（公共管理专业论文）交通运政管理过程中“趋利执法”问题的伦理研究.pdf

东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。 研究生签名：弛日期： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生虢轧导师虢逝屹日期少阳 摘要 随着我国经济体制的转变，立法进程的加快，一些行政部门的“趋利执法 问题呈 现出日渐加剧的趋势，交通运政部门也是这样，“趋利执法 的问题不仅损害交通行政 管理相对人的合法权利，损害国家公信力和政府形象，还严重危害了社会公平正义，是构 建和谐社会的大敌。时下，对“趋利执法”问题大多还是从行政执法体制和制度建设方 面加以研究，而用公共行政伦理学的眼光审视交通运政执法，可以将交通运政执法关系 看成一种伦理关系，把交通运政执法过程看成是实现执法伦理价值的过程。正是由于现 行公共利益和部门利益以及私人利益的二元分化，交通运政执法部门及执法人员的利己 动机以及传统行政模式的道德困境等因素的存在，不可避免的带来交通运政执法上的伦 理冲突，对于交通运政部门不是为了实现公共利益的最大化而是为了部门利益和私人利 益的执法行为，实际上是交通运政执法伦理的缺失，其表现为制度伦理和个体伦理两个 层面，一是由于交通运政立法本身的伦理指向的偏离，交通运政执法的非独立性，部分 交通行政执法机构设置的非伦理性。二是由于权力的自利和扩张性、不当利益诱惑、授 权空间过大、传统社会伦理价值观影响而导致的执法者个体伦理的偏离。现笔者从制度 层面的建构、执法者伦理精神的培养和加强法治交通运政执法伦理建设等方面，提出遏 制“趋利执法 的对策和思路。 关键词：交通运政趋利执法行政伦理 a b s t r a c t w i t ht h et r a n s f o r m a t i o no fc h i n a se c o n o m i cs y s t e ma n da c c e l e r a t i o no fl e g i s l a t i v e p r o c e s s t h ep r o b l e mo f “e n f o r c et h el a wf o rb e n e f i t s ”h a p p e n e di nan u m b e ro fa d m i n i s t r a t i v e d e p a r t m e n t sh a ss h o w nag r o w i n gt e n d e n c y ，a n ds od o e st h et r a n s p o r t a t i o nd e p a r t m e n t t l l i s b e h a v i o rh a sn o to n l yd a m a g e dt h el e g i t i m a t er i g h t so fp e o p l ec o n c e r n e di no u rd e p a r t m e n ta s w e l la st h en a t i o n a li m a g eo ft h eg o v e r n m e n t ，b u ta l s os e r i o u s l yu n d e r m i n es o c i a le q u a l i t y a n dj u s t i c e ，a l lo fw h i c hi n d i c a t et h a ti ti st h ee n e m yo fb u i l d i n gah a r m o n i o i l ss o c i e t y a t p r e s e n t ，t h em a j o r i t yo fp e o p l ep u t m o r ee m p h a s i so nt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o nr e l a t e dl a w a n dt h ec o n s t r u c t i o no fi n s t i t u t i o n a ls t r u c t u r e l e w ec a nr e g a r dt h er e l a t i o na n dp r o c e s so f e x e c u t i n ga sac e r t a i ne t h i ca n dt h ea p p r o a c ht or e a l i z et h ee t h i c a lv a l u ei ne x e c u t i n gw i t ht h e v i s i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i v ee t h i c s i ti sp r e c i s e l yt h a tt h ep u b i ci n t e r e s t sa r es e p a r a t e d f r o md e p a r t m e n t a la n dp r i v a t ei n t e r e s t s m o r e o v e r , t h et r a n s p o r t a t i o nd e p a r t m e n ta n di t s o f f i c e r st e n dt oe n j o ys e l f - i n t e r e s ta n do u rt r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v em o d eo fm o r a ld i l e m m a s i ss t i l la r o u n du s a i lh a v eb r o u g h ta b o u te t h i c a lc o n f l i c t si nt h ee x e c u t i v ep r o c e s so f t r a n s p o r t a t i o nd e p a r t m e n tr e l a t e dl a w i ti sa c t u a l l yt h el a c ko fe t h i c a ls p i r i ti ne x e c u t i n gt h a t l c a dt ot h eb e h a v i o ro fc h a s i n ga f t e rd e p a r t m e n t a la n dp r i v a t ei n t e r e s t sr a t h e rt h a np u b l i c i n t e r e s t s 协a t sm o r e t h ee t h i c a ls p i r i tc a nb ed i v i d e di n t ot w op a r t s ：i n s t i t u t i o n a le t h i ca n d i n d i v i d u a le t h i c o no n eh a n d t h ee x e c u t i o no ft r a n s p o r t a t i o nd e p a r t m e n ti t s e l fi s n o n e n d e p e n d e n ta n do f fe t h i c a l d i r e c t i o na n dt h e s e t t i n g s o fs o m et r a n s p o r t a t i o n d e p a r t m e n t sa r en o n - e t h i c a l o nt h eo t h e rh a n d ，t h ep o w e ri sw i d e ra n dm o r ep r o f i t a b l ea l o n g w i t ht h ei n f l u e n c eo fo u rt r a d i t i o n a lc o n c e p t i o no fe t h i c ，w h i c hh a sc a u s e dt h ee x e c u t o r s e t h i c a ld e p a r t u r e n o wt h ea u t h o rp r o p o s et h es o l u t i o n sa n ds t r a t e g i e st ot h ep r o b l e m e n f o r c e t h el a wf o rb e n e f i t s b ys t a t i n gt h ec o n s t r u c t i o no fi n s t i t u t i o n a ls t r u c t u r e t h ec u l t i v a t i o no ft h e e x e c u t o r se t h i c a ls p i r i ta n dt h ec o n s t r u c t i o no ft r a n s p o r t a t i o nd e p a r t m e n ti nt h ep r o c e s so f e x e c u t i n gr e l a t e dl a wa n ds oo n k e yw o r d s ：t r a n s p o r t a t i o na d m i n i s t r a t i o n ；l a we n f o r c e m e n te t h i c s ；r e s e a r c h i i 目录 摘要。i a b s t r a c t i i 第一章导论。1 一、“趋利执法 问题产生的根源1 二、国内外交通运政执法管理现状及其理论研究3 三、国内外有关行政伦理研究状况：4 第二章行政伦理的概念及其在交通运政执法中的功能分析6 第一节交通运政执法概念与交通运政执法伦理内涵6 一、交通运政执法概念6 二、交通运政执法伦理内涵6 第二节交通运政执法伦理在交通运政执法中的功能7 一、价值指向功能。7 二、正当性判定功能：7 三、道德判断及其调节功能。8 第三章我国交通运政执法伦理缺失“趋利执法 问题的表现及危害9 第一节交通运政“趋利执法”主要表现及其伦理问题9 一、交通运政“趋利执法”主要表现形式。9 二、交通运政“趋利执法”表现面临的伦理问题1 0 第二节交通运政“趋利执法 伦理缺失问题的危害性1 l 一、损害交通运政管理相对人的合法权益1 l 二、损害国家公信力及政府形象1 2 三、损害公平公开的法律精神1 2 四、损害了社会的道德风尚1 3 第四章交通运政“趋利执法”伦理缺失问题的原因分析1 4 第一节交通运政执法制度设计中伦理缺失的原因1 4 一、交通运政立法本身的伦理指向的偏离1 4 二、交通运政执法的非独立性1 4 三、部分交通行政执法机构设置的非伦理性15 i i ! 第二节交通运政执法制度中个人伦理缺失的原因15 一、权力的自利特征与扩张性易导致交通运政执法者的任性而滥用权力1 5 二、市场经济条件下交通运政执法者易受各种不当利益的诱惑偏离道德作出偏 私裁判16 三、法律授权下的空间过大，易使得交通运政执法者在执法中恣意任性1 6 四、传统伦理价值观与人情影响，易导致交通运政执法者徇私枉法1 7 第五章实践行政伦理遏制交通运政“趋利执法的对策和思路18 第一节交通运政执法制度层面的建构18 一、交通运政执法制度的伦理化18 二、交通运政执法伦理的制度化2 5 第二节交通运政执法人员伦理精神的培养2 6 一、培养超越组织的身份认同2 6 二、培养交通运政执法人员的责任意识2 6 三、交通运政执法人员道德约束2 7 结语加强“和谐交通运政执法的伦理建设2 9 一、建构公平的交通运政执法理念2 9 二、培养正义的交通运政执法道德观念2 9 三、提高和谐的交通运政执法效率3l 致谢3 3 参考文献3 4 第一章导论 第一章导论 行政执法是公共管理的重要组成部分，追求的应当是公共利益的最大化。但在具体 实践中往往会出现与执法目的相背离的现象，即“趋利执法”。“趋利执法 顾名思义， 就是一些行政执法机关为了获取部f - j 并1 1 个人的利益去行使不当的执法行为，目前这种执 法趋利现象已经成为严重影响行政效能和政府形象的突出问题，严重扭曲行政执法的既 定的目标追求问题，严重损害依法执法的基本原则问题，造成执法行为与执法目的背离。 对于交通运政管理中存在的“趋利执法”问题，笔者的研究是在行政伦理视角下运用公 共行政伦理学的思想挖掘“趋利执法”问题产生的原因，分析“趋利执法问题在交通 运政管理过程中危害，并从行政伦理视角有针对性的给出解决对策。 一、“趋利执法刀问题产生的根源 1 历史根源 由于我国公共财政保障体制的长期滞后，公共财政对行政执法机关的经费保障存在 着不保障、保障不好或者虽有保障但难以到位等问题，很容易形成“趋利执法”倾向。 在这种以“自找皇粮、自种皇粮为特征的经费保障模式主导下，出于维护自身利益特 别是保证生存、提高生活质量的客观需要，行政执法机关的价值取向失衡，可能会直接 或间接体现在维护自身利益上，使部门与利益紧密挂钩，使权力体现为利益，甚至不可 避免地要发生种种带有趋利动机的行政执法行为。如：突出部门利益，为罚款而执法办 案；罚与不罚的尽量罚，少罚与多罚的尽量多罚，单罚与并罚的尽量并罚；以罚没款多 少考评执法办案力度；滥用自由裁量权等。 2 体制根源 一是经济体制上，政府和行政执法部门的职能定位不清，不可避免地产生行政执法 趋利问题。虽然我国已经进行过经济体制改革和多次行政体制改革，但行政执法部门设 置过多过细，职能交叉重叠的现象突出。传统计划经济的管理方式仍在比较普遍使用。 部门常常越位，替代市场，微观干预市场。由于管理职能没有准确的定位，政府和行政 执法部门又不可能主动削弱自己的权利，反而会利用这种模糊性强化已有的权利。错位 的权利在利益最大化的目标导向下， “趋利执法问题就不可避免。二是政治体制上， 干部选任考核体制加剧了行政执法的趋利行为。考核制度和考核体系的不全面、不科学。 行政执法部门干部政绩的评价与考核过分强调与其执法业绩直接挂钩，执法业绩又主要 以一些标志性成绩为衡量标准，如办理了多少项行政许可，征收了多少规费，罚没案件 东南大学硕士学位论文 及款项增长了多少等等。三是行政体制上，行政监督机制不力也是行政执法趋利现象滋 生的原因之一。目前行政权力监督不力和无力监督的现象比较突出。主要表现在上级疏 于监督，监督时隐时现，同级监督缩手缩脚，顾虑重重，下级监督纸上谈兵，名存实亡， 群众监督水中望月，形同虚设。对行政执法违法行为往往注重对事的纠正、整改，对责 任人则习惯于搞“既往不咎、下不为例 。这种监督非但不能产生威慑作用，反而强化 了一些行政执法人员那种“作检查难过一阵子、捞到钱舒服一辈子的心理，助长了执 法趋利行为。四是中央与地方的分权制是行政部门趋利执法的主要制度原因。分权制使 地方有一定的制度安排权，为地方行政部门趋利执法提供了必要的条件。因为地方政府 可以利用这种权利选择利于本地区制度和政策。地方人民代表大会有一定的地方法规的 制定权。在目前的体制下，地方人民代表大会的制度安排也是以地方利益最大化为目标 的。在这一点上与地方政府和和行政执法部门的目标是一致的，地方政府也会以地方性 法规的形式，为实施地方政策提供法律支撑。许多执法机构以地方管理为主，为地方实 施行政执法提供了必要的条件。地方政府承担了过多的事权，财政压力过大，造成了事 权与财权的分离，地方政府往往有事权，但是财力不够，而这些事权又是刚性的，不办 不行，这就会诱使行政部门趋利执法，以尽可能的为地方增加财政收入。行政部门趋利 执法与谋求地方预算外资金有关。为了最大程度的获取预算外资金，地方政府不仅用行 政手段向本市场企业和居民征收，还利用地方制度或者政策来达到增加预算外资金的目 的。 3 社会根源 其一，“趋利执法 是行政执法部门追求利益最大化的必然要求。运输行政执法部 门是一个独立的行为主体，它有自己的利益。从经济学的观点来看，每一个行政执法部 门就是一个理性的“经济人 ，在与其他部f - 1 1 尊弈中，必定要追求本部门社会经济利益。 行政执法部门的独特利益性决定了它总是会本能地采取积极措施，获得它在行政权力的 行使中可能得到的利益。其二，“趋利执法是行政执法部门对资源稀缺性的一种“利 已”的自觉行为。经济学产生的原因就是资源的稀缺性。行政执法趋利化之所以产生就 是因为执法资源数量有限性，一般来讲，一个行政执法部门只能对其辖区某一行业内的 违法行为实施处罚。其三，“趋利执法 是地方政府对市场经济供求规律的“本能 利 用。在一定时期产品的需求是一个定量，而生产和供给从整体上来看，具有无限扩大之 势。地方政府为了尽可能多的占有市场份额，都会从本地区、本部门的利益出发，利用 行政执法来保障经济发展目标的实现，为争夺资源和市场会展开激烈的竞争。 2 第一章导论 4 思想根源 中华民族源远流长的传统文化，总是围绕着道德起源和道德修养而展开的。人性的 善、恶是自然存在的，而诱发恶与善的因素是复杂的社会问题。人性，分为生物性和社 会性两个阶梯。生物性包括自利性、利他性、欲望、理性，悟性这是先天的。而 人的社会性则是人的先天本性通过人类社会实践所形成的。欲望只能强化自利，直至发 展到侵犯他人利益的地步，加之理性的缺失而使其任性，这就是恶的源头。相反，理性 能在自利性的基础上兼顾他人利益，并产生有节制的行为，这就是善的开始。善恶构成 了人的社会性，他不能脱离社会环境独立存在。当人性的恶被没有限制的权利扩大以后 就会成为万恶之首。在人类社会经历几千年的私有制特权社会的过程中，人的趋利本性 严重地侵犯了大多数人的利益，对于大多数人来讲这是很不人性的，也是不道德的。如 今，一些地方政府的领导和行政执法的工作人员在思维方式中，受封建残余思想影响， 致使地方与部门保护主义干扰，法律意识淡薄，知法程度浅，依法办事的自觉性差，重 视权力和局部利益，忽视行政执法的责任和义务。 二、国内外交通运政执法管理现状及其理论研究 国外关于交通运输管理的研究主要集中在美、英、德、日等发达国家，这些国家的 交通运输管理体制已相对成熟，以美国为例，美国是联邦制国家，各个州都有自己独立 的立法、司法和行政管理制度，州政府一级的交通运输管理都是根据州的有关法律规定 的，虽然针对客观需求，围绕交通安全而构建的组织机构较多，但职责不乱，协调不乱， 执行不乱。其具体的做法各个州之间不尽相同，但是，基本原则是一致的，也就是说， 各州州长必须负责执行联邦政府有关交通运输法律中提出的各州的规定要求，同时根据 州的法律任命一名州运输部长，并为履行有关法律规定的运输部长的责任、权力和义务 而组织必要的工作人员成立有关的机构。目前，各国极为重视交通运输的法制建设，依 法管理已成为国外交通运输管理中的一个鲜明特征。无论是国家的运输政策和规划，还 是管理机构的设置和变更，权力与义务的划分以及资金来源与分配，都以立法形式予以 规定，保证了国家对交通运输的有效管理。 运政执法是交通行政执法的重要内容。从现行管理上来看，除交通立法本身存有缺 陷外，运政执法体制上也存在许多不足和弊端：一是执法部门内部队伍庞杂、多头执法； 二是执法体制不顺，执法行为不规范、效率低下；三是执法经费困难，行政管理成本居 高不下。运政执法体制的不足加之执法管理中的伦理缺陷便造成现实运政执法中突出的 “趋利执法”问题。针对现行交通行政执法中的问题，学者们提出“和谐执法”的理念。 东南大学硕士学位论文 目前，从运政执法管理角度，进行“和谐执法”理念研究的主要观点有以下三种：第一 种观点是刘武俊先生提出的，他认为执法的最佳状态是：执法者与执法对象的和谐；执 法权力与公民权利的和谐；执法权力与执法责任的和谐；合法与合理的和谐；实体与程 序的和谐：管理与服务的和谐。经济利益驱动、部门利益膨胀、法律意识淡薄、执法能 力差等等，都可能打破执法的和谐状态，诱发种种执法综合症。第二种观点是钱华飞先生 提出的，他认为和谐执法是指：执法者遵循法律的规定，在充分尊重和保护当事人合法权 益的前提下，依据法定程序所进行的非歧视性的、理性化的、合乎正常感情的执法行为。 和谐执法具有文明执法、人性化执法的内涵。第三种观点是彭根渭先生提出的，他认为 和谐执法指的是：把构建和谐社会的战略思想及目标要求贯穿到行政执法工作的各个环 节和过程，包括执法理念符合当前构建和谐社会的要求；执法工作模式适应现代社会管 理的实际；具体执法行为符合法律法规规定并且合情合理：执法效果有利于促进社会经 济健康发展；符合广大人民群众的根本利益；执法监督体现以人为本，充分调动执法人 员自我完善的内在积极性等等。虽然以上研究各有侧重，但就其实质而言它们都表达着 “和谐执法 的伦理诉求。 尽管“趋利执法 是当前中国交通运政管理中的一个突出问题，但却很少有文章对 之进行系统的分析和研究。就运政管理而言，中国期刊网检索1 9 7 9 至2 0 0 9 年的文章只 有4 l 篇，较为系统的就是长安大学贺竹磬2 0 0 3 年的硕士论文“道路运政管理职能 研究 。论文主要从行政管理的角度，从理论上对市场经济条件下政府发挥职能的必要 性与范围进行了系统的分析。应该说，这种探讨是有益的，但需要更多研究者进一步的 深入和展开。本文主要从公共行政伦理学角度对相关问题进行研究，希冀对交通运政管 理过程中的“趋利执法”问题有较为系统的分析和研究。 三、国内外有关行政伦理研究状况 国外对行政伦理的研究，在西方行政伦理作为- f - j 单独的学科，奠基于二十世纪三 十年代到六十年代，行政科学和行政管理实践的发展对伍德罗威尔逊的“政治一行政” 二分法产生了冲击，人们开始关注公共行政的“责任 、“效率 等伦理问题；形成于 二十世纪七十年代，随着公共行政实践中伦理问题的出现逐渐引起人们的重视，在随后 作为公共行政理念的变革的“新公共行政运动”和“新公共管理运动 中，行政伦理的 地位与作用也不断提高和加强，相关的理论研究也越来越多。 国外的学者在行政伦理含义的界定上，般从以下几个角度界定：一是行政学家沃 尔多等从公共利益的角度来界定行政伦理；二是亚伯拉罕卡普兰等从决策及其过程的 4 第一章导论 角度来界定行政伦理，认为行政伦理是行政过程和行政决策中的道德，是公共政策的道 德；三是从价值理性的角度来界定行政伦理，把行政伦理看作是行政活动和行政过程中 的价值追求。公共行政不仅要重视经济、效率、效能，同时也要重视公平、正义和民主， 要维系并发展民主法治社会的基本价值理念和公共行政的基本价值理念。四是文特里斯 等从方法论的视角来界定行政伦理，把行政伦理看作是种抑制官僚腐败，重振公民对 政府的信任和重建公共行政伦理秩序方法。 国外的学者在行政伦理失范原因的研究上，一般从以下几个角度来进行：一是片面 追求“效率 价值目标；二是政府官员角色定位。政府官员在处理事务时没有处理好公 共利益和私人利益的关系；三是以库珀为代表的行政组织的设计，认为“如何设计组织 以支持道德行为”是行政伦理研究的重点。 国内对行政伦理的研究是与中国的政治体制改革尤其是行政制度的改革基本同步 的，从二十世纪八十年代开始，尤其是进入二十一世纪之后，随着公共管理理论的不断 发展，行政改革实践的不断深入，对行政伦理的研究才逐步深入展开。正如，张康之在 刘祖云当代中国公共行政的伦理审视的序中写道，“行政伦理学是- ( - j 新兴的学科， 它为我们理解政府、把握行政过程提供了一个新视角。如果说通过行政伦理的视角能够 发现政府体制、程序和行为模式等新的建构方向和方案的话，那么，将意味着行政伦理 会成为一个最有生命力的学科。同时，指出行政伦理学是- ( - j 关于新的历史条件下社会 治理的学科，它需要在对现实和未来的观察中去发现新的社会治理路径。目前，对行政 伦理的研究已有专著：王伟行政伦理概述、孟昭武行政伦理研究、张康之寻 找公共行政的伦理视角、周奋进转型期的行政伦理、罗德刚等行政伦理的理论 与实践研究等和期刊文章5 0 0 多篇。通过这些研究成果特别是张秀琴翻译的( 美) 库 珀行政伦理学：实现行政责任的途径一著给予笔者对行政伦理主体的界定、行政伦 理的功能角度、行政伦理失范的原因和克服途径、行政伦理追求的价值目标等有更深认 识，从行政伦理的视角帮助解决当今交通运政管理过程中存在的“趋利执法”问题。 东南大学硕士学位论文 第二章行政伦理的概念及其在交通运政执法中的功能分析 第一节交通运政执法概念与交通运政执法伦理内涵 一、交通运政执法概念 交通运输行政简称交通运政，交通运政管理就是代表政府管理交通道路运输行业的 部门，也是交通运输行政事务的管理机关，其职能是代表各级政府从事相应的交通管理 活动。交通运政执法是交通道路运政管理的重要内容和手段，是在各级政府交通主管部 门领导下，代表各级人民政府管理交通运输市场所行使的一种行政执法，是公权力的表 现形式，是依照国家的法律、法规和规章，对交通道路运政管理相对人作出影响其权利 和义务的具体行政行为，是贯彻执行交通道路运政法规的社会性行政管理活动。它是国 家行政执法及交通行政执法的重要组成部分，具有国家行政执法的基本属性。其基本原 则，包括合法原则、合理原则、效率原则、服务原则、监督原则。其基本形式包括交通 行政处罚、交通行政强制措施、交通行政许可、交通行政收费。 二、交通运政执法伦理内涵 伦理这个概念，古已有之，从古希腊哲学家亚里士多德开始，该词就被专门用来研究 人类德行的学问，按照黑格尔所言“主观的善和客观的、自在自为地存在善的统一就是 伦理。州妇伦理和道德从本质上来讲是一致的，也有细微的差别，伦理不像道德那样仅限于 日常生活层面，它不仅以内心信念和社会舆论的方式来约束和规范人们的行为，而且还 对这种约束和规范本身进行反思和批判，具有超越性，是一种更高层次的价值观，道德是 个体对自身完满性的价值追求，具有主体性和私人性，而伦理是基于社会成员之间互动 交往而形成的社会规范体系，具有“互主体性与公共性。道德是伦理的基础，而伦理是 道德的升华。所以“从道德向伦理的过渡 既是必要的，也是必然的。 任何一种道德或伦理都是一种行为规范，交通运政执法伦理也不例外。交通运政执 法伦理作为交通行政伦理的重要方面，是关于交通运输行政执法主体的活动及行为的 伦理，是交通行政道德规范、交通行政伦理制度和交通行政价值导向的有机结合，并构 成一个由基础道德规范到伦理制度保障到理想价值导向的系统。它既包括交通运输行政 执法人员个体在执法实践中的价值倾向或观念、道德伦理、惯例等，也包括交通运输行 政执法主体作为群体及其组织机构在行政执法中所应该遵循的价值规范。交通行政伦理 的核心是交通行政权力的合理、合法、公正、公平和负责任的运用，其最终的价值取向 1 德 黑格尔法哲学原理【m 范扬、张企泰译商务e p - - b 馆，1 9 6 4 1 2 6 。一 墨三至堑堕丝里堕塑堡垒! ! 垄銮望垩堕垫鎏! 塑塑鐾坌塑 是实现公共利益的最大化。 第二节交通运政执法伦理在交通运政执法中的功能 一、价值指向功能 交通运政执法过程是交通行政执法权力的具体运用过程，而交通行政执法权力缺乏 规范和约束，就极易被滥用。一旦交通运政执法者滥用执法权力，发生权力腐败，就会违 背交通行政执法的正当目的，损害国家和群众的利益。对交通运政执法者的执法行为的 调控，法律和伦理道德是最基本的手段，两者相辅相成，缺一不可。伦理规范能弥补法律 规范的有限作用，提供交通行政执法权以一定的价值目标和指向。交通运政执法的基本 原则包括合法性原则、合理性原则、公正原则、责任原则，这些原则都蕴含着伦理价值 的判断和道德要求，贯穿于交通运政执法的整个过程，是对交通运政执法起着指导性作 用的核心准则，合法性原则有赖于交通运政执法者具备自觉的守法精神或守法的道德自 觉性；合理性原则内含交通运政执法行为应当符合社会的伦理道德标准；公正原则本身 就是交通行政伦理价值的判断，是交通运政执法伦理价值的重要体现，是交通运政执法 实践追求的最重要的价值目标；责任原则要求交通运政执法者对执法结果既要承担法律 责任，又要承担道德责任。所以说交通运政执法行为不仅要受到法律的外在的强制性的 约束，同时还要受到来自交通运政执法主体道德意识和道德义务的自律，这样，对交通运 政执法过程中滥用执法权力以及执法趋利行为将会更多的受到交通运政执法者的良心 自责和来自社会舆论的谴责。 二、正当性判定功能 执法的正当性不仅是交通运政执法的基本前提，也是交通运政执法的合法性根本， 执法违法、执法犯法与合法性原则是背道而驰的。交通运政执法裁定正当性是与尊重和 遵守法律相一致的，而依法、守法则有消极和积极之分，消极守法者是法的奴隶，而积极 守法者则是法的主人。如果一个人守法只是停留在消极程度，那他就会缺乏自觉的法律 意识，仅仅由于习惯或害怕惩罚而遵守法律。在这种情况下，当法律的规定和适用出现复 杂状况或法律规定出现冲突和空白时，就无所适从，表现出很大的盲目性，出现执法的任 性和恣意，而使得执法行为缺乏正当性，往往容易蜕变为违法行为。 对于交通运政执法人员来说，如果仅仅是消极守法那将是危险的。“行政机关不仅有 消极的义务遵守法律，而且有积极的义务采取行动，保证法律规范的实施。口1 因此，交通 运政执法人员必须在思想情感和行动上主动接受法律的规范，充分认识到守法对个人和 2 】王名扬法国行政法 m 中国政法大学出版社，1 9 8 9 9 8 7 东南大学硕士学位论文 社会的意义，自觉把执法的合法性和正当性判定作为一个基本要素，将守法作为一项道 德义务，把法律当做自己的内在生活方式和生存样式，真正做到个人的执法正当性判定 的积极性和普遍的法律要求的高度统一。而要做到这一点，没有伦理道德的力量作为基 础是不行的。 三、道德判断及其调节功能 社会各行各业都有自身的职业道德，交通运政执法涉及的是社会公共事务，它的职 业伦理要求及践行情况对交通运输行业和整个社会将产生显著的示范作用，也直接影响 着交通运政管理相对人的道德判断。培根认为：“_ 次不公的判断比多次不平的举动为 祸尤烈，因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源弄坏了。州3 1 可见交 通运政执法人员如果执法趋利滥用执法权，在一定程度上会影响交通运政管理相对人的 道德判断，迫使交通运政管理相对人改变以迎合交通运政执法人员的执法伦理道德偏差 需要，这将致整个社会无正义可言。所以，交通运政执法人员的职业道德的示范性对交 通运政执法人员提出了更多的道德要求，交通运政执法行为应具有更强的道德意志力和 道德判断力。马克思说：“普遍守法下的政府是法治关键之关键，历史经验表明法治破 坏的始作俑者首先是公权力的行使者，人民遵守法律的前提是统治者都能够遵守法律， 否则人民就不再有守法的义务，因而掌权者守法是人民履行守法义务的必要条件。 h 1 3 英 培根培根论文集 m 商务印书馆，1 9 8 5 1 9 3 4 】 德 马克思、恩格斯马克思、恩格斯全集 m 人民出版社，1 9 5 6 ( 1 ) 1 5 8 8 第三章我国交通运政执法伦理缺失一“趋利执法”问题的表现及危害 第三章我国交通运政执法伦理缺失 “趋利执法”问题的表现及危害 第一节交通运政“趋利执法主要表现及其伦理问题 行政执法是公共管理的重要组成部分，追求的应当是公共利益的最大化。交通运政 执法是代表各级人民政府管理交通运输市场所行使的一种行政执法，其最终的价值取向 就是实现公共利益的最大化。而某些交通道路运输管理机构以及交通运政执法部门和执 法人员的伦理缺失，以追求本部门和个人利益而执法，将交通行政执法行为作为谋取经 济利益的手段，以收费和罚没收入作为机构主要的经费来源，将执法行为与执法者自身 利益挂钩，造成执法行为与执法目的严重背离。严重扭曲了交通运政执法既定的目标追 求，阻碍法律目的实现。当今，这种在交通运政执法部门的执法趋利行为已严重危害了 社会公平正义，损害政府形象，成为构建和谐社会的大敌。 一、交通运政“趋利执法一主要表现形式 一是重财产罚轻申诫罚、行为罚。行政处罚法对违法行为的具体惩戒制裁手段有人 身罚：行政拘留；劳动教养；行为罚：责令停产停业；暂扣或者吊销许可证和营业执照； 财产罚：罚款；没收违法所得和非法财物等；申诫罚：警告；通报批评四种类型。而一 些地方的交通运政执法部门把创收作为行政处罚重要目的，不注重对违法行为纠正和违 法人的教育。重财产罚，轻其他罚，甚至以财产罚取代其他罚，如一些地方交通运政执 法时，对超载车辆实施处罚，既不说明理由，也不要求卸载，而是收了款就放行。还有 的地方随意设定行政处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成 灾。2 0 0 7 年5 月1 1 日农民日报报道：据3 1 2 国道咸阳段货车司机反映，3 1 2 国道 咸阳市境内沿线交警、路政、运政等执法人员长期执法的“利益化 ，在该路段，经常 能看到执法人员以“招手停 的方式收费，但是只要司机交5 0 元罚款交警就放行，有 的司机一上路干脆就带一沓5 0 元钞票准备挨罚，如不这样主动交罚款，将会被重罚。 二是乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”违法执法现象普遍存在。在目前的交通运政 执法中，一些地方和部门甚至在国家和省、市三令五申禁止下达罚没和收费指标的情况 下，对下属机构下达罚没收费任务，并将完成情况列入考核目标，从而产生了大量的交 通行政违法行为。少数交通运政执法部门凭借权力直接违法收费或不执行国家的收费政 策，强制服务、强制收费，对国家明令取消的收费项目继续收费，难怪有的群众说“现 在执法就是罚款”。有的出现了“以处罚养执法”，甚至出现以罚款解决部门奖金、福利 9 东南大学硕士学位论文 等“趋利执法”的现象。2 0 0 7 年1 月2 9 日新华网报道：陕西省长武县运管编制只有2 0 人，在岗却有6 0 人，人员工资一年要4 8 万元。由于属自收自支单位，财政不给一分钱， 包括办公经费都要靠收费和罚款解决。长武县每年征收养路费五六十万元，运管费五六 十万元，累计每年要上交1 2 0 万元，7 7 可返还到县运管所。 三是选择性地执法。由于交通执法部门行政职能设置交叉与重复以及权力界限的模 糊性为各执法机关谋求部门利益提供了机会。于是一些交通运政执法部门从狭隘的利益 出发，对本地方、本部门有利的政策就执行，不符合本地、本部门利益的政策就不执行。 这种情况还体现在对某些执法风险大，“无利可图”的问题各执法部门往往视而不见、相 互推诿，造成执法“真空”；而对“有利可图”的事项各执法部门都比较积极，相互争权， 竞相处罚。如对于运输车辆超载等有利可图的事项，各有权机关则是一拥而上，互争管 理与处罚权。 四是部门本位主义泛滥。部门本位主义的本质问题是利益问题。简单说，部门本位 主义就是执法机关为了保护本部门利益而违背法律原则和精神，滥用行政执法权力的现 象。现实中，许多执法部门把部门利益作为工作轴心，借法牟利、以法争权，向“执法 产业化 方向发展，交通运政执法部门也在其中，“执法就是罚款，管理就是收费”似 乎成了行政执法中的潜规则。而且，有些交通运政执法部门先收“好处费”再进行执法 的情况也很普遍。这种现象在无证经营、车辆超载超限等方面的处理上比较常见。2 0 0 7 年3 月2 8 日法制日报报道：征稽员开三轮车轧死农民，趋利是惨案的祸根。报道 认为，此事的祸根就在于征稽员张中心及其领导追求的工作目标之一，就是完成上级交 给的征费数额任务。该县交通局“责任包干，全奖全赔”的征费目标管理办法明确规定： 以基层交管站为单位，按照辖区车辆分布情况及近三年的费源情况，对征费任务实行分 解，确定各交管站今年的征收任务。而且各交管站的人头经费、办公经费等均含于征收 任务之中，与任务完成情况实行1 0 0 “捆绑。为加强领导，县运管所班子成员和机关 男同志也一一与基层征收单位联系结对，其工资、奖金、补助完全与联系单位任务完成 情况挂钩，同奖同赔。 二、交通运政“趋利执法 表现面临的伦理问题 一是伦理价值取向的缺失。西方公共行政理论在传统主流公共行政向新公共行政学 的嬗变中，正在完成行政过程对伦理价值的排斥与缺失到寻求和填补的转变。这是对把 法治政府推向极端之后带来种种弊端的深刻反思的结果，预示着法治化政府和道德化政 府的统合的发展方向。由于中国文化传统的影响，我国行政执法中一直人治的色彩比较 l o 笙三兰篓里銮望垩墼垫鎏丝墨箜星! 二：堑型垫鎏：塑望塑耋婴壑笙童 浓重，以权带法的现象比较突出，改革开放以来，我国从人治到法治的转变过程中，强调 依法行政，无疑具有十分重要的意义，但是一段时间却片面推崇依法行政，把德治等于人 治，排除于我国行政管理过程。当西方新公共行政学在力求克服传统主流公共行政学排 斥伦理价值的不足时，我们追求的公共行政理念却仅锁定在西方传统主流公共行政学的 主张。后来在一些地方，少数执法部门也包括少数交通运政执法部门有法不依、执法不 严，度把执法当作获取部f - i n 益的手段，执法趋利表现形形色色、乱象纷呈情况下， 才日益意识到伦理价值缺失的严重后果。就行政执法来讲就是既强调依法行政，又主张 以德治政。 二是伦理道德意识的缺失。由于缺乏对交通运政执法人员道德素质的教育和培养， 交通运政执法人员不加强自身的道德和修养，有的执法者内心缺乏公正、公平、平等的 理念，从而导致道德意识的缺失。有的缺乏守法精神，没有将守法要求转化为道德理念， 不是一个出自对法律尊崇的自觉守法者，而是一个慑于法律威慑力的被迫守法者。有的 没有正确的义利观，在交通运政执法过程中，个人利益意识膨胀，见利忘义，以权谋私。有 的特权思想严重，把法律看成是“治民不治官”的手段。有的没有树立正确的权力道德 观，缺乏为人民服务的宗旨意识，少数交通运政执法人员还没有真正完成从“统治行政” 到“服务行政”的观念转变。有的存在认识上的偏差，如强调交通运政执法的人、财、 物的投入成本，而忽视交通运政执法的道德成本；重视交通运政执法的法律责任，轻视 交通运政执法的道德责任等等。 三是伦理道德行为的缺失。交通运政执法人员道德意识缺失必然带来道德行为的缺 失，我国交通运政执法过程中存在的问题有着大量的不道德的行为，其中，“趋利执法” 就是执法者的执法不严，执法不公，执法中的地方保护主义严重，执法腐败而直接侵害公 民权益，等等的不道德的行为。 四是伦理道德评价的缺失。道德评价能够对行政执法主体形成社会舆论的压力。而 以往我们对交通行政执法行为的督查重视的是对不正当执法行为法纪惩罚、而忽视对其 道德谴责，导致一些交通运政执法人员不珍视自己的道德声誉。 第二节交通运政“趋利执法”伦理缺失问题的危害性 由于交通运政执法伦理道德的缺失导致执法趋利行为不仅会危害公民、法人的利 益、破坏交通法治建设、败坏国家政府的名誉、恶化社会风气，还会影响国家行政管理 目标的实现，危害国家和公共利益。 一、损害交通运政管理相对人的合法权益 一弋 东南大学硕士学位论文 按照我国行政处罚法的规定，行政处罚主要的种类限于警告；罚款；没收违法 所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政 拘留等六类。交通运政执法作为经济领域管理，处罚主要涉及罚款；没收违法所得；暂 扣或者吊销许可证或执照，特别是罚款数额较大，从中华人民共和国道路运输条例第 六十四条来看，“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道 路运输管理机构责令其停止经营，有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2 倍以上 1 0 倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2 万元的，处以3 万元以上l o 万元 以下的罚款。”可以看出交通运政执法部门在进行