（公共管理专业论文）处级公务员的考核体系与激励机制研究——以上海市杨浦区为例.pdf

摘要 摘要 考核是公务员人事管理工作中非常重要的环节，是激励广大公务员实现 共同行政目标的重要手段。随着改革开放的不断深入，公务员队伍的思想观 念发生了深刻的变化，思维的多变性、思想的趋利性和心理的差异性增强了 行为的选择性和复杂性。在这样的态势下，传统的公务员考核体系和激励机 制存在的缺陷和弊病已日益显现出来。因此，深化完善公务员考核体系和激 励机制，建立符合时代发展要求的公务员考核体系和激励机制，已成为目前 干部人事制度改革的重要课题之一。 处级公务员是在国家党政机关工作中担负县处级职务，依法从事公务活 动，享有一定职权并负有领导职责，接受全社会、广大人民监督的国家公职 人员，在整个国家公务员体系中起着承上启下的作用，具有举足轻重的地位， 对于这个层面的公务员考核激励机制的研究，对于二整个公务员体系的考核激 励机制具有很好的参考和样本价值。因此，本文在思考和撰写这一课题中， 首先阐述了选题的背景和研究的意义和目标，以及研究的方法；其次介绍了 公务员考核和激励的有关基本理论知识；第三部分着重阐述了国外公务员考 核和激励机制的发展对我们工作的启示；第四部分着重通过结合上海市杨浦 区目前实施的处级公务员考核制度进行了调研总结和客观分析，系统分析了 当前处级公务员考核和激励中存在的问题和不足及其原因；第五部分重点对 如何科学合理的构建处级公务员考核体系框架进行了概述，包括考核体系与 激励机制应坚持的基本原则，如何选取考核内容，如何确定考核标准，考核 方法的抉择、建立考核指标体系；第六部分重点对如何科学合理的构建处级 公务员激励机制，包括建立考核体系设计相应的激励体系和途径，以及完善 相关的公务员管理配套机制。 关键词：公务员考核体系激励机制 a b s t r a c t a b s t r a c t e x a m i n a t i o ni sav e r yi m p o r t a n tt a c h eo ft h eh u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n to ft h e c i v i l i a n sa n da ni m p o r t a n tw a yt op r o m o t et h ec i v i l i a n st oa c h i e v et h ec o m m o ne x e c u t i v e o b j e c t i v e s w i t ht h ee m b e d d i n go fr e f o r m a t i o na n do p e n i n g - u p ，t h et h i n k i n ga n dc o n c e p t i o n o f t h ec i v i l i a n sh a v ec h a n g e dd e e p l y t h el e v i t yo f t h i n k i n g ，t h et e n dt o w a r d sb e n e f i to f i d e a s a n dt h em e n t a lo t h e r n e s sb o o s tu pt h es e l e c t i v i t ya n dc o m p l e x i t yo fb e h a v i o r s i nt h i s s i t u a t i o n ，t h eb u g sa n dd i s a d v a n t a g e so ft h et r a d i t i o n a le x a m i n a t i o na n dp r o m o t i o n m e c h a n i s mo fc i v i l i a n sa r em o r ea n dm o r eo b v i o u s h e n c e ，t od e e p e na n dp e r f e c tt h e e x a m i n a t i o na n dp r o m o t i o nm e c h a n i s mo fc i v i l i a n s ，a n dt ob u i l du pt h ee x a m i n a t i o na n d p r o m o t i o nm e c h a n i s mo fc i v i l i a n sa c c o r d i n gw i t ht h er e q u e s to ft i m e sd e v e l o p m e n t ，a r eo n e o f t h ei m p o r t a n tp r o b l e m so f c a d r eh u m a nr e s o u r c es y s t e mr e f o r m a t i o na tp r e s e n t t h ec i v i l i a n so fc o u n t yd u t ya r et h eg o v e r n m e n ts e r v i c ep e r s o n n e lw h ot a k eo nt h e c o u n t yd u t yi nn a t i o n a lp a r t ya n dp o l i t i c a ld e p a r t m e n t s ，p u r s u et h el i n eo fd u t ya c t i v i t i e s a c c o r d i n gt ot h el a w s ，t a k es o m ea u t h o r i t ya n dh a v el e a d i n gr e s p o n s i b i l i t y t h e yu n d e r t a k e t h es u p e r v i s i o no ft h es o c i e t ya n dp e o p l e t h e ya r et h ec o n n e c t i n gl i n kb e t w e e nt h e p r e c e d i n ga n dt h ef o l l o w i n gi nt h ew h o l ec i v i l i a ns y s t e m ，a n dh a v et h es t a t u so fh o l d i n gt h e b a l a n c e t os t u d yt h ee x a m i n a t i o na n dp r o m o t i o nm e c h a n i s mo fc i v i l i a n so ft h i sg r a d ew i l l h a v eg r e a tv a l u eo fr e f e r e n c ea n ds a m p l et ot h ew h o l es y s t e mo ft h ee x a m i n a t i o na n d p r o m o t i o nm e c h a n i s mo fc i v i l i a n s h e n c e ，i nt h ep r o c e s so ft h i n k i n ga n dw r i t i n go ft h i s p r o b l e m ，w ef i r s te x p a t i a t et h eb a c k g r o u n do f t h i ss u b j e c ta n dt h ev a l u ea n do b j e c t i v e so f t h i s s t u d ya n dt h er e s e a r c hm e t h o d s t h e nw ei n t r o d u c et h eb a s i ct h e o r yk n o w l e d g eo ft h e e x a m i n a t i o na n dp r o m o t i o no fc i v i l i a n s t h i r d l y , w ee x p a t i a t et h ef o r e i g nh i s t o r ye v o l u t i o n s o f t h ee x a m i n a t i o ns y s t e mo f t h ec i v i l i a n s f o u r t h l y , w ed os y s t e m sa n a l y s i so f t h ep r o b l e m s a n ds h o r t a g e sa n dt h er e a s o n so ft h ee x a m i n a t i o na n dp r o m o t i o ns y s t e mo ft h ec i v i l i a n so f c o u n t yd u t ya c c o r d i n gt ot h er e s e a r c hs u m u pa n di m p e r s o n a la n a l y s i so ft h ee x a m i n a t i o n s y s t e mo f t h ec i v i l i a n so f c o u n t yd u t yi ny a n g p ud i s t r i c t f i f t h l y , w es u m m a r i z eh o w t ob u i l d as c i e n t i f i ca n dl o g i c a le x a m i n a t i o na n dp r o m o t i o ns y s t e mo ft h ec i v i l i a n so fc o u n t yd u t y , i t i n c l u d et h eb a s i cp r i n c i p l e so ft h ee x a m i n a t i o na n dp r o m o t i o nm e c h a n i s m ，h o wt os e l e c tt h e 一一一 垒坚坚里 e x a m i n a t i o nc o n t e n t s ，h o wt o e n s u r et h ee x a m i n a t i o ns t a n d a r d s ，t h es e l e c t i o no ft h e e x a m i n a t i o nm e t h o d s ，t h eb u i l d i n go f t h ee x a m i n a t i o ni n d e xs y s t e m s i x t h l y , w es u m m a r i z e h o wt ob u i l das c i e n t i f i ca n dl o g i c a lp r o m o t i o ns y s t e mo ft h ec i v i l i a n so fc o u n t yd u t y i t i n c l u d et od e s i g nc o r r e s p o n d i n gp r o m o t i o ns y s t e ma n dw a y ss u r r o u n d i n gt h ee x a m i n a t i o n s y s t e ma n dt op e r f e c tt h ec o r r e s p o n d i n gm a t c h i n gm e c h a n i s mo fc i v i l i a nm a n a g e m e n t k e yw o r d s ：c i v i ls e r v a n t ，e x a m i n a t i o ns y s t e m ，i n c e t i v em e c h a m i s m 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：伽 叠羔! 量 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年 月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：很 2 0 呵年月q - 日 第1 章引言 第1 章引言 1 1 问题的提出 近年来，随着改革开放的不断深入，我国经济踏上了高速发展的轨道。要 保持这种发展态势，关键在人。人力资源永远是组织的中心。在知识经济社会， 人力资本在社会财富创造过程中越来越起到主导作用，人才变成了知识经济的 核心资源。谁在知识经济时代吸引了最优秀的人才，谁就能立于不败之地。历 史和现实都证明，一个国家能不能不断选拔出优秀人才，在某种程度上决定着 这个国家的兴衰存亡。我们国家的三代领导人对此都有精辟的论述。第一代领 导人毛泽东同志曾经讲过，“政治路线确定之后，干部是决定性因素，【”。第二 代领导人小平同志也曾经讲过，“中国的事情能不能办好，社会主义改革开放 能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义 上说，关键在人”1 2 】。第三代领导人江泽民同志对此讲过，“政治路线确定之后， 干部就是决定因素。培养讲政治、懂全局、善于治党治国的领导人才尤为重要。 中国的社会主义事业能不能巩固和发展下去，中国能不能在激烈的国际竞争中 始终强盛不衰，关键看我们能不能不断培养造就一大批高素质的领导人才。“”。 我国加入w t 0 后，面对内部的现代化浪潮和外部的全球化浪潮的冲击，中 国政府面临着巨大挑战：政府职能要从微观经济管理向宏观调控转变，在社会经 济生活中的角色定位要完成由“部门行政”向“公共行政”的转换，行政结构、 思维方式、工作方法都要按照w t 0 的规则转变。随着改革开放的不断深入，公 务员队伍的思想观念发生了深刻的变化，思维的多变性、思想的趋利性和心理 的差异性增强了行为的选择性和复杂性。在这样的态势下，传统的公务员考核 激励机制存在的缺陷和弊病已目益显现出来。所有这一切，都需要通过公务员 的主观行为来实现。因此，对公务员的有效激励，显得尤为重要。而考核是公 务员管理工作中非常重要的环节，是激励广大公务员实现共同行政目标的重要 i l l 毛泽东选集第2 版第2 卷，5 2 6 1 2 l 存武昌、深圳、珠晦、上海等地的谈话要点( 1 9 9 2 年1 月1 8 日- 2 月2 1e 1 ) ，邓4 f 文选第3 卷 3 8 0 啪江洋民在庆祝中周共产党成证八十周年大会上的讲话( 2 0 0 1 年7 月lr j ) ，论“三个代表”，1 7 3 第1 章引言 手段，其中处级公务员是各级党政机关的中坚力量，对他们的考核工作直接影 响到这支队伍的整体素质。 本人作为一名专门从事组织人事工作公务员，结合多年工作实际，特别是 在系统地学习了m p a 以后，对人事行政中的考核激励工作有了一些新的想法。 在近年的实际工作中，本人对上海市杨浦区处级公务员的现实状况进行了的比 较全面地调查摸底，通过对现存的公务员考核、激励机制进行分析，发现传统 的公务员考核激励机制与我们发展的目标还存在着一些不相适应的地方，如考 察识别方式比较机械，考核结果没有与激励机制很好的结合，激励手段相对单 一等问题，包括现职处级以上公务员在内的各级公务员的积极性、创造性并没 有被很好的调动起来，导致了行政效率低、官本位、腐败等问题。同时，这也 与公务员制度的不健全、对具有领导职务的公务员监督不到位有很大关系。这 就需要我们对目前的公务员选拔任用制度，尤其对具有领导职务公务员的考核 和激励工作进行科学地研究和探索，以便改进今后的工作，同时供其他从事组 织人事工作的同志参考，供从事组织行为学研究的专家学者进行研究。 1 2 研究目的和意义 本课题的研究目的在于：着重对处级公务员考核工作及激励保障制度进行 研究。具体而言，将试图解决两个具体问题：其一，处级公务员考核体系和激 励机制存在什么问题? 其二，上述问题的原因何在? 并在回答上述问题的基础 上，提出相关建议和对策。 本文的理论和实践意义在于： ( 1 ) 从理论上讲，对公务员考核体系和激励机制的研究视角多数属于工作 研究、应用研究范畴。迄今为止，结合考虑公务员考核体系与激励机制的相互 关系及作用，并对其作为一个专门的理论研究议题，对其社会历史根源、发展 的历史过程及其地位和作用，其中内在的规律和科学的运行机制等诸多理论问 题的深入研究尚属不多。特别需要指出的是，公务员考核体系与激励机制的完 善与否，直接关系到公务员队伍整体素质的提高。“为政之要，唯在得人”。 政策路线确定之后，干部就是决定因素。“得人”的前提是准确地察人识人， “决定因素”主要表现为公务员能够创造性地执行上级的决定和决议，使政策 2 第1 章引言 路线的积极作用最大化，消极作用最小化。这些都取决于能否建立一套以绩效 考核为中心、奖优罚劣奖勤罚懒的科学的公务员激励机制。所以，本论文首先 要从理论上阐明公务员考核体系与激励机制的相互关系，这也是做好本论文的 前提条件。分析两者之间的关系： 从考核来看，“考核”是“激励”的前提。“知人”才能“善任”，“知 人”是“善任”的前提，考核是“知人”的重要途径和手段，而“善任”正是 激励的重要的方式。考核有其重要的激励功能，公务员的考核的结果，是对公 务员成绩大小、能力高低的客观反映。运用考核结果，鼓励先进，鞭策后进， 可以对公务员形成有效的激励，使其作用和潜力得到充分的发挥，缺点和不足 得到克服。 从激励来看，“激励”是“考核结果”的运用。我们要形成完备的激励机 制，应当包括峰持功绩制原则并在管理方法和手段上引入激励技术对公务员服 务行为的评价和考核应该以其工作实绩为核心要素，并以考评结果为依据奖勤 罚懒，建立起相应的功绩考核制度和功绩激励制度( 包括功绩升降、奖惩、工 资制度等) 。这些制度相互联系和相互渗透，共同营造公务员的考核体系和激 励机制，从而使公务员从内心上获得最大的激励力。 因此，对处级公务员考核激励工作和机制进行深入探讨，具有重要的理论 价值。 ( 2 ) 从实践看，我国正处于经济振兴时期，经济体制和政治体制改革正在 不断深化，社会的政治体系、经济制度、道德文化标准都有了深刻的内涵。如 何对处级公务员考核激励机制进行设计，解决公务员管理中存在的“激励不足、 约束乏力”等问题。以激发公务员的工作热情，使公务员更具积极性和创造性 的工作，使一大批“能干事、会干事、敢干事”的优秀人才脱颖而出，已经成 为一个实践向我们提出的十分迫切需要解决的问题。 尤其需要指出的是，本文在对处级公务员考核体系和激励机制实际应用设 计中，对考核与激励之间关系的诠释，主要体现在以下三点：运用考核本身 具有激励效果进行设计。设计针对性的考核工作，作为激励的重要一环，促进 被考核者对工作的重视和热情。考核结果的及时反馈和沟通途径的设计。考 核反馈沟通是考核工作的一个重要环节，也是实施考核的目的之一。它的主要 任务是让被考核者认可考核结果，客观地认识自己并改进、提高工作质量，这 第1 章引言 也是考核的根本目的所在。围绕考核结果，设计任用、培训、奖惩等几大配 套的激励措施。 因此，本论文通过对处级公务员考核、激励工作的系统分析，指出存在的 不足，提出更为科学、合理的考核体系，并着重“围绕提出的考核体系设计相 应的激励机制”，对实践提出指导性意见，以有助于我们广开思路，更全面、 更深刻地揭示公务员管理的内在规律，增强科学性和有效性。所以说，研究这 一课题具有相当的实践价值。 1 3 研究方法 本文将采用定性方法收集和分析相关资料。具体而言，将采用访问研究、 文献研究法、对比分析法、案例分析方法等几种方法。 ( 1 ) 访问法： 访问对象：笔者随机与自己工作范围内有关的2 2 名处级公务员和组织人事 干部以及其他人员进行了访谈。其中正处级公务员5 人，副处级公务员5 名， 群众5 名，从事或从事过组织人事工作的1 3 人。( 如表1 1 ) 资料收集方法：就领导干部考核、领导干部激励、公务员法实施等有关工 作进行访谈。 资料分析方法：采用对访谈内容进行定性分析，平等对待不同人士提供的 事实，强调在变化中形成共识并基此断论因果。 第1 章引言 表1 1 访谈人员基本情况 编号姓名现任职务是否有过考核、激励1 ：作操作实践 l 蒋先生正处级公务员有过干部人事制度改革实践经历 2 沈先生止处级公务员有过干部人事制度改单实践经历 3 千女士副处级公务员有过干部人事制度改单实践经历 4 马先生副处级公务员有过干部人事制度改革实践经历 5 史先生副处级公务员有过组织考察l 作全稃实践经历 6 有过公务员福利、激励制度改革实 袁先生正处级公务员 践经历 有过公务员福利、激励制度改革实 7 殷女士副处级公务员 践经历 8 邓女士组织人事干部负责处级公务员考核i ：作 9 徐女士组织人事干部负责科级公务员考核l ：作 1 0 汤女士组织人事干部负责部fj 考核i 一作 1 l 蒋先生组织人事干部负责公务员法贯彻落实i ：作 1 2 杨女士组织人事干部负责公务员法贯彻落实t 作 1 3 陈先生组织人事干部负责公务员i 资祸利待遇丁作 1 4朱先生组织人事干部负责公务员i 资祸利待遇i 一作 1 5 王先生群众参加过民主推荐、组织考察 1 6张女士止处级公务员曾被组织重奖 1 7 时女七副处级公务员曾经作为被考察的对象 1 8 杨先生正处级公务员曾经作为先进典犁 曾经作为提拔晋升的民主推荐对 1 9 何女士群众 象 曾经作为处级后备干部氏主推荐 2 0 孙先生副处级公务员 的对象 2 l 黄先生群众曾经作为组织考察的访谈对象 2 2 曹先生群众 曾经作为组织考察的访谈对象 ( 2 ) 文献研究法： 文献选择方法：收集有关干部考核激励工作的所有文献。 资料收集方法：按照文献研究法的一般要求，对收集到的关于领导干部考 核、激励制度的文件资料、研究报告等文献资料进行了梳理和研究，分析出目 前处级公务员考核体系和激励机制存在的问题及其原因，立体揭示出在处级公 务员考核、激励中建立保障机制、提高干部工作中的科学化、制度化所独有的 时代意义、作用和价值。 资料分析方法：对文献内容根据研究主题进行定性分析。 ( 3 ) 对比分析方法： 第1 章引言 通过与其它国家和地区公务员管理先进经验对比分析，揭示我国公务员考 核体系和激励机制的问题所在，并提出解决思路。 ( 4 ) 系统分析方法： 本文采用系统分析的方法，从国家公务员管理全局的战略高度切入，系统 的分析处级公务员考核体系和激励机制问题。通过系统分析考虑，综合、动态 设计处级公务员的考核评价指标和体系和激励途径。 ( 5 ) 案例分析方法： 本文运用案例分析的方法，通过对上海市杨浦区处级公务员考核体系和激 励机制这一个案的研究，探求整个处级公务员考核激励机制的重构方案。 6 第2 章相关的理论基础 第2 章相关的理论基础 2 1 基本概念 2 1 1 处级公务员 管理学者彼德德鲁克说：“领导者的唯一定义就是其后面有追随者。一些 人是思想家，一些人是预言家，而且也很急需。但是没有追随者就没有领导者” “1 。从以上意义讲，领导的构成包括三个基本要素：第一是权力。没有权力就失 去了正式领导一个组织或群体的资格。也谈不上全体成员的追随或服从，领导 必须具备有效地并以负责任的态度运作权力的能力。第二是与组织和群体成员 的联系。领导引导和影响人们的过程，就是沟通、协调、激励、鼓舞的过程。 在这个过程中，满足组织和群体成员的需要，施展他们的能力，开发他们的潜 能。第三是领导的风格、作风以及营造出来的组织、群体氛围。 名词意义上的行政领导是指在各级行政机关中具有组织、管理、决策、指 挥职能的行政人员，包括各级政府的领导人员和各级政府机关部门的领导人员 “1 。名词意义上的公务员范围是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财 政负担工资福利的工作人员。 按照2 0 0 6 年1 月1r 实施的中华人民共和囡公务员法对领导职务层次 分层的规定，处级公务员包括，县处级正职和县处级副职。此外，需要指出的 是，中华人民共和国公务员法根据公务员是否承担领导职责，将公务员职 务分为领导职务和非领导职务两大类型。领导职务负有领导职责，而非领导职 务不负有领导职责。在公务员中占主体地位的综合管理公务员中，非领导职务 序列，与本文所提到的县处级正职和县处级副职领导职务序列相对应的就是调 研员和副调研员。( 参见表2 1 ) 在实际工作中，较高层次的非领导职务公务员 ( 通常是指副调研员以上非领导职务公务员) ，可以协助同级领导职务公务员 工作，经过授权可以负责或协调某一方面的工作。 f 町公共管理硕上( m p a ) 专业学位联考考试大纲及考试指南( 管理学) ，中国人民大学出版社，2 0 0 01 8 0 嗍公共管理颁七( m p a ) 专业学位联考考试大纲及考试指南( 行政学) ，中国人民大学 i ；版社，2 0 0 07 6 嗍张构林土编，( 中华人民共和国公务员法) 释义，北京：党建读物出版社中国人事出版社， 2 0 0 53 第2 章相关的理论基础 表2 1 综合管理类公务员职务层次 综合管理类公务员职务层次 领导职务非领导职务 国家级正职 国家级副职 省部级正职 省部级副职 厅局级正职巡视员 厅局级副职 副巡视员 县处级正职 调研员 县处级副职副调研员 乡科级正职主任科员 乡科级副职副主任科员 科员 办事员 笔者认为，处级公务员从目前国家公务员体系来看，其职务范围和层面通 常涉及到：在中央及部级机关属于党和国家方针、政策、法律、法规、规章拟 订和制定的直接组织者和操作者( 如中办、国办办公厅秘书局秘书处副处长) ； 在地方省级机关属于掌握部门一定资源，在调控某方面政府、社会资源时拥有 一定的话语权、操控权和审批权的公权力行使者( 如某省委组织部干部教育培 训处处长) ；在地、厅级机关中属于掌握一定公权力党政部门和单位的领导者 ( 如某地级市发改委主任) 。在本系统中拥有优势地位；在县处级机关或属于 中国行政主要组成单位( 县级行政区域) 的首长( 如某县县长) ，或属于地方 部门、单位首长( 如某直辖市区卫生局局长) ，在本单位、本地区处于“把手” 领导者地位。由此可见，处级公务员无论在哪个公职岗位上，都具有举足轻重 的地位。处级公务员是政府机关公务员队伍中的骨干力量，在行使党委、政府 职能，管理社会事务，服务管理对象的工作作中发挥着中流砥柱的作用。具体 来说：县处级正职主要包括： 8 第2 章相关的理论基础 各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位 的下属处室正职。 副省级城市党委、人大、政府、政协的下属机关副职。 各地市( 设区) 党委、人大、政府、政协的下属单位正职。 各县市党委、人大、政府、政协的正职。 国有正县级企业的正职。 省署高校院系处室领导，重点中学正职等。 县处级副职主要包括： 各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位 的下属处室副职。 各地市( 设区) 党委、人大、政府、政协的下属单位副职和副处级单位 正职。 各县市党委、人大、政府、政协的副职，纪委书记。 国有正县级企业的副职，副县级企业正职。 市属中学正职等。 从中国的干部人事管理制度来说，处级公务员已经跨入领导干部管理序列， 主要由党的组织部门来进行管理，而不是由行政人事部门管理。领导干部这个 阶层的显著特点就是拥有大量的权力资源而在职能组织中享有决策权的人。这 个社会阶层的成员主要包括：国家机关、党群组织及全民企事业单位中行政级 别在处级及以上级别的领导干部。可以说，处级公务员应该具有较高的领导素 质，开始拥有权力资源，开始享有决策权，已经或者能够在领导岗位上。从事 区别于其他低级别公务员和专业人员的领导工作，做出成绩并得到社会一定范 围承认，具有较大的贡献。 一般来讲，在机关内部，处级公务员处在承上启下的位置，既是部门的带 头人，是某一项具体管理工作的第一责任人，又是重要的枢纽，更是高一级领 导的参谋助手。机关的处级公务员，虽不是处在决策层的领导干部，但星，他 作为机关各部门的中间，对上起着参谋和助手以及参与客观决策的作用，要认 真执行机关的各级决策，要围绕各项中心任务开创性地努力工作；对下要团结 和带领全处室或处级单位工作人员履行好各自的工作职责，完成好各项工作任 务。( 比如：从省级政府组织结构看，首先，处室是政府职能部门的基本单位， 9 第2 章相关的理论基础 处级公务员处于重要地位。他们既是上级政策的主要执行者，又是本级机关政 策的具体操作者。其次，从处室工作角度看，处级公务员承担着重要的任务和 职责，并指挥和协调着全处人员的工作。) 优秀的处级领导干部是公务员队伍 中的稀缺资源，他们的能力和业绩状况，直接影响着桃关工作效率和各项职能 的顺利实现。近几年，上海市杨浦区委将处级公务员队伍的建设和管理工作列 为事关全局发展的战略性任务，每年的年度工作计划中，都要根据具体情况， 对强化这支队伍的建设做出明确、具体的安排。 从另一方面来讲，处级公务员从全国范围上说具有一定的基数，对于一般 公务员来说，处级公务员不像省部级、厅局的公务员较少接触到，对于他们的 考核和激励的效果是“看得见”、“摸得着”的，具有很好的身边示范的作用。 同时，从实践上来讲，对处级公务员这个样本的分析、研究和试点，也对处级 以上公务员的相关考核和激励工作起到参考作用，也符合了目前国内干部人事 制度改革“自下而上、由下及上”的基本趋势。综上，这是笔者将处级公务员 作为研究对象的重要因素。 因此，本论文所指处级公务员是指在国家党政机关工作中担负县处级职务 ( 包括领导和非领导职务) ，依法从事公务活动，享有一定职权并负有领导职 责，接受全社会、广大人民监督的国家公职人员。这一定义体现了与管理学中 所讲的管理者以及与工商企业领导者的区别，主要表现为： ( 1 ) 范围不同。管理者是在管理中指挥和领导他人活动的人们，他们构成 了管理活动的主体。包括国家的统治者，政府的领导者，生产资料的所有者以 及由他们以各种形式委托的代理人。处级公务员仅指在国家党政机关工作中担 负县处级职务的国家公职人员。 ( 2 ) 追求的价值不同。国家公职人员追求的是公共利益，目的是为了实现 社会的公平与正义。其他管理者以及企业领导人员的工作目的和宗旨是谋求本 部门、本企业的利润、效率和效果。这一区别表现了对处级公务员的考核中政 治要求的重要性，对处级公务员的“德”提出了更高的要求。 ( 3 ) 责任和提供的服务不同。国家公职人员尽的是公共责任，提供的公共 服务、公共产品，服务于全社会的公共事务。社会中的每一位公民都有权合法 享受这种权利，并进行监督。其他管理者以及企业领导人员的实际职责只限于 本部门、本企业的生产经营等管理事务，通过提供特殊产品与消费者发生联系， 1 0 第2 章相关的理论基础 只对消费者负责。这就要求处级公务员较其他管理者拥有更深远的目光，更敏 锐的头脑，更全面的知识。 ( 4 ) 行使的权力不同。处级公务员行使的是公权力，是法律赋予的对全社 会行使的权力。其他管理者以及企业领导人员行使的是某一具体组织，仅限于 本企业、本部门的私权力。公权力的权威性、强制性、普遍性和排他性决定了 它在社会政治经济生活领域中的重要性，也决定它必须受到全社会、所有民众 的监督。 2 1 2 处级公务员考核 考核制度是公务员制度的重要组成部分，是公务员激励的核心，它既是一 种重要的激励手段，又是实施其它激励手段的前提和基础。考核制度的优劣直 接影响着激励功能的发挥。2 0 0 6 年1 月实施的中华人民共和国公务员法第 五章第二十三条规定，“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的 德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。1 9 9 8 年5 月中组部下发的党政 领导干部考核工作暂行规定中，指出“考核工作是指考核机关按照一定的程 序和办法，对领导班子和领导干部的政治业务素质和履行职责的情况进行考察、 核实、评价，并以此作为加强对领导班子的管理和领导干部任用、奖惩等的依 据”。 按照2 0 0 2 年7 月中共中央印发的党政领导干部选拔任用工作条例第一 章第四条对条例适用的党政领导干部的范围柬看，处级公务员属于领导干部范 畴。因此，处级公务员属于领导干部考核( 即领导成员公务员考核) 范畴，其 考核的内容与一般的公务员考核既有联系又有区别。主要区别在于，处级公务 员的考核比一般公务员考核的要求更高。对其考核更侧重于政策思想水平、组 织领导能力、业务熟悉程度和工作绩效等。中华人民共和国公务员法第五 章第三十五条规定，“对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式， 先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提 出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。对领 导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。”这里的有关规定，主要 就是指上文的党政领导干部考核工作暂行规定，在这罩也体现了考核制度 中的分类考核的基本原则。因此，处级公务员考核是较高层次的考核，也是本 第2 章相笑的理论基础 论文主要的研究对象之一。 本论文对处级公务员考核的定义：是指根据管理权限，考核机关按照一定的 原则、程序和办法，定期和不定期地对处级公务员的政策思想水平、组织领导 能力、业务熟悉程度和工作绩效等进行系统、全面的考查与评价，并以此作为 其进行奖惩、任用、培训、晋级、增资和辞退等的客观依据的管理活动。处级 公务员是各级党政机关的中坚力量，对他们的考核工作直接影响到干部队伍的 整体素质。 其含义包括以下几方面的内容： 考核的对象是国家行政机关中己被明确为公务员身份的处级领导干部。 考核主体是有管理权限的考核机关，如( 组织部、考核办) 等。 考核是按照有关法规、文件所规定的标准和要求进行，而不是由机关领 导人根据工作需要和自行决定。 考核内容包括“德、能、勤、绩、廉”等五个方面，重点考核工作能力 和实绩。 处级公务员属于领导成员公务员，其考核主要采取定期和不定期的形式 进行，即定期考核( 包括年度考核、届中届末考核) ，平时考核( 包括晋升考 核、专项考核、日常考核) 等。 考核必须与其他管理环节挂钩，作为合理使用公务员的依据。考核仅仅 是为了对公务员作出评价，而不能成为合理使用公务员的唯一手段，它是为其 他管理环节提供科学依据，从而能够保证正确合理使用公务员。 处级公务员与其他公务员的考核在要求上是有区别的： ( 1 ) 对高级领导干部的考核要求。就全国而言，一般来说，省( 部) 级以 上公务员属于高级领导干部，其工作任务主要是坚决贯彻执行党的路线、方针、 政策，制定总体规划，决策和实施带有全局性的重要工作。对这类对象的考核 要严格按照江泽民同志在纪念中国共产党成立7 5 周年座谈会上对领导干部提出 的各项要求以及中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定对高级领 导干部特别是省部级以上党政主要领导干部提出的五项要求来考核高级领导干 部，重点了解他们的理论政策水平，政治上的坚定性和敏锐性，实际领导工作 经验和驾驭全局的能力、宏观决策、指挥才能、知人善任的能力等，尤其要着 重考核他们的政治水平，考核他们能否首先成为忠诚于马克思主义、坚持走有 1 2 第2 章相关的理论基础 中国特色社会主义道路、会治党治国的政治家。当前要着重了解他们在改革开 放、发展社会主义市场经济方面的实绩。 ( 2 ) 对厅局级、县处级领导干部的考核要求。处级公务员属于这个中间层 次的领导干部。他们的主要职责是贯彻执行党的路线、方针、政策。结合实际 制定本地、本单位经济和社会发展战略，作出工作部署，组织协调各方面力量 把上级的指示和本级的决策落实到实处。因此，对于他们的考核在考核其政治 态度和工作作风等基础上，重点在于创造性工作的能力，组织协调能力和工作 计划实施的效果等。 ( 3 ) 对县处级以下公务员及在基层工作的公务员的考核。在我国，这个层 面的公务员，直接面对群众做工作。他们的主要职责是组织群众具体落实上级 提出的要求和任务，推进本单位工作进展，经常处理生产生活中带有事物性、 技术性的问题。对他们的考核，应该侧重了解其政治态度和职业道德，业务工 作熟练程度，组织实施能力和群众工作经验等内容，特别要注意了解其工作作 风是否扎实深入，是否能够广泛联系群众，为群众办实事，帮助群众解决实际 困难。 2 1 3 公务员激励机制的相关概念 “激励”一词译自英文单词“m o t i v a t i o n ”，在心理学词典罩，m o t i v a t i o n 被译为“动机”，对这个词有如下解释：“这个极端重要而意义难以捉摸的术语 最典型用法是把它看作激发或推动有机体去活动的中介过程或有机体的内部状 态。在这种意义上，动机是行为的增能器。” 激励，指激发人的动机，使人有一股内在的动力，朝着所期望的日标前进 的心理活动过程。从组织行为学的角度来看，就是激发、引导、保持组织成员 的行为，使其努力实现目标的过程。而组织成员的努力是以能够满足个体的某 些需要为前提条件的。激励是主体通过运用某些手段或方式满足组织成员需要， 让激励客体在心理上处于兴奋和紧张状态，积极行动起来，付出更多的时间和 精力，以实现激励主体所期望的目标。激励的目的是为了调动组织成员的工作 积极性，激发他们工作的主动性和创造性，提高组织的效率。n 1 们王征宇，日本国家公务员考核制度的激励机制分析( j ) 。东南面纵横，2 0 0 3 ，( 9 ) ：6 2 1 3 第2 章相关的理论基础 在组织行为学中，通常可以把激励看作一个满足需要的过程，因此，本论 文对公务员激励的定义是指，创设满足公务员需要的条件，激发其动机，使之 产生实现组织目标的特定行为的过程。这一过程需要处理好三类变量，即刺激 变量一外界目标( 组织目标) ，机体变量一需要、动机，反应变量一行为( 努 力) ，这三者之间相互关联，并循环往复，不断提高。其基本模式见图2 1 1 所 示。 处级公务员 匕竺! 三三竺三；力i 竺兰三兰竺三了要 图2 1 激励过程模式 这个定义中有3 个关键因素是：努力、组织目标和需要。努力要素是强度 指标。当一个人被激励时，他努力工作。但是高水平的努力不一定带来高的工 作绩效，除非努力指向有利于组织的方向。因此，不仅要考虑努力的强度，还 要考虑努力的质量，指向组织的目标并且和组织目标保持一致的努力。具体来 说： ( 1 ) 激励是一个工作概念，它总是用来说明公务员对工作的积极性的表现水 平，而不是工作之外其他方面的行为。激励的目的在于充分发挥公务员的潜能， 获得高的工作绩效。 ( 2 ) 激励是一种动态的概念，是公务员积极性被调动、潜能被挖掘并释放的 过程。 ( 3 ) 激励是一个管理概念，是管理手段，也是组织进行人力资源管理和激 发的一种基本途径。 可见，笔者认为本论文要探讨的公务员激励机制，是指主要通过考核、并 依据考核结果，运用奖惩、职务升降、培训、工资、辞退等其他一系列制度措 施，来满足他们的不同需要( 既包括物质需要，也包括精神需要和政治需要) ， 以达到引导和规范他们的思想和行为，促使他们将个人目标与政府组织目标保 持协调一致，并积极努力工作，最终实现政府组织对社会公共事务进行有效管 1 4 第2 章相关的理论基础 理，实现广大人民根本利益的目的。公务员激励机制，是“以人为本”的现代 管理理念在公务员管理制度中的重要体现，是提高公务员队伍整体素质，进而 提高政府执政能力的重要举借。这一管理机制的建立能够有效解决公务员队伍 中普遍存在的“干与不干一个样”、“干多干少一个样”、“干好干坏一个样” 的不良风气，以及优劣不分，奖罚不明的绝对平均主义思想。 2 2 公务员考核制度的理论基础及在政府机关的应用分析 2 2 1 公务员考核的理论依据 公务员考核不只是一个操作实践问题，也不完全是传统人事管理经验的总 结与继承，它在理论上也有充分的科学依据。 ( 1 ) 人才学认为，人的素质不仅有类型的区别，也有水平层次的差别，而 且在某些方面还有相似的特点。“人才是一个多序列、多层次、动态的有机结 构”，“衡量人才不是主观随意的，而是要有一定客观尺度的。这个尺度，就 是对社会发展和人类进步所作贡献的大小”。“1 公务员队伍是国家一支特殊的人 才群体，公务员的素质既有类型区别，也有水平层次差别，对其区别和差别作 出准确而又客观判断，有利于更科学更有效地使用公务员人才，使优秀人才得 到重用，一般人才得到适用，劣者能够被淘汰。这需要对其进行客观全面地考 核评价。 ( 2 ) 普通心理学认为，人的行为受到人的动机支配，而人的动机又受到人 的需要驱使，个人的物质需要和精神需要是个人动机产生的基础和根源，动机 又推动着个人行为的发生。在物质方面，公务员考核评价结果作为公务员晋升 工资和给予物质奖励的依据，以满足公务员物质需要不断增长的要求，以调动 公务员工作的积极性和创造性；在精神方面，公务员考核评价本身就是对公务 员个人能力、水平和成就的认可，在精神上满足公务员自尊的需要，以利于增 强公务员的自信心，即使通过考核评价对有的公务员认可程度偏低，也能激发 其挖掘潜能，努力工作，以争取大家认可。同时考核评价结果与公务员职务晋 升相联系，也是满足公务员自我实现的精神需要。 s l 叶忠海等，人才学概论 m 。湖南，湖