。 三、监管与政府监管 所谓监管，国内外具代表性的观点可归纳为以下几点。李扬、王国刚认为，所谓监 1 任进.政府组织与非政府组织m.山东:山东人民出版社，2003.179. 10 管指的是政府、政府授权的机构或依法设立的其它组织，从降低资本市场风险、保护社 会公众利益、 维护社会安定的目的出发， 根据国家的宪法和相关法律， 制定相应的法律、 法规、条例或政策，并根据它们对资本市场体系和各种经济主体进行监督、管理、控制 与指导 1。卢现祥认为，监管是指政府利用法规对市场进行制约，它一般分为间接管制 和直接管制。前者是通过司法程序实施，后者是通过行政部门实施 。2乔治斯蒂格勒 认为，监管是政府通过制定法规和设计市场激励机制来控制厂商的行为和生产经营决 策，监管作为一种规则被某个行业所获得，它也就按照这个行业的利益来设计并运行。 3虽然这些定义在内涵外延上存在差异，但也形成了一些关于监管概念的共性特征。通 过综合归纳，可将监管定义为:权力机构组织根据公共利益需求，通过制定规则，运用 调节、控制、惩罚等手段，对微观经济主体进行一系列规范与制约活动 。4 所谓政府监管，学术界一般称之为政府规制或管制，是在市场经济条件下政府为实 现一定的经济和社会目标，通过各种正式和非正式的制度安排，营造行使公共权力、制 定和执行政策所依赖的良好制度环境和运行机制，以实现对社会公共事务的有效管理、 整合和协调的持续互动过程。 四、商会与政府关系 对商会与政府之间关系的研究，不同的学者根据不同的标准，对两者之间的关系进 行了划分。吉德伦(benjamin gidron)、克莱默和萨拉蒙等人提出了政府与非营利部门 （商会）关系的四种基本模式。 (1)政府支配模式(government-dominant model)。在这个模式中，政府在资金筹措 和服务配送中占据着支配性地位。政府既是主要的财政提供者，又是福利服务的主要提 供者。政府通过税收制度来筹集资金，由政府雇员来传送需要的服务。 (2)非营利部门支配模式(third-sector-dominant model)。在这个模式中，志愿组 织在资金筹措和服务配送中起着支配性的作用。产生这种模式的原因很复杂，或者是出 于意识形态或宗教的原因，对政府提供社会服务有一种强烈的反对情绪;或者是因为这 些地区对社会服务还没有普遍需求。 非营利部门支配模式和政府支配模式分别处于政府 与非营利关系模式的两极。 1 范宏浩.会计政府监管体系问题研究d.大连:东北财经大学,2005. 2 范宏浩.会计政府监管体系问题研究d.大连:东北财经大学,2005. 3 范宏浩.会计政府监管体系问题研究d.大连:东北财经大学,2005. 4 范宏浩.会计政府监管体系问题研究d.大连:东北财经大学,2005. 11 (3)双重模式(dual model)。这是处于政府支配模式和非营利部门支配模式之间的 一种模式。 (4)合作模式。在这种模式中，也是由政府和非营利部门共同开展公共服务，但它 们不是分离的工作。 本文根据吉德伦、克莱默和萨拉蒙等人提出的理论模型，构建了地方政府与商会关 系模型，如表 11 所示: 表 11 地方政府与商会关系模式 模 式 功 能 地方政府支配模 式 双重模式 合作模式 商会支配模式 资金筹措 地方政府 地方政府、商会地方政府 商会 提供服务 地方政府 地方政府、商会商会 商会 资料来源:gidron benjamin, kramer ralph, salamon l.m.govetnment and the thirdsector. sanfrancisco, jossey-bass publishers, 1992.转引自田凯:“西方非营利组织述评” ， 中国行政管理 ，2003 年第 6 期。 查尔斯 泰勒在其 公民社会的模式 一书中指出公民社会是独立于国家而存在的。 黑格尔提倡“国家高于公民社会”的理论，以洛克代表的自由主义者认为“公民社会先 于或外于国家” ， 1科恩（j.l. cohen）和阿雷托（a. arato）则在公民社会与政治理 论 2一书中，确立了“国家经济公民社会”三分模型。这些研究从不同的角 度，揭示了在西方国家中商会与政府的关系。 在国内，商会刚刚起步，与政府之间的关系尚未理顺，但也有不少学者进行了相关 研究。有的学者认为，政府对商会应是指导而非领导;商会应是参与议事，而不是替政 府办事;商会与政府在结构上应是分化而非重叠 3。 也有的学者认为， 商会与政府之间体 现的是一种既相互协作又相互制约的关系。政府一方面授权或委托商会，让其积极配合 政府，成为调控经济和管理社会的左右手;另一方面政府依法对商会进行管理，商会代 表大众对政府进行监督。 4还有学者对政府与商会之间责、权、利关系进行研究，并指 出， 政府将部分权力还给社会， 商会拥有了政府分给的权力， 同时就承担了相应的任务。 1 邓正来.市民社会于国家学理上的分野与两种架构j.中国社会科学辑刊,1993,(5). 2 j. l. cohen and a. arato, civil society and political theory, the mit press, 1992. 3 夏义坤.试论第三部门与我国政府行政的关系j.重庆社会科学,2001,(6). 4 黎军.行业组织的行政法问题研究m.北京：北京大学出版社，2002. 12 政府和商会都代表着公共利益， 同时又各怀私欲， 因此需要相互的监督 1 。 康晓光在 转 型时期的中国社团 2 中提出，政府与商会实际上是国家与社团的关系。还有的学者提 出了两者间存在着三种形式的关系:合作互补关系、补充关系、对抗关系 3。台湾学者陈 政智则认为，政府的社会行政机关已改变观念，愿意同非营利组织一起输送福利服务， 然而由于福利资源配置的失衡，使得政府空有意愿，却没有充足的能力，而无法实践合 伙的目标，使许多非营利组织希望获得政府的补助时，却遭遇了许多阻碍，因此将这种 非营利组织与政府的关系称之为“不情愿的伙伴关系”或“不对称的伙伴关系” 4。 国内研究的不足之处主要是研究所提出的对策基本上是倡议，比较笼统，涉及具体 配套政策的建议少，实践性不够强；就地方政府扶持与监督商会组织的发展方面的论述 非常少，没有系统解决地方政府扶持的政策安排问题，也缺少合理监督、适度监督的配 套措施。 第三节 研究的理论基础 一、非营利组织理论与合作主义理论 传统上，自由主义者认为国家与社会是边界分明的，把现代社会演进的过程看作是 国家与社会相分离的过程。国家与社会分离的标志之一是公民社会的出现，非营利组织 的兴起成为公民社会的主体性力量之一， 这代表了社会力量在社会结构中逐渐占据重要 地位，甚至形成与国家相对立的力量，进而产生新的平衡。从这种理论看，公民社会主 要是依托非营利组织来显示其成熟程度和结构性力量，它还包含着这样的一个基本假 设：民间非营利组织越强大，公民社会也就越强大，政府力量就越受到制约。因此，这 种理论把非营利组织看作是政府力量对立的存在， 强调了在社会公共事务管理中对政府 的制约，它实际上把政府和非营利组织看作是零和博弈，而忽视了非营利组织和政府合 作的一面。与上述观点不同的是合作主义理论，它认为，自由主义理论是建立在政府与 人民对立冲突的基础上的，一方是拥有法定权利的人民，一方是拥有法定权力的政府。 1 牛天秀.政府与非政府组织的责、权、利关系及其平衡j.行政发展,2003,(7). 2 康晓光.转型时期的中国社团j.中国社会科学季刊,1999,(冬). 3 谢蕾.西方非营利组织理论研究的新发展j.国家行政学院学报,2002,(1). 4 谢蕾.西方非营利组织理论研究的新发展j.国家行政学院学报,2002,(1). 13 只要把非营利组织当作一个协调的社会组织，就可以解决这种传统的冲突。这种组织实 现了公民与国家的沟通合作。合作主义实际上是一种利益代表机制。在这种机制中，非 营利组织作为一种组织化的功能单位，经政府授权在某一领域拥有绝对的代表地位。作 为交换，非营利组织在领导人选择、利益表达及寻求支持方面要受到政府一定程度的控 制。这就是说非营利组织不是绝对的独立于政府之外，必须与政府在实现某种程度的合 作的前提下，其独立性才有保障。这样，两者之间在利益方面就有了某种交换性质。这 种理论的实质在于，强调政府与非营利组织不是对立冲突的关系，而是一种相互制约又 相互合作，相对独立又彼此依赖的有机统一关系。 二、治理理论的论述 治理是个人和公共或私人机构管理公共事务的诸多方式的总和。 它是相互冲突的或 不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。 它既包括有权迫使人们服从的正 式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。 它有四个特征：治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础 不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制 度，而是持续的互动。从内容上来说，治理理论主要包括三个方面：第一，社会管理的 力量应是多元化的，社会管理不仅仅只有政府一个公共权力中心，还有其他一些社会组 织，如非营利组织等，可以把传统上属于政府的一些责任和职能接受过去。第二，在社 会管理力量多元化的过程中，政府角色需要重新定位。政府在当今社会中仍然发挥重要 的作用，但不能是全能政府，政府必须进行改革，成为“有限政府” 。第三，在社会公 共管理领域内，政府与其它社会组织共同构成了相互依存的治理体系。治理运作的逻辑 是以谈判为基础， 强调行为者之间的对话与协作， 通过持续不断的对话产生和交换信息， 增加相互合作的机会，减少机会主义的危害，增强社会公共管理中的民主性。 三、公共选择理论 该理论将政府当作影响经济活动的重要的内生变量。公共选择理论是沿着“个人理 性的机会主义成本合作的收益制度约束公共物品供给” 这一线索来阐述人类对政 府这种外在控制形式的选择的必然性的。政府的存在可以降低交易成本，政府是公共物 品的最佳供给者，人们最终选择政府并由它负责制定政策，来保护产权和契约的顺利交 易，是因为政府承担这项职能的成本比其他组织来的低。根据这一理论，政府的出现是 14 为了弥补市场的不足。政府制定规则，防止个人的机会主义行为，才能使社会利益得到 最大的体现。但在现实中国情境下，地方政府又具有不同于公共利益的特殊利益。从放 权让利改革战略和财政分灶吃饭体制推行以后， 地方政府具有了独立的行为目标和行为 模式，从而在向市场经济的渐进过渡中扮演着谋取“潜在制度”净收益的“第一行动集 团”的角色。地方政府这样的角色既能满足企业等个体在制度非均衡条件下寻求利益最 大化的要求， 又可通过在与上级权力中心的谈判与交易中形成的均势来实现国家的垄断 租金最大化。这种“中间扩散型”的功能，导致地方政府与非营利组织构建合作关系的 进程中充当了积极角色。 第四节 研究的思路、方法及创新点 一、研究思路 本文通过对政府监管商会组织现状的描述，进而分析政府与商会之间的关系，从中 找出问题的根源所在，试将两者的关系协调起来，构建出地方政府监管商会的新型结构 化模型。 本文除了绪论外，共四章。第二章阐述了地方政府与商会组织的关系，介绍了相关 概念以及商会组织发展的现状。第三、四、五三章是论文的核心部分，对地方政府对商 会监管存在的问题进行分析研究，并阐述了西方国家监管商会组织的经验。在前面分析 论证的基础上，结合实际，提出浙江省地方政府监管商会的结构模型设想。从方向上明 确了地方政府监管商会的方法，以促使商会更好地发展。 二、研究方法 本文既注重理论的探索，又注重实际问题的研究。本文应用到的研究方法如下： 一是文献分析法，收集国内行业协会研究文献，有关政策法规（主要包括国家经贸 委、民政部等关于行业协会或社会团体的政策文件） 、各协会所办刊物、工作总结等， 并进行分析。 二是实地调查，就宁波地区一些商会组织的日常机构进行观察，为期半个月，观察 日常运作，与商会的工作人员沟通，获得有关协会工作的感性材料，并记录下来。 15 三是比较分析方法，通过借鉴其他国家的政府对商会组织扶持与监管的成功经验， 找出我国各级地方政府扶持和监管商会的不足之处，给出对策，来进一步完善、发展我 国的商会组织。 三、三、研究创新点 全文研究的重点与创新点是在整理前人研究成果的基础上， 完整地论述地方政府监 管商会的现状、问题以及完善地方政府对商会监管的对策措施。 本论文研究的成果也即亮点概括如下： 一是完整清晰地分析了地方政府监督商会的 现状及问题；二是论述了商会发展与地方政府职能改革的现实关系；三是提出一套适应 地方政府、适应研究范例特征的配套策略，以使地方政府更有效地监管商会；四是该配 套策略与措施有清晰的结构、每个部分都有特定的功能、各部分相互呼应，形成一个结 构化的实用模型。此外，因为本研究以宁波余姚为例，研究所收集的数据资料，将成为 后续者继续研究宁波地区相关问题的基础。 16 第二章 地方政府与商会的关系 本章节将探讨商会组织的发展历程， 从发展历程中总结出政府监管与商会组织发展 的关系；通过分析宁波余姚地区代表性商会组织的运行现状，清晰论述地方政府与商会 发展的内在联系。 第一节 商会组织的发展历程 商会是商品交换发展到一定阶段的必然产物，它的发展经历了一个漫长的历史过 程。 一、商会组织的起源 我国的商会萌发于春秋时期，时称“肆” 。至隋、唐时期，形成了商会的雏形，曰 “帮会” 。至宋代称“行户” 。明清时期谓“行会” 、 “公所” 、 “同业工会”等。至清朝末 年， 新兴的民族工商业者登上商业舞台， 要求设立一种能够协调商业各行业的管理机构， 以适应商品经济日趋发展的需要。清光绪二九年(1903)清政府设“商部” ，并颁布了商 会简事 。清光绪三十三年(1007)清政府在京师设商务总会，各省设立分会，各地相继 设立了专门领导各 “行业” 或 “同业工会”的半官方机构一一商会，谓之以“商业公所” 、 “商务工会” 、 “商务公所” 。至此，商会组织迅速发展，遍及全国各行各业。1911 年辛 亥革命后， 国民党政府和各地商界不承认由清朝委任的商务总会， 纷纷改组成立总商会。 1912 年，上海杭州分别改称“上海总商会” 、 “杭州总商会” 。1914 年，北洋政府工商部 公布了商会法60 条，规定各省城、各商埠及其他商务繁盛之区域需设立商会。民国 初期，在商业较繁荣的城市，商会组织机构已比较完善，内设会长、专职秘书、会计和 勤杂人员。 商会会长多为当时商界权威人士充任， 并建立起了较为完善的会议议事制度， 商会的职责由政府以法规的形式加以明确。 1929 年民国政府颁布了 工商同业工会法 ， 此法规定各行业的“行会” 、 “公所” 、 “会馆”等均在此法公布之日起改为“同业工会” ， 归当地商会组织领导。民国时期的商会组织兴盛、发展迅速。到了 1930 年，全国各地 商会、商会联合会已建立 2046 个。新中国成立后，人民政府对旧商会和旧同业公会进 17 行了改组、改造和重新整合。为了适应政府规范、管理、团结和教育工商业者的需要， 1953 年全国工商联在北京成立。1958 年至 1978 年，我国实行计划经济，行业发展规划 和目标主要由行政手段确定和实施，企业是执行行政命令的机构，而不是一个自主的经 济实体。在这种情况下，商会组织显然是无用武之地，更谈不上什么发展。 二、商会组织的发展 改革开放以后，商会组织逐步恢复，到目前大体经历了两个发展阶段：第一个阶段 是 1978-1992 年。这一阶段商会组织主要是从体制内生成的，民间自发性的生成约始自 1990 年前后。因此该阶段制度变迁的推动主体是政府，导因是城市改革、国有企业经营 自主权的一再扩大以及1982和1988年两次以撤销行政性公司和部局合并为主要特征的 政府机构改革。由于政企不分和条块分割的经济运行和管理体制没有得到根本的触动， 作为改革附属物的商会组织在形成过程中不可避免地体现出如下一些特征： 对政府行 业主管部门的附属性比较强，具有较浓的官办或半官办的色彩，其经费、编制、办公资 源、领导层大都来源于主管部门；主管部门的制约程度较大，会员单位大多局限在原 部门系统内，且会员企业绝大多数是国有企业；功能大多以可有可无的信息服务和技 术服务为主；体制内和系统内生成的途径，使商会组织难以“三跨” （跨部门、跨系 统、跨所有制）式地自主扩展其覆盖面，并因此产生其组织重叠和职能交叉的问题。 第二个发展阶段是从 2002 年开始的。在上海、广州、浙江等地进行的商会组织改 革试点，标志着这一阶段的开始。因为这次改革在许多方面实现了新的突破，为商会组 织冲破旧的体制束缚，从官办社团向民办社团转化迈出了开创性的一步，从而为商会组 织发展带来新的生机。我国商会组织发展以此为开端步入新的发展阶段。这一阶段的商 会组织具有以下特点：从官办到民办的转变；数量多，覆盖面大。按照民政部 2004 年 7 月的最新统计，我国目前有全国行业性社团有 41722 个，占社会团体总数的 30%， 为各类社团之首；各省数量、发展水平参差不齐；兼职多，专职少。江苏省的 168 个行业协会中，工作人员共 2004 人，其中兼职 1388 人，占 69.26%，专职的仅有 616 人，占 3.074%；党政机关干部多。党政机关干部兼职的有 426 人，占兼职人数的近三 分之一；年龄偏大，文化水平低。从人员年龄结构上看，60 岁以上的占 45%，50 岁到 60 之间的占 27%，40 岁以下的仅占到 8%。 我国商会组织的曲折发展历程表明：一、商会组织的发展依托于商品经济发展的基 础上，是经济发展到一定阶段的产物，也是现代市场经济发展的客观要求，建设有中国 18 特色的商会组织，是建设有中国特色社会主义的必要组成部分；二、商会的发展需要政 府的扶持与引导，也需要政府的监督；三、当代条件下，商会组织的发展是与政府职能 转变交织在一起的，政府职能转变的步伐会极大影响商会组织的发展。 第二节 商会组织发展现状概括 以余姚市商会组织为例，论述一下商会组织发展的现状。余姚市商会组织的发展水 平处于全国前列。依托余姚市工商联的指导和统筹安排，余姚基层商会组织网络日益健 全，商会体制机制日趋完善，商会作用发挥日益明显，商会地位也不断提高。基层商会 工作取得社会认可，许多非公有制企业参加商会组织的内在动力不断增强。截止 2008 年底，余姚市已组建基层商会 36 个，其中乡镇、街道商会 21 个，组建率达 100%，共有 企业会员 2181 家，占全市规模企业的 98%，商会组织真正成为了我市民营企业的“娘 家”。余姚还开拓思想，积极筹建异地商会和村级商会。相继建立了青岛、义乌、武汉 商会。2008 年，凤山街道剑江村商会正式成立，这也是全国工商联（总商会）系统首家 村级商会。 一、商会组织的运作机制 余姚市商会组织的发展是在市党委和市政府支持、 以及宁波市工商联的指导下实现 的。 市委市政府对商会组织高度支持， 几乎每年的工商联会议都在市政府会议楼中召开， 一定程度上显示出地方政府对商会发展的支持。 2008 年 3 月， 宁波市基层商会工作会议 在余姚市政府会议楼召开，就是例子。这次会议确定了商会组织建设的方向：全市基 层商会要立足服务，充分发挥商会的服务功能，着力服务会员，切实增强基层商会的凝 聚力；深入会员企业，加强调查研究，反映会员诉求，想方设法帮助企业破解发展难题。 促进商会组织的规范化，不断深化基层商会组织建设；着力教育引导，创新工作机 制和活动载体，努力开创商会工作品牌，努力探索商会改革和发展的新途径、新领域、 新举措；继续加强市工商联（总商会）与各基层商会之间工作的联系、指导、服务、 监督，大力建设共性服务平台；加强各基层商会之间沟通交流，相互合作。为促进当地 经济社会又好又快发展做出贡献。工商联强调：余姚商会组织的发展要纳入到市委市政 19 府的区域经济发展战略中来。市委市政府提出实施“创业富民、创新强市”战略、转变 发展方式， 客观上要求商会组织功能发育进一步完善， 工商联要求余姚商会组织成为 “创 业富民、创新强市”的主力军；而且商会组织必须发挥引导的作用，宣传转变经营增长 方式、促进科技创新的经营理念。 部分商会组织取得了会员企业的认可，成为地方政府号召学习的对象。余姚凤山街 道商会等 9 个单位被评为 2008 年度基层商会工作先进集体，余姚市电镀行业商会等 5 个单位被评为行业商会（同业公会）工作先进集体，余姚经济开发区商会等 3 个单位被 评为基层商会工作创新奖，梨洲街道商会等 6 个单位被评为光彩事业推动奖。 余姚商会组织的领导人员 23 人，绝大多数都是企业家或企业高层经营管理人员， 工商联专职人员及市政府官员任职者仅有 6 人（参见表 21） 。现任余姚工商联会长是 余姚更大集团有限公司董事长戎伟军。余姚商会在领导人员产生方面也是公推选举制 度，充分保证了商会组织的独立性。如表 21 表 21 余姚商会组织领导成员一览表 姓名 工商联职务 单位及职务 戎伟军 会 长 宁波更大集团有限公司董事长 鲁章敖 副会长 市工商联 戚建华 副会长 市工商联 黄柏善 副会长 市工商联 黄同章 副会长 市工商联 邵 峰 副会长 宁波工商局余姚分局副局长 杨 军 副会长 浙江华联商厦有限公司董事长 邹国营 副会长 帅康集团有限公司董事长 方来仁 副会长 宁波神通汽车饰件有限公司董事长 姜电波 副会长 余姚市电波机械有限公司董事长 朱建焕 副会长 宁波富舜电业材料有限公司董事长 孙荣根 副会长 浙江华鑫化纤有限公司董事长 卫 国 副会长 宁波百隆纺织有限公司董事长 董越君 副会长 宁波西摩电器进出口有限公司董事长 胡元成 副会长 宁波金源电气集团有限公司董事长 20 陈晓亮 副会长 宁波嘉庆机械有限公司董事长 崔登来 副会长 宁波云环电子集团有限公司董事长 秦三妹 副会长 宁波白兰花羊绒制品有限公司董事长 李立峰 副会长 宁波世贸铜业有限公司董事长 王华军 副会长 宁波格莱特休闲用品有限公司董事长 吴天星 副会长 宁波天邦股份有限公司董事长 杨 琼 副会长 宁波市锦湖进出口有限公司董事长 陈纪龙 秘书长 市工商联 资料来源：余姚市工商联 浙江工商联是浙江绝大多数商会认可的总商会，宁波工商联是其分支，接收总商会 的领导。余姚市商会是宁波工商联的下级，自身也有层级结构。图 21 展现了余姚市 商会组织在浙江工商联组织中的位置。 21 图 21 余姚市商会组织在宁波工商联组织中的位置 商会组织统一在工商联的统筹领导下，这是实践摸索的产物。在浙江，以省工商联 作为总商会，具有十分鲜明的特点，也是商会发展道路探索的积极成果。在全国各省商 会组织中，浙江省的商会组织是联合最紧密的，同时也是商会功能发育更完善的，商会 从省一级、到地级市、到县级、在到街道，如此分布广泛、如此深入基层发展的商会组 省委政府 扶持指导 市级政府扶持、指导、监管 县级政府扶持、指导、监管 其它 同级 商会 组织 余姚 商会 组织 余姚 商会 组织 象 山 商会 组织 余姚 民营 企业 协会 余姚 民营 企业 协会 经济 开发 区商 会 经济 开发 区商 会 余姚 电镀 行业 商会 中国 塑料 城商 会 余姚 电镀 行业 商会 中国 塑料 城商 会 余姚 皮裘 同业 工会 余姚 皮裘 同业 工会 其他 接受 余姚 工商 联统 筹的 商会 组织 其他 接受 余姚 工商 联统 筹的 商会 组织 台 州 商 会 慈 溪 商会 组织 浙江工商联 （浙江总商会） 杭 州 工 商 联 宁宁 波波 商 会 商 会 其它 同级 工商 联 温 州 商 会 22 织联合体，是新时期商会组织研究的活标本。 二、商会组织的服务职能 余姚商会组织功能发挥情况可概括为如下几个方面。 建立和完善行业自律机制。行业自律的目的是为了建立行业的规则，旨在方便和加 强行业中的交易。例如，制定标准或最低质量要求，进行质量检查，设定广告规则和行 业道德准则，提供管理支持等。这些行动可以提高该行业的信誉，改善其经济状况。针 对民营企业发展遇到“用工瓶颈”问题，余姚市民营企业协会为加强行业自律，规范用 工行为，建立劳动力培养储蓄机制，多次召开行业自律会议，强调各会员企业单位不得 拖欠雇员工资，不能乱扣雇员奖金。从 2003 年起，余姚市民营企业协会在省工商局授 权下，与余姚工商局密切配合，开展了工业产品市场抽