（公共管理专业论文）城乡结合型县级区财政问题与对策研究——以郴州市东城区为例.pdf

中南大学硕士学位论文 摘要 摘要 由于受体制、经济等多种因素的影响，我国地方财政正面临着日益严峻的困境，引起 了各级党委政府的高度重视。地方财政困难问题也成为了公共经济学理论界高度关注的焦 点之一。众多学者对地方财政困难问题做了相当多的研究，提出了许多解决问题的办法。 我国的城乡结合型县级区是根据财政分级理论产生和存在的一级基层政府，是一级特 殊的地方政府和财政，它兼有纯城区与县的特征，与一些大城市的县级城区相比较，在财 权相同的条件下，承担了更多的农村公共事业，与县相比，又有别于县，财政与事权不对 称，往往容易在实质上成为市级政府的“派出机构”，承担了大量的城市公共建设与服务 的义务而不具有相应独立的权利。由于城乡结合型县级区处在纯城区与县的“夹缝”中， 其财政困难问题与治理对策在理论界的讨论中往往容易被混淆并被忽视。因而针对我国地 方城乡结合型县级区财政的理论研究并不多见，尤其是专门针对城乡结合型县级区财政困 难与治理对策的论述更是屈指可数。而我国城乡结合型县级区所表现出来的财政困难问题 和治理对策，由于既有一般基层财政的共性，在诸多方面更显示出了其固有的特殊性，政 府出台的现行有关政策措施可能并不一概适用，地方政府的各项行为缺少可信的政策依 据，随意性大，这一些也加剧了城乡结合型县级区的财政困难，致使其财政问题日显突出。 影响城乡结合型县级区财政的主要因素有历史原因、行政体制原因、经济体制原因、 财政政策原因以及社会环境的原因，有效解决城乡结合型县级区财政收入规模小、增长慢， 财政支出项目多、范围广、压力大，各类债务负担重的主要问题，必须紧密结合“城乡结 合型 县级区的特点和实际，设计好城乡结合型县级区财政预算原则，创新城乡结合型县 级区财政体制，加大解决财政困难的配套改革力度，统筹城乡发展，建立城乡协调的公共 财政体系框架。 关键词：城乡结合型县级区财政问题财政体制公共财政对策郴州 中南大学硕士学位论文 a b s t r a c t a b s t r a c t a sar e s u l to ft h es y s t e m ，t h ee c o n o m ya n ds oo nm a n yk i n d so ff a c t o ri n f l u e n c e , o u r c o u n t r yt h el o c a lf i n a n c ei sb e i n gf a c e da tp r e s e n td a y b yd a yt h es t e md i f f i c u l tp o s i t i o n ，c a u s e d a l ll e v e l so fp a r t yc o m m i r e eg o v e r n m e n tt ot a k eh i g h l y t h el o c a lf i n a n c ed i f f i c u l tp r o b l e mh a s a l s ob e c o m eo n eo ff o c a lp o i n t sw h i c ht h ep u b l i ce c o n o m i cm a n a g e m e n tt h e o r i s t sp a ya t t e n t i o n h i g l l l y t h em u l t i t u d i n o u ss c h o l a r sh a v ed o n eq u i t em a n yr e s e a r c ht ot h el o c a lf i n a n c ed i f f i c u l t q u e s t i o n ，p r o p o s e dm a n ys o l v e st h eq u e s t i o nm e a n s i nc h i n a , c i t ya n dc o u n t r y s i d eu n i o nc o u n t yl e v e la r e ai sp r o d u c e sa c c o r d i n gt ot h ef i n a n c i a l g r a d u a t i o nt h e o r yw i t ht h ee x i s t e n c el e v e lb a s i cu n i tg o v e r n m e n t ，i st h el e v e ls p e c i a ll o c a l a u t h o r i t ya n dt h ef i n a n c e ，i th a sa tt h es a m et i m et h ep u r ec i t ya n dt h ec o u n t yc h a r a c t e r i s t i c ， c o m p a r e sw i t hs o m eb i gc i t yc o u n t yl e v e lc i t y , u n d e rt h ep r o p e r t yr i g h t ss a m ec o n d i t i o n ，h a s u n d e r t a k e nt h em o r ec o u n t r y s i d en o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n ，c o m p a r e sw i t ht h ec o u n t ma l s oi s d i f f e r e n tw i t ht h ec o u n t y , t h ef i n a n c ea n dt h eg o v e r n a n c ei sa s y m m e t r i c a l ，i so f t e ne a s yi nt h e e s s e n c et ob e c o m et h ec i t yl e v e lg o v e r n m e n t “t h ea g e n c y ，h a su n d e r t a k e nt h em a s s i v ec i t y p u b l i cc o n s t r u c t i o na n dt h es e r v i c ed u t yd o e sn o th a v et h ec o r r e s p o n d i n gi n d e p e n d e n tr i g h t b e c a u s et h ec i t ya n dc o u n t r y s i d eu n i o nc o u n t yl e v e la r e ao c c u p i e st h ep u r ec i t ya n dt h ec o u n t y “t h ec r e v i c e ”，i t sp e c u n i a r ye m b a r r a s s m e n tq u e s t i o na n dt h eg o v e r n m e n tc o u n t e r m e a s u r ea r e o f t e ne a s yi nt h et h e o r i s t s d i s c u s s i o nt oc o n f u s ea n da r en e g l e e t e d t h u sn o ts e e si nv i e wo fo u r c o u n t r yp l a c ec i t ya n dc o u n t r y s i d eu n i o nc o u n t yl e v e la r e af i n a n c ef u n d a m e n t a lr e s e a r c h ， s p e c i a l l ya i m sa tt h ec i t ya n dc o u n t r y s i d eu n i o nc o u n t yl e v e la r e ap e c u n i a r ye m b a r r a s s m e n ta n d t h eg o v e r n m e n tc o u n t e r m e a s u r ee l a b o r a t i o ni sv e r yf e wi np a r t i c u l a r b u to u rc o u n t r yc i t ya n d c o u n t r y s i d eu n i o nc o u n t yl e v e la r e ad i s p l a y sp e c u n i a r ye m b a r r a s s m e n tq u e s t i o na n dg o v e r n m e n t c o u n t e r m e a s u r eb e c a u s e a l r e a d yh a s t h eg e n e r a lb a s i cu n i tf i n a n c e g e n e r a lc h a r a c t e r , d e m o n s t r a t e di nm a n ya s p e c t si t si n h e r e n tp a r t i c u l a r i t y ，t h eg o v e r n m e n th a sa p p e a r e dt h ep r e s e n t r e l a t e ds p e c i a lo p e r a t i o n a lp o l i c ym e a s u r e sp o s s i b l ea n dt o t a l l ya r es u i t a b l e ，l o c a la u t h o r i t y s e a c hb e h a v i o rl a c k st h ec r e d i b l ep o l i c yb a s i s ，t h ec a p r i c i o u s n e s si sb i g ，t h i ss o m ea l s oi n t e n s i f i e d t h ec i t ya n dc o u n t r y s i d eu n i o nc o u n t yl e v e la r e ap e c u n i a r ye m b a r r a s s m e n t , c a u s e si t sf i n a n c i a l q u e s t i o nd a t et or e v e a lp r o m i n e n t l y i nv i e wo fa f f e c t st h ec i t ya n dc o u n t r y s i d eu n i o nc o u n t yl e v e la r e af i n a n c et h e p r i m a r y f a c t o rl i k eh i s t o r yr e a s o n ，t h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e a s o n ，t h ee c o n o m i cs y s t e mr e a s o n ，t h e f i n a n c i a lp o l i c yr e a s o na sw e l la st h es o c i a le n v i r o n m e n tr e a s o n ，t h ee f f e c t i v ea d d r e s s i n gc i t ya n d c o u n t r y s i d eu n i o nc o u n t yl e v e la r e af i n a n c i a lr e v e n u es c a l es m a l l ，g r o w ss l o w l y , e x p e n d i t u r e i i k e y 。w ：一o l r d s ：c i 锣a n d c 。u n h y s j d e u n i 蛐c o u n 锣l e v e la r e a f i j l a n c i a l problemfi n a n c i a is y s t e m p u b l i cf m a n c i a lc o u n t e 珊e 枷r e c h e n z h o u h “ m 中南大学硕士学位论文 图目录 图目录 图4 1影响城乡结合型县级区财政主要因素示意图3 2 图4 22 0 0 4 年度郴州市东城区债务构成比例图3 4 图4 3 近年来郴州市级参与东城区级项目税收分成情况示意图4 l v 中南大学硕士学位论文 表目录 表目录 表2 1 湖南省郴州市东城区与y 县财权简要比较表1 7 表2 2 长沙市t 区与郴州市东城区财政支出范围比较表1 8 表3 1 郴州市东城区1 9 9 5 年设区前后财政收入市级上划调整比较表：2 1 表3 2 郴州市东城区财政重点支出项目比较表2 4 表3 32 0 0 4 年郴州市东城区政府债务余额表2 8 表4 1 郴州市东城区近年来财政供养人口变化情况表3 4 v i 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除论文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中 不包含其它人已经发表撰写过的研究成果，也不包含为获得中南大学或其他 单位的学位或证书而使用过的材料。与我共同工作的同志对本研究所作的贡 献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名：奎：茎： 日期：型q i 年且一月j 丑一日 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文，在解除密级的情况下，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公 布学位论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其他手段保存学位论 文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 术l 作者签名：主至、导师签名： 眺边年卫哗日 中南大学硕士学位论文第一章绪论 第一章绪论 1 1 本课题研究背景 当前我国县区基层财政面临着日益严峻的财政困难。在理论界，长期以来，众多学者 对地方财政困难问题做了相当多的研究，提出了许多解决的办法。例如在中国财政学会 2 0 0 5 年年会暨第十六次全国财政研讨会上，缓解基层财政困难就成为讨论的焦点之一。但 是专门讨论城乡结合型县级区及其财政困难和对策的论述并不多见。我国的城乡结合型县 级区是根据财政分级理论产生和存在的一级特殊的基层政府，与平级的县和纯城区相比， 在诸多方面显示出了其固有的特殊性，因此它所表现出来的财政困难问题和治理对策等既 有一般基层财政的共性，又有其特殊性。 1 1 1 城乡结合型县级区财政是一级特殊的地方政府财政 城乡结合型的县级区是我国当前一级特殊的政府与财政，它兼有纯城区与县的特征。 与一些大城市的县级城区相比，在财权相同的条件下，承担了更多的农村公共事业；与县 相比，又有别于县，财权与事权不对称，往往容易在实质上成为市级政府的“派出机构 ， 承担了大量的城市公共建设与服务的义务而不具有相应独立的权利。由于城乡结合型县级 区处在纯城区与县的“夹缝中，因此其财政困难问题与治理对策在理论界的讨论中往往 容易被混淆并被忽视。由于其兼具城乡特点，政府出台的有关政策措施可能并不一概适用， 地方政府的各项行为缺少可信的政策依据，随意性大，这一些也会加剧城乡结合型县级区 的财政困难。 以郴州市东城区为例，它是1 9 9 5 年郴州撤地建市设立的县级区，全区总面积1 3 1 4 平 方公里，其中耕地面积2 4 万亩，辖1 7 个乡镇，2 个街道办事处，常住人口3 0 万人，其中 农业人口1 7 万人，占全区人口的5 6 ，是一个典型的半城市、半农村的县级区。 1 1 2 城乡结合型县级区财政是当前中国现实条件下公共财政的重要组成部分 公共财政是适应市场经济发展要求的财政模式，其主要职责是提供公共产品，满足社 会的公共需求。从理论上分析，由较高层级的政府集中提供公共产品，有助于解决地区间 的协调发展和个人之间的公平分配问题，有助于降低公共产品的成本。但是公共需要地区 性差异的存在，即较大行政区域内不同地区公众对公共产品类型和数量需求存在差异，因 此，由较低层级的政府负责提供某些具有区域性的公共产品较之由较高层级的政府统一提 供更有效。因为不同层级政府在提供不同层次公共产品方面各有所长，所以，当今世界， 除新加坡、香港等极少数国家和地区实行一级财政体制外，世界上绝大多数国家，无论是 国李齐云：分级财政体制研究，北京：经济科学出版社，第6 1 页。 l 中南大学硕士学位论文第一章绪论 单- n 还是联邦制，都实行分级财政体制。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和 不断完善以及公共财政框架的确立，各级政府在服务社会经济发展过程中发挥了重要的作 用。尤其是1 9 9 4 年开始实行的分税制财政体制较之过去的财政包干制，具有明显的优越 性，初步搭建起了与市场经济内在要求相适应的财政体制框架，它以规范财政收入为突破 口，使我国分税分级财政体制初步入轨，提供了走向规范之路的新起点和新轨道。我国的 城乡结合型县级区正是根据财政分级理论和我国分税制财政体制确立和存在的一级基层 政府，与其平级的纯城区和县相比，其在财政方面显示出了诸多城乡兼有的特殊性，同样 也是具有中国特色的社会主义市场经济条件下公共财政体系的重要组成部分。 1 1 3 城乡结合型县级区公共财政关系需要理顺和规范 计划经济是官僚主导的经济，市场经济是法制规范下的市场主导的经济。在计划经济 体制下，生产、分配、交换等活动统一由国家管制；而市场经济是供求双向选择的经济。 在社会主义市场经济条件下需要转变政府职能，明确各级政府的职责分工，政府的职责是 规范和促进市场经济的发展，而不是直接干预市场经济。城乡结合型区域经济是指在区域 内以城镇为中心，以农村为腹地，各种经济成分有机构成的一种区域性经济，它处于宏观 经济与微观经济的结合部、城市经济与农村经济的连接点，是国民经济的重要组成部分。 因此，规范城乡结合型县级区公共财政关系，明确各级政府的职责分工，促进城乡结合型 区级政府职能的科学定位，推动区域经济跨越式发展，对消除我国城乡二元经济结构，促 进城乡协调发展，具有十分重要的意义。 1 1 4 城乡结合型县级区财政面临新的困难 据不完全统计，目前全国县( 市区) 一级政府有2 8 5 4 个，其中县级区8 4 8 个，而城乡结 合型县级区约占其9 0 ，约7 6 0 个。自上世纪8 0 年代实行市管县行政体制改革以来，对理 顺市与县( 区) 之间的行政关系特别是财政关系起到了重要的积极作用，但同时也给城乡 结合型县级区这种特殊的行政体制带来了新的困难和问题，全国的城乡结合型县级区不同 程度地存在新的财政困境。现有城乡结合型县级区财政关系的复杂性和体制的不规范性， 不利于城乡结合型县级区公共财政的建设，加剧了城乡结合型县级区财政困难。从财政收 入方面来看，城乡结合型县级区收入权限小、收入基础差、收入规模变化受财政政策影响 大；从财政支出方面来看，城乡结合型县级区财政支出范围大、项目多，压力大、上解任 务重；从财政管理方面看，受市级行政与财政体制的直接影响，城乡结合型区级政府在财 政管理的很多方面与市级趋同；从财源建设上看，城乡结合型县级区政府财源建设严重依 附于市级政府，受市级行政制约；从转移支付看，城乡结合型县级区管辖范围内尽管也有 “三农 问题，但获得中央转移支付极少。这一切使城乡结合型县级区财政面临新的困难， 而且这种困难在公众视野中往往被视而不见。 2 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 1 2 研究的意义 1 2 1 理论意义 在理论界，长期以来，众多学者对地方财政困难问题做了相当多的研究，提出了许多 解决的办法。比如在中国财政学会2 0 0 5 年年会暨第十六次全国财政研讨会上，缓解基层 财政困难成为讨论的焦点之一。王丙乾会长提出“城市与乡村相结合，做好统筹兼顾； 金人庆部长指出：要大力推进乡镇机构改革，农村义务教育体制、乡镇财政体制、化解乡 村债务等配套改革工作，以巩固农村税费改革成果逐步建立缓解县乡财政困难的长效 机制。但是对地方各级政府间的财权与事权划分，地方各级政府间转移支付制度的建立， 地方政府财政支出效率的提高等等，只提出了一些大体通用的原则，缺少可操作性。尤其 是专门针对“城乡结合型”县级区财政困难与对策的论述更是少之又少。因此，本课题的 一项重要特色是立足“城乡结合的实际，借鉴有关的理论成果和实践经验，在深入分析 城乡结合型县级区财政困境及原因的基础上，提出相应的改革措旌。这在一定程度上填补 了城乡结合城区财政理论研究的空白，也有利于为地方财政体制的创新提供理论指导。 1 2 2 实践意义 城乡二元结构是中国的根本国情，而且这一严重趋势已引起了各级党委和政府的高度 重视。2 0 0 3 年党的十六届三中全会通过了中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干 问题的决定，并指出要统筹城乡发展，统筹区域发展，推进财政管理体制改革，健全公 共财政体制，明确各级政府的财政支出责任，进一步完善转移支付制度，加大对中西部地 区和民族地区的财政支持。2 0 0 4 年3 月5 日在第十届全国人民代表大会第二次会议上，温 家宝总理提出的以逐步取消农业税为主的一系列惠农政策，有助于解决农业、农村和农民 问题，统筹城乡发展。2 0 0 5 年初，财政部党组把推动缓解县乡财政困难作为一项重要政治 任务来抓。经过充分调查研究、反复征求意见，提出了“奖励约束、综合治理 的总体 思路，制定了以“三奖一补 为核心内容的一系列综合政策措施。 本文所选取的研究样本邯州市东城区就是典型的城乡结合型县级区，是我国城乡 二元经济结构的一个缩影。本课题的研究在借鉴国内外相关理论研究成果的基础上，结合 所调查的实际，不仅分析了这类区财政存在的问题并提出解决的对策，而且通过对这类区 财政状况的分析，讨论了如何统筹城乡经济发展，协调城乡关系，有效缓解城乡差距的拉 大，建立城乡协调公共财政体系框架。这对发展中的新型城乡结合型县级区财政建设具有 普遍的借鉴意义，同时为中小城市财政经济建设提供了决策依据。 中南大学硕士学位论文第一章绪论 1 3 国内外相关理论研究现状 1 3 1 国外研究现状 发达国家学者对地方财政问题的研究最初是从关注地方公共产品的有效供给开始。相 当一部分学者论证了财政分权条件下地方公共产品的有效供给。美国财政经济专家蒂布特 ( g m t i e b o u t ，1 9 5 6 ) 的“以足投票 理论、布坎南( j b u c h a n a n ，1 9 5 6 ) 的分权“俱 乐部”理论、施蒂格勒( g s ti g l e r ，1 9 5 7 ) 关于最优分权的“菜单”( m e n u ) 理论、奥茨 ( w e o a t e s ，1 9 7 2 ) 的分权定理等，都致力于找到地方公共产品供给的最优模式。 关于地方公共产品有效供给的开创性研究，是由蒂布特于1 9 5 6 年发表的一个地方 支出的纯理论( ap u r et h e o r yo fl o c a le x p e n d i t u r e ) 一文中提出的蒂布特模型中 作出的。他认为，如果人们能够自由流动，那么他们就会在全国寻找一个公共产品供给与 税收形成最佳组合从而使他们在效用最大化的区域居住下来；而且地方政府也会在公共产 品的供给与税收组合上互相模仿，相互竞争，从而达到整个社会福利的最大化。 布坎南在随后不久提出了他著名的“俱乐部”理论( a ne c o n o m i ct h e o r yo fc l u b s ) 。 他把社区比作俱乐部，然后研究在面临外在影响因素的条件下任何一个俱乐部为分享 某种利益而联合起来的人们的一个自愿协会如何确定其最优成员数。该理论把俱乐部 的成本分为固定成本和可变成本，随着成员的增加，平均固定成本是递减的，而平均可变 成本是递增的。最初，平均固定成本递减的幅度大于平均可变成本递增的速度，因此平均 成本是递减的；当平均固定成本递减的幅度等于平均可变成本递增的幅度时，平均成本达 到最低，此时俱乐部的规模最优；“俱乐部 理论指出了地方分权条件下地方公共品有效 提供的最优区域规模。 施蒂格勒在地方政府功能的有理范围( t e n a b l er a n g eo ff u n c ti o n so fl o c a l g o v e r n m e n t ) 一文中提出：( 1 ) 与中央政府相比，地方政府更接近于自己的公众；( 2 ) 国内不同的人们有权对不同种类与不同数量的公共服务进行表决。因此提出财政分权，认 为“决策应该在最低行政水平的政府部门进行 。 奥茨在财政联邦主义( f i $ c a lf e d e r a l is m ) 中提出了他的“分权”定理：对于 公共品来说，地方政府能够向各自的选民提供最有效的产出量，而中央政府却无法实现这 一点。政府履行职责需要掌握一定的财政资源，这就需要确定各级政府问收入划分。 关于政府间税收划分的一般原则，马斯格雷夫( m u s g r a v e ) 提出了七原则论。他认为： ( 1 ) 以收入再分配为目标的累进税收应该划归中央；( 2 ) 作为稳定经济手段的税收应划 归中央；( 3 ) 地区间分布不均的税源划归中央；( 4 ) 课征于流动生产要素的税收主要划归 中央；( 5 ) 依赖于居住地的税收较适合划归地方；( 6 ) 课征于非流动性生产要素的税收最 好归地方；( 7 ) 受益性税收及收费对各级政府都适用。 加拿大学者杰克m 明孜( j a c k m m i n t z ) 则提出五原则：( 1 ) 效率原则：税种 4 中南大学硕士学位论文第一章绪论 的设置要尽量减少对资源配置的扭曲；( 2 ) 简化原则：税制应尽量简化，使之便于理解和 执行；( 3 ) 灵活原则：税收划分要与事权相适应；( 4 ) 责任原则：各级政府的支出与税收 责任关系应相协调；( 5 ) 公平原则：各地税负应平衡。 罗宾鲍德威等人提出的六原则论认为：( 1 ) 所得税应划归中央；( 2 ) 资本税、财产 转移税等应划归中央；( 3 ) 对资源课税应由中央与地方共享；( 4 ) 具有非流动性特征的税 收应归地方；( 5 ) 作为受益性税收的社会保障税，可由中央与地方协同征收管理；( 6 ) 多 环节征收的税收应划归中央，单一环节征收的税收应归地方。 塞里格曼的三原则是指：( 1 ) 效率原则：以征税效率的高低为标准来确定税种的归属； ( 2 ) 适应原则：税基宽的，划为中央税；窄的，划为地方税；( 3 ) 恰当原则：为了使全 国居民公平地负担税收而设立的税种归为中央，只涉及部分地区或部分人的，划归地方。 可见，塞里格曼的税收划分原则仅从提高税收征管效率方面考虑，没有考虑税收的经济影 响。 美国学者迪尤提出，划分税收还要考虑经济利益原则，税收应归哪级政府，应以促进 经济发展，不减少经济利益为着眼点。 大卫金的地方政府税收的“四不原则”指出：( 1 ) 地方政府不应征收高额累进税； ( 2 ) 地方政府不应征收税基流动性很大的税；( 3 ) 地方政府不应征收可将大部分税负转 嫁给非本地居民的税种；( 4 ) 地方政府不应征收不直接为本地居民所察觉的税。大卫金 也是从税收的经济影响来划分税收的。 可见，不同学者从不同角度考虑对税收划分原则提出了各自的见解。最主要的是从两 大方面进行阐释的：一是从经济角度，要考虑税收对经济的影响，凡是影响到整个国民经 济的，划归中央，只影响地方经济的，划归地方；二是行政管理角度，税收划分应方便征 收与管理，有利于提高税收的征管效率。 但是，强调分权，并不能否定集权的合理性。哈维s 罗森认为“实际上，人们普 遍同意，旨在影响就业水平和通货膨胀的收支政策，应由联邦政府进行，没有一个州或地 方政府大到可以影响整个经济的程度 。一般来说，集权可以有效解决以下问题：( 1 ) 宏 观经济稳定；( 2 ) 再分配和地区平等权利；( 3 ) 外溢与规模经济。唐纳德菲瑞斯( d o n a l d p h a r e s ) 、哈洛德a 郝菲( h a r o l dah o v e y ) 、拉力拉德波和威廉w 哈密顿 ( l a r r y c l e d e b u ra n dw il lj a m w h a m ilt o n ) 等人则从税收方面论证了相对集权的 重要性。唐纳德菲瑞斯在州税负担研究( t h er o l eo ft a xb u r d e ns t u d i e si ns t a t e t a xp o li c y ) 一文中指出，州税的税负极可能由州之外的公众负担。 哈洛德a 郝菲在州之间的税收竞争与经济发展( ( i n t e r s t a t et a xc o m p e t i t i o n a n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ) 中认为，当今社会，人口可以自由流动，一个州难以制定 出与其他州不同的所得税政策，而将所得税作为联邦税，则有助于地区间的税负公平及全 国统一市场的形成。 5 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 拉力拉德波和威廉w 哈密顿则在税收优惠作为刺激经济增长措施的失效( t h e f a i l u r eo ft a xc o n c e s s i o na se c o n o m i cd e v e l o p m e n ti n c e n t i r e s ) 一文中研究认为， 州之问竞相出台税收优惠措施，破坏了稳定的市场环境的形成，阻碍了整体经济效益的提 高。由此可见，集权也有它的优点，在公共品的提供中，必须二者结合。鉴于集权与分权 各有优点，所以必须确立多级财政体制。在多级财政体制下，必须确定各级政府的最优规 模。 马斯格雷夫在美国财政理论与实践一书中回答了什么是多级财政体制下最佳财政 社区的问题。他认为：考虑在各种服务水平下的最佳社区规模和在各种社区规模下的最佳 服务水平，那么，当服务水平与社区规模都达到最佳的结合点时，最佳的财政社区就形成 了。 在实践中，国外的分级财政体制往往是一个包含了政府间事权及支出责任划分明确、 收入( 税收) 归属清晰并辅之以科学的转移支付制度的有机整体。在这样的制度框架下， 可有效明确各级政府的责、权、利，并减轻地方政府的财政压力，缓解地方财政困难。 世界银行于2 0 0 2 年提出的中国：省级支出考察报告则得出以下结论：( 1 ) 地方 政府( 指市、县和乡) 担负着过高而无法维持的支出任务。( 2 ) 1 9 9 4 年分税制改革造成收 入向上级政府集中的同时，却没有相应调整各级政府支出责任范围的划分。( 3 ) 中国缺乏 一个有效的政府间转移支付体系。转移支付对下级政府支出责任的履行并没有起到有效的 支持。( 4 ) 中国地区经济发展不平衡在扩大而不是在缩小。( 5 ) 地方政府支出的低效率。 相比较之下，我认为，世界银行的观点更为全面，它提出的地方政府支出绩效问题， 是大多数专家学者所忽略的，故本人特别注意了对它的研究。 综上所述，西方国家学者对于地方财政问题的研究主要在于地方公共品的有效供给， 以及由此产生的政府规模和政府间收入划分问题。众多学者对分权条件下地方公共品的有 效供给提出了各自的理论，对最优政府规模的理论也有相当的涉及，同时，提出了众多的 政府间收入划分的原则。 1 3 2 国内研究现状 由于受体制等多种因素的影响，目前我国地方财政正面临着日益严峻的困境，近年来， 这一问题引起了各级党委和政府的高度重视，地方财政困难问题也成为了财政理论界关注 的焦点之一。2 0 0 2 年国务院发展研究中心农村部部长韩俊等专门对我国县乡财政困难问题 进行了专题研究。2 0 0 4 年1 1 月财政部曾专门举办了“2 0 0 4 财税改革暨基层财政解困与财 政体制创新高级研讨会”，讨论我国当前财政困难问题。目前针对我国城乡结合型县级区 财政困境的研究并不多，但是一些关于地方财政困难的研究成果可供我们学习和借鉴。 对于当前地方财政困难的程度，从量上来看，1 9 8 0 年，地方财政收入为8 7 5 亿元，地 方财政支出为5 6 2 亿元，地方结余3 1 3 亿元；1 9 9 0 年，地方财政收入为1 9 4 5 亿元，地方 6 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 财政支出为2 0 7 9 亿元，地方短缺1 3 4 亿元；2 0 0 1 年，地方财政收入为7 8 0 3 亿元，地方财 政支出为1 3 1 3 5 亿元，地方短缺5 3 3 2 亿元。有专家估计，中国地方政府债务已突破1 万 亿元。而据财政部有关人士向财税科学杂志透露，目前财政部认可的数额是4 0 0 0 多 亿元。从面上来看，2 0 0 0 年，在全国2 0 7 4 个县级政府( 包括县、县级市) 中，有9 5 0 个县属 于财政补助县，占4 6 。2 0 0 2 年国家审计署对中西部地区1 0 个省4 9 个县( 市) 的调查发 现，截止2 0 0 1 年底，4 9 个县( 市) 实际负债达1 6 3 亿元，相当于当年可用财力的2 1 倍固。 对于我国普遍存在的地方财政困难的原因，国内众多学者提出了自己的看法。 贾康、白景明认为，我国地方财政困难的财政体制性诱因主要表现在：( 1 ) 财权划分 模式与事权( 职责) 划分模式不对称。( 2 ) 政府层次过多，大大降低了分税制收入划分的 可行性。( 3 ) 财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存固。 祝志勇、吴垠提出，转轨时期导致地方财政困境的体制性因素主要表现在：( 1 ) 地方 间模糊的财政产权制度。( 2 ) 农村公共产品供给制度失衡。( 3 ) 不彻底的分税制改革。( 4 ) 乡镇民主政治制度的缺失锄。 陈纪瑜、赵合云分析认为，取消农业税可能会使本已捉襟见肘的基层财政更加困难， 基层工作难以正常开展固。 曾维涛认为，不合理的财政分配体制、滞后的财政管理理念以及低下的地方经济发展 水平，是造成我国当前地方财政困难的主要原因固| 一 我国地方财政困难问题并不是一朝一夕形成的。对该问题的解决大多数学者认为解决 主要应从制度创新方面入手。 贾康、阎坤在改进省以下财政体制的中长期考虑与建议中提出：( 1 ) 在公共财政 框架下明确地方职能、逐步划清政府问事权。今后深化改革中，需要进一步强调正确处理 地方政府与市场之间的关系，根据市场经济条件下政府与市场分工的基本原则确定中长期 地方政府职能调整的方向。应按照有所为、有所不为的原则，将省以下地方财政的主要职 能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥、为辖区提供公共产品及公共服务上来。( 2 ) 在现行行政管理体制不变的情况下，鼓励各地通过“省财政直接对县 和“乡财县管”等 方式减少财政体制层级。实行中央一省一市县三级体制，不仅有利于夯实财政体制的低端基 础，把县级财政和县级区的财政建成我国功能齐全、职能完善的基层财政；同时有利于在 减少政府层级、收敛政府间摩擦因素的同时显著减少行政成本，从根本上解决政府职能过 宽和机构叠床架屋、财政养人过多的问题。( 3 ) 逐步完善地方税收体系，调整各级政府间 的财力划分。本着“简税制、宽税基、低税率、严征管 的原则，逐步健全、完善地方税 函 中国财政年鉴2 0 0 2 年。 圆聂新华：地方财政风险的成因与防范，财税科学，2 0 0 0 年( 增刊) 。 贾康，自景明：县乡财政解困与财政体制创新，经济研究，2 0 0 2 年第2 期。 回祝志勇，吴垠：县乡财政解困的制度重构方案，社会科学战线，2 0 0 4 年第4 期。 陈纪瑜，赵合云：取消农业税后县乡基层财政体制亟待创新，财经理论与实践，2 0 0 4 年第4 期。 曾维涛：我国地方财政风险的成因分析及对策思考，金融与经济，2 0 0 4 年第1 2 期。 7 中南大学硕士学位论文第一章绪论 体系，不断提高征管水平。( 4 ) 加大转移支付力度，调整转移支付结构。规范和健全、完 善转移支付制度，提高基层财政的公共服务水平，必须在改革、创新的基础上，重点加大 以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付的力度，尽快构建与分税制体制相适应 的财政转移支付制度体系。 浙江省财税科研所调查组通过对该省台州市财政状况的调查得出结论，转变政府职 能，减少政绩性支出，削减各项增支考核指标，压缩财政支出规模，提高资金使用效益等 措施，能够有效缓解地方财政困难。谷茵、王振海通过对法国地方财政的考察，认为科学 界定各级政府的职能和事权，建立规范化的收支体系，有助于地方政府科学合理利用地方 财力，有效避免财政风险圆。 王玲、周大研认为，建立独立的、具有实质意义的地方公共财政体系，有助于规范地 方财政的收支范围与结构，从而达到缓解地方财政困难的目的 。 杨树琪、陈吴指出，对地方经济结构实施有效调整，完善所有制结构，大力发展非公 有制经济，是缓解当前地方财政困难的有效途径 。 刘优辉则提出创新我国地方政府公债发行制度能够为地方政府筹集相应的财政资金， 缓解地方政府财政支出的压力。 傅志华、陈少强通过分析美国防治地方财政危机的实践，指出建立财政危机准备金制 度等，能够有效避免地方财政苦难的恶化 。 综上所述，国内众多学者对地方财政问题的研究，主要在于地方财政困难，产生的 原因及解决问题的办法方面，其对于我国现行行政体制下的特殊区域特别是城乡结合型县 级区财政问题只提出了一些大体通用的原则，很少具体研究，本课题选题于此，通过研究， 力求对此类问题有所突破。 1 4 本文的主要研究方法与内容 1 4 1 本文主要的研究方法 在本文的写作过程中，作者始终坚持理论与实践、实证与规范、定性与定量以及立足 区内实际与借鉴其他地方成功经验相结合的研究方法。 调查法：通过对所选择样本点的实地调查，掌握大量第一手材料。为正确分析、研 究城乡结合型市辖区财政问题提出解决的对策奠定基础。 文献研究法：本课题研究查阅了大量的基层财政运行、公共财政和分税制财政体制 贾康，阎坤：改进省以下财政体制的中长期考虑与建议，管理世界，2 0 0 5 年第8 期。 四谷莴，王振海： 法国地方财政析论，财政与税务，2 0 0 4 年第1 期。 四王玲，周大研：关于完善地方公共财政体系建设的思考，经济问题探索，2 0 0 4 年第7 期。 固杨树琪，陈昊： 论地方经济结构调整与培育财源问题，经济问题探索，2 0 0 4 年第1 0 期。 四刘优辉：关于我国地方政府发行公债的必要性和可行性，财政研究，2 0 0 4 年第1 0 期。 四傅志华，陈少强：美国防治地方财政危机的实践对我国的启示，中国经济时报，2 0 0 4 年4 月1 6 日。 8 中南大学硕士学位论文第一章绪论 等资料，在前人研究的基础上深化了本课题的研究。 定性与定量相结合。定性是指对事物性质得当判断：定量则是指对事物数量或程度 的确定。事物的性质与其数量或程度存在一定的关系，即量变可能会引起质变。因此，在 本课题的分析研究过程中，要始终坚持定性与定量相结合的方法，在把握数量基础上确定 事物的性质。 比较研究法：在国外发达市场经济国家，公共财政框架及分税制财政体制已有百年 历史，在处理不同层级政府间的财政关系及解决基层财政困难等方面积累了相当丰富的经 验。我国基层财政问题研究起步较晚，无论理论研究还是实践运用都落后于发达国家。近 些年来，在我国的其他省份的一些地方开始对省以下财政体制和解决基层财政困难等进行 了一些有益的探索，如浙江省长期实行“省管县 的财政体制及“两保两挂 等措施，也 为我们提供了许多可借鉴之处。但是国家不同、地区不同，切不可照搬照抄国外或其他地 方的成果做法，所以本文立足于“区情，比较和借鉴已有的成功经验和成熟理论找出解 决我国城乡结合型县级区财政问题的切实可行的对策措施。 1 4 2 本文的主要研究内容 城乡结合型县级区的财政问题与对策既具有一般基层财政的共性，又有其特殊性。本 文的研究是站在统筹城乡发展的高度，以公共财政和分税制财政体制的理论为指导，紧密 联系“城乡结合型县级区的特点，在分析城乡结合型县级区财政的现状、特点的基础上， 指出当前存在的主要问题并对其原因展开分析，最后提出解决城乡结合型县级区财政问题 的对策思路。 本文分为五章，各章具体内容如下： 第一章：绪论。简单介绍了本课题的研究背景、研究的意义、国内外研究现状、主要 内容与整体结构、研究方法等内容。 第二章：城乡结合型县级区财政制度的演变及其特点。本章首先介绍了我国地方财政 的基本制度构架与现状，进而指出我国区级财政制度的演变及城乡结合型县级区财政制度 的特点。 第三章：城乡结合型县级区财政的主要问题。本章在进行广泛调研的基础上，指出我 国城乡结合型县级区财政收支方面存在的主要问题 第四章：影响城乡结合型县级区财政的主要因素分析。本章从历史演变、行政体制、 经济体制、财政政策、社会环境等方面分析造成我国城乡结合型县级区财政面临各项问题 的因素。 第五章：城乡结合型县级区公共财政的发展对策。这是本文研究的重点，是在前面各 章分析的基础上，有针对性地提出各项改革的措施。 9 中南大学硕士学位论文 第二章城乡结合型县级区财政制度的演变及特点 第二章城乡结合型县级区财政制度的演变及特点 城乡结合型县级区财政制度是我国计划经济财政向市场经济公共财政过渡的产物，几 经演变形成了自身的特殊性。 2 1地方财政的基本制度构架与现状 2 1 1 地方政府职能和事权的规定 一般来说，政府行政层级决定财政层级。目前，我国政府权力划分层次为五级，即中 央、省( 直辖市、自治