（公共管理专业论文）南阳市预防“一把手”职务犯罪的对策研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 “把手”通常是领导班子的主要负责人，他们在决策中处于主导地位，在实 施决策中处于指挥地位，在领导活动中处于督导地位，对一个地区、部门、单位的 全局工作起着至关重要的作用。近年来，随着我国经济的发展，职务犯罪不断增加， 其中“一把手”职务犯罪尤为突出，如何预防“一把手”职务犯罪已成为摆在我们 面前的一道难题，研究预防“一把手”职务犯罪的意义显得更加重要。本文对1 9 9 3 年一2 0 0 3 年间发生在南阳市范围内的“一把手”职务犯罪进行了深入的调研，通过 分析这类犯罪的基本状况、突出特点、严重危害性，剖析导致“一把手”职务犯罪 的诸多原因，提出通过加强教育、完善制度、强化监督来构筑预防“一把手”职务 犯罪的预防机制。论文共分三章。第一章，南阳市“一把手”职务犯罪的现状分析。 这一章在界定职务犯罪的基础上，系统分析了南阳市“一把手”职务犯罪现象整体 状况、南阳市“一把手”职务犯罪的基本特点、南阳市“一把手”职务犯罪造成 的各种危害。第二章，南阳市“一把手”职务犯罪的原因分析。分别介绍了目前国 内外关于职务犯罪成因和预防的理论，然后系统分析了南阳市“一把手”职务犯罪 的基本原因与特定原因。第三章，南阳市预防“一把手”职务犯罪的基本对策。针 对南阳市“一把手”职务犯罪的现状，论文从明确预防职务犯罪的主体和客体，建 立一套社会化预防职务犯罪的机制，采取教育、制度、监督并重的预防策略三个方 面，探讨了如何更好地预防南阳市“一把手”职务犯罪的基本措施。 关键词：职务犯罪预防基本措旅南阳市一把手 i 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ec h i e fl e a d e r sa r et h ec h i e fl e a d i n gc a d r e si nt h el e a d i n gg r o u p t h e ya x ei nc h a r g e o fm a k i n ga n de n f o r c i n gp o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n s ，a n ds u p e r v i s et h eo v e r a l ll e a d i n g a c t i v i t y t h e r e f o r e ，t h e yp l a ya ne s s e n t i a l r o l et ot h eo v e r a l lw o r ki nar e g i o n ，a d e p a r t m e n t ，o rau n i t i nr e c e n ty e a r s ，a so u re c o n o m ya d v a n c e s ，t h eo f f i c i a lc r i m e s ，i n p a r t i c u l a rt h o s ec o m m i t t e db yc h i e fl e a d e r s ，h a v eb e e ni n c r e a s i n g h o wt op r e v e n tt h e o f f i c i a lc r i m e sc o m m i t t e db yt h ec h i e fl e a d e r sb e c a m ead i f f i c u l ta n di m p o r t a n ti s s u e t h i sp a p e ri n v e s t i g a t e st h o r o u g h l yo f f i c i a lc r i m e sb yc h i e fl e a d e r si nn a n y a n gf r o m1 9 9 3 t o2 0 0 3 t h ep a p e ra l s oa n a l y z e st h eb a s i cs t a t e ，t h ec h a r a c t e r i s t i c s ，n e g a t i v ei m p a c t s ，a n d p o s s i b l e c a u s e sf o rt h e s ec r i m e s t h e ni tp r o p o s e st op r e v e n tt h e s ec r i m e st h r o u g h i n t e n s i v ee d u c a t i o n ，r e g u l a t i o ne n h a n c e m e n t ，a n ds u p e r v i s i o ne n f o r c e m e n t t h ep a p e ri s o r g a n i z e da sf o l l o w s i ns e c t i o n1 ，i td e f i n e so f f i c i a lc r i m e s ，d e s c r i b e st h eo f f i c i a lc r i m e s c o m m i t t e db yt h ec h i e fl e a d e r si nn a n y a n gf r o m1 9 9 3t 02 0 0 3 ，i d e n t i f i e st h e i r c h a r a c t e r i s t i c s ，a n dp o i n t so u tt h e i rs e v e r ec o n s e q u e n c e s i ns e c t i o n2 ，i ti n t r o d u c e s n a t i o n a la n di n t e r n a t i o n a lt h e o r i e sa b o u tt h ec a u s ea n dp r e v e n t i o no fo f f i c i a lc r i m e s ，a n d i n d i c a t e st h ec o m m o na n du n i q u ec a u s e so ft h ec r i m e si nn a n y a n gf r o m1 9 9 3t o2 0 0 3 i n s e c t i o n3 ，i tp u t sf o r w a r das o l u t i o nt o p r e v e n t i n gt h e s ec r i m e s t h es o l u t i o n d i s t i n g u i s h e st h es u b j e c ta n dt h eo b j e c ti nt h e s ec r i m e s ，a n de m p h a s i z e st ob u i l das o c i a l m e c h a n i s mw h i c ha t t a c h e se q u a li m p o r t a n c et o e d u c a t i o n ，i n s t i t u t i o n ，a sw e l la s s u p e r v i s i o n k e yw o r d s ：o f f i c i a lc r i m e sp r e v e n t i o n b a s i cs o l u t i o n n a n y a n g c h i e fl e a d e r n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：灯随 日期：毋斗月西日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于不保密母 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名：；2 j 。诃亳 指导教师签名： 日期：五一s 年q 月堙日期：友硎厂年叩月0 f 华中科技大学硕士学位论文 引言 南阳古称宛，位于河南省西南部，北靠伏牛山，东扶桐柏山，西依秦岭，南临 汉江，为三面环山、南部开口的盆地，囡地处伏牛山以南、汉水以北而得名。现辖 1 市、2 区、1 0 县，总人口1 0 6 5 万，总面积2 6 6 万平方公里，在河南省1 8 个省辖 市中人口最多、面积最大。南阳经济总量在河南省居靠前位次，国民经济蓬勃发展， 从1 9 9 9 年到2 0 0 3 年的5 年间，全市国内生产总值由4 6 6 亿元增加到7 2 4 亿元，年 均增长9 2 ；财政总收入由2 9 7 亿元增加到4 3 亿元；城镇居民可支配收入、农民 人均现金收入分别达到6 1 0 9 元和1 7 5 6 元，全市综舍经济实力和整体竞争能力逐年 增强。【1 1 随着改革以来市场经济的迅速发展，我国社会生活发生了巨大变化。在这种变 化中，政府治理社会的环境、作用也发生了很大改变。在这种经济、政治、社会转 轨的背景下，国家公职人员的职务犯罪现象非常突出，其中尤其是各单位“一把手” 的职务犯罪更是十分明显。“一把手”通常是领导班子的主要负责人，他们在决策 中处于主导地位，在实施决策中处于指挥地位，在领导活动中处于督导地位，对一 个地区、部门、单位的全局工作起着至关重要的作用。应该说各单位的“一把手” 高效、统一地执行党和国家的方针、政策，对我国的社会稳定和经济建设做出了积 极的贡献。同时，由于“一把手”权力过于集中、监督不力以及机制、体制上存在 的问题等，导致“一把手”职务犯罪滋生蔓延，且有愈演愈烈之势。如何有效地控 制和预防“一把手”职务犯罪，是预防职务犯罪工作和全社会有识之士关注的一个 崭新的课题。 本文以南阳市为个案，着重探讨南阳市预防“一把手”职务犯罪这一实证问题。 通过对1 9 9 3 年- 2 0 0 3 年十一年中发生在南阳市范围内的2 8 3 件“一把手”职务犯 罪案件全面深入调研，掌握了大量的第一手资料。在此，本文力图认真分析这类犯 罪的基本状况、突出特点和“一把手”职务犯罪的深层次原因，以期能够得出预防 “一把手”职务犯罪的良策。 1 华中科技大学硕士学位论文 1 南阳市“一把手”职务犯罪的现状分析 1 1 职务犯罪的界定 科学地界定职务犯罪的概念，是研究职务犯罪及其控制方略的前提和基础。对 此，诸多领域的学者以自己独特的视角做出了阐释。例如，有人从政治学的角度出 发，认为职务犯罪是运用公共权力来实现私人目标的行为；f 2 l 有人从社会学的角度 出发，认为职务犯罪是公职人员违背公认规范，背离既定的管理目标的行为；【3 j 还 有入从伦理学的角度出发，认为职务犯罪是社会道德尤其是公务人员道德的堕落， 等等。【4 】这些从不同角度所下的定义，对拓宽研究思路、深化关于职务犯罪现象的 认识十分有益。在职务犯罪的研究方面，尤其是近年来研究气氛相当活跃，学术成 果不断涌现，然而在何谓职务犯罪这一最基本的问题上，还存在不少争议。下面列 举几种有代表性的定义稍作分析。 1 ) 职务犯罪是指具备一定职务身份的人故意或过失地实施与其职务之间具有 必然联系的触犯刑律应受刑罚惩罚的各种行为的总称。1 5 】 2 ) 职务犯罪是指国家公职人员或视同公职人员的人利用职务上的便利，或滥 用职权，或不尽职责，破坏国家对职务活动的管理职能，并依照刑法应当受到刑罚 处罚的行为。1 6 l 3 ) 职务犯罪是指国家公职人员利用职务上的便利，滥用职权或者放弃职责、 玩忽职守而危害国家机关正常活动及其公正、廉洁、高效的信誉致使国家、集体和 人民利益遭受重大损失的行为。l 。7 j 以上几种定义，均有可取之处，但也都存在一定不足。三种定义在客观方面的 表述基本是一致的，都强调了职务犯罪的职务关联性特点，它们之间的主要分歧在 于犯罪主体的界定上。第一种定义将主体表述为“具有一定职务身份的人”，外延 显得过大，可能会不适当地扩大职务犯罪的主体范围。刑法意义上“职务犯罪”一 词所指的“职务”，理解为公职即公共职务更为妥当。所谓公职，是指行为人依法 、一_ 华中科技大学硕士学位论文 f - 或受委托代表国家管理社会公共事务的资格和权限。刑法意义上的职务犯罪，实际 上称为“公务犯罪更严谨一些，“公务犯罪”也就是基于公共职务而实施的犯罪。 当然，考虑到职务犯罪一词已约定俗成，为人们广泛接受，继续沿用未尝不可，但 在理论上明确其特定含义是非常必要的。 笔者赞同第三种定义对职务犯罪主体的界定。“国家公职人员”一词内涵相对 明确，而且是多数国家通用的一个称谓。至于第二种定义，将职务犯罪主体表述为 “国家公职人员或视同国家公职人员的人”，也是值得推敲的。这里的“视同国家 公职人员的人”，实际上相当于刑法第9 3 条第2 款所指的“以国家工作人员论的人 员”，理论上也可称之为“准国家工作人员”。“国家公职人员”一词，在外延上足 以涵盖刑法第9 3 条所指的国家工作人员和准国家工作人员，因而在职务犯罪的主 体表述上没有必要再加一个“视同公职人员的人”。 上述第三种定义虽然较为准确地界定了职务犯罪的主体范围，但它将犯罪客观 方面限定为“致使国家、集体和人民利益遭受重大损失的行为”却是值得商榷的。 刑法上的重大损失都是针对犯罪行为已经造成的实际后果而言的，而现行刑法并未 将造成实际严重后果规定为所有职务犯罪的共同要件。有的职务犯罪如滥用职权 罪、玩忽职守罪确实要求造成一定的严重后果为构成条件，但也有的职务犯罪，如 巨额财产来源不明罪、隐瞒境外存款罪等，只要行为人实施特定行为即可构成犯罪。 因此，以造成“重大损失”来描述职务犯罪的客观方面有以偏概全之嫌，尤其不利 于惩治职务犯罪的行为犯及未遂犯。 在对以上各种定义比较和鉴别的基础上，笔者提出如下定义：所谓职务犯罪， 是指国家公职人员不履行职责、不正确履行职责或者利用职权谋取不法利益，妨害 国家对职务行为的管理活动，损害公众对于政府的信赖感，依法应受刑事处罚的行 为的总称。从这一定义出发，可以看出职务犯罪在构成上有两个基本特征： 一是主体的特定性。即职务犯罪的主体只能是国家公职人员。关于公职人员的 范围，刑法第9 3 条有专门界定，但由于该条第2 款有一个弹性规定，即“其他依 照法律从事公务的人员”，这就引发了许多学理上的论争和实践中的困惑。 二是行为的渎职性。职务犯罪在客观方面表现形式多种多样，但有点是共同 3 华中科技大学硕士学位论文 的，即行为都违背了一定的职责要求。根据渎职行为的具体特点，可将职务犯罪大 致分为三种类型：一是贪利性职务犯罪。即行为人利用职权牟取不法经济利益的犯 罪，如贪污罪、受贿罪等。二是擅权性职务犯罪。即行为人滥用权力，侵犯公民权 利，危害国家机关正常管理职能的犯罪，如报复陷害罪、刑讯逼供罪等。三是失职 性职务犯罪。即行为人在职务活动中严重不负责任，致使国家和人民利益遭受损失 的犯罪，如玩忽职守罪、失职致使在押人员脱逃罪等。 职务犯罪是一个特殊种类的犯罪，根据现行刑法的规定，包括贪污贿赂、滨职、 侵权等犯罪。总之，在我国，职务犯罪是指国家工作人员利用职务便利实施的贪污 受贿，玩忽职守，徇私舞弊，侵犯公民权利，破坏国家对公务活动的管理职能，依 照刑法规定应当受到刑罚处罚的行为。 1 2 南阳市“一把手”职务犯罪现象整体分析 当前，我国正处在经济转型的关键时期，市场经济体制建设和国家的政府体制 改革正在进行之中，社会道德和伦理结构正在调整，贪污贿赂、渎职侵权等职务犯 罪呈现不断蔓延的趋势。而作为一个地区、一个单位决策中枢的“一把手”，处在 经济、政治改革的最前沿，也出现了职务犯罪的高发态势。 从案件数量上看，涉及“一把手”的职务犯罪与日俱增。1 9 9 3 年到2 0 0 3 年1 1 年间，南阳市检察机关共立案查处涉及单位“一把手”的贪污贿赂等职务犯罪案件 2 8 3 件，约占同期南阳市检察机关立案查处的贪污贿赂案件总数的1 1 。无论是从 发案的绝对数量还是从当年查处职务犯罪案件总量中所占比例来看，“把手”职 务犯罪案件发案率近年来有逐年上升的趋势。2 0 0 1 年，全市“一把手”职务犯罪案 件占全市查办的职务犯罪案件总数的1 2 4 ，2 0 0 2 年这一数字就上升到了1 4 8 。 ( 见图表1 ) 一一 4 华中科技大学硕士学位论文 八 一厂v 。 厂 v z 图表1 南阳市检察机关查处“一把手”职务犯罪案件数值图 从犯罪人员的级别和涉及领域看，党政机关、事业单位干部和国有企业的领导 人是“一把手”职务犯罪主要对象。国有企业的领导人职务犯罪共有1 0 0 件，占查 办的“一把手”职务犯罪案件总数的3 5 ，党政机关、事业单位干部职务犯罪共有 1 4 5 件，占案件总数的5 1 。( 见图表2 ) 四 l _ 羹m 耕 o 甓豳-簟e _ 黼 目隧 黼目i j 潮目1i i 飘l 黎i 霹飘慧圈嘲 图表2 南阳市“一把手”职务犯罪行业分布图 从犯罪人员的年龄上看，“一把手”职务犯罪年龄主要集中在4 0 6 0 岁之间。其 中，4 0 5 0 岁的“一把手”职务犯罪数量最多，共有1 3 7 人，占发案总数的4 8 4 ， 5 0 岁以上的共有8 0 人，占发案总数的2 8 ，3 0 4 0 岁之间“一把手”职务犯罪所 5 华中科技大学硕士学位论文 占比例是2 1 ，共有5 9 人，而3 0 岁以下的“一把手”职务犯罪数量最少，全市只 有7 人，占发案总量的2 。从年龄上看，能够担任单位“一把手”的人员本身年 龄太多在4 0 岁以上，在4 0 岁以下的时候，大多担任“一把手”时间不长，能够控 制和约束自己。年龄逐渐增长之后，有放松对自己严格要求的趋势。( 见图表3 ) 图表3 南阳市“一把手”职务犯罪年龄分布图 从案件的涉案金额上看，“一把手”职务犯罪案件中犯罪数额和“一把手”的 职务高低密切相连，而且近年来大案比例逐年上升，犯罪数额越来越大。在2 8 3 起 “一把手”职务犯罪案件中，农村干部中的“一把手”职务犯罪数额相对较低，在 3 8 人的农村干部犯罪案件中，犯罪数额在1 万元以下的有2 8 件，占样本总量的9 8 。而在科级以上“一把手”领导干部犯罪案件中，犯罪数额在5 万元以上的有9 8 件，占样本总量的3 4 6 。而在处级“一把手”职务犯罪案件中，犯罪数额多数都 在1 0 万元以上。原方城县农行行长高合安在2 0 0 3 年伙同他人挪用国家1 亿元巨额 财产，给农行造成了巨额亏损。 1 3 南阳市“一把手”职务犯罪的特点 “一把手”负责制是行政首长负责制在现实生活中的具体表现。这一类职务犯 罪由于犯罪主体具有旁人所不具有的对人、财、物的控制权，因而其犯罪具有不同 于其他犯罪主体的明显特征。 一 1 ) 以权取利。利用权力为个人换取金钱和物质利益，或者买官卖官，宫商勾 6 i 一蓦 一口口一 华中科技大学硕士学位论文 结，最终实现权力和金钱的交换，是职务犯罪的主要形式。“一把手”掌握权力后， 就开始肆无忌惮的利用权力进行权钱交易或者直接谋取利益a 南阳市2 8 3 件“一把 手”职务犯罪案件中，明显利用手中权力实现权钱交易，或者通过权力直接贪污公 共财产的案件几乎占到了总数的9 0 。 2 ) 犯罪领域趋向多元化。过去“一把手”职务犯罪多发生在企业等经济部门， 而近年来已向权力容易商品化的领域和部门蔓延。除了金融、建筑领域仍是高发区 外，国家党政机关、行政执法机关、经济管理部门、司法部门已成为多发点，以往 较少发生此类犯罪的文教、卫生、新闻部l - j 也时有发生。1 9 9 7 年南阳市检察院查办 原市卫生局局长李子亮贪污受贿案时，从李子亮一案就挖出4 起市级医院的“一把 手”贪污受贿案件。 3 ) 犯罪形式多与“政绩”交织。一些“一把手”多以“政绩”光环遮身，以 先进模范的外表捞取个人名利，以“失误”托辞掩盖罪行。他们利用为人民服务的 神圣权力，大搞为己服务。一面是急功近利，以“形象工程”捞取政绩，另一面是 又充当犯罪的“保护伞”，置国家和人民的财产、生命安全于不顾，一旦被查处， 就咀所谓的“失误”来掩盖其经济犯罪。2 0 0 0 年内乡县万沟大桥坍塌后，县交通、 建筑部门的负责人利用政绩工程来推脱责任，县委、政府也出面说情，使检察机关 在查处责任人时费尽了周折。 4 ) 窝案串案横生。检察机关查处一个案件带出一串、一窝的现象越来越普遍。 犯罪嫌疑人经常采取上下勾结、内外联合、共同策划等手段，一个案件往往涉及多 人。据调查，“一把手”职务犯罪牵连出群体性职务犯罪案件的情况，占了“一把 手”职务犯罪总数的2 0 。而且，这种趋势随着监督制约机制的增强，权力分解后 由多人掌握，进行职务犯罪必须由多人协作进行而呈现出逐步增长的势头。原镇平 信用合作社主任宋金有自己是“一把手”，他把亲朋好友安置在了信用社的各个重 要岗位，有了这些便利条件后，他便和家人、亲朋好友一起大肆贪污、挪用公款， 把一个经营良好的信用社几乎置于崩溃的边缘。 5 ) 犯罪方式的复杂化。“一把手”职务犯罪的本质是利用权力牟取私利，但实 旖的方式又不尽相同。主要表现为以下几种方式： 7 华中科技大学硕士学位论文 利用财务支配权直接侵吞公款。“一把手”都掌握着本单位或者本地区的财务 支出的签字权，很多单位只有“一把手”一人签字才能报销，有些“一把手”就直 接利用自己的职务之便中饱私囊。1 9 9 5 年市工行工业路分理处负责人刘佳丽利用职 务之便作案6 0 次贪污4 1 0 万元。 利用人事权收受贿赂。由于“一把手”在人事工作中的特殊地位，“一把手” 常在人事接收、调动、升迁、辞退等环节以权换钱。1 9 9 5 年原南阳地委书记毛兴中 以人事权来交换他人的贿赂，最终被依法查办，他也是南阳市被查办的职务最高的 “一把手”。 利用建筑工程决策权收受贿赂。尽管建筑市场在不断规范，但工程建筑项目的 招投标和最终决定发包、项目审批、设备和材料采购等环节“一把手”一般都屠于 关键的地位，这往往是“一把手”索贿受贿、贪污挪用工程建设资金的重要渠道。 原桐柏县县长王保珍在县棉纺厂扩建过程中，收受外地建筑公司的巨额贿赂，被依 法查办，被判刑1 0 年。 利用形形色色的审批权受贿。“一把手”往往都掌握着本单位或者本部门业务 的最终决策权，尽管经过逐渐完善的程序制约，但是很多重大决策都要“一把手” 最终拍板，而这正是权钱交易的关键环节。 利用权力的影响力从中受贿。有些“一把手”身居高位，在一些具体的业务中 利用自己的影响力帮助请托人达到目的，从而从中受贿。 利用政府采购或者商品购销决定权受贿。很多基层单位的“一把手”直接经办 本单位或者本地区的购进物品和产品销售事宣，他们就在经手中直接贪污或者受 贿。河南赊店集团曾是一个拥有员工数千入，资产数亿元，年上缴利税2 0 0 0 多万 元的国家二级企业，但在1 9 9 7 年后集团内部连续发生了1 2 起贪污、贿赂、挪用公 款的职务犯罪案件，造成集团连年亏损，最终资不抵债。这1 2 起职务犯罪案件的 主体大都是集团的财务、采购、销售的负责人，他们在工作中画地为牢，自己分管 的事任何人不能过阀，分管范围的各个环节都用自己的人，个人说了算，造成水泼 不进、针扎不透的局面，形成恶性循环，使他们能一手遮天，独断专行，使赊店集 团遭受重大损失。 r 华中科技大学硕士学位论文 6 ) 与经济转孰紧密相联，处于经济转轨时期的串国社会，新悒体制稆互交错、 碰撞，体制、机制和制度中的某些层面呈现出缺失和无序状态。少数政府官员、国 企管理者利用体制转孰进程中的种种漏洞大肆攫取非法财富。特别是利用企业改 制、兼并、破产、重组、拍卖等，化公为私，侵吞国有资产。他们有的在股份制改 造过程中，非法占有企业股份，或转移、隐匿和侵吞国有资产：有的在国有资产评 估过程中，故意低值高估、高值低估，从中收取贿赂；有的在资产变卖过程中贪污 受贿：有的利用公款为个人购买养老保险。调查发现，较于传统贪污、受贿、挪用 公款犯罪，利用国企改制和经济转轨中出现的其他漏洞进行“渔利”的手段要“隐 蔽”得多。新野县在2 0 0 0 年查办县化工集团董事长、总经理李中堂受贿一案时， 发现李在企业改制过程中，接受了行贿入3 7 万余元的贿赂，把化工集团的优良资 产剥离出去，造成巨额国有资产的流失。 1 4 南阳市“一把手”职务犯罪的危害性 “一把手”主宰一个单位或部门的行政、经济大权，其腐败行为使大量资金被 侵占和滥用，单位财务管理混乱，往往激起下属极大不满，或“上行下效”滋生腐 败，或人心紊乱举报信满天飞，便一个单位无心工作或经营，形成散沙之势，从一 定程度上讲，也影响到社会治安，影响到党和国家的形象，比一般的职务犯罪具有 更大的危害性，主要表现在以下凡个方面。 1 ) 践踏社会主义法制尊严。国家工作人员其根本职责就是维护社会主义法制 原则。不折不扣地严格依法办事。国家工作人员是法律规范的实旖者，是社会主义 法制原则的捍卫者。坚决地、忠实地履行法律赋予的职责，保证国家的各种职能依 法、有效地实现，是对国家工作人员的最基本要求。“一把手”所实施的职务犯罪。 不仅仅是侵害了社会主义法律保护的客体，更严重的是危害依法治国纲领的实现， 造成有法不依、执法不严、违法不究等恶劣现象，使社会主义法制的尊严在人们心 目中的崇高地位受到了损害，公然破坏了社会主义法制建设。 2 ) 败坏党风和社会风气，危害国家政权的稳定。党的作风关系党的形象，关 系人心向背，关系党的执政地位的巩固和发展，党风的好坏，对政风和社会风气有 q 华中科技大学硕士学位论文 着重要影响，直接关系到党和国家的生死存亡。“一把手”的身份和地位特殊，决 定他们应该模范遵守和执行法纪，公道正派，清正廉洁，全心全意为人民服务。然 而少数“一把手”无视党纪国法，利用党和人民赋予的权力大肆进行贪污贿赂等犯 罪活动，中饱私囊，损公肥私，造成法纪松弛、贪污腐败盛行，严重损害我们党和 政府清正廉洁的形象和威信，侵蚀党和政府的健康肌体，败坏党风和社会风气，破 坏党同人民群众的血肉联系，使党和政府丧失民心，危害党的执政地位和国家政权 的巩固。 3 ) 破坏社会主义经济建设。实现社会主义现代化，建设社会主义强国，除了 要有正确路线、方针和政策指导外，还要有雄厚的物质基础，良好的经济秩序。“一 把手”实施的职务犯罪，极大地破坏了国民经济的物质基础，扰乱了社会主义市场 经济的正常运行规则和秩序，阻碍了社会主义市场经济的发展和完善，严重影响了 我国的经济建设，威胁党的执政地位。“一把手”职务犯罪是发生在社会管理层面 的犯罪，波及的社会成员更为众多，因此所造成的后果，往往比一般犯罪更为严重， 影响更为恶劣。 4 ) 阻遏社会主义民主政治建设进程。有些单位“一把手”在单位内大搞一言 堂，到处安插亲信，培植势力，直至形成一个以自己高高在上的“专制王国”。这 些“一把手”在干部选拔、资金使用、重大决策时，胸无“集体”，主观臆断，个 人说了算。热衷于交际应酬，喜欢讲排场、比阔气，用公款吃喝玩乐。个别人在职 务上到顶、年龄到杠时，产生“补偿心理”，思想滑坡，行为失控，最后实旅职务 犯罪。还有的滋生“傲气”、“霸气”自为“老大”，喜欢居高临下，以势压人，听 不得不同意见，不愿接受组织的管理。这些“一把手”把人民赋予的权利当作牟取 私利的工具，或严重不负责任，玩忽职守；或胡作非为，滥施淫威，在人民群众中 造成极为恶劣的影响，极大地破坏了社会主义民主政治，危害社会主义精神文明建 设，严重阻碍了社会主义民主政治建设进程。 一 1 0 华中科技大学硕士学位论文 2 南阳市“一把手”职务犯罪的原因分析 2 1 职务犯罪成因理论概述 职务犯罪的成因是多方面的，多层次的，不同的国家根据不同的标准对此进 行了不同的分类和分析，采取的预防措施也不尽相同。 2 1 1 西方国家对职务犯罪成因的研究 ( 1 ) 分权制衡理论。分权制衡理论起源于古希腊、古罗马。哲学家亚里斯多 德总结历史经验，提出将政治体制分为议事职能、行政职能、审判职能三个部分。 到了1 8 世纪，资产阶级启蒙思想家洛克和孟德斯鸠系统提出了权力制衡理论。洛 克在政府论中将国家权力分为立法权、执行权、联盟权三部分。他认为：“如 果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以极大诱惑，使 他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和 执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会其余成员有不 相同的利益、违反了社会和政府的目的。”1 8 】孟德斯鸠在论法的精神中将国家 的权力划分为立法权? 行政权、司法权，由不同的人和机关来行使，认为任何两种 权力或三种权力的合并会发生权力滥用的危险。“如果同一个或是由重要人物、贵 族平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁制 私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。”【9 l 他深刻指出：“一切有权力的人都容易 滥用权力，这是万古不易的一条真理从事物的性质来说，要防止权力滥用，就 必须以权力约束权力。”f 1 0 1 权力有两种可能性，即一是为在社会扬善避恶提供有效 手段，二是为人们追逐私利提供条件。权力的天然作恶倾向如得不到抑制和监督， 必然导致滥用。 综上所述，分权制衡理论认为，权力滥用现象产生的原因是未能形成权力制衡 系统。在权力缺乏制衡和控制的情况下，容易滋生腐败现象。因此要杜绝权力的滥 垦些堑翌堡垄垄堡鱼堡坌型塑堡皇塑至型煎笪堕塑羞墨：壑垄壁至些堡笙堕堕銎 1 1 华中科技大学硕士学位论文 = d = = = = = = = ；= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = 象的滋生提供了一定条件，但不是决定因素。从这点出发，权力制衡理论的缺陷在 于把权力的滥用作为产生职务犯罪即腐败现象产生的根源，未能从资本主义制度本 身去揭示职务犯罪的根源。马克思提出了犯罪的总根源就在于资本主义制度本身， 而分权制衡理论的倡导者却未能认识这一本质问题。当然，分权制衡理论的重要贡 献在于提出了以权力制衡权力的理论。 ( 2 ) 自由主义理论。这一理论产生于1 8 世纪末叶。资产阶级自由主义理论家 们认为，权力的滥用和腐败现象的产生是政府过度干涉社会生活的结果。为避免此 类现象的出现，政府应不干涉私人经济，企业竞争应完全自由化，对社会经济的调 节，不是由政府，而是由市场经济来调节。 从自由主义理论产生的历史背景来看，这一理论产生于1 8 到1 9 世纪，正是资 本主义的发展时期，资产阶级要求实行自由竞争、自由贸易，以最大限度获取利润。 这样，就要寻找摆脱政府各种行政干涉的理论。正如我国学者陈兴良在评论自由主 义理论时所说：“这种理论将政府干涉经济看成是滋生腐败的根源，实际上是为了 论证资本主义自由竞争的合理性，虽然在一定程度上触及了社会政治体制与权力滥 用现象之间的关系，但由于历史条件的限制，仍然未能从私有制上去揭示权力滥用 现象产生的根本原因。”【l l 】 ( 3 ) 寻租理论。这一理论是本世纪七十年代后期西方学者的创见。在当今世界 各国理论界，寻租理论有很大影响。寻租理论的倡导者认为行政机构对市场的干预， 产生了租金；企业为了寻求租金，向官员行贿，从租金得利的官商，他们是既得利 益者，总是力求保持原有租金制度和设立新的租金制度，扩大租金的规模，从而使 贪污腐败现象更为严重。寻租理论还认为，一切利用行政权力大发横财的行为都是 寻租活动。这里的租金是用来表示由于行政干预，如进口配额、生产许可证发放、 物价管制等，抑制了公平竞争，扩大了供求差额，从而形成差价收入，这是产生腐 败的根源。寻租活动的特点，就是利用合法与非法的手段，如游说、疏通、走后门、 找后台等，得到占有租金的特权。由于政府对企业进行管制，极大增强了官员决策 权的范围，而企业不得不向官员行贿以求得官员的批准和许可，随之而来的是贪污 贿赂蔓延，官员为保持这种权力的既得利益，就不愿放弃对企业的管制，由此恶性 1 2 华中科技大学硕士学位论文 循环，导致贪污贿赂横行，政府官员腐败，社会风气交坏a 寻租理论从政府干预经济的角度论证了腐败现象产生的原因。我国学者陈兴良 对此评述说：“虽然寻租理论未能揭示腐败现象产生的根本原因，但却从另一个较 新的角度阐述了权力滥用现象产生的重要原因。在当今世界各国理论界，寻租理论 之所以占有广泛的市场，就是因为其在论证政府权力与私营经济的关系时有一定科 学性。应该说，寻租理论在阐述和论证腐败现象产生的原因时，在一定程度上切中 时弊。”【1 2 】我国还有一些学者在介绍寻租理论时，结合我国实际，揭示了腐败产生 的原因，论证了如何摆正行政管制与市场调节的关系。如经济学家吴敬琏指出：“保 持行政管制，使部分人能够凭借特殊权力取得租金，对于有这种机缘的人们是最为 有利的，这较之通过市场竞争增加利润要省力得多。如果这一切都已经清楚，根本 的出路也就易于明确了。这就是解除对微观经济活动，包括厂商价格行为的行政管 制，放开价格，健全市场，开展平等竞争这正是我们深化改革的基本方向。”【1 3 】 2 1 2 现阶段我国对职务犯罪成困的研究 职务犯罪现象极其复杂，其产生和存在的原因也是复杂多样的。不同时期、不 同类型的职务犯罪有其产生的不同原因，即使在同一时期、同一类型的职务犯罪， 由于行为人的主观条件和客观环境的不同，其原因也是多种多样的。现阶段我国关 于职务犯罪的原因，理论界有许多观点，以下是几个典型观点： ( 1 ) 社会主义初级阶段产物。该观点认为我国现处于社会主义初级阶段，商 品经济和市场经济还不发达。社会主义经济制度还不成熟和不完善，在上层建筑方 面，建设高度的社会主义民主政治所必需的一系列经济文化条件很不充分，封建主 义、资本主义腐朽思想还有很深的影响，并且经常侵袭党的干部和国家公务员队伍， 由此不可避免地导致了职务犯罪。 ( 2 ) 市场经济。该观点认为由于市场经济奉行自由竞争、等价交换，追求利 润最大化，使得一些人为了谋求最大利润，而用公共权力和政治原则作交易，导致 职务犯罪的发生。 ( 3 ) 分配不公。该观点认为改革开放后，国家允许在共同富裕的目标下，一 童醛世蓝鲢塑熊茎堑垫塑盒婆丝童堑童塑鲞! 垫全圭些堡王笪童墨堡塑堕堡坌些：亘 1 3 华中科技大学硕士学位论文 国家工作人员收入偏低。左右攀比，心理上产生失衡感，导致职务犯罪的发生。 ( 4 ) 道德失控。该观点认为人有见利忘义的本性，在义与利之间，大多是舍 义而取利，这就使人容易丧失传统道德观念，去追求狭隘利益和个人利益。市场经 济体制的建立和运行，冲击了传统的道德观念，丽和市场经济相适应的新的道德准 则又未确立，两种道德观念发生冲撞，为职务犯罪行为提供了心理上的某种安慰， 促成了职务犯罪的蔓延。 ( 5 ) 思想教育薄弱。该观点认为在很长一段时间内思想教育工作实际上被削 弱了。有学者认为尽管国内的政治思想教育队伍很庞大，各种教育形式也很多，但 是在传统经济体制上确立的道德准则与市场经济体制要求建立的道德准则发生了 冲突后，我们的思想政治教育灌输的还是老一套，跟不上变化，导致思想政治教育 相对是削弱了。1 1 4 ( 6 ) 法制规范缺陷。该观点认为法制规范应当对公共权力运用做出观确和具 体的规定和限制，而我国尽管法制进程很快，但是还谈不上已经建立了健全的权力 制约机制，有很多法律规范过于笼统和原则，对职务犯罪的处罚偏轻。惩治职务犯 罪客观上要求法律应着重于权力规范的量化，现有的法律规范还做不到这一点，有 人就利用法制的缺陷来逃避惩罚。 2 2 南阳市“一把手”职务犯罪的基本原因 综合国内外对职务犯罪成因的分析，结合南阳市职务犯罪的特点，笔者认为， 南阳市作为一个地处中原、经济相对不发达的地级城市，其职务犯罪的成因，尤其 是“一把手”职务犯罪的成因，既有体制方面的原因，也有监督管理方面的原因； 既有客观方面的原因，也有主观方面的原因：既有历史的原因。也有现实的原因； 既有国内外大环境的原因，也有自身的原因。 1 ) 复杂的人性观与权力行使委托代理关系。难物论者认为，人的思想是由存 在决定的。当处于一定的条件下，人类的弱点便如“潘多拉盒子”中的魔怪样逃 逸而出。饥寒交迫之人在万般无奈之下，出于求生之本能，对物质的渴求则会暴露 生壁蔓型盟塑塾燮垦查墨叁耋宣型型星斐鎏三垦量查堡垒堕望：兰竺童塑塑璺堑堡 1 4 华中科技大学硕士学位论文 之后，即物质欲的实现后，人们自然而然显露出另一弱点对性欲渴求盼满足。“在 贫困阶层中，不得已而为的劳务活动弱化并延缓其性欲的形成过程。非常粗淡的饮 食和俭朴的生活使其性意识和欲望长期处于低下状态。此外，贫困之人很难受到异 性的青睐。”【1 5 】国家工作人员作为人类群体的一部分，其权力欲、物欲、性欲会在 一定的物质条件下展现出来。“在许多国家，多数政府官员对于他们行使国家权力。 自己从国家那里领取一份薪金，除此之外不应获得其他报酬这一点，至今依然难以 理解。” 1 6 1 基于人的天性，国家工作人员的职务犯罪从古到今难以避免。杰d 道 格拉斯论述到：“只要政府借用官僚形式，政府官员就自然强烈地意识到，他们手中 的职权赋予了自己个人特权。具体而言，他们必然拼命利用职权以营私。”l l 。” 现代社会的公共权力都以委托代理的方式运行。以委托代理形式运行的权力， 由于权力委托者与代理者相分离，人民作为委托者，要把权力的运营交给一部分代 理人，而委托代理关系却经常使权力的运用出现偏差。人性是一种复杂的社会存在， 导致选择代理人时不得不存有必要的怀疑。国家权力委托代理和制度设计的人性前 提。只能是所有人的人性都不完善以及可能呈现出恶的一面的事实，权力委托代理 关系是建立在代理人并不完全可靠的基础之上的。显然，代理人与委托者利益的相 背离不但存在，而且发生的机率很高。“一把手”职务犯罪显然就是这种代理人由 于人格的缺陷而导致代理权力异化的必然结果。1 1 8 】 2 ) 体制转轨。现阶段我国计划经济和市场经济、私有制和公有制混合存在， 新旧体制磨合期的缺漏为“一把手”职务犯罪提供了机会。改革开放以来，我国采 取了一系列改革措施，使我国的政治体制和经济体制充满了生机和活力。同时，由 于新旧体制的交替与交叉的剧烈变化，各种腐朽思想得以膨胀泛滥，新的政治体制 和经济体制还不健全、不完善，存在一些弊端，导致权力的过分集中和监督的缺失， 给少数免疫力差的“一把手”实旌职务犯罪提供了可乘之机。1 1 9 1 例如目前市场经济 还处于初始形态，市场发育还不完备，市场机制还不能全面发生作用，所以无论是 在宏观还是微观领域，政府都负有重大的干预、调节责任。因而各级政府、特别是 经济管理部门直接干预经济活动的频率更高了。在市场经济条件下，这些权力的行 使能直接影响到参与市场竞争的各个竞争主体的前途和命运，能否在多大程度上得 一 i 5 华中科技大学硕士学位论文 到政府权力的支持和保护，结局将大不一样。一些深谙此理的利益主体出于对自身 利益的追求，于是纷纷向掌握政策、项目、资金、物资、裁决等权力的部门和个人 “寻租”，这样，公共权力这种稀缺资源成了人们争相购买的对象，奇货可居，含 金量大大增加。 3 ) 错位的权力观。“一把手”职务犯罪的滋生和蔓延，虽然有其客观的机会和 条件，但是，“一把手”在主观上具有腐败的动机是起决定性作用的，其核心就是 “一把手”人生观、价值观发生错位而在主观上产生的腐败的权力观，主要表现在 以下几个方面： 其一、权力的私有化。权力增设的目的是增进和维护公共利益，但在少数“一 把手”那里，权力成为其手中谋取私利的工具，异化成为捞取个人好处的资源，蜕 变成市场经济中进行交易的商品和资本。权力私有化，其结果必然导致以权敛财， 权钱交易。 其二、权力的专制化。权力失去监督必然走向腐败。故人们在设置权力的同时， 也十分注重对权力的有效监督，防止权力走向独裁专制。但由于客观因素，导致对 其权力的行使监督制约不力无效外，位高权重的“一把手”不愿接受他人对其监督， 甚至对监督者打击报复，使权力行使专制化、地下化和个人化。 其三、权力的任意化。权力因公共利益而设，拥有权力的人应为公共利益尽义 务，为社会和公众负责。然而，在个别“一把手”眼里，手中的权力象征着自己的 “地位”、“权威”，想到的是对部属、百姓可以颐指气使，作威作福，把权力当作 事受生活、潇洒人生可以任意挥洒的工具，原有的监督制约制度变成了多余的妨碍、 弄权的羁绊。 4 ) 享乐思想的侵蚀。随着改革开放的深入发展，享乐思想随之而来，加上社 会分配不公以及过热的消费心理的刺激，个别“一把手”放松了世界观的改造，经 受不住权力、金钱、美色的考验，利已主义、享乐主义、“一切向钱看”的思想恶 性膨胀；“有权不用，过期作废”的官本风，公款吃请、豪华消费的奢侈风及卖淫 嫖娼、异性服务的色情风等沉渣泛起，兴风作浪，不仅严重败坏了社会风气，而且 严重腐蚀着权高位重的“一把手”的灵魂，导致意志薄弱者为追求奢侈糜烂的生活 一 1 6 华中科技大学硕士学位论文 - - = 方式而涉入犯罪的深渊。 5 ) 监督制约机制缺失。目前我国对“一把手”缺乏有效的监督管理机制，或 虽有制度却执行不力。主要存在以下三个问题：一是上级监督太少。上级领导、组 织对下级“一把手”的监督，是极少数人对多数人的监督，而这些下级“一把手” 又分布于不同的地区和部门，监督者与被监督者比例悬殊，空间距离疏远，监督难 以达到预期效果。再者，对“一把手”的监督工作缺乏规