（公共管理专业论文）中国大都市中心城区社区教育经费管理研究.pdf

学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用 的内容外，本论文不包含其它个人已经发表或撰写过的研究 成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文 中作了明确说明并表示谢意。 作者签名： 力菇 日期：炒夕，。矽 学位论文使用授权声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的 规定，学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机 构送交论文的电子版和纸质版。有权将学位论文用于非赢利 目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅。有权将 学位论文的内容编入有关数据库进行检索。有权将学位论文 的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用本规 定。 学位论文作者签名：方菇导师签名：舞萨久 日期：多二菇少吵，。尹日期：夥口印 摘要 社区教育是构建终身教育体系，创建学习型社会的重要基础。我国的社区教 育是在八十年代中期兴起的，是在政治、经济、文化变革的大背景下，出现的教 育社会一体化的新模式二十年社区教育的发展历程显示，教育经费的合理使用 与规范管理直接制约和影响一个地区社区教育的发展水平。如何提高有限的社区 教育经费的管理效率成为当前有现实意义的重大课题。 本文依据需求、公平、人的全面发展、公共财政和公平产品五种基础理论， 以8 个大都市中心城区为研究样本，对我国大都市中心城区社区教育经费投入数 量、经费来源渠道、经费支出结构、经费使用效率和经费政策管理等进行定量和 定性分析，从技术层面和制度层面指出了存在的问题和困难，探讨了产生及存在 的原因，并结合介绍美国等西方发达国家的先进经验，在充分认识经费管理的意 义、努力营造经费保障的法制环境、加快健全经费管理的制度、拓展经费多元来 源渠道四方面提出思路和对策。 本文结合北京西城区、天津河西区、青岛四方区、南京玄武区、上海闸北区、 杭州下城区、厦门思名区、深圳宝安区8 个大都市中心城区的发展现状，提炼出 社区教育发展经费投入与使用的基本经验，为全国各地正在蓬勃发展的社区教育 工作提供参考和借鉴。 关键词：大都市中心城区，社区教育，经费管理 a b s t r a c t c o m m u n i t ye d u c a t i o ni st h ei m p o r t a n tb a s eo fb o t ht h ec o n s t r u c t i o no fl i f e l o n ge d u c a t i o n a l s y s t e ma n dl e a r n i n g - t y p es o c i e t y i nc h i n a , t h ec o m m u n i t ye d u c a t i o ns t a r t e df r o mt h em i d d l eo f t h e1 9 8 0 s ，an e wp a t t e r no ft h ei n t e g r a t i o no fs o c i e t ya n de d u c a t i o nc a m eo u tu n d e rt h e b a c k g r o u n do f p o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n dc u l t u r a lr e f o r m t h ed e v e l o p m e n to ft h ec o m m u n i t ye d u c a t i o ni nc h i n ad u r i n gl a s t2 0y e a r si n d i c a t e st h e g r o w t ho f t h ec o m m u n i t ye d u c a t i o ni na na r e ai sd i r e c t l yr e s t r i c t e da n da f f e c t e db yt h er e a s o n a b l e u t i l i z a t i o na n dp r o p e rm a n a g e m e n to fe d u c a t i o n a lf u n d s t h e r e f o r e 。h o wt oi m p r o v et h eu s e e f f i c i e n c yo f t h el i m i t e de d u c a t i o n a lf u n d sf u rc o m m u n i t ye d u c a t i o nc u r r e n t l yr e m a i n s as u b j e c to f g r e a ts i g n i f i c a n c e b a s e do nt h ef i v ef u n d a m e n t a lp r i n c i p l e so ft h ed e m a n d ，j u s t i c e ，a l l - r o u n dd e v e l o p m e n to f h u m a nb e i n g s ，p u b l i cf i n a n c e sa n df a i rp r o d u c t s ，t h i sd i s s e r t a t i o n , t e c h n o l o g i c a l l y a n d s y s t e m a t i c a l l y , p o i n t so u tt h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n dd i f f i c u l t i e sa n dt h e i rc a u s e sa f t e rm a k i n g q u a n t i t a t i v ea n dq u a l i t a t i v ea n a l y s i so f t h ei n p u tq u a n t i t y , t h ec h a n n e l so f e d u c a t i o n a lf u n d s $ o l r g a e x p e n d i t u r es t r u c t u r e ，t h ee f f i c i e n c yo f t h ei n v e s t m e n ta n dt h ef u n d i n gp o l i c ym a n a g e m e n t i nl a r g e c i t i e si nt h ec a s eo f e i g h tt y p i c a lc e n t r a lm e t r o p o l i sz o n e s b e n e f i t i n gf r o mt h ea d v a n c e de x p e r i e n c e so fc o m m u n i t ye d u c a t i o ni nw e s t e r nc o u n t r i e s ，t h e p a p e rp u t sf o r w a r df o u rs o l u t i o n s ：c o m p r e h e n s i v e l yr e a l i z i n go ft h ei m p o r t a n c eo ff u n d s m a n a g e m e n t , c r e a t i n gaf a v o r a b l ef u n d sg u a r a n t e ea n dl e g a le n v i r o n m e n t , s p e e d i n gt h ep e r f e c t i o n o f t h em a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n , e x p a n d i n gf i n a n c i a lc h a n n e l s a f t e rs t u d y i n gt h es i t u a t i o no fc o m m a n i t ye d u c a t i o ni nx i c h e n gd i s t r i c to fb e i j i n g , h e x i d i s t r i c to ft i a n j i n ，s i f a n gd i s t r i c to fq i n g d a o ，x u a n w ud i s t r i c to fn a n j i n g , z h a b e id i s t r i c to f s h a n g h a i ，x i a c h e n gd i s t r i c to fh a n g z h o u , s i m i n gd i s t r i c to fx i a m e na n db a n a nd i s t r i c to f s h e n z h e n g , t h i sd i s s e r t a t i o nm a k e sav e r ys i g n i f i c a n tr e s e a r c ho nt h eb a s i ce x p e r i e n c e so ft h e e d u c a t i o n a li n v e s t m e n ta n du t i l i z a t i o ni nc e n t r a lm e t r o p o l i sc o m m u n i t i e s ，t h u s ，i tc a ns e r v e r e f e r e n c ef u rt h ev i g o r o u sd e v e l o p m e n to f t h ec o m m u n i t ye d u c a t i o na l lo v e rc h i n a k e yw o r d s ：c e n t r a lm e t r o p o l i sz o n g s ，c o m m u n i t ye d u c a t i o n ，f u n d sm a n a g e m e n t 6 引言 当前，我国正处于体制转轨、社会转型的特殊历史时期，会产生有一系列 的社会矛盾，如何维护群众根本利益、解决民生问题，改善百姓生活质量成为执 政党思考和实践的重要课题。社区教育作为完善终身教育体系，创建和谐社会的 重要基础，已经在启迪民众心灵、传授生活知识、提高生存技能、维持社会稳定 上等方面发挥积极作用。增强现代市民的社会适应力和生存竞争力，成为社区教 育的两大使命。 我国的社区教育已经走过了近二十年的历程，取得了一定的成绩，积累了 相关的经验，逐步发展为面向社区居民的具有“全员，全程、全面”特性的教育， 对社区建设的作用日益突出。近年来，教育部进一步加强了对社区教育的领导。 1 9 9 9 年国务院批转的教育部面向2 1 世纪教育振兴行动计划提出“开展社区 教育实验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质”的要求，使 社区教育实验逐步成为教育工作的重要组成部分。2 0 0 0 年4 月，教育部职成教 司确定北京、上海、江苏、浙江等省市的8 个城区为全国社区教育实验区。2 0 0 1 年1 1 月，教育部召开了全国社区教育实验工作经验交流会议，明确了社区教育 工作的指导思想，目标任务和政策措施，并确定了第一批2 8 个全国社区教育实 验区。2 0 0 2 年1 2 月，教育部职成教司在南京市玄武区召开了社区教育实验工作 座谈会。2 0 0 3 年1 2 月，教育部确定了第二批3 3 个全国社区教育实验区2 0 0 5 年确定了第三批社区教育实验区2 0 个，使全国社区教育实验区发展到8 1 个，基 本覆盖了全国各省( 区、市) 和计划单列市。 社区教育作为一种的新型教育类型，其发展首先依赖教育经费的投入。作为 一个发展中的大国、穷国，要承担起为1 3 亿国民终身发展的财力支撑，是个难 题。因此，提商有限的社区教育经费的管理效率成为当前社区教育发展具有现实 意义的重要课题。 8 第一章相关理论综述 第一节本文中涉及若干关键词的界定 一、大都市中心城区 所谓“大都市”，指的是规模巨大，在国家以及世界经济生活中占据特殊地 位，能发挥举足轻重影响的城市，英语语词为“m e t r o p o l i s ”，源于希腊文“母 亲河”，大不列颠百科全书第8 集为其下的定义是：“大都市亦称都市区域， 由主要城市与郊区及附近城市群组合而成，城市主要发挥主导经济、社会影响” 日本的京滨城市圈、大伦敦和正在崛起的我国以上海为龙头的“长三角”城市群 被国际社会均被认为是这样的大都市。 所谓“中心城区”是指处于“城市群、城市带”、城市圈“中心城市之中， 在中心城市结构组合中具有特定功能、地位的城区。如具有政治中心、商务中心 地位以及具有教育中心、科技开发中心地位位于环渤海城市群中心城市北京市的 西城区和海淀区，以及具有大都市上海北大门地位和人流聚散平台功能，并以现 代交通商务中心和现代都市生活居住区为发展定位的闸北区等 由此可以认定：所谓大都市中心城区，首先在区位上，必须处于规模巨大， 在国家乃至世晃政治经济生活中占据特殊地位，具有重要影响的大都市的中心城 市之中；其次，在功能和作用方面，应该是大都市中心城市不可或缺的有机组成 部分；第三，在经济和社会生活方面，其发展和进步既能有利于其隶属的城市， 又应该显示自己的特点和色彩，能够对区域经济联合体产生独特影响。本文所研 究的大都市中心城区是北京西城区、天津河西区、青岛四方区、南京玄武区、上 海闸北区、杭州下城区、厦门思名区、深圳宝安区。 二、社区教育 社区( c o m m u n i t y ) 是社会学中的一个从空间形式反映人们社会生活的概念。 虽然社区教育的时间很早就出现，但社区教育( c o m m u n i t ye d u c a t i o n ) 这一概 念在国际上正式确立和广泛应用则在第二次世界大战之后。目前，世界各国对社 区教育的界定各不相同，据当代权威的国际教育大百科辞典解释，社区教育 普遍地被认为是一种将学校和大学当作面向所有年龄层开放的教育娱乐中心的 过程，即政府在管理社会事务过程中可以利用社区教育的手段，调动人们内在积 极性，培养自主意识，从而能动地参与社会的管理活动我国教育部在2 0 0 0 年 4 月就在关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知( 教职成司 2 0 0 0 1 4 号) 中，明确提出“社区教育是在一定区域内利用各类教育资源，开展的旨在提 9 高社区全体成员整体素质和生活质量，服务区域经济建设和社会发展的教育活 动”。社区教育是实现终身教育的重要形式和建立学习化社会的基础，它具备“全 员、全面、全程”的基本特征 三、经费管理 经费是指人们在现代社会中开展各类实践活动所必需的资金或费用而对 于管理，最近七十年中有许多人根据自己的研究对“管理”进行定义，但他们都 有若干共同之处，这种共同性主要表现在：认为管理具有特定的目的；管理需要 对有效资源进行动员和配置；管理具有特定的职能；管理是一种实践活动，等等。 因此，根据这些基本要素，我们可以把管理定义为：在一定环境和条件下，为了 实现特定目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活 动。经费管理则就是指对一定领域内的经费筹措、分配和拨付、使用、监督评估 诸环节实施决策、计划、组织和控制等的活动过程，以期达到资源利用的最优化。 第二节社区教育经费管理的理论基础 一、需求理论 ( 一) 马斯洛需要层次论 人本主义心理学家亚伯拉罕马斯洛提出了需要层次论。他假设每个人都 存在五种需要层次：一是生理需要，包括饥饿、干渴、栖身、性和其他身体需要； 二是安全需要，包括保护自己免受生理和心理伤害的需要：三是社会需要，包括 爱、归属、接纳和友谊；四是尊重需要，内部尊重因素包括自尊、自主和成就， 外部尊重因素包括地位、认可和关注；五是自我实现需要，包括一个人追求跟人 能力极限的内驱力，如成长、发挥自己的潜能和自我实现。这五种需要并不是并 列的，而是从低到高排列的。当任何一种需要基本上得到满足后。下一种需要就 成为主导需要，个体顺着需要层次阶梯前进。马斯洛把这五种需要分为高层次的 和低层次的，前两者属于较低层次的需要，从外部使人得到满足，如报酬、合同、 任职期等。后三种是较高层次的需要，从内部使人得到满足，如归属感、成就感 等。 ( 二) 麦克莱兰需要理论 美国管理学家麦克莱兰提出了三种需要理论，即人们在工作中主要有三种 基本的动机或需要。一是成就需要，即达到目标，追求卓越，争取成功的需要； 二是权力需要，即影响或控制他人，但不希望受他人控制的欲望；三是合群需要， 即建立友好和亲密的人际关系的愿望。一些人具有获得成功的强烈动机，他们追 求的是个人成就而不是成功的报酬本身，他们有一种使事情做得比以前更好或更 1 0 有效率的欲望，这种内驱力就是成就需要；具有高权力需要的人喜欢承担责任， 努力影响其他人，喜欢处于竞争性和重视地位的环境，他们更关心威望和获得对 他人的影响力；具有高合群需要的人努力寻求友爱，喜欢合作性的而非竞争性的 环境，渴望有高度相互理解的关系。 二、公平理论 公平理论是美国管理心理学家亚当斯在1 9 7 6 年提出的，主要研究报酬对人 民工作积极性的影响，此理论认为，激励中的一个重要因素是个人对报酬结构是 否觉得公平，也就是个人主观地将他的投入( 包括努力、经济、教育等因素) 同 别人的投入相比来评价是否得到了公平或公正的报酬。个人不仅关心自己经过努 力所获得的报酬的绝对数量，也关心自己的报酬和他人报酬的关系。他们对自己 的投入与产出和其他人的投入与产出的关系作出判断，当人民感到自己的投入与 产出比和其他人的投入与产出比不平衡时，就会产生不公平感，而采取以下方法： 1 ) 改变自己的投入；2 ) 改变自己的产出；3 ) 改变自我认知；4 ) 改变对其他人 的看法；5 ) 选择另一个不同的参照对象；6 ) 离开工作场所或组织。 三、人的全面发展理论 人的全面发展指的是人的需要的全面满足，包括经济、政治、文化以及生 态环境等方面的需要；人的素质的普遍提高，既包括思想道德素质、科学文化素 质以及各个个体的心理、生理素质的提高，也包括现代人的主动性、积极性、创 造性的充分发挥。它们的有机统一，构成现代化过程中人的全面发展的基本内涵 和特征。 人的发展不仅应当是全面的，而且应当是自由的，如马克思所说，是“每 个人的全面而自由的发展”。这对于生活在现代大都市的城市人，尤其应当如此。 现代都市生活方式，对每一个生活在其中的人，从出生到死亡，都存在一个不断 进行自我调整的过程：一是不断进行观念调整。个人生活的价值目标、价值准则、 价值观念要随着经济、社会生活的变化而进行调适，与之相适应；二是不断进行 能力调整，随着经济的全球化和新科技成果的快速产业化、普及化，社会分工和 职业结构不断变化，交往空间不断扩大，个人必须不断调整、完善个体的知识结 构、技能结构，以适应个体生存与发展的需要：三是不断进行心态调整，面对急 剧变化的生存空间，要及时调整心态，在社会变迁中始终保持正常的心态、健康 的情绪，不断增强对社会变迁、个体浮沉的适应能力和心理承受能力。 ， 由此可见，所谓“人的全面而自由的发展”，本质上就是人的社会关系的发 展，就是人的社会交往的普遍性和人对社会关系的控制程度的发展。在人与自然、 社会的统一上表现为在社会实践基础上的人的自然素质、社会素质和心理素质的 发展，就是在人的各种素质综合作用的基础上的人的个性的发展。应该指出，马 克思提出的“人的全面而自由的发展”不是抽象的理念，而是具体的过程，是经 济社会发展的根本的出发点和归宿。人的全面而自由的发展与经济发展、社会进 步互为表里，相辅相成。 四、公共财政理论 公共财政指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财 政的一种具体存在形态，是与市场经济相适应的财政类型。公共财政具有四项基 本特征：一是以弥补市场失灵为行为准则；二是为市场活动提供一视同仁的服务； 三是非市场营利性；四是法治性。这些特征集中反映了公共财政鲜明的公共性质。 公共财政管理是公共管理的一个极为重要的领域，因为任何一个公共组织的管理 活动都离不开资金的收或支，政府所具有的独一的征税权、禁止权和惩罚权，使 公共财政管理远不同于企业财务管理。公共财政管理追求“效率、公平和稳定” 三大目标，这之间既统一又矛盾。从西方国家的发展来看，公共财政管理只有 2 0 0 多年的历史。随着2 0 世纪7 0 年代末市场化改革的起步与发展，国家财政逐 步呈现出公共化的趋势，在公共管理诸领域中具有极为重要的地位，表现在：一 是公共财政管理是对公共资源进行直接管理，这必然使其在政府管理中具有核心 地位；二是在西方国家，公共财政的政治制度背景，使公共财政管理成为国家政 治生活的最重要舞台之一；三是公共财政管理是一个变化性很大的领域，这使它 较其他领域具有更多的活力：四是公共财政管理的每一次变革都成为公共管理重 大变革的先导。 五、公共产品理论 公共产品也称作公共物品或公共品。萨缪尔森定义公共产品为：“每一个人 对这种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少。”弗里德曼认为：“它一旦 被生产出来，生产者就无法决定谁来得到它。”斯蒂格利茨认为：“公共产品是这 样一类物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长，而要排除任何个 人对它的分享却要花费巨大成本。”从学者们的定义可以看出，公共物品是指消 费活动中不具有排他性、能同时被多个人共同消费的产品。公共产品是具有共同 消费性质，用于满足社会公共需要的物品和服务，它是私人产品的对立物。相对 于私人产品的特性来说，公共产品的特征有： ( 1 ) 效用的不可分割性效用的不可分割性是指公共产品是面向整个社会共 同提供的，具有共同受益或联合消费的特点，其效用为整个社会的成员所共享， 而不能将其分割为着干部分分别归属于个人或厂商享用，或者按照谁付款，谁受 益的原则限定为之付款的个人或厂商享用。 ( 2 ) 受益的非排他性。即在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排 除在公共产品的受益范围之外，同时任何人也不能用拒绝付款的办法将其所不喜 欢的公共产品或劳务排除在其享用品范围之外。 ( 3 ) 消费的非竞争性。非竞争性是指个人或厂商对公共产品的消费并不排 斥、妨碍其他人或厂商对它的享用，也不会因此减少其他人或厂商享用该公共产 品的数量和质量。 非竞争性包含两方面的含义：第一，产品数量既定的前提下，因消费者增加 给供给者带来的边际生产成本为零。第二，拥挤成本为零。每个消费者的消费都 不影响其他消费者的消费数量和质量，这种产品不但是共同消费的，也不存在消 费中的拥挤现象。一般来说，从消费者和生产者角度来看，公共产品可分为纯公 共产品和准公共产品两类。 第一，从消费者角度看，纯公共产品由所有成员共同使用，使用权归群体 或集体所有，具有绝对“非排他胜”、“非独占性”和“非竞争性”的特点，提供 公共产品带来的收益不为投资者独享，极易由公众共享，每增加一个消费者或使 用者，其边际成本都为零。准公共产品则部分地具有这些特点。有些公共产品虽 然可以从技术上进行排他消费，但排他成本可能十分昂贵，在经济上很不可行。 第二，从生产者角度看，公共产品的这些特点决定其生产和供给不可能完 全由私人部门或企业提供。也就是说，在经济利益最大化的市场规则下，利用市 场机制无法实现公共产品的充分供给，必须借助于政府的力量。因此，公共产品 一般由政府或社区提供，不以追求经济效益为目的，其最终目的是提高社会的整 体福利水平，并营造良好的社会环境，为吸引更多的外来资本创造条件。在现实 生活中，纯粹的公共产品并不是普遍存在的，更为常见的是介于纯公共产品与纯 私人产品之间的准公共产品。 本文研究的是社区教育经费管理问题，它是指某一特定区域内的全体成员 从出生到死亡的各个阶段教育学习活动所需要经费的保障与管理。因此，本课题 的研究涉及到三个方面的核心内容，即人的发展需求、发展目标、发展条件与保 障，这些内容与以上介绍的五种管理理念有着密切的联系，使之成为支撑本课题 研究的重要基础理论。具体表现在：一是开展社区教育是以人的发展需求为前提 和基础。因为实施任何一项有计划的教育活动都必需依赖主客观两方面的条件， 客观条件指的实施教育所具备的各种，包括能力在内的软硬件条件，主观条件是 指接受教育的对象自身的需求状况。依据马斯洛和麦克莱兰的需要理论，在人的 发展过程中，会有不同类别的发展需求，如有生理的、安全的、社会的、尊重的、 自我实现的、成就的、权力的、合群的需求，每种需求都蕴涵了个体接受教育的 需求。如何正确地认识需求，引导需求、合理满足需求成为本课题重要的依据； 二是开展社区教育的目的在于帮助人实现全面发展。马克思提出了“每个人的全 面而自由的发展”的理论。这种理论在当今物质条件越来越丰富的社会环境中得 到不断映证，对于生活在大都市中心城区的人来说，在提高生活质量的同时，还 在不断通过自我调整实现个体的全面发展的。社区教育就是帮助人实现全面发展 的重要载体和途径，是生理素质、心理素质和社会素质三方面不断自我完善的过 程；三是社区教育的性质决定了其提供的是公共产品，要体现公平性。社区是一 个“特殊生活圈”，人们在这个区域内实现自身的社会化，推动自我终身持续的 发展社区教育在帮助个体实现社会化的过程中承担四方面的作用，即1 ) 传递 社会文化，认同社会规范；2 ) 指导社会生活，养成社会文明；3 ) 培养社会角色， 适应社会发展；4 ) 激发潜在能力，促进个性发展这四方面的作用在推动社会 进步的过程中具有基础性、先导性和全局性作用。勿容置疑，社区教育是社会公 共事业，应该为国民提供平等均衡的受教育权利，体现公平性。四是作为公共事 务最大的管理者的政府要为社区教育提供必要的财力保障。当前，一次性的学校 教育，已经满足不了人们适应不断变化的社会环境的需要。社区教育在增强社会 成员整体素质、推动和谐社会建设方面的作用已经不断显现。作为一种新型的公 共教育类别，其起步、发展和成熟都需要政府的支持，尤其在财力方面，建立相 应的保障措施，提供必要的经费是当前社区教育发展的重要环节。 第三节社区教育经费管理的研究背景 一、社区教育由自发形式走向自觉组织 中国的社区教育由自发形式走向自觉组织，是8 0 年代以来的事。它大致经 历了社区教育委员会的普遍建立与社区学校的发展这两个相互联系、交错镶嵌的 飞跃阶段。从理论上认识和研究这“两个飞跃”的轨迹及其所反映的本质特点等 问题，对于提高社区教育的自觉性、分析社区教育经费投入与使用的现状有重要 的意义。 我国社区教育委员会，是统筹社区教育资源、沟通教育与社会关系、促进教 育社会一体化的协调性教育管理组织8 0 年代中期，我国社区教育发展伊始， 当时人们的注意中心放在探索和发展各种模式的社区教育委员，开展尊师重教， 学校、家庭、社会三结合教育活动上。社区教育的兴起，反映了基础教育地方化， 全社会办教育，深化教育体制改革，以适应社区发展、社会进步的需要。 ； 进入9 0 年代以后，随着我国社会主义市场经济的开始起步，社区教育委员 会的逐步完善，人们越来越意识到社区教育与社区建设的结合点是举办社区学 校，这一组织形式为社区发展培养各级各类所需要的人才，于是，举办各种类型 1 4 的社区学校已成为社区教育发展的“第二个飞跃”的契机。中国的社区教育从“第 一个飞跃”到“第二个飞跃”是一个渐进的、多维镶嵌的发展过程。以上海为例， 1 9 9 2 年4 月，上海市普陀区真如镇率先成立真如镇社区教育学校；同年9 月上 海市长宁区创建了社区联办开元中学。至今为止，上海百分之八十的街道、镇建 立社区学校。北京、天津、青岛、南京、武汉、重庆、厦门、深圳等大城市都在 着手筹建各种形式的社区学校中国社区教育“第二个飞跃”标志着社区教育 走向完善化和成熟化。 近年来，8 1 个国家级社区教育实验区在实践中大胆探索，勇于创新，初步 形成了社区教育的培训网络，积累了一些有效的经验和做法：一是各实验区党委、 政府和教育等部门加强对社区教育工作的领导，把社区教育工作纳入当地经济和 社会发展规划，作为政府的重要工作任务，制定了具体的实施意见和工作方案； 二是加强资源统筹，初步形成了社区教育培训网络，充分拓展现有教育资源的功 能，同时积极开发和利用现代远程教育网络等新的教育资源，努力实现教育资源 的共有、共享；三是各社区教育实验区开展了多样化的教育培训活动，为社区居 民提供了更多的学习机会；四是建立了一定的经费、队伍等软硬件保障措旌，保 证了实验工作的启动和发展；五是推动了学习型城区和学习型城市的创建工作， 涌现出一大批学习型组织。 二、社区教育经费的管理问题十分突出 ( 一) 社区教育的自身发展亟需经费支撑 我国社区教育是在八十年代中期兴起的它的出现，决非是一个偶然现象， 这是我国经济体制、政治体制、科技文化改革的新形势对学校教育改革、教育体 系完善提出的必然要求，是在政治、经济、文化变革的大背景下，必然出现的教 育社会一体化的新模式。走过二十年的发展历程，社区教育从无到有，从有到完 善，。离不开教育经费的支撑，教师、教材、场地、设备、科研等无一不需要经费 的投入，尤其在当今构建终身教育体系、建设学习型社会的过程中，社区教育需 要科学化、规范化、专业化的建设，经费的保障与管理就显得尤为重要和迫切。 从全国各地二十年社区教育的发展情况看，经费保障是社区教育发展的重要基础 和前提，各地的发展实例充分证明，社区教育经费有无保障及保障的力度直接制 约着社区教育工作的推进，直接影响到地区社区教育发展的水平。 ( - - ) 社区教育经费的投入极不平衡 社区教育作为一种新型的教育类型，在中国仅有二十年的发展历史。就全 国范围来看。发展是不平衡的，这种不平衡首先体现在政府对社区教育的投入与 管理上，呈现出东部、中部、西部形成三个梯队，实验区和非实验区形成两极分 化。2 0 0 1 年以来，国家教育部分别又在2 0 0 3 年、2 0 0 5 年先后两次命名了一些国 家级社区教育实验区，目前共有8 1 个。综观这些实验区这些年的经费投入，不 难发现各地实验区之间的经费投入差异十分显著，有些至今还没有解决政府的财 政经费投入，有些只是从基础教育的经费中切一小块使用，而有些实验区已经列 入每年地方的财政预算，人均达到5 元以上，经费投入的力度是极其不平衡，就 实验区来说，也根本就无法站在同一水平线上研究，更何况全国范围。基于这样 的发展状况，本课题试图从中选择了大都市中心城区的研究角度，进行收集数据、 剖析问题、寻找对策，为正在不断加入推动社区教育发展的城区提供有价值的参 考和借鉴。 ( 三) 经济发达地区的经费投入、使用与管理也存在较多的问题 基于国家级社区教育经费投入差异显著的因素，本论文把研究对象界定在 大都市中心城区范围内，便于在相对稳定的水平上，了解社区教育经费投入、使 用与管理的现状，进行比较，发现问题，剖析原因，探讨解决的方法和策略，在 相似的发展环境和相同的经济基础条件下提炼规律性的东西，使研究更有针对 性、实效性和可操作性。 从论文选择的样本分析和研究，大都市中心城区在社区教育经费投入、使 用与管理上也存在诸多困难和问题，表现在：一是经费投入的数量严重不足、增 长速度非常缓慢；二是经费的筹措途径单一、拨款模式陈旧、拨付程序欠规范； 三是经费使用结构不合理、开支随意性大、预算控制不严；四是成本意识淡薄、 日常管理缺乏，资源利用和使用效益不高。归纳起来，集中反映在意识、政策、 操作、管理四个层面上的问题。 三、各地社区教育的发展亟需经费管理的经验 社区教育肩负民众个体终身发展和推动社会和谐的两大使命，今后几年的 发展会十分迅速。这种发展速度依赖于社区教育经费保障和规范管理的质量。因 此，本文研究的目的是通过对大都市中心城区社区教育经费管理经验的总结，问 题的剖析及对策研究，形成相应的研究成果，提炼成社区教育发展经费投入与管 理的基本理论，用于指导正在蓬勃发展的社区教育事业，让非国家级实验区、经 济不发达城区在开展社区教育过程中借鉴经验，避免类似问题出现或在出现问题 后知道如何应对。 1 6 第四节研究目标、方法和研究路径 一、研究目标 本文以北京西城区、天津河西区、青岛四方区、南京玄武区、上海闸北区、 杭州下城区、厦门思名区、深圳宝安区8 个城区为研究样本，通过对所收集的8 个城区数据的分析，对我国大都市中心城区社区教育经费投入数量、经费来源渠 道、经费支出结构、经费使用效率和经费政策管理等进行研究，发现问题，剖析 原因，寻找解决的对策。 二、研究内容 本论文研究的主要内容包括：社区教育经费保障的意义和必要性；社区教 育经费投入和使用的现状；社区教育经费实施中存在的问题及原因；在此基础上 探讨适合我国实际情况的社区教育发展的经费筹集、使用、管理等措施和建议。 本论文中拟解决的关键问题有四个方面：一是如何规范社区教育经费的分 配机制；二是如何完善社区教育经费的管理办法；三是如何制定社区教育经费管 理的评价指标；四是如何寻找多元化社区教育投入渠道。 三、研究方法 本论文采取文献研究、定量研究、定性研究和统计分析等研究方法。 ( 一) 文献资料法：亦称“历史研究法”，是指利用各种渠道对文献和资料 进行合理的搜集与应用，以获得间接理论知识的一种方法。 ( 二) 定性研究：是指不对不同单位的特征作数量的比较和统计分析，它 主要是对观察对象进行归纳、分类、比较，进而对某个或某类现象的性质和特 征作出概括。主要包括对社区教育经费管理问题的“属性认定”、“类别归并”和 “价值判断”等基本方面。 ( 三) 定量研究：是现代社会科学研究中的普遍形式。这里讲的“量”，大 体可以看作两种情况，一是绝对量，指社区教育经费本身所固有的数量、范围、 程度、速度、水平等数量方面的特征另一是相对量，指社区教育经费管理过程 中在数景、范围、程度、速度、水平等方面的相对比例关系或力量对比，是一种 比较关系。 ( 四) 统计分析：是运用统计学原理，对研究所得的数据进行综合处理， 以揭示事物内在数量规律的方法。描述分析和统计推论是统计分析方法的两大基 本支柱其中，描述分析是对已经初步整理的数据资料进行加工概括，并用统计 量对这些资料进行描述的一种过程和方法。统计推论是在随机抽样的基础上，根 据样本资料对总体进行推论的一种方法。 1 7 四、研究路 五、研究的刨新之处 在我国，把社区教育作为一门独立的现代科学加以系统的研究，还刚开始。 1 9 8 6 年以来，特别是近十年来，社区教育的项目研究和学术活动兴起，涌现了 一批有质量的学术成果。其中，最有代表性的是：“八五”期间，以原上海市教 育局袁采局长为首开展的中国社区教育理论和实践研究；“九五”期间，以北京 师范大学厉以贤教授为课题组长，在全国更大范围内开展了“中国特色的社区教 育理论和实验研究”：“十五”期间华东师范大学叶忠海教授所著的( 2 1 世纪初 中国社区教育发展研究等等，涌现一批具有学术和应用价值的研究成果。十六 大提出“构建全民学习、终身学习的学习型社会的目标”后，教育部先后在全国 命名了8 1 个国家级社区教育实验区，定期开展相关研究，推动发展进程。然而 尽管社区教育发展是迅速的，但毕竟还处于开创阶段，迄今为此，对社区教育实 验的研究成果较多地集中在管理学、社会学层面，还未在理论和实践结合上，特 别是从公共经济的角度全面丽系统地探讨我国社区教育发展研究问题，在政府的 财力保障、经费的高效使用、规范管理等方面未形成相应的研究成果，成为社区 教育发展过程中的研究空白从我国发展的历程显示，社区教育的经济问题事实 上是一个无法回避的重要课题，是制约社区教育发展的重要内容因此，本论文 就从我国大都市中心城区的平台上研究社区教育经费管理的问题，这是有一定的 超前性和现实指导意义 第二章社区教育经费管理现状及原因分析 第一节社区教育经费的投入 一、投入的基本形式 教育经费是兴教办学必不可少的条件。教育经费的多少，直接影响社区教 育事业的发展。社区教育是一项需要巨大资金投入的事业，教育经费又是社区教 育事业赖以发展的必要的物质保障，也是一直影响社区教育质量提升的最直接因 素。对教育行政部门来说，如果社区教育经费没有着落，纵然有健全的组织、优 良的人员、完善的计划，还是无法进行正常的教育行政活动。 社区教育的功能决定了社区教育的社会责任，决定了社区教育的服务性质。 因此，作为承担推动人的全面、构建和谐社会使命的社区教育也理应成为政府最 重要的投资项目。目前，就我国的国情而言，社区教育的经费投入应采取“三个 一点”的形式： ( 一) 政府拨一点 政府投入社区教育经费来源的主渠道。从2 0 0 0 年以来，教育部先后命名了 一批国家级社区教育实验区，先后印发了若干文件，明确将经费保障列入实验的 内容之一，如在譬关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知( 教职成司 2 0 0 0 1 4 号) 中把“要制定规章制度，加强投入保障”作为开展社区教育实验 工作的具体要求；在教育部办公厅关于推荐全国社区教育示范区的通知( 教 职成厅函 2 0 0 4 1 3 号) 中把“要有多渠道筹措社区教育经费的机制，能按照常 住入口人均不低于1 元的标准设立社区教育专项经费，落实到位，杜区内企事业 单位的职工教育经费得到落实。”“各地要保障必要的社区教育经费，并列入到经 常性财政开支。国家和省级社区教育实验区应努力按照社区常住入口人均不少于 1 元的标准，落实社区教育经费”。作为评选全国社区教育示范区的基本标准。 教育部一系列文件的出台，有力地推动了社区教育在各个领域中的积极探 索，尤其是在经费投入上率先跨出一步，全国8 1 个国家级社区教育实验区中，有 8 3 通过制定区级文件，在区级财政中设立了专项经费，用于推进社区教育实验 工作的启动，如早在2 0 0 0 年，上海闸北区发文明确设立社区教育财政专项经费 5 0 万元，同年，江苏苏州市确立农民教育经费人均0 4 0 元，列入财政预算。有 个别经济发达城区在设立专项经费的基础上，大力加强社区教育的基础建设，年 度基础建设费就达四位数，最高的城区己突破3 3 0 0 万元。 ( 二) 社会筹点 中国社区教育的起步是政府的推动和民众的需求相结合的产物。社区教育的 发展力量，除了政府的支持外，还必须依靠社会各方的参与。教育部关于推进 社区教育工作的若干意见( 教职成 2 0 0 4 1 6 号) 对社区教育提出“要充分发挥 政府扶持和市场机制的双重作用，采用政府拨一点，社会筹一点，个人拿一点 的办法。”强调三个方面：第一，建立以政府投入为主，多渠道投入的社区教育 经费保障机制；第二，城区内各街道、乡镇根据自身财力的水平，确立不低于人 均i 元的社区教育经费；第三，鼓励区域内的各种社会力量捐资助学，形成多元 化的经费筹措机制。经济发达地区，要在此基础上进一步增强社区教育的经费投 入。社区内各类企业要认真落实关于职工工资总额i 5 - 一2 5 用于职工培训的 规定。目前，部分经济发达地区的实验区，如上海嘉定区的新城街道，人均社区 教育经费已达5 元，有1 3 个实验区在区域内建立联席会议制度，集聚各类社区 单位，就社区发展的共同目标进行信息沟通、资源共享，形成常态的经费支持渠 道。 ( - - ) 个人拿一点 就当前我国的财力状况，我国社区教育的经费来源还必须依赖一部分学员的 学费收入，尽管目前，学员个人的学费是非常低廉的，但还是能为各街道、镇社 区学校的办学经费提供一定补贴，每个学员以课程和学期为单位进行收费，一般 每学期平均在3 0 元至5 0 元之间，最高不超过1 5 0 元。如果是政府倡导型、普及 型或救助型的教育活动原则上是不向个人收取任何费用的，体现社区教育的公共 服务性迄今为止，我国在大都市中心城区基本形成区财政( 街镇) 、社会和个 人三种社区教育经费投入模式。 二、社区教育经费投入存在的主要问题 当前，全国社区教育的发展进程各不相同，影响到社区教育经费投入的不 平衡性和差异性，我们很难从同一水平线上寻找社区教育二十年发展历程中关于 经费管理的共性问题和核心矛盾，因此也无法探究其产生的原因和解决的策略。 为此，本文以“大都市中心城区”的视角，在8 1 个国家级社区教育实验区中遴 选了8 个，即北京西城区、天津河西区、青岛四方区、南京玄武区、上海闸北区、 杭州下城区、厦门思名区和深圳宝安区，意欲对在相同水准的经济社会发展环境 中经历了相似的社区教育发展阶段的城区，探讨社区教育经费管理的若干共性问 题。就目前来看，这8 个大都市中心城区在经费投入上存在以下问题。 ( 一) 经费投入缺乏相应的法律地位和依据 作为仅有二十年发展历史的社区教育，与其它各类教育相比，无疑是个很 稚嫩的新生事物，社会对它的性质、内容、作用还不甚了解，认同度比较低，还 没有形成有利的社会环境，缺乏相应的社会地位，集中反映在法律法规的依据不 足。尽管早在1 9 9 9 年国务院批转的教育部面向2 1 世纪教育振兴行动计划中 提出“开展社区教育实验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素 质”的要求，十六大后国务院又批转教育部( 2 0 0 3 - - 2 0 0 7 年教育振兴行动计划 中，对发展社区教育，促进人的全面发展，提出更高的要求。但是，就目前而言 没有一部法律能赋予它相应的社会的地位，这从侧面反映出社区教育推进的艰难 程度。很显然，中央的财政预算教育事业经费的十五个分配方向中就找不到社区 教育的影子，同时，也影响到地方财政的安排和分配。在这样的状况下，社区教 育发展进程和速度是受到制约相反，在没有任何法律依据的前提下，部分实验 区率先突破常规，设立了推动事业发展的社区教育专项经费。 ( 二) 社区教育财政性经费支出规模严重不足 财政性教育经费支出占g d p 的比重是衡量一个国家和地区对教育投资规模 和重视程度的重要指标。我国这一指标不仅远远低于世界发达国家甚至明显低于 发展中国家的平均水平。1 9 9 3 年2 月中共中央、国务院联合发布的中国教育 改革和发展纲要明确规定“国家财政性教育经费支出占国民生产总值即g d