（公共管理专业论文）天津塘沽自来水业市场化改革研究.pdf

中文摘要 在市政公用行业的垄断越来越吸引人们目光的今天，打破行政垄断，建立 规范的竞争市场的浪潮不可阻挡，这是供水企业实现自身发展的必由之路。本 文通过对塘沽自来水业市场化改革的必然性、可行性、法律程序、运营管理、 效益和风险、政府监管等问题进行系统研究，从而对加快城市供水行业市场化 进程，并为整个市政行业的市场化改革提供了可借鉴的经验。 本文运用国有企业市场化改革的法律理念以及企业管理和公共管理的相关 理论，客观的研究了塘沽自 来水业市场化改革的程序以及改制后新的合作企业 的运营管理，从组织结构设计，人力资源管理，企业文化建设以及国有企业中 不容忽视的党组织的地位和作用几方面进行了分析并给出了建议。运用财务管 理理论和定量分析方法对塘沽自来水业市场化改革后的效益和风险进行了分 析，从而得出塘沽自 来水业进行市场化运营对政府、公众以及企业职工来说都 是 “ 多赢”之举的结论。 结合自 来水业的市场化改革，本文从水价、水质、服 务和安全几方面重点强调了政府的监管职能。 关键词:自 来水业市场化政府监管 abs tract n o w a d a y s , m o r e a n d m o r e a tt e n t i o n h a s a t t r a c t e d t o t h e m o n o p o l y o f m u n i c i p a l a d m i n i s tr a t i o n c o m m u n a l p r o f e s s i o n . t h e w a v e c a n n o t b e r e s i s t e d t o b r e a k t h e a d m i n i s tr a t i v e m o n o p o l y a n d s e t u p r e g u l a t e d c o m p e t it i v e m a r k e t , t h a t a r e t h e n e c e s s a ry s t e p s f o r w a t e r - s u p p l y i n g e n t e r p r i s e s t o d e v e l o p t h e m s e lv e s . b y ta k i n g t h e m a r k e t i z a t i o n r e f o r m a t i o n o f w a t e r - s u p p l y i n g i n d u s t ry in t a n g g u f o r e x a m p l e , t h e a u t h o r h a s re s e a r c h e d t h e n e c e s s i ty , f e a s i b i l ity , l e g a l p r o c e d u r e , o p e r a t i o n 供水价格体系也逐步调整， 分类更为详细， 上调幅度 较大，仅居民生活用水价格就增加了1 6 倍;企业的组织层级结构不断调整，职 第一章 塘沽自 来水业的运营现状 第一章 塘沽自来水业的运营现状 塘沽区是天津市的行政区， 地处环渤海中心，中国北方黄金海岸的中部， 位 于天津市的东部，东临渤海。 海河、 潮白 河、永定新河、蓟运河，独流碱河，在 塘沽境内注入渤海， 是华北、 西北广大地区的出海口。目 前， 塘沽区的自 来水业 仅指天津塘沽自来水公司。 1 . 1塘沽自来水业的发展历史 塘沽自 来水公司作为塘沽供水业的开 始， 建于1 9 5 3 年， 距今己 有5 1 年的 发 展历史。 组建初期， 作为天津市自 来水公司下属的一个分厂， 实际上只是一个以 地下水为水源， 利用没收的 敌伪设备而建的 井水泵站，当时的产水能力为 1 4 1 6 立方米，日 供水量为2 0 0 立方米，只有职工七名， 隶属于天津市自 来水公司， 并由市政府有关职能部门统一领导， 水价由天津市政府统一制定， 当时供水价格 为0 . 2 6 4 元/ 立方米 ( 工业用水和生活用水为统一价格) 。1 9 5 6 年，经天津市人 民政府批准， 售水价格分类收缴并大幅度降 低，生活用水价格为0 . 0 8 8 元/ 立方 米 ( 包括 1 0 % 城市附加费) ，工业用水价格为0 . 1 9 3 6 元/ 立方米( 包括 1 0 % 城市附 加费) 。1 9 6 4年，由天津市自 来水公司筹集资金9 1 . 1 万元，以海河水为水源， 建成了设计能力为 3万立方米的河水厂一期( 1 . 5万立方米/ 日) 工程，此时，塘 沽水厂的日 供水能力达到2 . 3 万立方米。 1 9 8 4 年天津市政府出面集资7 5 0 0 万元 用于引滦入塘建设工程，1 1月工程竣工通水后，塘沽人从此结束了饮用苦咸水 的历史，有充足的 水源作保障，塘沽供水业也取得了突飞猛进的发展。 至 1 9 8 5 年1 1 月一年时间，通过扩建水厂并改造管网，使产水能力达到了1 3 万立方米， 供水量比8 4 年同期提高了5 8 . 2 % 0 1 9 8 6 年， 经天津市公用局批准， 正式成立了天 津市自 来水公司塘沽分公司， 此时自 来水水价也做了相应调整， 工业用水价格为 0 . 3 5 元/ 立方米， 福利水价为 0 . 1 9 3 6元/ 立方米， 生活用价格仍为0 . 0 8 8 元/ 立方 米， 但由于使用滦河水使水源费有所增加，供水企业仍属政策性亏损经营。1 9 9 7 年， 塘沽供水业和城市公交、 煤气一起划归塘沽区政府管辖， 企业更名为天津市 塘沽自 来水公司。 1 9 9 9 年自 来水公司自 筹资金扩建1 0 万吨水厂， 使塘沽自 来水 业的产水能力达到3 4 万立方米/ 日。 经过引滦入塘后二十年的建设， 塘沽自 来水业的产水能力由不足5 万立方米 / 日 增加到3 4 万立方米/ 日 ; 供水价格体系也逐步调整， 分类更为详细， 上调幅度 较大，仅居民生活用水价格就增加了1 6 倍;企业的组织层级结构不断调整，职 第一章 塘沽自来水业的运营现状 工人数比较稳定。至 1 9 9 6 年塘沽自 来水公司被确定为中型供水企业，共有职工 5 0 0 名，近十年来没有增长。 五十年来，随着城市工业的发展和塘沽区人口的增加，塘沽自来水业在 国家政策和资金的双重扶持下，稳定地生存着，按需发展着，2 0年来的改革 浪潮似乎没有给它带来太大的冲击，一直在计划经济体制下，按照传统的国 有企业的组织模式，在没有竞争的市场上运行着。 1 . 2塘沽自来水业的组织现状 塘沽自 来水公司作为塘沽区唯一一家自来水生产供应企业，属国 有独资 中型企业，固定资产约5 . 0 亿元，注册资金3 . 1 亿元人民币。其上级政府主管 部门是塘沽区城市建设委员会，企业资产由塘沽城市建设投资公司管理。公 司自 主从事生产经营活动，主营自 来水生产供应及管道安装、给水工程设计、 咨询等业务。享有向塘沽区、天津经济技术开发区、天津港保税区以及临港 工业区供水的特许经营权，在区域内实行垄断经营。有水厂四座，其中饮用 水厂三座，工业用海水厂一座，有加压泵站两座， 其中清水加压站和原水加压 站各一座，产水能力总计为3 4 万吨/ 日，供水管网长度4 9 6 公里。财务绩效: 2 0 0 2 年结束亏损的历史，首次盈利约9 2 1 万元，2 0 0 3 年盈利1 9 7 9 万元;社会责 任:基本完成 “ 抄表到户”工程，行风测评结果显示，顾客满意度由6 0 % _上 升 到8 8 % ，对外服务意识有所增强。质量体系:公司建立质量管理体系，并通过 i s 0 9 0 0 0 : 2 0 0 0 标准认证，管网水质合格率达到1 0 0 % ;薪资水平:自 9 7 年始逐 年稳步增加;职业机会:优先解决内部待岗职工再培训上岗问 题，社会公开 招聘很少，但通过关系因人设岗问题存在;人力资源:大专以上学历职工占 职工总数的比例不足1 0 % ， 员工素质普遍不高; 企业文化: 企业精神是 “ 团结、 创新、 求实、 奉献”，经营理念是 “ 民以 食为天， 食中水在先， 发展供水业， 服务记心间”，虽然进行了六年的企业文化建设，但没有什么效果，基本上 是停留在物质层面上，由于受体制、管理以及社会文化等因素的影响，观念 守旧、缺乏竞争、奖惩不明，讲关系，不按规定办事才是目 前企业文化的主 要特点; 技术水平: 曾获两项国家专利，目 前有两座水厂基本实现了加氯加药自 动化， 在国内同行业中属中等偏上水平; 组织结构: 按职能进行设计， 属直线职 能型结构类型 ( 见图1 - 1 ) 。 各部部长兼职任副经理， 管理部部长兼任公司党总支 副书记 ( 书记空缺) ，公司经理负责党组织工作。 1 . 3塘沽自来水业和地方政府的关系 第一章 塘沽自来水业的运营现状 工人数比较稳定。至 1 9 9 6 年塘沽自 来水公司被确定为中型供水企业，共有职工 5 0 0 名，近十年来没有增长。 五十年来，随着城市工业的发展和塘沽区人口的增加，塘沽自来水业在 国家政策和资金的双重扶持下，稳定地生存着，按需发展着，2 0年来的改革 浪潮似乎没有给它带来太大的冲击，一直在计划经济体制下，按照传统的国 有企业的组织模式，在没有竞争的市场上运行着。 1 . 2塘沽自来水业的组织现状 塘沽自 来水公司作为塘沽区唯一一家自来水生产供应企业，属国 有独资 中型企业，固定资产约5 . 0 亿元，注册资金3 . 1 亿元人民币。其上级政府主管 部门是塘沽区城市建设委员会，企业资产由塘沽城市建设投资公司管理。公 司自 主从事生产经营活动，主营自 来水生产供应及管道安装、给水工程设计、 咨询等业务。享有向塘沽区、天津经济技术开发区、天津港保税区以及临港 工业区供水的特许经营权，在区域内实行垄断经营。有水厂四座，其中饮用 水厂三座，工业用海水厂一座，有加压泵站两座， 其中清水加压站和原水加压 站各一座，产水能力总计为3 4 万吨/ 日，供水管网长度4 9 6 公里。财务绩效: 2 0 0 2 年结束亏损的历史，首次盈利约9 2 1 万元，2 0 0 3 年盈利1 9 7 9 万元;社会责 任:基本完成 “ 抄表到户”工程，行风测评结果显示，顾客满意度由6 0 % _上 升 到8 8 % ，对外服务意识有所增强。质量体系:公司建立质量管理体系，并通过 i s 0 9 0 0 0 : 2 0 0 0 标准认证，管网水质合格率达到1 0 0 % ;薪资水平:自 9 7 年始逐 年稳步增加;职业机会:优先解决内部待岗职工再培训上岗问 题，社会公开 招聘很少，但通过关系因人设岗问题存在;人力资源:大专以上学历职工占 职工总数的比例不足1 0 % ， 员工素质普遍不高; 企业文化: 企业精神是 “ 团结、 创新、 求实、 奉献”，经营理念是 “ 民以 食为天， 食中水在先， 发展供水业， 服务记心间”，虽然进行了六年的企业文化建设，但没有什么效果，基本上 是停留在物质层面上，由于受体制、管理以及社会文化等因素的影响，观念 守旧、缺乏竞争、奖惩不明，讲关系，不按规定办事才是目 前企业文化的主 要特点; 技术水平: 曾获两项国家专利，目 前有两座水厂基本实现了加氯加药自 动化， 在国内同行业中属中等偏上水平; 组织结构: 按职能进行设计， 属直线职 能型结构类型 ( 见图1 - 1 ) 。 各部部长兼职任副经理， 管理部部长兼任公司党总支 副书记 ( 书记空缺) ，公司经理负责党组织工作。 1 . 3塘沽自来水业和地方政府的关系 第一章 塘沽自来水业的运营现状 工人数比较稳定。至 1 9 9 6 年塘沽自 来水公司被确定为中型供水企业，共有职工 5 0 0 名，近十年来没有增长。 五十年来，随着城市工业的发展和塘沽区人口的增加，塘沽自来水业在 国家政策和资金的双重扶持下，稳定地生存着，按需发展着，2 0年来的改革 浪潮似乎没有给它带来太大的冲击，一直在计划经济体制下，按照传统的国 有企业的组织模式，在没有竞争的市场上运行着。 1 . 2塘沽自来水业的组织现状 塘沽自 来水公司作为塘沽区唯一一家自来水生产供应企业，属国 有独资 中型企业，固定资产约5 . 0 亿元，注册资金3 . 1 亿元人民币。其上级政府主管 部门是塘沽区城市建设委员会，企业资产由塘沽城市建设投资公司管理。公 司自 主从事生产经营活动，主营自 来水生产供应及管道安装、给水工程设计、 咨询等业务。享有向塘沽区、天津经济技术开发区、天津港保税区以及临港 工业区供水的特许经营权，在区域内实行垄断经营。有水厂四座，其中饮用 水厂三座，工业用海水厂一座，有加压泵站两座， 其中清水加压站和原水加压 站各一座，产水能力总计为3 4 万吨/ 日，供水管网长度4 9 6 公里。财务绩效: 2 0 0 2 年结束亏损的历史，首次盈利约9 2 1 万元，2 0 0 3 年盈利1 9 7 9 万元;社会责 任:基本完成 “ 抄表到户”工程，行风测评结果显示，顾客满意度由6 0 % _上 升 到8 8 % ，对外服务意识有所增强。质量体系:公司建立质量管理体系，并通过 i s 0 9 0 0 0 : 2 0 0 0 标准认证，管网水质合格率达到1 0 0 % ;薪资水平:自 9 7 年始逐 年稳步增加;职业机会:优先解决内部待岗职工再培训上岗问 题，社会公开 招聘很少，但通过关系因人设岗问题存在;人力资源:大专以上学历职工占 职工总数的比例不足1 0 % ， 员工素质普遍不高; 企业文化: 企业精神是 “ 团结、 创新、 求实、 奉献”，经营理念是 “ 民以 食为天， 食中水在先， 发展供水业， 服务记心间”，虽然进行了六年的企业文化建设，但没有什么效果，基本上 是停留在物质层面上，由于受体制、管理以及社会文化等因素的影响，观念 守旧、缺乏竞争、奖惩不明，讲关系，不按规定办事才是目 前企业文化的主 要特点; 技术水平: 曾获两项国家专利，目 前有两座水厂基本实现了加氯加药自 动化， 在国内同行业中属中等偏上水平; 组织结构: 按职能进行设计， 属直线职 能型结构类型 ( 见图1 - 1 ) 。 各部部长兼职任副经理， 管理部部长兼任公司党总支 副书记 ( 书记空缺) ，公司经理负责党组织工作。 1 . 3塘沽自来水业和地方政府的关系 第一章 塘沽自 来水业的运营现状 从历史的角度看， 传统的国 有企业和政府的关系主要表现在以 下几方面: 第 一， 政府是对企业进行资源配置的主体。 第二， 政府是企业制度设计的主体。 第 三，政府以国有产权的代表存在。第四，政府对企业收税、收费，并对企业进行 管制。 第五， 政府和企业不是建立在法律基础上的两大平等主体， 企业对政府没 有完整的法律诉讼权。目前， 随着国家经济体制改革的不断深入， 塘沽供水企业 作为国有企业， 和地方政府之间的关系也发生了一些改变， 但鉴于水行业的特殊 性，企业和政府还是存在着实际意义上的授权委托和行政隶属关系。 产水所 中心化验室 图1 - i塘沽自 来水公司组织结构图 1 . 3 . 1自来水业和政府间的授权委托关系 由于自 来水所具有的准公共品的性质，使政府和企业间存在的委托授权关 系具有必然性。就一个城市而言， 城市供水企业是为这一城市提供公共供水服 务的基础设施部门之一，它承担着城市功能的一个重要方面，因而必须与城市 总体功能的完善和发展相协调、相配套。从这个意义上讲，城市公共供水首先 应当是需要城市政府组织实现的一项职能和责任，而城市供水企业则要替政府 付诸具体实施，承担城市公共供水设施的运营与管理，并对政府负责。所以， 第一章 塘沽自 来水业的运营现状 城市政府与供水企业之间属于一种委托授权关系。这是与一般企业有较大区别 的。在传统的计划经济条件下，这一委托授权基本上是行政隶属性质的，企业 活动带有较多的政府色彩，其应有的企业属性、市场主体地位和自主经营权严 重错位，供水企业独家垄断经营的模式难以改变， 供水企业进入市场， 乃至城 市供水产业市场化都是不可能的。在市场经济条件下，要求城市供水企业进行 以投资主体或产权结构多元化为核心的改革，全面建立现代企业制度，这样， 供水企业不仅要面对国内市场，而且也要面对国际市场，遵守 w t o的规则。也 就是说我国加入 w t o后， 供水企业的发展必须与国际接轨，遵循国际规律，公 平的接受竞争和挑战。在这种情况下，基于城市供水产业的特殊性，产品的公 共性，城市政府为了维护公众利益，就城市供水设施开发、运营和管理，向供 水企业委托授权仍然是必须的，也是不可避免的。 委托授权的结果使自 来水企业具有了在特定区域内的特许经营权，自 然垄 断经营变得顺理成章，这种垄断模式是以市场上基本不存在替代品为主要特征 的。 就拿塘沽自 来水公司来说， 从1 9 5 3 年建厂直到1 9 9 6 年( 开发区自 建水厂) ， 在塘沽地区的整个供水市场上仅此一家，再加上自 来水管网的强网络效应 ( 数 量规模效应和结构效应) ， 使供水市场上不存在替代品的竞争， 企业在市场上拥 有绝对的市场势力，控制着该市场的全部供给，虽然基于自 来水作为特殊商品 的公用性，价格由 政府管制，但是否能保证足量供给便成了企业向政府寻求资 金补贴和政策支持的主要理由，同时也使企业和政府间的委托授权关系在现有 体制下得到充分体现。比如，1 9 9 2年，为下决心解决新港地区水压低，居民 用 水难问题，作为当年区政府为民所办二十件实事之一，年内必须完成管网改造 的任务就交给了自 来水公司。于是自 来水公司提出:企业一直以来是低水价运 营， 连年亏损， 管网建设改造工程所需的近 6 0 0万资金企业难以 担付，特向 政 府申 请。 而政府为维护自 身形象和公众利益，使其职能得以 实现，在授权给供 水企业的同时不得不为其解决使责任得以落实的资金来源。再有，为解决由于 低水价而造成的企业亏损问题，政府还出台了相应的变相补贴政策给以支持， 其中由天津市物价局颁发的 天津市征收自来水增容费的实施细则就是使企 业受益最多的利好政策。 1 . 3 . 2自来水业和政府间实质上的行政隶属关系 首先，从形式上来看，企业自主从事日常的经营决策和管理活动，企业资 产由另一个代表政府的国有企业一城市建设投资公司来管理，解决了国有资产 产权缺位问题，但实际上，政府和投资公司仍然是行政隶属关系，投资公司对 下属企业的资产管理行为要上报区政府批准，所以，供水企业和区政府职能部 第一章 塘沽自 来水业的运营现状 门之间也是行政隶属关系。其次，公司副经理以上高层领导都是由政府或委派 或任命或聘任，企业领导者为维护自 身利益，会自 觉不自觉得充当起管家的角 色，其在经营管理中的决策行为或多或少的会反映政府的意志，带有政府的色 彩。再者，政府在进行城市建设和实施社会保障活动中，也会对企业进行资金 摊派或要求企业承担部分社会责任。 综上分析，塘沽自 来水公司和区政府之间存在着实际意义上的行政隶属关 系。政企分开只停留在表面上。 1 . 4塘沽自来水业现行体制的利弊分析 我国一直把城市自 来水作为一项公用事业，基本上实行由 政府垄断经营的 管制体制，其主要特征是:企业由 政府建，企业领导由政府派，企业资金由 政 府拨，产品价格由 政府定，盈亏由 政府负责，企业不存在经营风险，即实行政 企高度统一的模式，对其进行集中管理。政府既是政策的制定者和监督者，又 是具体业务的实际经营者，这就决定了供水行业的经营性质既是自 然垄断也是 典型的行政性垄断。 塘沽自 来水公司作为我国现有1 0 0 0 余家城镇供水企业之一， 本质上实行的 也是这种政府高度管制体制， 下面从两个角度对现行体制的利弊 作以 简单的分析。 1 . 4 . 1 现行体制的优势分析 从历史的角度看，在建国后的一段时间内，这种高度集中的政府管制体制 在集中大量资金投资建设供水设施方面，曾发挥了相当大的作用，也充分体现 了“ 大政府”在特定历史时期的优势。 在塘沽自 来水业中体现最突出的是引滦 入塘工程的实施及与其配套的水厂扩建工程的落实，天津市政府在短短的一年 时间里就筹集了几千万元资金，确保了这项造福于民的工程能如期完工，这不 能不说是政府集中管制体制的优势所在。 此外，现行体制的优势还表现在有效维护社会公共利益上。自 来水作为社 会广大消费者不可缺少的生活必需品， 具有不可替代性和公共产品的一些属性。 而政府作为公共事务的管理者， 运用公共权力， 有效的实现公共利益也是其实 施管理的最终目 标。在供水企业的 现行体制下， 政府可以利用其对企业的管制 权力，快速有效的维护公众利益不受侵犯。2 0 0 2年初，塘沽区政府下令自 来水 公司利用两年时间为全区约1 2万户居民家中免费安装远传水表， 实现“ 抄表到 户” ，彻底解决居民长期以来承担不合理水费问题。在政府的强制命令面前，自 来水公司自 筹近 1 . 1 4 亿元资金， 在工期非常紧张的情况下，克服困难，如期完 成了任务。 第一章 塘沽自 来水业的运营现状 门之间也是行政隶属关系。其次，公司副经理以上高层领导都是由政府或委派 或任命或聘任，企业领导者为维护自 身利益，会自 觉不自觉得充当起管家的角 色，其在经营管理中的决策行为或多或少的会反映政府的意志，带有政府的色 彩。再者，政府在进行城市建设和实施社会保障活动中，也会对企业进行资金 摊派或要求企业承担部分社会责任。 综上分析，塘沽自 来水公司和区政府之间存在着实际意义上的行政隶属关 系。政企分开只停留在表面上。 1 . 4塘沽自来水业现行体制的利弊分析 我国一直把城市自 来水作为一项公用事业，基本上实行由 政府垄断经营的 管制体制，其主要特征是:企业由 政府建，企业领导由政府派，企业资金由 政 府拨，产品价格由 政府定，盈亏由 政府负责，企业不存在经营风险，即实行政 企高度统一的模式，对其进行集中管理。政府既是政策的制定者和监督者，又 是具体业务的实际经营者，这就决定了供水行业的经营性质既是自 然垄断也是 典型的行政性垄断。 塘沽自 来水公司作为我国现有1 0 0 0 余家城镇供水企业之一， 本质上实行的 也是这种政府高度管制体制， 下面从两个角度对现行体制的利弊 作以 简单的分析。 1 . 4 . 1 现行体制的优势分析 从历史的角度看，在建国后的一段时间内，这种高度集中的政府管制体制 在集中大量资金投资建设供水设施方面，曾发挥了相当大的作用，也充分体现 了“ 大政府”在特定历史时期的优势。 在塘沽自 来水业中体现最突出的是引滦 入塘工程的实施及与其配套的水厂扩建工程的落实，天津市政府在短短的一年 时间里就筹集了几千万元资金，确保了这项造福于民的工程能如期完工，这不 能不说是政府集中管制体制的优势所在。 此外，现行体制的优势还表现在有效维护社会公共利益上。自 来水作为社 会广大消费者不可缺少的生活必需品， 具有不可替代性和公共产品的一些属性。 而政府作为公共事务的管理者， 运用公共权力， 有效的实现公共利益也是其实 施管理的最终目 标。在供水企业的 现行体制下， 政府可以利用其对企业的管制 权力，快速有效的维护公众利益不受侵犯。2 0 0 2年初，塘沽区政府下令自 来水 公司利用两年时间为全区约1 2万户居民家中免费安装远传水表， 实现“ 抄表到 户” ，彻底解决居民长期以来承担不合理水费问题。在政府的强制命令面前，自 来水公司自 筹近 1 . 1 4 亿元资金， 在工期非常紧张的情况下，克服困难，如期完 成了任务。 第一章 塘沽自 来水业的运营现状 综上所述，从政府职能定位的角度分析，塘沽自 来水业的现行体制在政府 积极干预的 “ 大政府”时期和有效行使权力的 “ 强政府”时期都体现了明显的 优势。 1 . 4 . 2 现行体制的弊端分析 新中国成立以来， 我国一直将城市自 来水业视为公益性事业， 与长期以来的 低工资政策相适应，自 来水行业采取的是低价格、 高补贴的机制， 价格根本不受 供求关系和成本变动的影响。 二十世纪九十年代以 来， 我国 对公用事业传统体制 进行了一系列改革， 体现在自 来水行业的是取消了财政补贴， 实行以 成本为基础 的定价制度。 但从整体上来看， 二十年来的改革幅度和变化都较小， 传统体制的 弊端却越来越严重，主要表现在以下几个方面: 1 ) 企业长期亏损经营，政府负担沉重。 对塘沽自 来水业来说，亏损原因主要有以下几点: 第一， 由于受公用事业指令性价格形成机制的约束， 加上自 来水作为社会广 大消费者的必需品， 具有不可替代性和公益性的属性， 使自 来水企业在建厂后的 近五十年时间里，水价与价值背离现象严重。 第二， 区域性垄断经营， 使企业因缺乏竞争而管理不善， 加之企业固定资产 所占 总资产的比重较大， 折旧费用较高，从而使制水成本加大。 第三， 天津地区淡水资源严重短缺， 使原水价格日益提高， 再加上企业内过 多的 “ 三产” ，侵吞了相当一部分利润，从而缩小了企业可能的利润空间。 第四，由于行政垄断，使企业机构臃肿， 人员“ 只进不出” ， 使企业增加了 过多不必要的人力成本的支出。 以上几方面原因最终使塘沽自 来水业长期处于亏损局面， 政府也由 此背负上 了资金补贴或政策支持的沉重包袱。 2 ) 企业缺乏创新积极性，生产力水平提高缓慢。 由于自 来水业中较大的 投资活动一般均由 政府安排，企业没有实质性的生 产经营决策权， 考虑到企业在生产经营中长期亏损， 而政府财力有限， 所以 政府 尽量控制企业的生产能力， 只要求满足基本供求矛盾， 不鼓励技术创新， 再加上 自 来水通过管网供给时的连续性和不可间断性， 使用户处于被动消费地位， 无法 实现按质论价， 不存在销售障碍， 这样企业一方面严重缺乏技术更新和设施改造 的资金， 另一方面自身主动提高质量的技术创新积极性也不高， 生产技术水平提 高缓慢。 3 ) 企业的生产效率低，服务质量差。 受城市管网不可重复建设的限制， 塘沽自来水业和所有供水企业一样， 在特 第一章 塘沽自 来水业的运营现状 定区域内的垄断经营是与生俱来的， 不存在由多家企业的平均成本决定的社会成 本，这样，企业的实际成本就是 “ 社会成本” ，以此作为定价的基础，企业增加 的成本很容易转嫁出去， 政策性亏损掩盖了经营性亏损， 掩盖了管理薄弱和经营 不善。 另外， 水费现金收入产生足够的流动资金， 使企业的正常运转不会受到影 响，企业没有经营危机。 这样， 就不可能刺激企业加强管理， 努力降低成本， 提 高生产效率。同时，由于垄断经营，多年来形成的“ 水衙门” 作风很难在短时期 内彻底改变，服务质量差是不可否认的事实。 4 ) 企业缺乏可持续发展的动力。 在现行政府管制体制下， 长期以来在企业中积聚的几个亿的固定资产， 成为 不可调整、 缺乏价值增值的死资本。 一方面代表政府的投资公司看着数目可观的 资产因不能运转产生收益而苦恼， 另一方面企业也因缺乏促进可持续发展的内在 动力而着急。 5 ) 企业建设投资主体单一， 难以满足社会经济发展和城市居民生活的需要。 在现行体制下， 政府本来应是自 来水业的投资主体， 可由于其资金有限， 往 往只给政策不给资金， 所以使企业缺乏稳定、 规范的建设资金来源渠道， 建设滞 后于城市经济的发展。 以上塘沽自 来水业现行体制的种种弊端， 构成了 企业发展的主要障碍， 也使 本来应该生机盎然的企业在很大程度上失去了活力。 因此， 尽快改革原有的制度， 转换经营机制，建立现代企业制度，就成了供水企业发展的必由之路。 第二章 塘沽自来水业市场化改革的必然性和可行性分析 第二章 塘沽自来水业市场化改革的必然性和可行性分析 所谓市场化， 是指具有了市场的性质， 即具有组织化、 制度化的交换意识和 经济调节手段的 性质。 国有企业进行市场化改革的目 标， 是要依法建立现代企业 制度，以适应市场经济的需要。塘沽自 来水公司作为国有企业，其市场化改革， 本质上是公有制经济与市场经济的结合问题。具体就是要在三个方面进行改革: 一是打破垄断， 引进竞争; 二是加强管理， 提高 效率: 三是转变观念， 改进服务。 通过建立规范的法人治理结构， 构筑完全意义上的现代企业制度。 塘沽自 来水业 的市场化改革，有其必然性和可行性。 2 . 1 市场化改革的必然性分析 2 . 1 . 1企业的外部环境因素分析 自 来水公司和其他企业一样都是一个开放的经济系统， 它的发展和变化必然 受到外部环境的影响。 因此， 把握环境的现状和未来的变化趋势， 对我们正确理 解企业改制的必要性非常重要。 一般来说， 影响企业变革的外部环境因素可分为 三类:政治环境因素、经济环境因素和法律环境因素。 1 ) 政治环境分析: 目 前我国的基本政治制度、 政治体制改革和具体的政策为 供水企业的发展提供了良 好的条件和前景。 在党的十五届四中全会通过的 中共 中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定 中提到: 积极探索国有资产 管理的有效形式要按照国家所有、 分级管理、 分工监督、 授权经营的原则， 逐步 建立国有资产管理、 监督、 营运体系和机制， 建立与健全严格的责任制。 要确保 出资人到位。 党的十六大报告提出 继续探索和研究政府管理国有企业的体制， 与 时俱进深化国有资产管理体制改革， 十分必要。 党的十六届三中全会通过的 中 共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问 题的决定 指出: 要适应经济市场 化不断发展的趋势， 进一步增强公有制经济的活力， 大力发展国有资本、 集体资 本和非公有资本等参股的混合所有制经济， 实现投资主体多元化， 使股份制成为 公有制的主要实现形式， 要按照会议精神建立起“ 归属清晰、 权责明 确、 保护严 格、流转顺畅”的现代产权制度。 从近两年来国家的政策可以看出， 深化国 有资产管理体制改革， 就是要按照 社会主义市场经济的要求，从构建出资人职能的机构入手，着眼理顺产权关系， 明确管理责任， 形成国有资产管理、 监督和营运体系协调运转的有效机制。国家 既要对国有资产进行有效管理， 又不能直接干预国企的生产经营， 要建立健全国 有资产管理和监督体制，推动国企的产权改革，从而建立规范的法人治理结构。 第二章 塘沽自来水业市场化改革的必然性和可行性分析 第二章 塘沽自来水业市场化改革的必然性和可行性分析 所谓市场化， 是指具有了市场的性质， 即具有组织化、 制度化的交换意识和 经济调节手段的 性质。 国有企业进行市场化改革的目 标， 是要依法建立现代企业 制度，以适应市场经济的需要。塘沽自 来水公司作为国有企业，其市场化改革， 本质上是公有制经济与市场经济的结合问题。具体就是要在三个方面进行改革: 一是打破垄断， 引进竞争; 二是加强管理， 提高 效率: 三是转变观念， 改进服务。 通过建立规范的法人治理结构， 构筑完全意义上的现代企业制度。 塘沽自 来水业 的市场化改革，有其必然性和可行性。 2 . 1 市场化改革的必然性分析 2 . 1 . 1企业的外部环境因素分析 自 来水公司和其他企业一样都是一个开放的经济系统， 它的发展和变化必然 受到外部环境的影响。 因此， 把握环境的现状和未来的变化趋势， 对我们正确理 解企业改制的必要性非常重要。 一般来说， 影响企业变革的外部环境因素可分为 三类:政治环境因素、经济环境因素和法律环境因素。 1 ) 政治环境分析: 目 前我国的基本政治制度、 政治体制改革和具体的政策为 供水企业的发展提供了良 好的条件和前景。 在党的十五届四中全会通过的 中共 中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定 中提到: 积极探索国有资产 管理的有效形式要按照国家所有、 分级管理、 分工监督、 授权经营的原则， 逐步 建立国有资产管理、 监督、 营运体系和机制， 建立与健全严格的责任制。 要确保 出资人到位。 党的十六大报告提出 继续探索和研究政府管理国有企业的体制， 与 时俱进深化国有资产管理体制改革， 十分必要。 党的十六届三中全会通过的 中 共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问 题的决定 指出: 要适应经济市场 化不断发展的趋势， 进一步增强公有制经济的活力， 大力发展国有资本、 集体资 本和非公有资本等参股的混合所有制经济， 实现投资主体多元化， 使股份制成为 公有制的主要实现形式， 要按照会议精神建立起“ 归属清晰、 权责明 确、 保护严 格、流转顺畅”的现代产权制度。 从近两年来国家的政策可以看出， 深化国 有资产管理体制改革， 就是要按照 社会主义市场经济的要求，从构建出资人职能的机构入手，着眼理顺产权关系， 明确管理责任， 形成国有资产管理、 监督和营运体系协调运转的有效机制。国家 既要对国有资产进行有效管理， 又不能直接干预国企的生产经营， 要建立健全国 有资产管理和监督体制，推动国企的产权改革，从而建立规范的法人治理结构。 第二章 塘沽自 来水业市 场化改革的必然性和可行性分析 这些政策的出台， 无疑为自 来水业进行市场化改革， 建立现代企业制度指明了方 向，从宏观上提供了有利的外部政治环境。 2 ) 经济环境分析: 我国加入w t o 后， 经济全球化和竞争加剧的现实将会对市 政公用行业产生重大影响， 作为市政公用行业的之一的塘沽供水业不可回避的会 面临竞争和挑战。 首先， 为适应市场经济的要求， 供水企业的现有体制必须改变。 在 服务贸 易总协定 里政府对外承诺的各项条款中， 对市政公用的各行业并没有特别的承 诺或对外商有特别的限制， 即我国市政公用行业并没有要求得到特别的 保护。 也 就是说我国市政公用行业今后的发展必须与国际接轨， 遵循国际规律， 公平的接 受竞争和挑战， 在这样的形势面前， 如何面对外来竞争压力， 从战略高度调整我 国市政公用行业的发展思路， 加快市场化进程， 发挥社会主义制度和多年来改革 开放后具有的一定的比较竞争优势， 趋利避害，主动适应市场经济的发展， 是城 建系统国有资产管理部门 必须面对和深入研究思考的问 题。 其次， 我国加入w t o 后， 供水市场的广阔前景对外资和民营资本将产生前所 未有的强劲吸引力，使市场化改革的步伐不断加快。我国是水资源贫乏的国家， 据有关资料统计， 全国6 6 3 个城市中， 有4 0 0 多个城市常年供水不足，1 1 0 个城 市严重缺水。水资源的缺乏和 1 3 亿人口对水的巨大需求使得供水行业具有了稳 定的供求关系，供需稳定增长。 据测算至 2 0 3 0年全国城市用水总量将达 1 3 2 0 亿立方米，比现在将增加近7 0 0 亿立方米， 供水市场前景广阔。另外， 水市场的 投入也会逐年加大，至2 0 0 5 年，我国水市场将需要 1 万亿元资金，其中中央和 地方政府大约投入2 0 0 0 到3 0 0 0 亿元， 其它将通过利用外资、 贷款、 市场融资等 方式筹集解决， 其中蕴含的投资机会是巨大的。 更重要的是， 供水行业良 好的流 动性和风险小、 回报稳定的特点无疑是吸引外资和民营资本进入供水市场的主要 原因。 第三， 塘沽地区社会经济未来发展规划对供水企业也提出了更高的要求。 塘 沽区 常住人口4 8 万， 建成区面积7 3 . 3 k m ， 已 被天津市定位为“ 天津现代化港口 城市标志区， 滨海新区综合服务区和新兴产业聚集区” ， 经过多年的建设与发展， 已逐步成为滨海新区的核心。依据天津市总体规划，到2 0 1 0 年将把滨海新区建 成中国北方经济发展的 “ 龙头” ，国际一流的综合性工业基地， 具有自 由 港功能 的高 度开放的现代化经济新区。 这就要求塘沽必须加快基础设施建设， 形成管理 科学先进、 设备完善配套的市政公用基础设施体系， 以适应经济持续高 速发展和 人民生活水平日益提高的需要。 而塘沽自 来水业在现有体制下经营管理的现状很 难适应区内经济未来发展的要求， 从而使建立现代企业制度、 引进先进的管理和 技术的市场化改革成为必然。 第二章 塘沽自 来水业市场化改革的必然性和可行性分析 3 ) 法律环境分析: 近年来， 国家有关部门相继颁布了一些法律法规和相关政 策，为供水行业市场化改革创造了条件。 2 0 0 1 年 1 2月1 1日，国家计委在 关于印发促进和引导民间投资的若干意 见的通知中指出， 要逐步放宽投资领域。 除国家有特殊规定的以外， 凡是鼓励 和允许外商投资进入的领域， 均鼓励和允许民间投资进入: 鼓励和引导民间投资 以独资、合作、 联营、 参股、 特许经营等方式， 参与经营性的基础设施和公益事 业项目 建设。 2 0 0 2 年1 月，国 家计委发出(十五” 期间加快发展服务业若干政策措施的 意见 指出， 要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展， 放宽外贸、 教育、 文化、 公用事业、 旅游、 电信、 金融、 保险、 中介服务等行业的市场准入。 国务院有关部门要尽快制定并公示有条件准入的领域、 准入的条件、 审批确认等 准入程序以及管理监督办法。 2 0 0 2 年3 月4 日 ， 国 家计委公布的新的 外商 投资产业指导 ， 使原禁止外 商投资的电信和燃气、 热力、 供排水等城市管网首次被列为对外开放领域， 国家 在城市公用事业及基础设施行业扩大开放的政策逐步到位。 2 0 0 2 年 1 2 月2 7 日 ， 建设部发出 关于加快市 政公 用行业市场化进程的意 见要求，以体制创新和机制创新为动力，以确保公众利益， 促进市政公用行业 发展为目的， 加快推进市政公用行业市场化进程， 引入竞争机制， 建立特许经营 制度， 尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系， 推动 全面建设小康社会。 鼓励社会资金、 外国资本采取独资、 合资、 合作等多种形式， 参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。 通过从宏观的角度对供水企业所处的外部政治、 经济和法律环境因素进行分 析可以 看出，实施市场化改革， 对塘沽供水业来说， 是政策支持、 经济需要和法 律允许的必然结果。 2 . 1 . 2企业内部因素分析 自来水行业具有自 然垄断性和自我封闭的特征，这是自然形成的，但这一 特征对企业的发展所产生的局限性却是长期存在的，对企业所带来的消极影响 象儒家思想对创新的压抑一样是根深蒂固的。首先是安于现状、不思进取的企 业文化构成了制约企业发展的内部障碍，其次是企业的发展规模受到地域垄断 的限制，使企业的经营管理水平和对外服务水平由于缺乏竞争，没有进步提 高的内在动力。就拿塘沽自 来水公司来说，垄断经营、收入稳定、分配平均、 思想保守是这个企业最大的特点，建厂五 t - 年来，企业靠天吃饭，靠表面的稳 定养着大量闲人，企业内部没有竞争的氛围，对政府的强烈依赖使企业难以具 第二章 塘沽自 来水业市场化改革的必然性和可行性分析 3 ) 法律环境分析: 近年来， 国家有关部门相继颁布了一些法律法规和相关政 策，为供水行业市场化改革创造了条件。 2 0 0 1 年 1 2月1 1日，国家计委在 关于印发促进和引导民间投资的若干意 见的通知中指出， 要逐步放宽投资领域。 除国家有特殊规定的以外， 凡是鼓励 和允许外商投资进入的领域， 均鼓励和允许民间投资进入: 鼓励和引导民间投资 以独资、合作、 联营、 参股、 特许经营等方式， 参与经营性的基础设施和公益事 业项目 建设。 2 0 0 2 年1 月，国 家计委发出(十五” 期间加快发展服务业若干政策措施的 意见 指出， 要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展， 放宽外贸、 教育、 文化、 公用事业、 旅游、 电信、 金融、 保险、 中介服务等行业的市场准入。 国务院有关部门要尽快制定并公示有条件准入的领域、 准入的条件、 审批确认等 准入程序以及管理监督办法。 2 0 0 2 年3 月4 日 ， 国 家计委公布的新的 外商 投资产业指导 ， 使原禁止外 商投资的电信和燃气、 热力、 供排水等城市管网首次被列为对外开放领域， 国家 在城市公用事业及基础设施行业扩大开放的政策逐步到位。 2 0 0 2 年 1 2 月2 7 日 ， 建设部发出 关于加快市 政公 用行业市场化进程的意 见要求，以体制创新和机制创新为动力，以确保公众利益， 促进市政公用行业 发展为目的， 加快推进市政公用行业市场化进程， 引入竞争机制， 建立特许经营 制度， 尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系， 推动 全面建设小康社会。 鼓励社会资金、 外国资本采取独资、 合资、 合作等多种形式， 参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。 通过从宏观的角度对供水企业所处的外部政治、 经济和法律环境因素进行分 析可以 看出，实施市场化改革， 对塘沽供水业来说， 是政策支持、 经济需要和法 律允许的必然结果。 2 . 1 . 2企业内部因素分析 自来水行业具有自 然垄断性和自我封闭的特征，这是自然形成的，但这一 特征对企业的发展所产生的局限性却是长期存在的，对企业所带来的消极影响 象儒家思想对创新的压抑一样是根深蒂固的。首先是安于现状、不思进取的企 业文化构成了制约企业发展的内部障碍，其次是企业的发展规模受到地域垄断 的限制，使企业的经营管理水平和对外服务水平由于缺乏竞争，没有进步提 高的内在动力。就拿塘沽自 来水公司来说，垄断经营、收入稳定、分配平均、 思想保守是这个企业最大的特点，建厂五 t - 年来，企业靠天吃饭，靠表面的稳 定养着大量闲人，企业内部没有竞争的氛围，对政府的强烈依赖使企业难以具 第二章 塘沽自 来水业市场化改革的必然性和可行性分析 备抵御外部风险的能力。 稳定的生产工艺， 机械的营销方式，简单的 对外服务， 懒散的企业文化构成了企业内部坚而难破的传统1就是在那种传统企业文化氛 围中，任何停留在表面和形式上的试图创新都无法为供水企业带来发展，只有 体制创新， 才能把这个稳定的有些僵化的企业推进改革的浪潮， 为企业注入新 的生机和活力。因此，市场化改革将是体制创新的必然选择。 2 . 1 . 3市场化是政府职能转变的必然体现 我国国有企业改革从十一届三中全会至今己经走过了二十多年的艰难历 程， 经历了 放权让利 ( 改革的初始阶段) 、 “ 承包制” 俨两权分离” 的 探索阶段) 、 “ 股份制” ( 企业经营机制转换的试点阶段) 直到目 前的现代企业制度 ( 改革的 “ 转机建制” 阶段) 四 个阶段， 困扰改革的最大难题就是政企不分。 表现在两个 方面， 从政府方面看， 表现为行政管理职能与所有者代表职能不分; 从企业方面 看， 表现为国有资产所有者代表权与经营权不分。 政府既是行政管理者， 又直接 参与企