（公共管理专业论文）城市社区化管理模式建构的理论与政策研究——以衡水市为例.pdf

中文摘要 社区管理作为一个较为热门的话题，本身仍存在大量的问题值得研究。目前社会发 展日新月异，实践社区管理与社会状况相适应、与发展阶段相适应也必然是一个深刻的 话题。自2 0 世纪8 0 年代以来，我国全面推行社区建设，但是一定程度上囿于原来传统观 念较多，表现为对社区管理的研究停留在概念理论、决策层面的较多，缺乏对实践的直 接指导，提出的方法方式较多地体现为对原来街道一居委会工作几大块的表述。虽然也 取得了一定的成绩，但是于全面实践社区化管理模式明显缺乏对具体工作者在观念转变 方面的指导意义，实际上笔者认为社区化管理模式作为一个仍然需要探讨的问题，针对 我国的实际，应当花更多的精力对操作观念进行指导，以提供具有普遍意义的方式、方 法。目前我们的社区工作者在实践社区管理过程中也正是最缺乏方式、方法，因而难以 “最大的挖掘社会资源和应用社会资源”，面对复杂境况甚至会显得束手无策。鉴此， 笔者希望在文中对社区化管理理论作出通俗的表述，力图使社区工作者对社区化管理有 一个厘清，既认识到今天的社区管理工作与昨天的街道一居委会工作在理念上的差别， 又辨清社区发展的趋势，在此基础上以衡水市桃城区为案例深刻她分析社区管理实践中 普遍遇到的问题，并分析形成问题的原因，从而提出用市场运作、企业化管理、可持续 发展、人本服务等理念来积极实践社区管理，并就这些观念提出了具体的方式、方法。 本文在介绍有关社区建设状况的基础上，深刻地分析所面临的问题，力图促使社区工作 者树立社区建设人本化、社区管理企业化、社区服务人性化观念，并就此阐述改进实践 操作的具体方式方法。 关键词：城市社区社区化管理理论与政策研究 a b s t r a c t c o m m u n i t ym a n a g e m e n ti sap o p u l a rt o p i c ，w h i c hs t i l lh a sl o to fi t e m st ob es t u d i e d a t t h ep r e s e n t , c o m m u n i t ym a n a g e m e n ti sa l s oc o r r e s p o n d i n gw i t ht h eq u i c kd e v e l o p m e n to f t h e s o c i e t ya n dc u r r e n ts t a g eo ft h es o c i e t y s i n c e1 9 8 0 s ，c h i n ah a sb e g u nt op u r s u et h e c o m m u n i t i e sc o n s t r u c t i o ni nt h ec i t y b u tt os o m ee x t e n tt h ep h i l o s o p h yo ft h em a n a g e m e n t w a st o ot r a d i t i o n a l t h es t u d yo ft h ec o m m u n i t ym a n a g e m e n tw a so n l yf o c u so nt h ec o n c e p t o ft h et h e o r ya n dt h ed e c i s i o nm a k i n g , b u tw a sl a c ko ft h ed i r e c ti n s m a c t i o no ft h ep r a c t i c e a l t h o u g ht h e r ei sl i t t l ea c h i e v e m e n ti nt h es t u d y , o b v i o u s l yi ti sn o tg o o de n o u g h t oc a r r yo n t h ec o m m u n i t ym a n a g e m e n ta n dc h a n g et h eo l dm i n d so f t h em a n a g e r s t h e r e f o r ew en e e dt o p a ym o r ee f f o r tt oc h a n g et h ep h i l o s o p h yo f t h eo p e r a t i o nt op r o v i d em o r ep r a c t i c a lm e t h o d s t of u l f i l lt h em a n a g e m e n t t h e s ed a y so u rc o m m u n i t ym a n a g e r sa r ef a c i n gm a n yd i f f i c u l t i e s i nt h ew o r k w i t h o u tp r o p e rs y s t e ma n dm e t h o d s ，t h e yc a nn o tf i n du s e f u ls o c i e t yr e s o u r c e a n dm a k ef u l l yl l s eo ft h e s ei e s o 嘲s ot h a ti nt h ec o m p l e xs i t u a t i o n , t h e yc a nf i n dn ow a y t os o l v et h ep r o b l e m s f o ra l lt h er s o n sa b o v e i dl i k et on l a k ea ne a s ye x p r e s s i o no ft h e m e t h o do ft h ec o m m u n i t ym a n a g e m e n ti no r d e rt om a k et h ec o m m t m i t ym a n a g e rt oh a v ea c l e a ri d e a f u r t h e r m o r et h e yc a nr e a l i z et h ed i f f e r e n c eo f t h em o d e mp h i l o s o p h y , w h i c hi st h e s a m ew i t ht h et r e n do ft h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i e t ya n dt h eo l dp h i l o s o p h y , w h i c hw a s i n v o l v e dw i t ht h es t r e e ta f f a i ro f f i c e t a k i n gt h ec a s ei nt a o e h e n gd i s t r i c to fh e n g s h t t ic i t y a sa ne x a m p l e ，1w i l la n a l y z et h ep r o b l e m so c c u r r e di ni t sc o m m u n i t ya n dt h er e a s o n st o e x p a t i a t et h em o d e mp h i l o s o p h ya n dp r a c t i c a lm e t h o d so fm a r k e to p e r a t i o n , e n t e r p r i s e m a n a g e m e n t ，c o n t i n u i n gd e v e l o p m e n ta n dh u m a n i s ms e r v i c ee t c t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e st h e c o n s t r u c t i o no ft h ec o m m u n i t ya n dt h ep r o b l e m so c c u r r e d ，s ot h a tt h ec o m m u n i t yi n a l 】a g e l s e a r ll e a r nf r o mt h ee x p e r i e n c e st ob u i l du pt h en e wp h i l o s o p h ya n dt h ep r a c t i c a lw a yt o i m p r o v et h eo p e r a t i o n k e yw o r d s ：c i t y d i s t r i c t s ，d i s t r i c t m a n a g e m e n t ，r e s e a r c h o nt h e t h e o r y a n d p o l i c y 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得 的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得盘壅盘鲎或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡 献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位敝储繇撒 签字日期：功年3 月刁日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫鲞盘茔有关保留、使用学位论文的规 定。特授权- 墨鲞盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。 同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名 泌 签字日期：沙辑艿月刁日 前言 刖吾 在我国，随着单位体制的弱化，建立新的城市管理体制势在必行。目前，我国的社 区管理模式仍在探索过程中。关于“社区的规模”，尚无法律或行政法规规定。根据2 0 0 0 年民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，“一般是指经过社区体制改革后作 了规模调整的居民委员会辖区。”从各地的实践情况来看，尚未出现“市镇”层次这种 十几万人的功能社区，部分城市结合街道体制改革，初步进行了设置“市镇”层次社区 的尝试，但还不具备全面实旋社区发展预算项目的功能。 一般而言，我国目前社区管理体制改革进程中的三种模式：行政主导型模式、半行 政半自治型模式、自治型模式：这三种模式是在不同的经济发展程度和体制改革背景下 产生的，具有各自的特点和存在的合理性。从社区管理和建设的实践进程来看，自上而 下的行政管理和白下而上的自治建设始终同时在推进，二者构成社区化整体进程中的两 大不可或缺的结构性力量，其核心是要构建新型社区自组织治理网络。提高市民的“自 组织程度”，让社区成为居民实现自治的活动舞台，使不同职业、不同利益、不同角色 的社会人群得到新的整合，形成对社区公共利益的自觉认同，形成具有精神归属感的社 会有机“共同体”。 社区化管理模式建构的关键，是在原来的行政、社会合一的城市基层行政区体系 的基础上，突破基层行政区在社区管理体制方面的种种限制，做到“责权利”全面到位， 改变城市基层行政管理旧体制与现代社区管理社会化趋势不相适应的状况；二是理顺地 方政府与社区内各种社会组织成员的相互关系，形成一种具有主体性、自治性的民间社 会、市民社会管理活动，让社区居民和社区自组织充分参与社区管理体制建设。 笔者力图在文中对社区化管理理论作出通俗的表述，辨清不同社区管理理念上的差 别和未来社区发展的趋势。在此基础上以衡水市为案例深刻地分析社区管理实践中普遍 遇到的问题，并分析形成问题的原因，从而勾勒出服务于民本社会的观念线条、聚合起 适应于市场规则运作的有效措施，以期对社区建设提供可鉴之道。 第一章导论 1 1 背景 第一章导论 1 1 1 社区化管理的历史背景 1 、社区概念的变迁 社区是社会学的一个基本概念，社区一词源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密伙 伴的关系，通常指以定的地理区域为基础的社会群体。1 8 8 7 年，德国社会学家滕尼斯 出版从社区到社会一书，首先使用了“社区”( g e m e i n s c h a f t ) 一词，美国人查乐 斯罗密斯将其译为英文“c o m m u n i t y ”。c o m m u n i t y 有“共同社会”、“地方共同社会”、 “共同区域社会”等含义。2 0 世纪3 0 年代燕京大学一批青年学生翻译美国社会学家的社 会学论文集时，首次将c o 脚n u n i t y 译为“社区”，是指由具有共同价值观的同质人口组成 的、关系亲密、富有人情味的社会关系和社会团体。家庭是最基本的社会组织，最典型 的社区是农业社会，人与人之间是面对面接触，很少有中介，凡是有共同利益的就会聚 集在一起。 1 9 世纪末美国马齐瓦的社区社会学原理中，认为c o m m u n i t y 就是一个社区，而 当不同的社区越来越发展就成为人的联合，进而形成社会，社区是建立在相关联系上的 有机整体；社团社会是法理社会，社团讲权利、讲法律、讲规则。2 0 世纪初美国开始城 市化，在城市化进程最快的情况下，大大冲破了农村社会，城市就是一种社团社会，农 村社会面对面的关系变成职业性的关系。社区以地域划分变得不重要，但基本的人际交 流仍然存在，社区还是能起作用。 2 0 世纪2 0 年代芝加哥学派对贫民窟进行研究，当时城市问题突出，解决这些问题大 家认为光有警察不够，光靠社会工作者也不够，而是要利用社区，利用邻居间的面对面 的非正式关系解决问题。为了改善人与人的关系，应该重建社区的气氛与环境。 5 0 年代后，联合国“用发展社区来推动社会进步”，发展社区成为解决发展中国家 的重要方法。1 9 5 8 年这种方法同样用到发达国家的区域发展问题。单靠警察、政府解决 贫民窟问题不行，政府不可能包下全部问题。成熟的市场经济社会，能够自己解决的不 需要政府帮忙，政府只为严重缺乏资源的社区提供帮助。社区中有各种组织，如教会、 邻里组织、学校等。经历了5 0 年代社区概念在世界范围内发生的改变，社区理论已成为 发展中国家和发达国家推进社会发展的一种运动。 第一章导论 现在的社区理论认为社区是一个文化的含义，涵盖的不仅限于地理因素、居住环境 所聚合的人群，不同层次、不同的人群都能形成社区，如欧共体即欧洲社区、知识分子 社区，或某个职业共同体等，网络中也有社区。这样一种“大社区”的概念至少有四个 构成要素，其英文字母构成一个词：p o e t ( 诗篇) ，即： ( 1 ) p e o p l e 人群。这是大社区构成的个体因素，研究社区的基本出发点在于它是 一定人群系统化、特征化的聚合，社区化管理的目的正是在于解析其成分、沉淀其特性、 服务其需要、统领其行为倾向。 ( 2 ) o r g a n i z a t i o n 组织。任何性征的社区或隐含、或彰显一定的行为逻辑，从基 础环节的社区内部自生秩序、到中间层面的社区间协调共生、直至公共系统的社区外部 宏观调控，都离不开理性或非理性的梳理和归整。 ( 3 ) e n v i r o n m e n t 环境，包括地理环境、生态环境、人文环境等。这是社区建构的 物理基础，目前我们所言及的社区概念，主流仍是以地理环境、居住因素为主导的生活 群体。本文的主题也限制在对这一类社区的解构、性征分析和管理模式的研究。 ( 4 ) t e c h n o l o g y 技术即物质文明，有型形态的技术要素。这是切入社区肌体、分 析其行为倾向、解决其现实需要、规范其秩序的立足点。一定的社区，其行为模式在很 大程度上主导了对其的管理模式，剥离社区表层的个体聚合现象，凸显社区建基的文明 要素，是本文构建管理模式的工具之一。 按照社会生产力水平高低，社区可划分为发达社区、不发达社区；按照社区所发挥 的社会功能，可分为工业社区、政治社区、文化社区、军事社区等；按照社区的地理环 境，又可分为平原社区、山区社区、牧区社区等。社区研究中最基本、最主要的分类方 法，是以经济结构、人口密度和人口聚集规模的多元标准，把社区分为城市社区、城镇 社区和农村社区。本文所研究的社区，是相对狭义的城市社区概念，指在一定地域内发 生各种社会关系和社会活动，有特定的生活方式，并具有成员归属感的人群所组成的一 个相对独立的社会实体，由以下一些基本要素构成： ( 1 ) 它有以一定的社会关系为基础组织起来的，进行共同生活的人群。 ( 2 ) 它有人们赖以从事社会活动的具有一定界限的地域。 ( 3 ) 它有一整套相对完备的生活服务设施。 ( 4 ) 它有自己特有的文化。 ( 5 ) 它的居民对自己所属的社区在感情和心理上产生了一种认同感，即“我是某 一个地方的人”的观念。 2 、社区的主要特征 社区具有以下五个主要特征： 第一章导论 ( 1 ) 社区是一个社会实体。就是说，它不仅包括一定数量和质量的人口，而且包括 由这些人所构成的社会群体和社会组织；不仅包括人们的经济生活，而且包括政治、文 化生活；不仅包括经济关系，而且包括血缘、地缘等其他社会关系；不仅包括一定的地 域，而且包括人们赖以进行社会活动的生产资料和生活资料。总之，它包括了社会有机 体的最基本内容，是宏观社会的缩影。 ( 2 ) 社区具有多重功能。与目标和功能单一化的社会组织不同，社区的功能是多方 面的。就我国城乡基层社区的情况而言，一是具有经济功能，主要表现为社区性机构大 都发挥着组织、开展、管理生产经营活动，或者提供产前、产中和产后服务等等作用。 二是具有政治功能，主要表现为基层社区大都发挥着贯彻执行党和政府的方针政策，维 护居民的合法权益，建立和发展各类政治组织，推进基层民主和法制建设等等作用。三 是具有文化功能，主要表现为基层社区担负着发展教育事业，组织开展文化娱乐和体育 活动，组织开展群众性精神文明创建活动等等功能。四是具有社会管理和社会整合的功 能，主要表现为基层社区担负着维护本社区的治安、秩序、调解民间纠纷、办理本社区 的公共事务和公益事业以及管理流动人口和计划生育等项职能。社区功能的多重性是由 社区内容的多样性和社区居民的多方面需求所决定的，也是社区作为社会实体的一种反 映。 ( 3 ) 社区是人们参与社会生活的基本场所。由于社区是最基本的社会共同体，是绝 大多数社会成员的生活基地，所以，人们的基本生活活动大都是在本社区范围内进行的。 在本社区范围内，人们从事的生产劳动、商业经营、文化教育、科学技术、社会管理、 社会服务等各种职业活动，并以此获取经济收入，作为本人及其家属的生活来源。在本 社区范围内，人们大都以家庭为单位消费各种生活资料，解决吃、穿、住、用等日常生 活需要。在本社区范围内，人们通过长期共同生活建立了多种人际关系，并且借助这些 人际关系互通有无、交流感情、共同解决生活困难和思想难题。另外，绝大多数居民作 为某一社区的正式成员，在本社区范围内享有参与社区管理、选举人民代表、选举社区 干部等项权利。从这个意义上说，社区还是人们参与政治生活的基本场所。社区作为人 们生活的基本场所决定了它必须具备相应的活动设施。 ( 4 ) 社区是以聚落作为自己的依托或物质载体的。聚落，作为人文地理学和社区研 究的一个重要概念，按最早使用的德文“s i e d e l u n g ”的字义意为居住地。人类寻求比 较理想的居住场所和各种活动的基地，是自身生存、发展的需要。从历史上看，人类的 居住地逐渐由临时的、移动的向着固定的、永久的方向转化。由于人类生活的群体性、 社会性，逐步形成了以多幢房屋组成的居住点聚落为主体的居住生活方式。这说明， 聚落是人类活动改造环境的产物，并且随着社会经济的进步，其含义和形式也不断延伸 第一章导论 和发展。今日“聚落”一语既是居住、生活、休息和进行各种社交活动的场所，又是人 类进行生产劳动的场所；既包括人类居住的房屋、街道、水域、广场，又包括与居住地 有关的生产、生活设施及生产劳动用地。我国城乡的聚落形式有村落、集镇、县城和城 市等等，它们都是社区的依托和物质载体。这首先表现为聚落是人口集中的地方，我国 城乡9 5 以上的人口都是定居于、集中于各种类型的聚落之中的。其次，表现为聚落是 人们经济活动的集中点和基地，尤其是作为经济活动中心的城市，不仅是工业生产的集 中地，而且也是巨大的消费中心；有些城市还是全国或某一行政区域的政治、文化中心。 再次，表现为一个社区的构成要素大都聚集在聚落之中，人们的日常生活和社会活动也 主要是在各自居住的聚落这一地域空间内进行的。第四，聚落反映着一个社区的面貌和 特征，例如，上海市浦东新区，现代化商贸中心的面貌和特征就表现出现代城市经济与 生活的面貌和特点。而主要分布于黄土高原地带的土生窑洞聚落，不仅反映了黄土高原 的黄土具有适于开凿窑洞的特点，也反映了这些农村地区的经济状况尚不十分发达，以 及历史传承下来的居住习俗仍然比较盛行的特点。因此，我们可以透过各种类型的聚落 来认识不同类型的社区结构及其人文景观。 ( 5 ) 社区是发展变化的。如同其他社会现象一样，社区也是人类活动的产物，是随 着社会的发展而发展的。有些学者认为，在人类漫长的社会发展历程中，社区生活形式 大致经历了四个阶段的变化：一是旧石器时代形成的流动性社区；二是新石器时代出现 的半永久性的村舍式的社区；三是文明时代以来形成的农村社区：四是工业革命以来形 成的以二、三产业为基础的新型城市社区。这种看法未免过于宽泛。实际上，严格地说 来，社区是从农业的出现，人们开始定居并形成村落开始的。农村社区是人类社会最早 出现的社区形式，后来，在农村社区的基础上又出现了城市社区。数千年来，不管是农 村社区还是城市社区。其内部结构、社会性质等等都发生了一系列变化。社区的发展变 化是社会诸因素综合作用的结果，其中生产力发展是推动社区发展的最终决定性因素。 ( 衡水市桃城区社区建设办公室，社区建设资料汇编( 一) ，2 0 0 2 一1 1 ) 3 、我国社区管理体制沿革 1 9 2 7 年北京大学翻译出版社会学原理，当时把c o m m u n i t y 译为“人群”，其后 c o m m u n i t y 作为“社区”的概念随着西学理论的东渐得到进一步传播。3 0 年代初，吴文 藻等学者将社区概念引入中国的社会学研究，社区研究随即成为中国社会学的主流。4 0 年代把社区看成地域的概念。5 0 年代以后，由于社会学的取消，对社区的研究用马克思 主义的理论解释社会的发展，但社区在实践中还是存在的。进入8 0 年代以后，社区的概 念重新获得确认并逐步被官方文献所采用。9 0 年代初，政府主管部门正式提出了社区建 设的思路。临近世纪之交的时候，随着单位社会的迅速瓦解，各项社区发展和社区工作 第一章导论 陆续提上议事日程并取得了初步成效，社区建设愈来愈成为城市发展的重中之重。这就 提出了社区管理体制改革的紧迫任务。 ( 1 ) 新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层 地区管理( “街居制”) 为辅的管理体制。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街 居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成 员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。但是，在我国经济转轨和社会转 型之后，单位街居制逐渐被打破，单位管理模式趋于失效；街居制也由于基层社会的 巨大变化而面临很多的现实难题，在管理l 陷入困境。因此，城市基层社会迫切需要一 种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会 的功能。社区制的出现是一种必然要求，它改变了传统的城市基层社会管理的理念和方 法，必将在未来对我国城市社会的发展起到重大的作用。 ( 2 ) 改革开放之前，我国城市基层社会管理都属于典型的政府统治。公共权力完 全集中在政府手中，社会资源配置完全由政府或其委托机构控制。单位作为政府的附庸， 经政府授权行使一定的行政管理职能。市民并不能完全享有宪法赋予的所有公民权利。 社会组织极其不发达，独立的、自治性的社会服务组织基本上不存在。从一定意义上说。 公有领域的强大达到了足以使私人领域及市场领域窒息的程度。政府在公共事务管理方 面，依靠自己的理解以及自身掌握的情况，按自己的意愿通过法规、政策的制订、实 施、评估、修正、再实施这样一套科层制官僚程序，实现并维护公共利益由于这是一 整套封闭的操作系统，作为公共利益的直接关联者，市民并不能或者说根本就没有畅通 的渠道表达自己的利益诉求，亦不能对这种公共权力运转的效果及效率进行参与性评估 和修正。围绕着政府机构，公共权力分层次、呈圆心状依次展开，形成了单一的、集中 的权力中心。这就是统治模式下的社会调控和公共管理的运行机制。 ( 3 ) 白2 0 世纪8 0 年代始，由于改革开放政策的全面实施，中国的经济体制和政治 体制进入了渐进式改革时期。市场经济的快速发展促进了社会阶层和利益群体的分化， 打破了城市社会死水一潭的僵硬局面。非公有制经济发展迅速、人口流动不断加剧、非 政府群团组织日益壮大、政府职能转变，为社会组织提供了生存、发育和发展的空间， 经济体制、政治制度以及社会结构的变迁使“社区”在城市管理和市民生活中的重要性 日益凸现。 1 1 2 我国社区管理模式构建的基础 l 、传统基层管理体制解构 单位一街居制是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济 单位一街居制是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济 第一章导论 与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。从某种意义上说单位一 街居制是为了应付新中国成立后的严峻形势，为了解决“总体性危机”而选择的一套社 会组织体系。对于当时高度集权的政治体制的运作，对于高度集中的计划经济体制的实 旌，对于整个社会秩序的整合，单位一街居制从组织上提供了非常有效率的保证，发挥 了重要的功能，其历史意义不容否定；但同时也不可避免地产生了一系列后果，一是就 社会整体而言，形成了“总体性社会”，即：国家对经济以及各种社会资源实行全面的 垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，国家政权对社会实行全面控制：二是 就社会的个体而言，产生了依赖性人格，即：单位通过垄断政治、经济、社会资源，形 成了对单位成员的支配关系，通过严格控制单位成员的社会自由流动，造成了单位成员 空间的封闭。没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，单位成员只有全面依附单位， 最终造就了依赖性的人格。伴随着改革的深入和社会的转型，所有制结构出现了变动， 社会主义市场经济体制逐步建立，社会流动也迅速加剧，单位一街居职能繁重、权力有 限和角色错位的局面愈发严重。 2 、现代社区管理模式夯基 在西方社会学的理论分析框架中，社区的概念实际上是指社会的一种组织方式、联 系纽带和结合原则。而我国政府在使用这一概念时，首先意指其地域内涵，然后才是社 会的一种组织方式，官方则定义为聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同 体。当单位组织的行政功能及社会保障功能弱化甚至消失之后，当个人与单位之间形成 了短期的契约式雇佣关系，不再是终身式固定关系时，个人就失去了过去曾经十分稳定 的人际关系网络和组织化的互助途径，而必须寻求新的方式来解决其个人需求问题，日 常生活之地( 社区) 自然是首选。另外，个人住房的商品化、产权化、小区化，以及物 业管理的商业化等都使得社区内的公共事务不断增多，不只关乎一家一户的社区性公共 需求日益增长。流动人口问题、社会救助问题、城市贫困问题等大量社会矛盾都开始在 社区内凝聚、显现，日益影响着社区环境、社区治安和社区文化建设，对城市基层社会 管理形成新的挑战。在这种情况下，社区建设应运而生。 ( 1 ) 管理理念面向全体居民，以人为本，变管理为服务。社区化管理强调对人的 关怀，包括物质利益、精神文化、政治参与、生活交往，关注与居民生活息息相关的日 常事务。传统的单位一街居制有很强的控制思想，限制人口流动，固定职工与单位之间 的关系。社区化管理则以服务为核心，合理配置社区资源，解决社区问题。努力为社区 居民营造一个环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和睦的人文居住环境，最终促 成人与自然、社会的和谐发展。 ( 2 ) 管理形式强调居民参与。单位一街居制，行政功能突出，命令式的上下级科 第一章导论 层色彩浓厚。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市 区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。社区化管理 强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必 须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民是社区的主体，是社区发展的 始终动力源。 ( 3 ) 管理目标在于改变政府管理的唯一主体地位，加强政府与社区的合作。除了 国家( 政府) 主体之外，还须有社区自治组织以及专业化的社区服务与社会工作机构等。 即承认政府能力有限，弥补政府的缺陷应实行共同治理，把政府“管不了、也管不好” 的社区事务交由社区自己管理：同时在政府与社区之间形成积极而有成效的合作关系， 达至公共利益的最大化。 1 2 研究的目的与方法 1 2 1 研究目的：解读现状，构筑本土化操作 传统中国社会态势下，绝大部分居民的生存依赖转到单位，单位因功能扩张而变成 一个个相对封闭、独立的社会共同体，地区则日渐退居边缘地位。一方面，街道空间被 单位化的行政权力所分割，街道权力与事务呈现出几年真空的状态：另一方面，居委会 逐渐失却居民自治组织的性质，事实上被当作了街道办事处的下级。改革开放以来，在 单位行政化性质e l 趋淡化的同时，个体、私营经济有了较大发展，社会成员的流动频率 加快，企业之间和个人之间的横向联系增强，导致传统条线式的“行政一体化”社会结 构体系向以地域为依托的结构体系转变。随着权力与资源的分散和转移，一个个主体多 元的地区社会重新显现出来。越来越多的经济组织、社团组织在社区落户，大量流动人 1 3 涌入社区，劳动力逐步成为社区的主体，居民的单位属性逐步淡化，社区属性大大增 强：城市社区作为一个小社会日益成为城市管理的主要载体。社区的出现是社区化管理 的基础，但同时社区化管理又是社区的核心工作和内容。 社区化管理运作的方式更趋向于市场化、个体化、规则化，沿袭惯例、因循守旧必 然造成实践中的尴尬局面。一方面是我国市场经济日趋成熟的同时，计划经济的管理理 念仍然在行政过程中有深刻的反映，另一方面是社会的不断开放，人们对个人权利的重 视大大加速了社会的民主化进程，但“服务者规则”于行政工作理念和操作层面双向 缺失等等，一些深层次的矛盾都反映到管理过程中：社区工作者要么认为社区工作是换 汤不换药，仍然沿用老的方式、方法，而老的方式、方法同社会发展的逐步脱节，造成 工作效率低下；要么认为自己积极实践了社区管理，但群众就是不配合，从而埋怨群众 第一章导论 的素质低等等。本文力图在对社区管理现状进行解析的基础上，构建具体而微的“本土 化”操作体系，以适应我国社区工作市场化、社会化的现实需要。 1 2 2 研究方法：两条主线搭建管理平台，放虚务实凸显本位理念 1 2 2 1 市场原则辐射管理机制 市场经济体制改革已经在诸多领域取得突破性进展，一方面客观上要求我们更多地 利用经济手段和法律手段，推进社区内部行政管理机制体制的创新和探索，突破带有计 划经济色彩的传统管理工作思想的束缚，大胆引进市场经济中有益于社区管理工作拓展 的思维和理念，使其对主体战略目标的实现具有巨大的深藏潜能。另一方面，从外部机 制的发展趋势看，社区经济一是存在于社区内或是与社区相邻的大型企业，随着其与政 府关系的逐渐淡化而与社区的关系不断强化，企业关心的是社区的完善，从而使其生产 经营和投资环境得到优化，社区关心的则是企业的发展为社区经济和社会发展所产生的 效应：二是依托社区组织建立起来的，由多种经济成分、多种经营形式构成的社区经济 系统及生产经营管理活动，这虽是一种市场活动，但其繁荣的程度，既是社区发展的重 要标志之一，又是社区公共产品、公益活动和社区发展所依赖的物质源泉。以深圳市盐 田区为例，以前是由政府部门划出一定经费给各社区用于开展公益性服务活动，但是开 展了什么活动、提供了多少服务、资金是否充分利用难以考评监控。2 0 0 5 年盐田区政府 出台的盐田推进社区服务市场化若干政策的规定，首次明确社区服务是指在一定社 区范围内、由社区内各类组织或个人举办、为社区居民提供低于现时市场价格的非营利 性的便民利民服务，要求社区服务项目主办者的经营场所、办公地点在特定的社区范围 内，服务对象为社区居民；为包括老年人、残疾人、优抚对象等在内的社区居民提供收 费低于市场价格的服务：举办单位利润不得分配给其经营者和所有者，只能用于继续扩 大经营社区服务业：区政府今后每年等额购买社区服务举办者开展的图书阅览、老人活 动、残疾人康复、特困居民救济等无偿的便民利民的公益服务项目。根据规定，盐 田区将设立社区服务发展专项资金，用于资助社区服务项目及其提供单位和个人。凡举 办符合居民需要、适应社会发展的社区服务项目和无偿的福利、服务项目的单位，以及 通过市场运作、面向广大群众开展社区服务的社会组织和个人，均可申请社区服务发展 专项资金资助。这样一种机制的实施，不但充分体现了社区性、公益性、非营利性和便 民性的特点，更好地服务了社区居民，更是进一步规范和加强了对社区服务业的市场化 管理，有利于逐步建立起适应社会主义市场经济体制的社区运行机制，推进社区服务实 体化、市场化。 因此，建立与社会主义市场经济相适应的社区管理机制，就是要使管理资源配置客 第一章导论 观告别传统体制和做法，体现市场在社区管理资源配置中的基础性作用，将社区管理规 划纳入国民经济和社会发展规划以及城市建设管理的总体规划中，并以市场原则进行协 调，从根本上解决“三个接轨”的问题：即与现代企业管理机制接轨、与社会主义市场 经济体制接轨、与国际社区管理机制接轨。 1 2 2 2 服务模式运作社区管理理念 长期以来，我国城市基层社会管理关系中公共权力完全集中在政府手中，社会资源 的配置完全由政府或其委托机构掌控，相当一部分社区管理工作者以“管理者”身份自 居，特权思想严重。形成于计划经济时期的“管理”与“被管理”的失衡关系未曾消亡； 各种规章制度、行为规范、考核指标也围绕“管理”两字团团转，使社区管理工作在体 制转轨、社会转型、利益格局全面调整的新形势下，出现了诸多方面的不适应，社区的 社会化任务还远远没有完成。 要落实十六大精神，实践好“三个代表”重要思想，就必须以人为本，从革除队伍 建设上的弊端入手，有效实现社区管理队伍从管理型向服务型的质的转变。北京新桥路 社区试行“社区居民居住报告制度”，丰富了社区服务内容，实现了公共服务与社区自 我需求的融合，社区居委会真正成为政府与居民的桥梁；率先成立了社区服务管理组织 一。新桥路社区公共服务站( 社) ”，受社区居委会的委托直接为居民提供服务，提高了 工作效率和专业化服务程度；实行全程代理服务，将为民服务内容归纳为“9 5 1 4 ”，即 政务“九代理”( 如代理居民接转组织关系、代理维权、法律咨询和民事案件) 、事务“五 代办”( 如办理出租房屋登记、办理独生子女补贴发放) 、提供“十四项生活服务”( 如 疏通下水管道、上门医疗保健服务) ，构建了以社区党建为龙头，以制度为保障，以社 区专职工作者、志愿者为桥梁的社区服务体系，扩大了服务领域，实现了与居民面对面 办公、心贴心服务，强化了社区的自治功能，提高了社区凝聚力和感召力，激发了社区 居民关心社区、建设社区的热情。 从根本上说，以提高社区文明程度、管理水平和居民生活质量为目标，从社区居民 日常生活需求入手，完善服务设施，拓宽服务领域，创新服务形式提高服务质量，是 社区化管理的立基点。具体而言，管理意识上要转变理念，坚决克服特权思想，突出服 务与创新，把为民思想体现到每一项具体工作的每一个环节中去：管理机制中要渗透公 平与正义，凸显平等与效率，真正使社区管理工作实现市场化管理、人本化服务、社会 化目标：谋求社区发展和人的全面发展，即立足于人们的生活区域，直接针对特定的社 区需要谋求解决之法和发展之道，从而有助于社会发展的总体目标通过社区自身的具体 行为来实现。 社区是社会的细胞，社区和谐是社会和谐的基础，和谐社区建设作为构建和谐社会 第一章导论 的重要切入点和支撑点，必须凸显市场化原则、服务化机制、人本化目标，这也是本文 力图构建的社区化管理模式之主线和根本宗旨。本文强调理论和中国社会现实研究之间 的有机联系和对话，不是笼统地判定某个理论适合于或不适合于中国社会，也不是现成 理论的资料注释，而是梳理模式建构的现存条件，并通过对现有社会的研究，深化对理 论建构和条件的认识，结合对中国社会的研究，探讨不同方法的适用条件及局限性，并 以对方法的探讨来推进社区管理理论的进展。 1 3 文章的结构与创新 本文在简要分析国外社区理论和我国社区建设经验的基础上，力图深入地调查和探 讨我国社区建设的图景，并结合地方特征提出我国社区建设理论和决策建议。本研究以 社会学理论和研究方法为主，吸收心理学和经济学等相关学科的理论知识和方法，开展 理论探悉和应用研究。 1 、国外社区理论和社区发展路径剖析。国外学术界已经提出各种各样的社区理论， 并在实践中得到很广泛的应用和发展，这对我国社区研究和发展都是很有积极意义的。 我们的研究不应该忽略了这一点，只有这样，才能超越它们，有所创新。 2 、现代化建设对社区建设的要求和影响。改革开放以来，我国现代化建设取得举 世的成就，但是存在一个很严重的偏差，偏重经济建设，而较少地注意社会发展，而社 区管理是社会发展的一个重要内容。本文着重探讨城市化、市场化与社区管理和建设的 关系。 3 、我国社区化管理进程和具体模式。我国的社区管理虽然起步晚，但是在最近几 年，不少城市渐渐地取得了一定的进展，也积累了不少经验。目前的一个主要问题是， 对社区管理的涵义、出发点和归宿尚存在颇多争议，因而出现了社区管理定位不明、主 体不清、体制不顺等问题。本文重在对诸多理论观点列陈的基础上，综合各地典型性社 区管理的经验进行实证分析，结合衡水市社区管理实践，力图提出可行性的对策建议。 4 、理论创新与不足。本文着重研究国家、社会、组织和个人在社区层面上的关系， 社区管理与传统社会文化、体制资源的关系，杜区结构与社会阶层关系等理论问题，从 中找出有操作性的理论解释和观点。同时，对目前社区管理实践中面临的主要问题作一 铺陈。探求症结所在及可解之道。 第二章城市社区化管理模式建构的理论与政策 第二章城市社区化管理模式建构的理论与政策分析 2 1 现代社区化管理模式 2 1 1 现代社区化管理模式的内涵与特点 现代社区化管理模式即：充分体现居民自我管理、自我教育、自我服务的原则，融 建设、管理、服务于一体，采取“党的领导、居民自治、市场运作、社会参与”四位一 体运行机制，突出建设人本化、管理企业化、服务社会化的基本特点。 1 、建设人本化。居民在享受社区“环境整洁、生活方便、居住安全”等基本要求 同时，对多元、个性、精细化管理与服务的期盼也日益凸现。社区建设体现以人为本和 可持续发展的理念，从公共安全、公共服务、公共管理、公众参与多个方面，构建服务 功能完善、居住环境舒适、治安秩序良好、管理手段先进、人际关系和谐、自治参与广 泛的现代社区基本框架。 2 、管理企业化。区内经济和社会发展实行统一领导、统一规划、统一管理。具有 政企分合有序、运行机制灵活的特点，即既有独立的行政管理权限，又有充分的经济管 理权限，体现“精简、高效”，“小政府、大社会”，“小机构、大服务”的原则，有效地 发挥“导向、服务、协调、管理”的职能。 3 、服务社会化。以满足社会日益增长的物质文化需求为落脚点，大力培育社区便 利店、医疗服务、家政服务、育婴养老、活动中心等现代社区服务项目，将社区服务从 分散的、单一的变成规范有序的、高效的、多方位、多层次的系列化服务，使社区服务 的公益性与产业性、无偿与有偿、社会效益和经济效益得到较好的结合，建立起科学合 理的社会服务运作机制。 2 1 2 现代社区化管理模式的基本类型 从国外已经实行的城市社区管理方式类型来看，德国、意大利实行的是协会型。即 由选举产生委员会；法国、瑞典、日本实行的共同团体型，即参与社区共同管理的团体； 美国、英国实行的单一功能团体型，即因社会管理功能的明细化而产生的单一功能组织： 还有韩国、泰国及我国目前实行的公共团体型，即类似地方自治体的团体。目前世界上 较为成功的社区管理模式主要有三种。 第二章城市社区化管理模式建构的理论与政策 1 、政府主导模式：政府的行政行为与社区管理工作紧密结合，政府的工作、即政 府的意志渗透在各家各户每个人的身上，政府对社区的干预较为直接和具体，社区管理 中的行政性较强、官方色彩较浓，新加坡、以色列是这一模式的典型代表。我国社区建 设初期就是这种政府主导型。 以新加坡为例，政府通过对社区组织的物质支持和行为引导，把握社区活动的方向， 新加坡国家住宅发展局是负责实旌政府建屋计划和统筹物业管理的职能部门，配有全日 制的联络官员负责与各居民委员会的沟通，为居民委员会提供办公场所和设施，通过一 系列培训计划加强对社区、社团组织领导人的培训，用政府的要求来统一社区活动组织 者的思想，社区的相当一部分活动本身就是由政府发起并提供部分资助。社区内主要有 三个组织：居民顾问委员会( 居顾委) 、社区中心管理委员会( 社管委) 和居民委员会 ( 居委会) ，居顾委地位最高，协调另外两个委员会和其他社区内组织的工作，根据区 内居民的要求与政府沟通，在涉及到社区的重大问题时，如公共交通线路的设置与走向 等，向政府作出建议，维护居民权益；社管委负责社区中心运行并制定从计算机培训到 幼儿体育活动的一系列计划，下设妇女委员会、青年组等组织，对社区内居民完全开放； 居委会相当于我国城市中的居委会，主要承担治安、环卫( 专业工作由服务公司完成) ， 组织本小区内的活动等任务，同时也为居顾委和社管委提供人力帮助并反馈信息。( 张 捷岩，新加坡社区管理模式，中国经济周刊，2 0 0 5 - 9 ) 2 、政府与社区结合模式：政府的行政行为与社区自治管理相结合，政府主要负责 规划、指导，并提供经费支持，社区自治组织负责具体实旌。在社区管理中以社区自身 力量为主，政府力量为辅。社区事务管理自治处理水平仍相当高，官方色彩与民间自治 特点在社区管理中交织并行，日本、澳大