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基于新公共管理理念的政府审计 中文摘要 中文摘要 持续刮起的审计“风暴引发人们对审计的需求和职能效用的质疑。国家审 计如何应对屡审屡犯的棘手问题及如何提高审计工作效果，是我国国家审计面临 得重大理论与现实问题。在当代，新公共管理运动改变了社会治理的模式，而指 导政府改革的新公共管理理念对国家审计改革的具有重要的指导意义。新公共管 理理念强调政府、社会和个人的共同作用，希望打破传统官僚制刻板的自上而下、 等级分明的组织秩序，重视政府与各种非政府组织之间的平等对话和系统合作， 以公众为主体，鼓励公众参与，这是一种社会化、民主化、多元合作化的公共行 政理念，它对政府审计机制的创新和审计效用的提高有借鉴意义。本文在论述了 国家审计概念和新公共管理理论内涵特征的基础上，比较深刻地剖析了传统政府 审计存在的问题，揭示影响我国国家审计效果的五大因素：政府审计组织体制存 在局限性、政府审计处于超强地位、政府审计资源配置的低效率、政府审计内部 管理缺乏激励机制、政府审计类型拓展迟缓等问题。针对这些问题，提出了将新 公共管理理念导入国家审计管理的构思，为政府审计变革提供了理论依据和思考 路径，对于增强审计监督力和执行力，从而不断巩固国家审计权威，提升国家审 计参与公共审计治理的竞争力和制衡力；同时增强政府工作透明度，加强监督防 止腐败、提高政府管理和服务的效能具有一定的现实意义。 关键词：政府审计新公共管理机制创新 作者：王叻 指导老师：袁勇志 t h ei n 仃o d u c t i o no f t l l e1 1 1 c o wo f n e wp u b l i cm 柚a g e m 朋ti n t on a t i o n a ia u d i t i n g a b 舳c f t h ei n t r o d u c t i o no ft h et h e o 巧o fn e w p u b l i cm a n a g e m e n ti n t on a t i o n a la u d i t i n g a b s t r a c t r e c e n t l y ，c o n t i n u m 培a u d i t i n g s t o m s ”c a u s ep e o p l et 0q u e s t i o nn l en e e d sa i l d e f f e c t i v e n e s so fa u d i t i n g h o wt od e a lw i t l lr e p e a t e da u d i t i i l gp m b l e m sa i l dh o wt o e n h a l l c et h ee 虢c t i v e n e s so fa u d i t i n gi s 趾e s s e m i a li s s u ef o ra u d i t i n gt l l e o 巧a u sw e u 鹤 f o rm er e a l i t ) r a tp r e s e n t ，n e wp u b l i cm 锄a g e m e n tm o v e m e n t sh a v ec h a i l g e dt h e m o d e l so fs o c i a lg o v e m a n c e 觚da r ev e 眄i m p o r t a i l tt og u i d et l l et l l e o r i e so fn e w p u b l i c m a n a g e m e n t si nt l l eg o v e m m e n t sr e f o r mo f t l l en a t i o n a ia u d i t t h et l l e o 巧o fn e wp u b l i cm a n a g e m e n tp u t sm o r ea n e n t i o no nc o o p e r a t i o no f g o v e m m e n t ，c o m m u i l i 够锄di n d i v i d u a l s ，i i lo r d e rt ob r e a kt l l es t e r e o t y p eo ft r a d i t i o n a l t o p d o w nb u r e 锄c r a t i cs y s t e m na l s of o c u s e so ne q u a jd i a l o g u e sa n ds y s t e m a t i c c o o p e r a t i o n b e t w e e i l g o v e n l 】m e n t a i l d n o n g o v e 砌f i l e n to 唱a n i z a t i o n sb a s e do n p u b l i c o r i e n t e ds y s t e m ，e n c o l l r a g i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o n s oi ti st l l et 1 1 e o 巧o fs o c i a l ， d e m o c m t i c 锄dp l 嗽l i s t i cf i o n l lo fc o o p e 洲v ep u b l i ca d l t l i l l i s 仃a t i o n a 1 1 di ti s v e 巧 i m p o r t a n tt 0i m p r o v eg o v e m m e n ta u d i t i n gs y s t e ma n de i l l l a n c ei t se f f e c t i v e n e s s t l l i sp 印e rd e a l s 丽t l lt l l ec o n c 印t so fm t i o n a la u d i t i n g 锄dc h 黜l c t e r i s t i c so fn e w p u b l i cm a n a g e m e n tt l l e o r ) ra 1 1 dp r o f i o u n d l ya 1 1 a l y z e st l l e 仃a d i t i o n a lp r o b l e m si l lt l ：屺 g o v e m m e n t na l s op o i n t so u tf i v ef 如t o r sa f f e c t i n gt l l ee f f e c t i v e n e s so fn a t i o n a l 卸d i t i n g ：l i m i t so fo r g a i l i z a t i o n a ls t m c t u r ei 1 1t l l eg o v e m m e n t ，g o v e m m e n t ss u p e 驴w e r p o s i t i o ni nt 1 1 ea u d i t i n g ，l o we 疵c t i v e n e s so f9 0 v e m m e n t s 跏d i t i n gr e s o u r c e s ，l a c ko f e n c o u r a g e m e n ts y s t e mi nt l l eg o v e m m e n t si n n e rm a n a g e m e n ts y s t e m ，n oi n n o v a t i o ni n t l l e 哆p e so fg o v e m m e m sa u d i t i n g o nt h eb a s i so ft h ea b o v ep r o b l e m s ，t h i sp a p e ri n t r o d u c e st t l et h e o r yo fn e w p u b l i c m a n a g e m e n ti n t on a t i o n a l 嬲d i t i n gi i lo r d e rt or a i s en e wt h e o 巧a n dn e wm e t h o d st 0 g 吮n g t l l e ng u p e r v i s i o n锄di m p l e m e n t a t i o no fa u d i t i n g ， s o a st o c o n t i n u o u s l y c o n s o l i d a t et l l e a u t h o r i t ) ，o fm t i o n a l la u d i t i n g锄di m p m v cc o m p e t i t i v e n e s sa i l d b a l a n c i n gf o rn a t i o n a l 硼d i t i n g a tm es a m et i m e ，i ta l s oh e l p st os 臼e n 昏h e nt h e n t h ei n t r o d u c t i o no f t 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的曝光，国家审计机关为政府赢得了人民的信任，为人民赢得了期望。于是人民 就会揣测：到底有多少腐败问题没有被揭露呢? 政府审计能发挥多大的效用? 社 会公众和审计组织并不希望的这场变革成为一场来时狂猛、去时无踪的风暴，而 对提高国家监督力与执行力给予厚望。 对全文公开的审计报告的解读，我们不应该仅仅停留在其本身的意义，实际 上它是中国打造法治政府的一个步骤，也是政府审计增强独立性、接受社会监督 的重要体现。可见，审计监督在国家监督体系中的作用越来越大，受到社会公众 的关注也越来越多。之所以如此，关键在于我国国家民主化进程的发展，依法治 国的力度加强。但不可否认的是，每一次审计工作报告都可用“问题严重、触目 惊心 来概括，另一方面，审计出来的问题有许多是重复出现、屡审屡犯的。造 成一些部门的“问题麻痹症 和社会的“审计疲劳症 会不断加深、加剧，人民 必定会对政府审计的效能产生怀疑。 关于政府审计的模式的争论成为学术界的时髦。如审计署组织编写的世界 主要国家审计、世界各国政府审计、英、德、以三国审计比较、南开大学萧 英达教授等人合著的国际比较审计等书，比较详尽、完整地介绍有关国家政 府审计的状况及经验等。但这些力作都无不从政府审计在宪法体制安排中所处位 置的来介绍政府审计，很少从新公共管理理念的角度来分析。 新公共管理理念，反映了公共行政理念在当代的转变。新型的行政范式面临 信息技术时代创新和发展的契机，从理念上将抛弃传统官僚制垄断和强制的性质， 强调政府、社会和个人的共同作用，希望打破传统官僚制刻板的自上而下、等级 分明的组织秩序，重视政府与各种非政府组织之间的平等对话和系统合作，以公 众为主体，鼓励公众参与，这是一种社会化、民主化、多元合作化的公共行政理 念，它对政府审计机制的创新和审计效用的提高有借鉴意义。 新公共管理理论最早在西方政府行政改革中得到推崇，当然政府审计的改革 也不例外。例如：促进了美国“3 e 审计准则的完善和发展。美国的新公共管理 运动，促使美国会计总署对“绩效审计准则作进一步修订，并改称“美国政府 基于新公共管理理念的政府审计l 引言 审计准则。美国会计总署自己也认为，这一准则是完美的，是经得起考验得，已 为美国各级政府和审计界所公认，它对世界审计界也产生了重大影响。审计准则 的制定和完善不仅使美国会计总署的“3 e 审计走上规范化，而且也促使其所开 展的“3 e 审计更加成熟和有效。英国审计体系的创立，也得益于新公共管理运 动。这一体系的创立，使得英国公共部门进入了“审计爆炸时期，提高了各级 政府及其行政管理人员的财政管理能力，既实现了节约，提高了效率，也促进了 公共服务私有化。目前许多国家将新公共管理理念融入政府审计创新中，围绕政 府审计服务的有效供给，彻底屏弃传统弊端，以实现政府审计的平衡、公平、透 明、参与、负责、平等和有效性。 本文旨在运用新公共管理理念，分析我国国家审计实施现状的，揭示影响我 国国家审计效果的五大因素：政府审计组织体制存在局限性、政府审计处于超强 地位、政府审计资源配置的低效率、政府审计内部管理缺乏激励机制、政府审计 类型拓展迟缓等问题。针对这些问题，论文提出了运用新公共管理理念创新国家 审计管理机制，提高国家审计效果。 2 基于新公共管理理念的政府审计 2 国家审计相关理论综述 2 国家审计相关理论综述 2 1 国家审计定义的几种观念及其局限 目前，学术界和审计部门关于国家审计的定义主要有以下几种观点： 1 经济监督论。这是一种较为普遍的观点，即：国家审计是代表国有资产所 有者国家，对国有资产使用者进行经济监督和评价，是一种法定的、强制性 的经济监督活动，是在国家法律授权的范围内对国家财政拨款单位、国家金融机 构、全民所有制企业事业单位以及其他国有资产单位的财政、财务收支的真实性、 合法性和效益进行审计监督，以维护国家财政经济秩序，保障国民经济健康发展。 2 民主与法治工具论。李金华指出：“现代国家审计是民主与法治的产物， 更是推动民主与法治的工具，是在法律框架下对政府及公营事业运转的成果和效 益进行检查和评价的一项专业活动。“现代国家审计是民主的产物，更是民主的 工具。因为只有民主进步到一定程度，国家审计机关才能得到授权对政府部门和 公营机构进行监督，并将其审计结果对人民公开、向人民负责。现代国家审计 是法治的产物，更是法治的工具。因为没有法治做保证，审计就无法履行职责。 3 专政手段论。持这种观点的人认为，国家审计是统治阶级巩固其阶级专政 的手段，是国家机器的重要组成部分。杨时展提出：“国家审计，从其最本质的方 面来看，都是巩固阶级专政的有力手段。在我国，对于国家审计作用的问题， 也就是对国家审计的本质问题，都必须从民主和巩固人民民主专政即无产阶级专 政这个高度来认识，我们的国家审计机构，是我们无产阶级国家机器的一个有力 组成部分。 4 行政权力论。这种观点认为，审计监督权是国家行政权力的一部分，是法 律授予审计机关的一种特殊的行政监督权力。项俊波提出：“审计制度是国家的基 本政治制度之。 “我国的国家审计本质上是审计机关依法行使行政权力的活动。 审计机关依法行使的行政权力是对财政收支、财务收支进行监督的权力。这表明 审计机关必须行使行政权力，以实现其审计目标，审计行使行政权力也必须守法。 o 杨时展，国家审计的本质，当代审计，1 9 9 3 年，第2 期 。项俊波，审计制度是国家的基本政治制度之一，审计研究，2 0 0 3 年，第6 期 3 基于新公共管理理念的政府审计2 国家审计相关理论综述 5 权力制约论。党的十六大明确指出，要发挥审计部门在加强对权力的制约 和监督中的作用。国家审计监督部门代表国家实施监督，它不仅可以对国家财政 财务收支进行经济监督，还可以对其他经济监督部门监督过的内容进行再监督。 也就是说，国家审计监督部门不仅可以对国家机关行使财政权力进行监督，还可 以对其他经济监督部门的监督权力进行再监督，国家审计是制约国家权力和防范 国家权力滥用的重要手段。石爱中提出：“国家审计实质上就是国家立法机关与行 政机关之间的权力制约工具 6 提高行政效率论。这种观点认为，国家审计制度是国家政治制度的重要组 成部分，国家审计的本质是促进政府行政行为的规范，提高政府行政行为的透明 度，帮助政府建立现代行政管理体制，提高政府行政效率。国家审计的基本职能 已经从财政监督发展成为监督财政。财政审计是国家审计的永恒主题，国家审计 主要对国家财政资金的使用效益进行审计监督，揭露财政资金管理不规范和损失 浪费行为，提高国家财政资金的使用效益和管理部门行政效率。 以上关于国家审计概念的几种观点，都从一个特定的角度反映了国家审计的 基本特征。其中，经济监督论反映了经济监督是国家审计的基本手段和目的；民 主与法治工具论和专政手段论反映了国家审计在特定历史时期的基本特征和突出 作用，并未完全概括国家审计的定义，例如，在封建社会，国家审计主要是封建 阶级实行封建专制的手段，而在社会主义社会，国家审计是加强社会主义民主与 法制建设的工具；行政权力论反映了行政型国家审计机关的特征，但不能概括其 他类型国家审计机关的特征；权力制约论和提高行政效率论仅仅反映了国家审计 的基本职能的一部分制约和服务。 2 2 国家审计概念及其要素 过去和现在的研究，为国家审计的进一步研究奠定了基础，提供了条件。疑 问提到起始点：什么是国家审计? 笔者认为，国家审计是指由国家法律确认的向 纳税人负责的，审查国家成本核算和国家实现公共财政的效能的一种国家监督。 它有四个要素： 1 、权力要素，即国家审计首先是一种国家权力，这种权力就叫国家审计权。 从理论和实践上看，国家具体权力的确立和行使，是由国家意志和国家管理需要 。石爱中，国家审计的政治思维，审计与经济研究，2 0 0 3 年第6 期 4 基于新公共管理理念的政府审计2 国家审计相关理论综述 决定的。国家审计权作为一种国家权力正是国家意志和国家管理需要的产物。国 家审计制度是国家审计权的载体。法律确认国家审计处于何种地位，发挥何种作 用，就相应产生何种国家审计制度。现代国家审计是一种人民的权力，是人民监 督国家权力和正确运用法律的一种选择，既是人民的经济权力，又是人民的政治 权力。 2 、责任要素，即国家审计向谁负责，对谁进行审计。国家审计是从经济监督 角度出发，对经济责任受托者所承担的经济责任进行的一种制衡。 首先，应该明 确，国家审计向人民负责。人民是国家的纳税人，国家管理和使用人民的纳税， 国家审计对国家管理和使用税费的情况进行监督。法律是人民的意志通过国家产 生审计权，并确认人民委托国家审计将人民的权利具体化为国家监督权力，实行 监督；同时，确认国家审计受托产生对人民负责，对管理和使用国家资源的单位 和自然人进行监督。由此可见，国家审计权力是人民的权力在国家权力结构中的 一种体现。国家审计的责任是向人民负责；国家审计的主体包括审计机关和被审 计单位( 或个人) ；法律是确认国家审计向人民负责的载体。 3 、对象要素，即国家审计以国家成本核算和国家实现公共财政的效能为审查 对象。国家成本是公共财政的组成部分，它是国家实现公共财政的必要支出j 公 共财政的效能实质就是一种国家效能，即国家在实现公共利益和满足公共需要上 表现出的效力和能力。为维护国家机器的运转。国家为此要支出经济费用，从而 发生国家成本，而国家成本的大小又与国家赋税高低挂钩，并直接影响国家效能。 国家审计要关注国家成本，以及影响国家成本的因素和被国家成本影响的因素， 这就要将国家成本和国家效能结合起来加以检查和评价。国家审计对象己不限于 财政财务收支，而是延伸到与公共利益、公共需要以至与国家安全相关的国家效 能领域。 4 、职能要素，即审计本身所固有的、内在的功能。国家机关之所以具有财政 收支、税收等权力，说到底是在政治上获得了某种许可，而这种权力常常也会转 化为一项经济利益；另外，官员和政治家作为权力中心，既具有个人特征也有职 务特征，所以很难说他们的行为是利己还是利他的目的。这种权力的决定性、扩 张性和相对独立性，使权力的行使具有二重性，成为一把双刃剑。所以说，国家 审计的职能是监督，具体讲，国家审计职能包括审查、鉴证、评价、公证。所谓 。文硕，世界审计史，中国审计出版社，1 9 9 3 年，第5 8 页 。李季泽，国家审计的法理，中国时代经济出版社，2 0 0 4 年，第3 页 5 基于新公共管理理念的政府审计2 国家审计相关理论综述 审查就是审计组织依法对被审计单位的经济活动和效能状况进行审核、检查；所 谓鉴证就是审计组织对审计事项作出真实性、合法性和公允性的鉴定和证明；所 谓评价就是审计组织在审计经济核算情况和效能状况，包括管理活动和相关制度 时作出客观、公正、有效的结论；所谓公证就是审计组织站在独立的位置上，依 法对审计结果出具意见、建议、报告、公告，向纳税人提供公正、透明的审计结 果，向国家其他权力机关提供处理审计结果的依据，使人民、国家、社会对审计 结果予以采信。 6 基于新公共管理理念的政府审计 3 新公共管理理念的基本理论 3 新公共管理理念的基本理论 新公共管理理论新公共管理是2 0 世纪8 0 年代以来兴盛于英、美等西方国家 的一种新公共行政理论和管理模式，也是近年来西方各国进行规模空前的行政改 革主体指导思想之一。它以现代经济学为理论基础，主张在政府等公共部门广泛 采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量， 重视公共服务的产出。新公共管理理论在一定程度上反映了公共行政发展的规律 和趋势。 3 1 新公共管理理论的产生与发展 2 0 世纪7 0 年代之后，西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化，技术的迅 速革新以及经济全球化趋势对政府提出了新的要求，政府必须更加灵活和高效， 具有较强的应变能力和创造力，更多地使公众参与管理。与工业社会相适应的科 层制行政管理模式比较僵化、迟钝，而且使行政机构规模和公共预算总额产生最 大化倾向，易于导致高成本、低效率，显然难以满足这些要求和适应新时代的需 要。在这种情况下，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行 之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境越来越严 峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息、知识 密集型社会和经济生活：政府开支过大，造成经济停滞、财政危机严重、福利制 度走入困境、政府部门工作效率低下、公众对政府的不满越来越强烈等。正是在 这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式新公共管理理论在8 0 年代的英、美两国应运而生，并取代传统的公共行政学，迅速扩展到西方各国。 撒切尔政府在2 0 世纪8 0 年代早期开始推行的公共部门改革，随后美国、新 西兰等国家竞相改革政府，掀起了一场“新公共管理运动”。到了8 0 年代后期， 除发达国家外，一些新兴工业化国家和发展中国家，如韩国、菲律宾等国也加入 了改革的行列。人类社会进入“公共管理”时代。尽管各国的公共管理改革的内 容、方式和措施并不完全相同，它所体现出来的核心价值却是一样的，那就是非 。公共部门是相对于私人部门而言，是表示与多数人利益相关的国家、政府以及其他公共组织，如教会、大 学、医院、慈善组织、专业和行业协会。他强调非营利性和非利润性，重视公平与责任。在当代，政府仍 然是最大的公共管理部门，但“公共部门”并不特指政府。 7 基于新公共管理理念的政府审计3 新公共管理理念的基本理论 官僚化，即政府功能定位的市场化取向、政府服务输出的市场化取向、政府内部 改革的放松规制取向和政府间制度设计的分权化取向。具体体现在三方面关系的 调整中，其一是重新调整政府和社会的关系，把社会而不是政府视为社会事务的 管理主体，把政府的角色由社会的管理者转变为服务的提供者；其二是重新调整政 府和市场的关系，通过对市场价值的重新发现和利用，由市场来决定政府的服务 和产品输出的范围和方式；其三是重新调整政府与个人之间的关系，主要是重新调 适作为政治管理者的官员与作为被管理者的公民之间关系，把公民而非政府官员 视为社会事务的主要管理者。以此来追求政府行为的经济、效率和效益价值圆。各 国政府希望通过重新确定政府在社会治理中的地位以及职能，来调整政府机构设 置、政策、目标以及在市场经济中扮演的角色等一系列问题。特别一提的是，新 公共管理思想改变了传统的政府角色，据1 9 9 3 年经合组织( o e c d ) 的研究报告 公共管理的发展：概述1 9 9 3 介绍各国的改革内容时说，政府不仅对机构进行 调整和改革、重组公共企业、缩减公共部门的规模，还在原有管理体制中引入新 公共管理理念、技术及模型和方法等。政府服务提倡一种将大众视为顾客、消费 者的“公共服务导向 ( p u b l i cs e r v i c eo r i e n t a t i o n ) 。公共管理学家法汉姆和霍顿 ( f 鲫【1 l l a i la n dh o r t o n ) 甚至建言说，要以契约关系( c o n 仃a c t u a lr e l a t i o n s h i p ) 取代 公共部门中传统的行政关系和等级结构。 3 2 新公共管理的理论基础 新公共管理则以现代经济学、私营企业管理理论和方法、工商管理学等作为 自己的理论基础。新公共管理理论改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、 学科结构、理论基础和实践模式，它反映了当代人类社会进入全球化、信息化和 知识经济时代各国公共管理理论和实践的发展。 3 ，2 1 新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据 新公共管理从“理性人 ( 人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出 获得最大利益) 的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获 得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本一 一效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。将经济学 。宋世明，美国的行政改革，国家行政学院出版社，1 9 9 9 年，第3 页 。陈振明，走向一种“新公共管理”的实践模式一一当代谣方政府改革趋势透视，厦门大学学报( 哲社 版) ，2 0 0 0 年，第2 期 8 基于新公共管理理念的政府审计3 新公共管理理念的基本理论 的基本假定、理论和方法论应用于公共管理的研究之中，为设计一种以市场为基 础的公共决策和公共管理提供了方法论。 3 2 2 新公共管理从私营管理方法中汲取营养 新公共管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如 私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产 出和结果的高度重视( 对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市 场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本) ， 而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制， 而不是一经录用，永久任职等等。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门 所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发 等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。 3 2 3 新公共管理理论充分吸收了当代多门学科的理论和方法 新公共管理吸取当代西方经济学、工商管理学、政策科学、政治学、社会学 等学科的理论、原理、方法及技术，把它们运用到公共管理部门的工作中，建立 起一个更加全面、综合的知识框架，开阔了公共管理的理论视野。新公共管理注 重公共组织与社会环境的相互作用，考虑公共组织如何适应环境以及它们在环境 中的优势和劣势、机会和威胁，同时也关注公共管理者与公民关系；新公共管理 涉及了传统公共行政学中所没有出现的大量新主题如公共物品、公共选择、公共 物品和服务的供给、理性人、产权、交易成本、交换范式、制度安排、政府失败、 准市场、自治型公共组织、多元组织、成本核算、信息系统等等。新公共管理理 论是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生，又反过来指导公共部门管理 活动，并在这个过程中不断完善和发展，它为政府等公共管理部门如何有效提供 公共物品和服务，如何处理好政府与市场、企业和社会的关系等提供了一整套不 同于传统行政管理的新思路，比传统的行政管理理论更具有现实性。 3 3 新公共管理理论的内容 新公共管理理论主张摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式，引入各种 市场竞争机制；借鉴私营部门的管理技术与激励手段；强调公共服务中的顾客导 向；注重结果甚于规则等等，从而以较少的成本实现一个高效的回应性的政府。 它提出了与传统公共行政学截然不同的管理主张，根据这些主张，可将新公共管 理理论的内容归纳为如下八个方面：( 1 ) 强调公共政策领域的专业化管理( 组织 9 基于新公共管理理念的政府审计3 新公共管理理念的基本理论 类型管理专业化) ：( 2 ) 明确的绩效标准与绩效评估( 衡量业绩) ：( 3 ) 项目预算 和战略管理( 产出控制) ：( 4 ) 顾客至上( 提供回应性服务) ；( 5 ) 公共部门内由 聚合趋向分化( 公共服务机构的分散化和小型化) ；( 6 ) 竞争机制的引入( 公共部 门向具有竞争性方向发展) ；( 7 ) 对民营部门管理方式的重视( 采用私营部门的管 理方式以及管理者) ；( 8 ) 改变管理者与政治家、公众的关系等。新公共管理理论 这八个方面内容，其要旨有四。 3 3 1 新公共管理理论强调顾客至上或顾客导向 传统的行政管理抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性， 无效率地生产和提供公共物品，扭曲市场法则，对消费者( 顾客) 提出的要求不 敏感，追求整齐划一的服务，忽视公共服务的多样化；公共物品的生产不是消费 者说了算( 脱离消费者需求) ，造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。 新公共管理把公民变成消费者( 顾客) ，以市场取代政府，提供回应性服务，满足 公民( 顾客) 的不同需求，并通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务提供 的小规模化等措施；给公民( 顾客) 提供自由选择服务机构的机会，征求他们对 公共服务的意见和要求，并测量其满意程度。 3 3 2 新公共管理理论强调竞争机制的引入 政府管理传统模式替代方案中，最为政治家所熟悉和青睐的就是市场模式。 传统的行政管理将政府当作校正市场制度、弥补市场缺陷、克服市场失灵的主体； 新公共管理主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共 部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共 物品及服务供给的效率。固竞争随着削减成本的观念而被引入政府的服务之中，并 被当作提高效率的基本途径。公共部门尤其是公共企业的私有化、公共项目招标 以及合同孝包等都是引入市场机制的表现，它们也被当作缩小政府规校的基本手 段。竞争机制的引入带来了公共部门服务的一系列变化，尤其是形成了市场检验、 优胜劣汰的局面。 3 3 3 新公共管理理论强调政府应该把“掌舵”放在自己职能的中心位置 新公共管理理论认为，公共组织可以分为四种类型：政策组织、规制组织、 服务提供组织和服从型组织。政策组织和规制组织负责“掌舵 ，服务提供组织和 国b 盖伊彼得斯著，政府未来的治理模式，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，第8 3 页 。美国“公共管理学术探讨会”认为，公共管理是既不否认也不等同于“企业管理”或“政府行政”的治理 模式，而是两者的融合，强调共同治理。 l o 基于新公共管理理念的政府审计 3 新公共管理理念的基本理论 服从型组织负责“划桨”。政府应该把“掌舵”放在自己职能的中心位置，集中精 力提供合理的制度安排并对其他公共组织的活动加强监管。 3 3 4 新公共管理理论强调绩效标准与正确的绩效评估方法 新公共管理理论认为，在公共事务的管理中要有明确的绩效标准与正确的绩 效评估方法。新公共管理要求对公共部门管理的公共事务作出明确的界定，并且 要有明确的目标，对目标的考核要有具体的指标，实现目标的责任要落实到具体 的部门，并要有对各部门完成目标的有效监督手段，以有效地实现公共事务管理 目标。 基于新公共管理理念的政府审计 4 我国政府审计现状分析 4 我国政府审计现状分析 4 1 引人深思的审计风暴 2 0 0 3 年至今，审计风暴对于中国公众的影响力是惊人的，全国几乎所有新闻 媒体都做过相关报道，在互联网上关于“审计风暴”信息搜索关键词成为热门话 题。审计报告开始注重事实、法案、案例，特别是典型案例的披露力度和审计评 价程度，包括财政部、原国家计委、教育部、民政部、水利部、交通部等在内中 央部委违法违规问题都被公开曝光，相关问题的审计结论也相当严厉。另外，审 计报告还加强了审计建议的力度和对审计整改问题的披露。一系列的审计公告所 揭示的问题涉及面之广、问题之敏感、结论之尖锐都迅速地激发起全社会对国家 审计工作的关注。人们在为审计“风暴”喝彩的同时，也感到有些美中不足：1 9 9 9 年到2 0 0 7 年审计长向全国人大常委会作了八次审计报告，每一次都是问题严重、 触目惊心，地方审计部门的问题麻痹症，审计出一些屡审屡犯，再审再犯等问题。 我们不得不思考，国家审计如何应对屡审屡犯的棘手问题以及如何提高审计工作 效果。 4 2 现行国家审计机构职能效用的体现 随着我国市场经济的发展和社会民主化进程的加强，国家审计的作用在社会 中的地位越来越强，这可以从审计机构所开展的审计监督活动体现出来。表1 是 1 9 9 5 至2 0 0 2 年我国审计机关审计情况一览表。 1 2 基于新公共管理理念的政府审计 4 我国政府审计现状分析 表l ：我国审计机关审计情况统计表金额单位：万元 被审计单审计违规行为审计应交财政 审计应减少财 审计向审计建 年份政拨款或补贴 应归还渠道司法机 议给予 位个数金额金额 资金的金额关移送行政处 金额 案件分 1 9 9 4 1 8 5 0 7 78 4 4 4 6 9 61 7 2 3 0 1 4 1 1 4 6 0 79 1 4 1 1 23 4 4 1 9 9 51 5 9 1 5 69 9 8 6 2 3 81 4 1 8 1 7 6 9 4 9 8 41 0 7 3 3 8 94 2 53 8 0 1 9 9 61 7 8 7 7 8 2 0 5 8 5 6 5 02 7 3 0 3 4 0 2 3 2 0 2 61 3 8 7 8 2 33 6 43 1 9 1 9 9 71 8 9 6 1 8 17 7 0 7 5 8 42 4 1 1 2 3 l 1 1 3 8 3 91 0 9 8 6 8 14 1 22 6 6 1 9 9 81 6 1 3 4 15 0 3 0 7 1 9 72 2 4 6 7 4 13 1 6 1 0 l1 9 8 4 2 0 l5 9 9 4 9 4 1 9 9 91 4 5 7 1 32 3 5 7 6 5 58 7 1 5 5 72 3 5 7 6 5 51 3 6 0 1 0 3 5 2 0 0 01 4 4 8 4 05 5 3 0 5 6 0 92 6 2 2 7 1 61 2 8 6 3 43 1 9 8 2 2 31 4 5 6 1 2 6 2 2 0 0 11 4 4 8 4 06 0 2 5 7 3 5 22 6 7 9 6 1 92 2 3 9 6 02 4 8 8 6 8 21 2 8 0 1 2 5 6 2 0 0 21 4 2 6 3 83 2 9 2 7 9 3 42 5 7 8 7 5 l5 6 3 7 2 42 3 4 8 3 8 36 6 9 3 5 3 资料来源：中国审计年鉴1 9 9 9 、2 0 0 0 、2 0 0 l 、2 0 0 2 、2 0 0 3 年 从表1 可以看出，随着市场经济的逐步发展，加大了对重大违法违规问题和 经济犯罪案件的查处力度。每年通过审计，审查出来的违规金额巨大，说明当前 我国财经领域中许多方面的管理还很不规范，弄虚作假、贪污腐败等各种不真实、 不合法的现象仍然比较严。人们在期待审计工作继续推进的同时，也在关注审计 将如何进一步提高审计效果。 4 3 我国政府审计存在问题 4 3 1 双重领导的政府审计监督体制存在着局限性 表2 ：审计署特派办与地方审计机关所审平均每单位违纪金额表金额单位：万元 年度地方审计机关特派员办事处 倍数 1 9 8 97 0 42 3 3 9 23 3 2 1 9 9 07 3 6 2 6 6 3 63 6 2 1 1 9 9 19 1 92 5 3 6 72 7 5 9 1 9 9 21 3 7 5 3 8 7 2 82 8 1 7 1 9 9 31 5 2 36 6 0 3 9 4 3 3 5 1 9 9 4 2 3 0 69 4 3 3 84 0 9 1 9 9 53 4 6 72 3 3 1 3 4 6 7 2 4 1 9 9 6 5 7 1 94 7 3 4 8 8 8 2 9 1 9 9 75 0 6 7 4 0 0 5 2 57 9 0 5 1 9 9 81 7 8 1 41 3 5 8 5 1 2 7 6 2 6 1 9 9 92 1 7 4 51 4 31 4 7 4 6 5 8 3 2 0 0 02 3 8 4 82 6 9 5 3 8 7 1 1 3 0 2 总平均 5 9 0 54 0 2 4 9 7 6 8 1 8 基于新公共管理理念的政府审计 4 我国政府审计现状分析 我国审计署在全国1 8 个主要城市设立了特派员办事处，它们与地方审计机关 的审计对象都是遍布在全国各地的企业，同时都接受审计署的业务指导，并且审 计过程中所遵循的法律规章制度也相同，唯一的不同是特派员办事处直接接受审 计署的领导，而地方国家审计机关同时接受审计署( 业务方面) 和当地国家首长的领 导。通过表2 所示，虽然地方国家审计机关和特派员办事处从1 9 8 9 年至2 0 0 0 年 间所查出的每个单位违纪金额都处于不断增长的状态，但是，从每一年度来看， 特派员办事处所查出的每单位违纪金额都高于地方审计机关所查出的每单位违纪 金额，而且倍数最低的也达到2 7 5 9 倍，最高达到了1 1 3 0 2 倍。从每年的审计结 果来看，特派员办事处所查出的每单位违纪金额平均是地方审计机关所查出的每 单位违纪金额的6 8 1 8 倍。 由此，我们认为，特派员办事处的审计职能的效用高于地方审计机关的职能 效用，从总体上看，特派员办事处的审计效用是地方审计机关审计效用的6 8 1 8 原 因就在于地方审计机关接受地方国家行政首长的领导，而特派员办事处则直接接 受审计署的领导。可见，地方审计机关受到地方政府的领导，不能尽全力发挥应 有的作用，受到地方政府的干涉，独立性不强。现实证据表明，双重领导体制降 低了地方审计的力度和价值。据此，改变地方审计的双重领导体制为单一的垂直 领导体制，将地方审计机关从地方行政机关的权力范围中脱离出来，业务上和行 政上都直接接受审计署的领导。 审计法第9 条规定：地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机 关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。实行双重领导体制的目 的是为了加强相关工作方面的统一性和协调性，便于发挥中央和地方( 上下级) 两个 方面的积极性。但随着审计环境的改变，市场经济体制的建立，人民对国家审计 提出了更高的要求，双重领导的体制暴露出其不利的一面。 地方政府对审计机关存在直接的实质性的上下级制约关系，审计机关必然或 自然就先要把地方政府的要求和利益摆在首位。“有些地方政府领导在指导思想 上，怕揭露问题太多难以承担责任或影响政绩，因而违反规定干预审计机关依法 揭露和处理预算执行中存在的问题。有的还干预审计机关向本级人大常委会如实 报告审计工作情况，人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去，特别是 当审查出问题涉及到中央与地方利益关系时，往往从本地区利益出发，对审计发 现的一些严重侵犯和损害中央利益的问题压制不报，隐瞒事实真相，或避重就轻， 1 4 基于新公共管理理念的政府审计 4 我国政府审计现状分析 轻描淡写。这种现象越到基层审计机关越是严重。“结果是地方审计机关的现 行双重领导体制已演变成事实上以接受当地党政领导为主的单一领导体制，条条 领导体制已徒有虚名，下级审计机关对上级审计机关的依赖性也越来越弱，双重 领导体制越来越趋于分化，形成不了合力。 如国家进行宏观调控的过程中，当 地方政府的利益与中央政府的利益发生冲突的时候，地方政府往往会从自身的利 益出发，对审计进行干预，存在的地方保护主义问题，使政令不通，加大了宏观 调控的成本。实践中，作为地方的审计机关需要对同级政府负责，指定的年度审 计计划或者要考虑到同级政府的偏好，或者会受到政府部门的影响，结