（公共管理专业论文）国有企业推行全面预算管理的障碍和对策——以深圳市为例.pdf

、 ! 、 ，r ： 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签 日期：力哲年 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文弗向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：导师签 日期：力7 够年产胡d 日 日期： 国有企业推行全面预算旨理的障碍和对策以深圳市为例 专业：公共管理 硕士生：江卓芬 指导教师：郭小聪教授 摘要 国有资产管理一直是我国政府经济管理的重点，各级政府也一直积极探索国 有资产监管和经营的有效形式。作为首家在所属国有企业推行全面预算管理的国 有资产监管部门，深圳市国资委开创了国有资产管理新方式。本文以深圳市取得 的经验为基础，分析全面预算管理在深圳市企业推行所遇到的障碍，并结合国内 外关于企业实施全面预算管理的研究成果，提出解决问题的看法。本文认为，政 府在国有企业推行全面预算管理，建立了全面预算管理基本框架，初步树立了企 业全面预算管理理念，提高了企业经营管理水平，增强了企业内部控制力，取得 一定成效。但【j j 于冈有企q l ：自身的特性决定其不能啦纯以经济效益为导向企业 领导人员不够重视、人员素质参差不齐等原因，全面预算管理的实行不如人意， 存在预算管理机构形同虚设、基础工作薄弱、预算编制粗糙、预算执行和考评不 严格等问题。本文通过文献资料的收集研读，召开国有资产监管部门和有关企业 座谈会，选择了解深圳国企全面预算管理推行情况的代表性人物进行个别访谈， 并结合公共管理理论，对掌握的资料进行系统分析，提出推行全面预算管理的建 议：一是在国有企业建立完善的国有企业法人治理结构，包括完善现代企业制度、 建立市场化选人机制、推进薪酬制度改革；二是做好管理理念更新、完善组织机 构和相关制度、加强信息化建设等前期准备工作；三是抓住全面预算管理编制、 执行及考核等关键环节；四是妥善处理好与企业战略规划等的关系。 关键词：国有资产管理、国有企业、全面预算管理 r 一-一 jh eb a r r l e ra n dc o u n t e r m e a s u r ed u r i n gt h ec o u r s eo fp u s h i n g a h e a dw i t hc o m p r e h e n s i v e b u d g e tm a n a g e m e n t i nt h es t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e - - - - t a k i n gs h e n z h e na sa ne x a m p l e m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i v e n a m e ：j i a n gz h u o - f e n s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rg u ox i a o - c o n g a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i o no fs t a t e o w n e dp r o p e r t yi sa l w a y st h ee m p h a s e so f e c o n o m i ca d m i n i s t r a t i o ni no u r c o u n t r y , a n dl o c a lg o v e r n m e n tt r y t o e x p l o r e d i f f e r e n t w a y sa n dm e a n st os u p e r v i s ea n da d m i n i s t e r t h e s t a t e o w n e d p r o p e r t ye f f e c t i v e l yf o r a l o n gt i m e a st h e f i r s tl o c a l g o v e r n m e n tw h i c hp u s ha h e a dw i t ht h ec o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n t i ns t a t e o w n e de n t e r p r i s e ，s t a t e o w n e dp r o p e r t ya d m i n i s t r a t i o nc o m m i s s i o n o fs h e n z h e np i o n e e ran e ww a yt os u p e r v i z ea n dm a n a g et h es t a t e o w n e d p r o p e r t y t h i s a r t i c l e a n a l y z e t h eb a r r i e rt o p u s h a h e a dw i t ht h e c o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n ti ns h e n z h e ns t a t e o w n e de n t e r p r i s e ， a n db r i n gu pt h eo p i n i o nt or e s o l v et h ep r o b l e m ，b a s e do nt h ee x p e r i e n c eo f s h e n z h e na n dt h es t u d ya b o u tt h ec o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n ta t h o m ea n da b r o a d t h ea u t h o rt h i n kt h a tt h eg o v e r n m e n tp u s ha h e a dw i t ht h e c o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n ti ns t a t e o w n e de n t e r p r i s e ，e s t a b li s ht h e b a s i cf r a m e w o r ka n de r e c tt h ei d e ab a s i c a l l yf o rt h ec o m p r e h e n s i v eb u d g e t m a n a g e m e n t ，a n dt h e ni m p r o v et h el e v e lo fc o r p o r a t i o na d m i n i s t r a t i o na n d a c h i e v eg o o dr e s u l t s b u ti ti sn o td i s s a t i s f a c t o r yd u r i n gt h ec o u r s et op u s h a h e a d w i t ht h e c o m p r e h e n s i v eb u d g e t 。m a n a g e m e n t b e c a u s et h e s t a t e - o w n e de n t e r p r i s ec a nn o tb eo r i e n t e db ye c o n o m i cb e n e f i to n l ya n di t s l e a d e r sm a k el i t t l eo ft h ec o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n t ，i t sp e r s o n n e l d i a t h e s i si sn o tp e r f e c t s o ，t h e r ea r em a n ys h o r t c o m i n g st op u s ha h e a dw i t h t h e c o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n t t h a t b u d g e t a d m i n i s t r a t i o n i n s t i t u t i o ni si n e f f i c i e n t ，i t sb a s i cw o r ki sf e e b l e ，i t sb u d g e tc o m p i l a t i o ni s c o a r s e ，a n di ti sc a r r i e do u tr e l a x e d t h i sa r t i c l ea n a l y z et h ed a t ac o l l e c t e ds y s t e m a t i c a l l ya n dp u tf o r w a r d f o u rp o i n t s - t oi m p r o v et h em a n a g e m e n to fc o m p r e h e n s i v eb u d g e tv i a c o l l e c t i n gd o c u m e n t s ，c o n v e n i n gm e e t i n g ，i n t e r v i e w , a n ds oo n f i r s t l y , t h e c o r p o r a t eg o v e r n i n gs t r u c t u r es h o u l db ee s t a b l i s h e d ，i n c l u d i n gm o d e m e n t e r p r i s es y s t e m ，m a r k e tr a t a i n i n gm e c h a n i s m ，p a ys y s t e m r e f o r m ，e t c s e c o n d l y , p r o p h a s e w o r k s u c ha sn e wa d m i n i s t r a t i o n i d e a ，o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e ， i n f o r m a t i o n b u i l d i n g ，s h o u l d b e 曩攀_ ： a c c o m p l i s h e d t h i r d l y , t h ek e yp o i n t ss h o u i db et h u n km u c ho fs u c ha s p e r f o r ma n dc h e c ko ft h ec o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n t f o u r t h l y ，t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n s t r a t e g i cp l a n n i n g a n d c o m p r e h e n s i v eb u d g e t m a n a g e m e n ts h o u l db et r e a t e dp r o p e r l y k e y w o r d s ：s t a t e a s s e t m a n a g c o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n t 目 录 第一章绪论( 1 ) 第一节研究的目的和意义( 1 ) ”( 4 1 ) ( 4 2 ) ( 4 5 ) 、，、，、， i ，l，l，l 要要录 摘摘 文文 中英目 第一章绪论 第一节研究的目的和意义 我国拥有数额庞大的经营性国有资产。在石油石化、航天航空、交通运输、电 力电信、国防工业、重要资源开发、重大装备制造等重要行业和关键领域，国有经 济占着主导地位。截至2 0 0 6 年底，我国国有及国有控股工商企业资产总额已达2 9 万亿元。进入世界5 0 0 强的1 9 家内地企业都是国有企业。中国企业5 0 0 强中，国 有及国有控股企业户数占7 1 ，资产总额占9 3 ，从业人员占9 1 。2 0 0 6 年，国有 及国有控股工业企业户数只占全部规模以上工业企业的9 ，资产总额占4 8 2 ，主 沁一 营业务收入占3 2 7 ，实现利润占4 3 ，上缴税金占到5 4 2 。 数据反映出国有企业在我国经济生活中占有举足轻重的位置，因此，对国有资 产和国有企业的管理一直是政府经济管理的重点。党的十六大以来，从中央到地方 政府都积极探索国有资产监管和经营的有效形式。在国有企业推行全面预算管理是 其中一项新的举措。2 0 0 0 年9 月，国家经贸委在国有大中型企业建立现代企业 i 制度和加强管理的基本规范( 试行) 中明确要求，国有大中型企业要在企业内部 推行全面预算管理制度；2 0 0 1 年4 月和2 0 0 2 年4 月，财政部分别发布企业国有 资本与财务管理暂行办法和关于企业实行预算管理的指导意见，为国有企业 实行全面预算管理提供了制度性指南；2 0 0 3 年，国务院国资委成立后，要求企业 上报财务预算，对国有企业丌展全面预算管理形成一种强大外在压力。全面预算管 理对控制国有企业成本、提高企业竞争力有着显著成效，对转变政府国有资产管理 方式也有明显促进作用，但许多地方政府及主管部门并未意识到其重要性，或是推 行不力，或是停留于表面，并未使全面预算管理在国有资产和国有企业管理中真正 发挥作用，也未认真总结研究推行全面预算管理的经验。 2 0 0 5 年，深圳市国资委在7 家国有企业实行全面预算管理试点，取得经验后， 国数据来源于国务院围资委网站 h t t p ：w w s a s s c g o v c n n l1 8 0 n 1 5 6 6 n 2 5 9 8 5 0 n 2 5 9 8 6 5 3 0 9 8 6 9 7 h t m l2 0 0 7 ，1 0 ，0 9 。 l 即j2 0 0 6 年在_ = j 属二4 家蛋有企、l k 中全面推行，下发了深圳市属国臼企 算管理工作指引。这是全国首例。虽然时问只有三年多，但为我国国有 提供了新鲜的经验。本文试从深圳取得的经验中进行挖掘，重点分析国有 全面预算管理的障碍及原因，探讨解决的方法，希望能为后来者提供一些 全面预算管理在国有资产和国有企业管理中发挥其应有作用。 第二节国内外文献综述 一、国内外研究现状 国内外关于全面预算管理的研究从学术和实务两个层面展开，对参与预算、预 算松弛的实证研究是主流，两个层面的研究从最终目标上看是殊途同归，就是如何 提高预算管理的有效性。实务界的研究立足企业个案，分析全面预算管理实行中 的做法、成果、问题及对策。从过程看，涉及预算的编制、执行、控制、核算、考 评等环节；从内容看，涉及经营预算、资本预算、筹资预算、财务预算等多种预算。 实务界的研究敢于直丽预算管理的不足，因地制宜地提出改进措施。 学术界的研究大多从不同角度研究某个因素对预算有效性的影响，是多视角、 多因素的研究，研究的目标是找出规律性的东西，研究结论对企业具有普遍的借鉴 意义，企业可以间接地从这些因素着手改善预算管理。从内容看，学术研究主要是 对全面预算管理的运行模式、系统构架进行论述，侧重对预算管理模式、预算编制、 预算差异分析、预算执行与控制、预算考评与激励做系统的阐述。目前全面预算管 理研究的方向有探索适宜的全面预算管理体系、对企业现行存在的全面预算管理体 系的评价及意见、对全面预算管理理论的分析以及运用e r p 系统对全面预算管理进 行整合等等。 国参见李志斌：西方预算管理：实务探索与学术研究 ，新理财。2 0 0 7 年第l 期，4 9 页。 2 二、国外预算管理理论的发展 全面预算管理作为企业内部管理控制的一种主要方法，最早可溯源至1 9 世纪 中期。它产生于英国，发展于美国，首先应用于政府机构，后来逐渐被应用到企业 管理当中。1 9 2 1 年美国政府颁布预算与会计法案，进一步扩大了预算控制思想 的影响。1 9 2 2 年，美国著名学者麦金西的著作一预算控制出版，将预算管理 理论及方法从控制的角度进行了详细介绍，标志着企业预算管理理论开始形成。 1 9 2 5 年德国的李汉恩在其所著的工业成本计算一书中论述了企业经营计划的 内容，1 9 3 0 年他又出版了企业经济计划一商业预算一书。这两部著作对德国 企业预算管理的运用与发展产生了一定的影响。2 0 世纪3 0 至7 0 年代，预算管理 先后受到会计理论及其他管理思想发展的影响，在管理方法、管理理论上都得到了 一定的发展m 。进入2 0 世纪8 0 年代后，预算管理趋于成熟，成为西方现代企韭竹3 一种重要管理方法。从最初的计划、协调生产发展成为现在的兼具控制、激励、评 价等功能的一种综合贯彻企业战略方针的经营机制，从而处于企业内部控制系笺的 核心位置。2 0 世纪9 0 年代，欧洲学者提出“超越预算 ( b e y o n db u d g e t i n g ) 的 概念，目的在于否定现行预算理沦和方法，在学术界和实务界部引起不小的磊动。 倡导者认为，现行预算理论与实务弊端丛生。因而，他们主张放弃预算作为业绩指 标的做法。超越预算有其合理性，但是，预算最突出的优点是系统性，在没有预 算的情况下，如何系统地确定、计量、反馈和评价那些没有直接关系的非预算或非 财务业绩指标，至少在目的还是一个没有明确答案的重大实务问题，或许这正是它 不能被广泛接受的原因所在。 综合国外的研究文献，其研究主要集中在预算目标松紧度、预算松弛、预算参 与和预算强调等四个方面。在预算目标松紧度问题上，m a r kk h i r s , ( 1 9 9 0 ) 认为， 只有将预算反馈与预算目标难度配合起来，困难的预算目标才能激励出好的业绩。 所以，研究的中心问题是预算目标的难度和预算反馈的配合对业绩的作用。w i m a v a nd e rs t e d e ( 2 0 0 1 ) 提出衡量预算紧度的五个属性：对预算目标实现的强调 参见- = 化成、佟岩、李勇编著：伞面预算管理，2 4 页，北京，中国人民火学；l ；版社，2 0 0 4 。 参见中固有企业业令曲颅算管理的现状j 建议，中困论义下载中心， h t t p ：m s t u d a n e t q i y e y a n j i u 0 8 0 7 1 5 1 4 4 9 2 3 9 7 h t m l ，2 0 0 8 ，7 ，1 5 。 3 程复；年内预算是否亢许修改：顶葬o ：细程度：对中期预算偏离的容忍程度；预算 相：廷沟通程度。在预算松弛问题上，m o h n m e do n s i ( 1 9 7 3 ) 从行为因素的角度来分 析预算松弛问题，提出松弛操纵、松弛习俗、松弛发觉、预算自主权、预算参与等 1 3 类行为因素对预算松弛有影响。a l a ns d u n k ( 1 9 9 3 ) 分析了预算参与、信息 不对称、预算强调这三个因素对预算松弛的影响，通过实证检验得出结论：高程度 的预算参与、高程度的信息不对称和高程度的预算强调会产生低程度的预算松弛。 在预算参与问题上，国外学者主要研究预算参与究竟能起到什么作用，研究的视角 一是从参与人的性格行为特点来研究预算参与的效果( b r o w n e l l ，1 9 8 1 ) ，二是从组 织环境的角度，引入调和变量或居间变量来研究参与的效果( k r e n ，1 9 9 2 ) 。在预算 强调问题上，主要是研究预算数据在业绩评价中的地位问题。许多人主张确定明确 的业绩标准( j o h n s o n ，1 9 9 8 ) ，预算强调就是预算在业绩评价中的作用问题。 三、国内预算管理研究的发展 我国对于预算管理的研究起步较晚。至2 0 世纪9 0 年代，我国财会管理期刊上 刊发的关于预算管理的文章才明显增多，但是这些文章除了经验介绍外，多为一些 一般性的建议和指导。国内预算管理研究具有代表性的学术思想是苏寿堂( 2 0 0 1 ) 等人提出的企业预算管理主要具有四种职能，即规划职能，协调职能，控制职能和 业绩考核职能。苗振亚( 2 0 0 1 ) 认为应从战略管理会计的角度来重新认识企业预算 管理的作用，预算目标应该更好地和企业战略目标结合起来。潘爱香( 2 0 0 1 ) 认为 全面预算管理是公司治理结构的重要组成内容，全面预算管理制度是公司法和公司 章程之后第三层次的法律文书，明晰产权空问和责任区域，并通过制度化企业的决 策、行为和结果得到高度的协调与统一。高晨( 2 0 0 4 年) 认为全面预算管理是与 企业发展战略相配合的战略保障体系，是全面整合企业业务流、资金流、信息流和 。参见郑石桥、马新智，顶算管理：一个文献综述，北京工商大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 年第1 期， 5 4 5 9 页。 4 人力资源流的经营管理制度，处r 企业内部控捌系统的核心位置。于增彪( 2 0 0 4 、 等人认为预算是整合企业资源的有效方法，而不仅仅作为一种控制费用的手段。 四、目前研究中存在的问题 通过对文献的研读，笔者认为，目前国外对全面预算管理的研究成果非常车富， 有对预算角色和动机定位的描述性研究、预算批评与改进的探索性研究和预算行为 的解释性研究等等。而国内对全面预算管理的研究则尚处于初级阶段，学术界基本 是对全面预算管理的系统介绍。实务界基本是从管理会计的角度、从企业内部研究 全面预算管理。但国外的研究并未将固有企业作为一个特殊群体对待；国内虽然有 一些针对国有企业实行全面预算管理的研究，但都站在企业管理的角度，与其它性 质的企业并无太大不同。至于从政府管理国有资产和国有企业的角度来研究则尚处 于空白，也就是说，尚未有研究从公共管理的角度看国有企业全面预算管理推行中 存在的问题。 第三节研究方法与研究思路 政府及其授权的国有资产管理机构要切实履行出资人职能，必须引入新的理 念，而且有必要及时总结其实施的经验教训。因此，本文以深圳市国有资产监管部 门推行全面预算管理的做法为对象，从公共管理的角度，从政府发挥出资人职能、 有效管理国有企业的目的出发，深入探讨全面预算管理在国有企业实施的障碍以及 对策，希望能为政府经济学的研究增添一点新内容。 本课题主要通过文献研究、会议座谈、个别访谈、系统分析等方法，以定性分 析为主，定量分析为辅，较为全面地掌握研究对象的状况，归纳全面预算管理推行 的成效及障碍，分析障碍存在的主要原因，探讨其解决的方法。 文献研究主要是研读国内外对全面预算管理研究的理论成果及现状，侧重于国 。参见中固有企业业拿面颅算管理的现状与建议，中国论文下载中心， h t t p ：咖s t u d a n e t q i y e y a n j i u 0 8 0 7 1 5 1 4 4 9 2 3 9 7 h t m l ，2 0 0 8 ，7 ，1 5 。 5 内的研究。同时，阅读财政部、国务院国资蚕和深圳市对推进国有企业预算管理的 政策文件，收集深圳市国有企业关于实行全面预算管理的相关制度进行分析。通过 文献研究，对深圳市在国有企业推行全面预算管理的背景、现状有较为全面的了解， 对本文研究的主要方向和内容有了初步的掌握。 j 会议座谈主要是昕取了国有资产监管部门( 深切i 市国资委及深圳市宝安区投资 管理有限公司) 对在所属国有企业推行全面预算管理的经验介绍，以及企业领导人 员对全面预算管理工作的理解和看法，使理论与实践紧密结合起来。 个别访谈分别选取了熟悉深圳国有企业全面预算管理工作的教授、企业“一把 手 、负责推行工作的国资监管部门工作人员、负责企业全面预算管理的分管领导 和具体工作人员等9 位比较有代表性的访谈对象，深入了解他们的看法及实行的具 体情况。通过个别访谈，接触了不同群体对全面预算管理的真实想法，加深了本文 的实践性。 本文的研究路径如图l - - 1 - 文献资料收 集、研读 分别与国有资产监管部i j 、国 有企业有关人员举行3 次座谈 选择9 位代表性人 物进行个别访谈 图1 1 6 第二章政府推行全面预算管理现状 第一节政府在国有企业推行全面预算管理的背景 一、经济全球化要求国有企业必须向国际惯例看齐 全面预算管理是指企业在战略目标的指导下，对未来的经营活动和相应财务结 果进行充分、全面的预测和筹划，并通过对执行过程的监控，将实际完成情况与预 算目标不断对照和分析，从而及时指导经营活动的改善和调整，以帮助管理者更加 有效地管理企业和最大程度地实现战略目标。美国著名管理学家戴维奥利认为， 全面预算管理是少数几个能把企业的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控 一 制方法之一。在大型企业，全面预算可以统帅强大的现金流、物资流和复杂的法人 治理结构，起着汇融这些庞杂支节的干流作用和科学的导向作用，促使企业从粗放 蠢? ；： 型向集约型转变。进入2 1 世纪后，全球化的加快，高新技术的不断发展，实施全 面预算管理已被提升到现代企业战略管理的地位，迅速被大多数围家认可和采纳， 并为更多的适合建立全面预算管理模式的企业所接受。目前美国9 1 ，同本9 3 ， 英国、荷兰和瑞士都是1 0 0 的公司实行预算管理。 深期i 市属国有企业近年来在做强做大方面取得成效，资产超过1 0 0 亿的国有企 业已达6 家，其中深圳市投资控股公司总资产规模已超过1 0 0 0 亿元。深圳- 1 j 政府 要求这些大企业进入更高层次，要有世界级的技术创新和管理运营模式，全球化的 经营策略，从区域性优势企业向全国一流企业、跨国公司转变，这就要求深圳企业 必须站在更高的高度，向国际化看齐，实施全面预算管理是一个重要的方式。 国参见粱星、田忠莹、吴慧香：中外全面预算管理比较，财会通讯( 学术版) ，2 0 0 6 年第2 期5 6 5 8 7 二、国自企业自身的发展要求实 j 二全面预萍蝥理 2 0 0 0 年以来，深圳市国有企业改革和发展不断取得成绩。“十五 期间 市国有经济布局和结构调整的阶段性任务基本完成，一般竞争性领域中的劣 实现了安全、有序、快捷地退出。“十一五 规划提出，深圳市国资国企工作重点 将全面转向“以发展为主，在发展中深化改革”，并提出了做强做大一批产业集团 的具体目标。经过努力，至2 0 0 7 年底，部分国有企业进入全国同行业前列，水务 集团、燃气集团和巴士集团的营业收入分别列全国同行业第l 位、第2 位和第5 位； 深圳机场货邮吞吐量、客运吞吐量均列全国同行业第4 位：盐田港成为全国首个集 装箱吞吐量超千万标箱的单一作业港区；创新投公司是国内规模最大、影响广泛的 创业投资企业；国信证券的经纪业务净利润位居行业第4 位，是全国两家a a 级证 券公司之一。但一个不容忽视的问题是，和国际先进企业相比，深圳市国有企业 的管理仍然粗放，严重制约了企业的发展。国有企业要向国际化发展，有必要借鉴 国际先进管理经验，以全面预算管理为龙头，促使企业实施战略管理，强化内部控 制，全面提高企业管理水平，增强企业市场竞争力，最终实现做强做大的战略目标。 在氽业目前所面临的经济全球化的挑战、投资争体多元化、市场机制发育不令、历 史包袱较重、劳动效率不高等不利因素的考验下，如何走出困境或保持原有的优势， 加强全面预算管理是一条重要的出路。 三、国有资产监管部门转变管理方式迫切需要实行全面预算管理 深圳市国资委根据政府授权依法履行出资人职责。如何确保出资人职责到位而 不越位，真正以市场手段而非行政手段管理企业，是深圳市国资委成立以来面临的 重要课题。同时，随着深圳市国有企业产权主体多元化工作的推进，深圳市国资委 直管企业中控股企业和中外合资企业的比重越来越大，如深圳市水务集团山深圳市 国资委持股5 5 ，全球最大的水务集团法国威立雅水务持股5 ，通用首创水务投 资有限公司持股4 0 。其他股东特别是境外投资者，对公司法人治理提出了更高 。数据来源于深圳市围资委主任郭立民柚：2 0 0 8 年深圳市国资困企t 作会议上的工作报告，2 0 0 8 年2 月。 8 的要求，也要求国资委对原育的幽有企业监管膜段照新形势要求迸f 亍调整。推行 全面预算管理j f 是公司法赋予出资人的权力，国资委作为股东有权审议企业年 度预算。通过审议预算，加强对企业经营和财务监管，是一种完全市场化的企业管 理方式，而不是大包大揽的计划体制管理方式，它符合公司法和公司法人治理 的要求，也是切实落实国资委出资人职责的重要手段。 第二节政府推行全面预算管理的具体措旅 一、建立健全组织机构及相关制度 ( 一) 完善机构建设。深圳市国资委专门设立预算财务处和统计评价处合署办 公。在市政府批准的“三定，方案中，明确规定“指导所监管企业加强国有资产经 彬“ 营预算和财务管理 是统计评价处( 预算财务处) 的重要职责。2 0 0 5 年，又专门 成立了预算管理委员会，国资委主任亲自担任主任委员，两位副主任担任副主任委柚o 、= 员，相关处室负责人担任委员。预算管理委员会下设预算管理办公室，设在统计评 价处( 预算财务处) ，办公室成员山相关处窒人员和派驻企业的财务总监组成。同 时，深圳市国资委要求企业也必须建立全面预算管理委员会和预算管理办公室，由 董事长或总经理担任主任委员，必须配备专职人员从事预算管理工作。目前，所属 企业都按要求设立了相应的机构、配备了相应的人员。职能部门和领导机构的设立， 从机构及人员上保障了全面预算管理工作的有j - i 己j i ：展。 ( 二) 开展调研和宣传。深圳市国资委组织直管企业财务总监、财务部长实地 考察了香港九龙巴士、广州国药公司、赛格三星等企业实施全面预算管理的做法； 派遣人员专门到境外学习和考察国际大公司预算管理的先进经验；多次组织有关专 家进行研讨。各直管企业也组织了不同形式的业务培训活动。2 0 0 5 年9 月，深圳 市国资委还组织召开了企业领导人员参加的“市属企业全面预算管理工作动员会， 主管副市长参加会议并作重要讲话。通过宣传、培训和学习，各企业开始树立起全 面预算管理理念，并将其融入到日常管理工作中。 9 一 ( 三) 制订了桕，是瓶度。在深入调研的基础上，深圳市国资委起草了关于开 展直管企业预算管理试点工作有关问题的报告和关于推动市属国有企业实行全 面经营预算的工作方案，制订下发了深圳市属国有企业全面预算管理工作指引 等文件，对全面预算管理的组织机构，预算的形式、内容及其编制依据，编制程序， 执行、分析与控制，预算的调整、考核以及信息化都有较为详细地规定和说明，为 全面预算工作的开展做好了充足准备。同时要求各企业建立全面预算管理制度。所 有直管企业都制订了本企业的全面预算管理办法，有的还制订了详细的实施细则、 工作流程。有的企业建立了配套的费用开支管理办法。企业的全面预算管理办法强 调遵循四项基本原则和要求：一是效益优先原则，实行总量平衡，进行全面预算管 理。二是积极稳健原则，确保以收定支，加强财务风险控制。三是权责对等原则， 确保切实可行，紧紧围绕经营战略实施。四是奖惩分明原则，强化预算考核，实行 与经济利益挂钩。 二、开发完善全面预算管理信息系统 依据组织箭理理论，组织功能的大小在很大程度上取决于它能否获得信息，能 否获得足够的信息以及能否及时地利用信息。因此，在构建全面预算管理组织体系 的同时必须建立与之相对应的信息系统，为实施全面预算管理提供可靠的信息保 障。2 0 0 4 年8 月，深圳市国资委开始全面预算管理信息系统的建设工作，成功开 发了企业全面预算管理系统。该系统包括了业务预算、投资预算、融资预算、财务 预算和薪酬预算等模块，通过信息集成管理，大大提高了预算管理工作效率。该系 统实现了逐级编报、汇总和分析等功能；实现了网上传输和网上处理，以及近5 0 0 户深圳市属国有企业的联网：实现了和快报系统的联动，方便对企业预算执行进行 动态监控：设定了2 0 多种行业的业务预算表格，建立了各级企业主营业务数据库， 包括各项主营业务量、收入情况、成本主要构成情况、赢利能力情况等。全面预算 管理信息系统的启用，为预算编制、执行控制及考核提供了强有力的信息化手段。 l o 三、实行全面颀算，字理的三个关键环节 对于国有资产监管部门来说，推行全面预算管理必须严格程序，抓住预算审核、 预算执行和预算考核等关键环节，从而达到预算编制客观准确、预算执行严格、预 算考核合理有效的目的。 ( 一) 做好预算审核。深圳市国资委组织专门力量对企业年度预算进行审核。 审核方式和流程主要是：在统计评价处( 预算财务处) 设置预算专管员，按行业分 工负责；职能部门积极参与，负责对职责范围内的预算内容进行审核，如业绩考核 处负责审核薪酬预算、规划发展处负责审核投资预算；财务总监对企业年度预算提 出独立的审核意见；最后，由统计评价处综合各方面意见，提交国资委预算管理委 员会审议，授权企业产权代表按照国资委意见在企业决策会议上行使表决权。通过 集中会审、多渠道沟通、相关部门和人员积极参与，力求把好预算编制关，使年度 “一 预算达到“全面、客观、准确、可执行。 ( - - ) 加强预算执行的检查和控制。深圳市国资委通过每月财务快报，了解企蓬警 业经营与预算执行情况。坚持将企业预算执行分析制度化，每季度召开企业领导人 员参加的预算执行分析会议，及时发现问题，及时解决问题和纠j 下预算执行晌差。文 统计评价处( 预算财务处) 还会不定期的组织人员下企业进行预算检查，全面掌握 企业预算管理工作情况，如2 0 0 7 年3 月，组织了相关处室、派驻企业财务总监参 加的预算管理检查评价工作小组，对每户企业的预算管理工作情况、预算执行情况 进行检查，并在一季度分析会议上，通报了检查结果。 ( 三) 严格预算考核。2 0 0 6 年9 月，深圳市国资委对原有的业绩考核办法做 了重大调整，将企业全面预算管理考核内容纳入经营者业绩考核体系，同经营者年 薪挂钩，对企业预算管理组织和制度建设情况，预算编报的及时性、完整性、准确 性和积极性，预算执行和控制的有效性等进行考核。新的考核办法，形成了一套综 合平衡考核体系，如要求被考核企业每年必须保证国有资产总额不低于上一年度， 利润不低于前三年的平均水平，费用控制低于全国同行业水平，各项指标更为合理， 改变了原来“超多奖多 的固有模式。修订之后，效果十分明显，企业在2 0 0 7 年 度预雉审陔时，讨价还价的情况欠为减少，企业“编一套、做一套”、“预算套、 考核一套”的“两张皮 做法得到明显改善。 第三节国有企业推行全面预算管理的成效分析 政府推行全面预算管理有其积极意义，能从不同程度上引起企业的重视，提高 企业的预算意识，增强企业各项工作的计划性和控制力，帮助企业理顺业务流程， 提高企业的管理水平。实际上，就深圳市而言，一些大企业，如市水务集团、市投 资控股公司的实施效果还是非常好的。概括起来，目前深圳市国有企业实施全面预 算管理成效有两大特点：一是垄断性、专营性企业实施效果较好；二是成效主要体 现在费用开支的控制上。 一、初步树立了全面预算管理理念 通过深圳市国资监管部门大力推行全面预算管理，各企业领导对全面预算管理 比较厦视，董事长或总经理亲自负责全面预算工作。大部分企业组织了不同形式的 业务培训，通过宣传、培训和学习，各企业已基本树立起全面预算管理理念，并将 其融入到日常管理工作中。这种理念主要体现在以下两方面： 一 ( 一) 初步了解全面预算管理的概念。在推行之前，绝大部门企业员工，甚至 管理层完全不知道何为全面预算管理。经过多层次的学习培训后，了解到全面预算 时全员、全过程、全方位的预算，是通过预算的编制、执行、控制、调整、考核与 评价，整合企业各方信息，控制企业日常经营活动，分散企业经营风险，优化企业 资源配置，以实现企业战略目标的一种管理方式。了解到企业年度全面预算是在企 业战略目标的指引下，在对未来环境预测的基础上，以货币或其他计量形式反映企 业预算期内生产经营、投资决策、资产运作、现金流量等活动的具体计划安排。 ( 二) 初步意识到全面预算管理与企业每个部门都有关系。一直以来，预算都 是财务部门的事情，企业其他部门很少接触。推行全面预算管理之后，各企业将业 1 2 务层层分解成最小的业务，鞋位进行预算编制，并在各顶算t 尊位层层台并汇总基础上 编制成本企业的预算案。这就使预算与企业所有基层单位密切相关，企业每个部门 都必须做出年度本部门业务范围内的投资、收益、费用开支等的预算，这些预算无 法单纯依靠财务部门完成，促使企业管理人员建立了预算管理的意识。 二、建立了全面预算管理基本框架 在深圳市国资委的要求下，各企业都成立了全面预算管理委员会，并配备了专 门预算管理人员，有的企业还在各个部门设有预算管理员。直管企业基本制订了本 企业的全面预算管理办法，有的还制订了详细的实施细则、工作流程。如深圳市投 资控股有限公司，是在原深圳市三家国有资产经营公司的基础上组建的国有独资有 限责任公司，为深圳市国资委所属资产总额最大的企业。截止2 0 0 7 年1 2 月底，该 公司并表企业总资产1 0 0 4 5 1 亿元，2 0 0 7 年度利润总额1 3 3 6 8 亿元。该公司所属 主要全资、控股企业2 1 家，主要参股企业5 家，经营范围涉及房地产、金融、证 券、保险、高新技术投资与服务、高科技工业、交通运输、纺织、旅游、汽车销售 与服务、公用事业等众多领域“。市囤资委推行全面预算管理后，该公司成立了预 算管理委员会，公司董事长任委员会主任，总经理、分管企业管理和财务工作的副 总经理、财务总监任副主任，委员由财务预算部、企业部、人力资源部、审计部和 投资发展部等相关部门负责人组成。委员会的主要职责有七项：按照董事会制定的 预算目标，研究拟订本企业年度经营目标和计划；组织本企业编制全面预算：审查、 讨论本企业的全面预算，协调、解决有关方面在编制预算时可能发生的矛盾：督促 各部门完成市国资委批准后的预算案：定期检查和分析预算的执行情况，促使各预 算单位协调一致地完成预算所规定的目标和任务；当企业内外环境发生重大变化 时，提出预算调整意见：接受、审查所属企业年度预算执行报告并作出评价，负责 年底预算执行的考核工作。委员会下设办公室，具体工作主要由财务预算部负责。 同时，该公司制定了较为完善的全面预算管理办法，并要求所属全资、控股的2 1 家企业设立预算领导小组。 。数据米源十深圳市投资控股网页h t t p ：们r 霄s i h c c o i n c n 。 1 3 三：提高了企业经营管理水平，拉制费用丌史 ( 一) 深圳国有企业总体管理水平得到提高。通过大力推行全面预算管理，深 圳市属国有企业内部控制明显加强，生产经营目标更加明确和细化，管理效率和经 营效益进一步提高。与京、津、沪、渝、穗五城市相比较，深圳市属国有企业资产 总额规模最小，但利润总额仅次于上海，位居第二；企业户均利润总额、企业总资 产利润率、销售利润率、成本费用利润率均为最高( 分别为1 0 2 4 亿元户、1 1 6 、3 5 1 、4 2 ) ：企业资产负债率最低，为4 1 。在全面预算管理全面推行的 第一年，深圳市属国有企业销售收入增长4 6 8 、利润总额增长2 2 6 9 ，企业主营 业务成本和三项费用合计仅增长1 2 7 ，占收入的比重比2 0 0 5 年同期下降约3 个 百分点。 ( 二) 预算管理有效地控制了国有企业费用开支。一直以来，国有企业的不计 成本、乱开支、业务招待费失控都被社会舆论所诟病，实行全面预算管理后，成本 的透明度增加了，企业控制费用开支的自觉性也提高了。深圳市m 公司推行全面预 算管理后，根据年初制定的预算方案，对公司的各项投资方案，严格履行上报审 批手续，完善各项程序，严控各项费用丌支。2 0 0 8 年1 至9 月份，该公司业务 招待费、车辆维修费、汽车路桥费以及燃油费等共计1 0 2 万元，对比去年同期的 1 3 7 力 元减少了3 5 万元，下降2 6 。其中单业务招待费一项，2 0 0 8 年前三季度 为4 l 万元，与去年同期的9 3 万元相比减少了5 2 万元，下降5 6 。圆 表2 一l 为深圳市一家专营性企业2 0 0 8 年上半年成奉费用预算与实际数额刈比 分析表( 应企业保密要求，不公开其名称) 。从表2 1 中可以看出，该企业上半年 的成本费用总额与其预算非常接近，主要生产成本控制较好，而且业务招待费比预 算大大减少，基本达到预算目标。当然，由于该企业实行全面预算管理时问不长， 经验不足，一些项目预算不够准确，如上半年的广告宣传费，只完成预算的1 0 ， 虽然其预算部门解释集中在下半年，也可以看到做预算时考虑不周。 。数据k 源于深圳市国资委主任郭盘民狰2 0 0 7 年深圳市国资困企t