（公共管理专业论文）地方财政风险及其防范对策研究——基于湖南省财政状况的分析.pdf

独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研 究工作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含 为获得大连理工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与 我同工作的同志对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说 明并表示了谢意。 作者签 地方财政风险及其防范对策研究 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用 规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论 文。 作者签名： 新签名：筮她 大连理工大学硕七学位论文 摘要 风险是任何社会都不可避免的，特别是在市场经济社会，风险更是无处不在，可以 说市场经济就是风险经济。自从我国经济体制由计划经济向市场经济转轨以来，风险就 相伴而行，遍及各个市场、政府、金融、财政等各个机构和领域，鉴于财政在国家经济 生活中的作用，所以又以财政风险壤为突出。因此，化解财政风险不仅成为我国甚至成 为了世界各国一道难题。在我国，地方财政风险远比中央财政风险的威胁更大。 本文通过对财政风险概念进行分析，提出了地方财政风险的概念，即地方财政风险 是指地方政府在组织收入和安排支出的过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷和 多种经济因素的不确定性而造成的困难和损失的不确定性。本文以湖南省最近几年的财 政经济运行状况为例，分析了地方财政风险的具体表现，如债务风险严重、收支风险加 剧和矛盾突出、地方公共风险财政化等，地方财政风险的产生既有经济发展质量导致财 源基础不稳的根本性原因，也有分税制不完善、预算管理制度约束软化造成支出难以控 制、转移支付制度不科学等财政体制上的原因。本文最后在分析地方财政风险原因的基 础上，提出了防范地方财政的应对之策：提高对财政风险的认识，防范地方政府债务风 险，防范地方财政收支风险，防范地方公- 共风险财政化。 关键词：财政风险；地方财政风险；防范 地方财政风险及其防范对策研究 r e s e a r c ho nt h el o c a lf i s c a lr i s k sa n dp r o t e c t i n g a g a i n s tl o c a lf i s c a lr i s k s a b s t r a c t r i s ki si n e v i t a b l ei na n ys o c i e t y , p a r t i c u l a r l yi nt h em a r k e t i n g e c o n o m y , t h er i s ki s e v e r y w h e r es o c i e t y , i tc a nb es a i dt h a tt h em a r k e te c o n o m yi sa ne c o n o m i cr i s k ，s i n c ec h i n a s e c o n o m ys y s t e mf r o map l a n n i n g - e c o n o m yt oam a r k e t i n g e c o n o m y , r i s k sa l w a y se x i s t ，i t e x i s ti nv a r i o u sm a r k e t s ，g o v e r n m e n t ，b a n k i n g ，f i n a n c i a li n s t i t u t i o n sa n dv a r i o u sa r e a s b e c a u s ef i n a n c e sr o l ei nt h ec o u n t r ye c o n o m i c1 i f e s of i s c a lr i s k si st h em o s tr i s k t h e r e f o r e ，n o to n l yd e f u s ef i n a n c i a lr i s k sh a sb e c o m ec h i n a 。se v e nb e c o m eap r o b l e ma l lo v e r t h ew o r l d i nc h i n a ，t h et h r e a to ft h el o c a lf i s c a lr i s kt h a nt h ec e n t r a if i s c a lr i s k t h et e x tb a s e do nt h ec o n e e p to fr i s ka n a l y s i s ，p u tf o r w a r dt h ec o n c e p to fl o c a lf i s c a lr i s k ， t h a tt h el o c a lf i n a n c i a lr i s ki st h eo r g a n i z a t i o no fl o c a l g o v e r n m e n t si ni n c o m ea n d e x p e n d i t u r ef o r t h ec o u r s e b e c a u s eo ft h ef i n a n c i a ls y s t e ma n df i n a n e i a lm e a n st oo w nd e f e c t s a n dav a r i e t yo fe c o n o m i cf a c t o r sa n du n c e r t a i n t i e sa n dt h ed i f f i c u l t i e sc a u s e db yt h el o s so f u n c e r t a i n t y c l a r i t yo ft h el o c a lf i n a n c i a lr i s k s ，t h ea r t i c l ei nh u n a np r o v i n c ei nr e c e n ty e a r sa s a l l e x a m p l et h ee c o n o m i cs i t u a t i o n a n a l y s i so ft h e1 0 c a l f i n a n c i a lr i s k so fs p e c i f c p e r f o r m a n c e ，d e b tr i s ks e r i o u sb a l a n c eo fp a y m e n tr i s k si n t e n s i f y ，t h eo b v i o u sc o n t r a d i c t i o n o ft h el o c a ip u b l i co ft h er i s k s ，a sw e l ia si t sr i s ka n a l y s i sf o rav a r i e t yo fr e a s o n s b o t h e c o n o m i cd e v e l o p m e n tb a s e do nt h eq u a l i t yo ff i n a n c i a li n s t a b i l i t yl e dt oaf u n d a m e n t a l r e a s o n sa n da l s ot h et a xs y s t e mi si m p e r f e c t ，s o f t e n i n go ft h eb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m c o n s t r a i n t sc a u s e de x p e n d i t u r e sd i 币c u l tt oc o n t r o la n dt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m t h ef i n a n c i a i s y s t e m ，s u c ha su n s c i e n t i f i cr e a s o n s t h ea r t i c l ef i n a l l yi n d e p t ha n a l y s i so ft h er e a s o n sf o rt h e l o c a lf i n a n c i a lr i s k so nt h eb a s i so ft h ep r o p o s e dl o e a lg u a r da g a i n s ta n dd e f u s ef i n a n c i a l c o u n t e rm e a s u r e st or a i s ea w a r e n e s so ff i n a n c i a ir i s k s ；p r e v e n tl o c a lg o v e r n m e n td e b tr i s k s ； p r e v e n tl o c a lf i s c a lr e v e n u e sa n de x p e n d i t u r e sr i s k s ；p r e v e n tl o c a lp u b l i cr i s k sc h a n g et of i s c a l r i s k k e yw o r d s ：f i s c a lr i s k ：l o c a lf i s c a lr i s k ：d e f e n c eo nf i s c a lr i s k 一2 一 大连理： 大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 问题的提出 现代社会经济生活充满了各种各样的风险，这是一个不争的事实。随着我国市场经 济的发展，风险意识已经渐入人心。市场经济可以说是风险经济，而市场经济社会，自 然是一个风险社会。社会分工越是发达，经济的货币化程度越高，面临的不确定性就越 大，从而风险也就越大，这是一个自然规律。 胡锦涛同志在十七大报告中提出促进国民经济又快又好发展，这就要求国民经济发 展首先要注重“质”，经济发展高质量运行需要控制和防范经济中的各种风险，财政是 社会政治、经济的综合反映。由于我国经济体制及其运行的特殊性，财政在国家经济运 行过程中更是发挥特别重要的作用。因此，研究经济风险不得不关注财政风险。虽然最 近几年我国财政收入连年高速增长，在推动国家经济和社会各项事业的发展中起到了至 关重要的作用，但是在风光背后我们却不得不面对财政风险问题。众所周知，财政分为 中央财政和地方财政，自然财政风险也可以分为中央财政风险和地方财政风险。就财政 风险的当前研究状况来看，研究中央财政风险的居多，而对地方财政风险的关注较少； 但就风险的显露程度和严重程度而言，目前地方财政风险更为明显和严重。1 9 9 4 年分税 制改革以来，地方财政收入规模不断提高，使地方政府的财政实力显著增强。但是随着 改革的不断推进，由于事权和财权的不对称等问题的存在，地方财政承担着较大的改革 成本，从而使地方政府面临改革带来的财政风险，直接表现就是地方政府债务负担沉重， 收支矛盾加剧，承担较多的公共风险等等。我国某些地方尤其是县乡级财政，已不仅是 财政风险问题了，而是演变成财政危机了，政府要靠借债度日，不仅影响政府形象，还 严重影响基层政权职能的发挥。 因此，地方财政风险已成为摆在我们面前一个急待解决的理论问题和现实问题。地 方财政是国家财政的重要组成部分，地方财政运行状况直接关系到国家财政运行的整体 质量和实际效果，关系到国家社会经济战略目标的实现。而地方财政问题的研究是我国 财政理论研究中较为薄弱的环节，尤其是我国经济尚处于转轨时期，与此相适应的地方 财政体系需要在理论和实践上经历一个逐步深入的研究探索过程。地方财政风险的加剧 是地方财政运行状况不佳的集中表现，在我国己初步构建了分级分税财政体制的条件 下，以地方财政风险的角度从理论和实践上来研究地方财政问题，研究如何通过防范与 化解地方财政风险确保地方财政的良性运行具有较大的理论价值与现实意义。 1 2 国内外研究现状 ( 1 ) 国外研究现状 地方财政风险及其防范对策研究 国外对财政风险的研究始于2 0 世纪8 0 年代，进入9 0 年代末，财政风险问题成了 国外学术界和实际部门的热门话题，其代表人物是世界银行驻华代表处高级经济学家白 海娜( h a n ap o l a c k o v ab r i x i ) 【l 】。她围绕政府“或有负债”问题撰写了一系列的文章， 主要有政府或有负债：一个隐性的财政风险( 1 9 9 8 年) 、财政调整与政府或有负债： 捷克和马其顿的案例研究( 1 9 9 9 年) 、政府或有负债：对捷克共和国的财政威胁( 2 0 0 0 年) 、政府或有负债：财政稳固的隐藏风险，比较全面介绍了政府负担的显性债务和 隐性债务，特色在于运用会计理论的概念来定义政府部门的债务及义务，并分析或有债 务对财政稳固性的威胁，提出减少和控制财政风险的系统性措施。另外，她还对匈牙利、 保加利亚、泰国、印度尼西亚等国家的或有负债问题作过专门的研究。白海娜提出了财 政风险矩阵，在财政风险矩阵中，她提出了两个新概念：“隐性债务”和“或有债务 ， 并对其进行了明确的界定和区分，并将财政风险分为直接显性、直接隐性、或有显性和 或有隐性负债风险四类，这对全面分析和评估政府债务提供了一个有用的工具。通过财 政风险矩阵，拓展了“政府债务”的内涵，同时也体现了谨慎原则，比较容易理解财政 风险的公共性，这是一个理论上的贡献。 威廉伊斯特利( w i l l i a me a s t e r l y ) 和大卫尤拉夫里夫克尔( d a v i dy u r a v l i v k e r ) 编写的世界银行的一份材料财富还是定时炸弹? 衡量哥伦比亚和委内瑞拉政府的净值 ( 2 0 0 2 年) 表明，用传统的分析方法来分析，哥伦比亚的公共债务占g d p 的比重只有2 0 ， 但从风险评估的角度来观察，这个比重达到2 3 2 ，面临巨大的财政风险。罗马尼亚经济 学院摩萨沃特( m o i s aa l t a r ) 也对转型经济的财政风险作了一定的分析，他认为财 政风险是个比较重要且复杂的问题。一些国际组织，如世界银行、国际货币基金组织、 欧盟近几年都在加强对财政风险的研究，并明确提出了政府应在财政报告中披露财政风 险的要求。世界各国都在关注财政风险问题，有些国家己经迈出了实质性的步伐。如美 国、新西兰、南非等都力图在一定的法律框架下来防范财政风险的积累和爆发。 在理性预期与宏观经济学研究方面，美国经济学家罗伯特卢卡斯( r o b e r te l u c a s ) 深化了人们对经济政策的理解，他认为：财政风险部分源于经济政策的局限性。 他的观点在基于对“丁伯根法则”的批判上建立的。“丁伯根法则”表述为：决策者只 要有n 个线性无关的政策工具，就可以实现n 个目标。而卢卡斯认为：按照丁伯根理论 设计的大型宏观经济模型。1 - 的系数，并不能真实描述经济结构状况，因为经济结构具有 不稳定的特点。此外，如果政府政策发生变化，就会直接影响系数的稳定性，该经济模 型就不可能准确地预测未来。由于预期问题不能在经济模型反映出来，政府政策工具效 果的不可靠性就会显著增加，从而政府的财政政策就可能导致财政风险增长。 在研究建立财政风险管理体系方面，美国马里兰大学阿伦斯奇克( a l l e ns c h i c k ) 认为风险管理在公共财政中发展仍然处在初期阶段。与企业和市场相比，政府缺乏评估 一6 一 大连理工大学硕士学位论文 和控制风险的经验与工具。一些在私人部门采用的较完善的风险管理技术可以通过改造 用于政府，一些发达国家( 如加拿大和美国) 政府所采用的先进做法也可以在其他国家 进行尝试。但在任何国家处理财政风险都不是一件容易事情，特别是在发展中国家，因 为其市场和保险部门相对落后，弥补失误的回旋余地也非常小。在现代民主社会中，即 使在健康发展的经济环境中，社会也有理由要求政府承担部分在历史上曾由家庭或企业 承担的风险。正是因为有这种要求，才会使政府承担了某些风险，也使得政府有必要使 其面临的风险更加透明化，并坚持不懈同其他各方分担风险。 ( 2 ) 国内研究现状 从2 0 世纪9 0 年代末以来，财政风险问题一直是我国学术界和实际部门的热门话题， 这方面的文献非常多，许多方面形成了共识。但作为一个新兴的研究领域和研究课题， 仍有许多问题没有解决。而要解决这些问题，往往需要思维方式上的突破。 国内文献主要有刘尚希主编的财政风险及其防范问题研究、王美涵主编的中 国财政风险实证研究、王朝才主编的地方财政风险管理与控制研究、张志超主编 的财政风险一成因、估测与防范和马骏主编的财政风险管理：新理念与国际经验 等著作：在国内对于财政风险研究中，财政部刘尚希主编的财政风险及其防范研究文 集，收集了当前各地实践部门和理论界对风险的研究成果。不仅关注财政风险，而且 对可能引起财政风险的其他因素如金融风险也广为涉及；张志超编著的财政风险一成 因、估测与防范提出了财政风险分析的定性与定量方法【2 】。从风险研究来说上述两者 在反映我国财政风险表现、归类、原因分析与政策建议方面是较为全面的两本。其他关 于财政风险多是散见于各种报刊杂志的研究。不过各地财政对于本地区的财政风险研究 的课题报告却提供了大量的经验数据、地区风险研究以及适合各地实际的政策建议，对 于财政内部的稳固性问题研究起了开路先锋的作用。 张志超编著的财政风险成因、估测与防范提出了财政风险分析的定性与定 量方法。财政风险定性分析的主要方法是“风险评估的专家制度”，定量分析采用了美 国学者爱德华阿尔特曼1 9 6 8 年建立的“z 评分模型”，财政政策效果分析模型工s l m 模型。财政风险分析的范围内容主要有税收风险、支出风险、国债风险、政府财政面临 的公共风险、财政系统风险等方面。税收风险主要有逃税、税务征管、税收收入低效率 和税收制度等因素。税收风险方面对地下经济与税收流失规模和公开经济中的税收流失 规模进行了估测，同时，也提出了税收风险程度评价体系，但并未对目前我国的税收风 险程度进行衡量与评价。财政支出风险从转轨时期政府职能的转变对财政支出规模的影 响，支出结构不合理，支出管理弱化和政府隐性支出等方面进行了分析，提出了支出风 险的指标评价体系，并对我国近期( 1 9 9 7 年一2 0 0 2 年) 的支出风险进行了初步、基本的 评价。国债风险方面提出了增发国债优于减税政策的结论，并对国家的国债风险进行了 地方财政风险及其防范对策研究 指标分析。地方财政风险主要有财政体制缺陷、收入增长机制缺乏稳定性，政府盲目投 融资、预算管理弱化四个方面的因素。提出了地方财政风险评估的指标体系，但未做实 证具体分析。公共风险主要源于国有企业( 经济效益不佳、高负债、解困资金需求) 、国 有银行、社会保障等方面。财政系统风险方面，提出了财政系统运行状态评价指标体系， 并对我国2 0 0 1 年财政运行状态进行了初步的评价。 刘尚希主编的财政风险及其防范问题研究认为财政风险矩阵就债务论债务，没 有说明为什么和假设财政风险能客观测量等方面的不足哪。该文提出了财政风险评估的 基本框架，通过四个层次的分析来评估，即第一层次，公共债务与公共资源存量的对比 分析：第二层次，公共债务与公共资源流量的对比分析：第三层次，公共债务与经济总 规模的对比分析；第四层次公共债务与政府无形资源的对比分析。从存量和流量的角度 来考察财政风险，引入了国债，国有资产和政府收支规模等方面的存量和流量数字，但 并没有可以衡量的指标及其标准，只是初步的给予了定性的结论评价。从经济运行的角 度考察财政风险，通过国有企业、金融运行基础教育、就业问题、收入分配差距扩大、 环境赤字等方面对财政风险进行了阐述，给出了初步的定性的简要结论，也未提出衡量 的指标及其标准。文中提出以更广的视野来分析财政风险，也引入了新的分析因素，但 并没有运用国际标准，或自己提出财政风险评估的指标及其量化标准，也没有进行量化 的分析和量化的结论，比较定性和模糊。 理论界对财政风险的界定主要有二种倾向：一种是，财政风险是政府不适当的财政 活动或财政行为给政府本身经济及社会活动带来的各种潜在危害的可能性：另一种是， 财政风险是指财政领域中因各种不确定因素的综合影响而导致财政资金遭受损失和财 政运行遭到破坏的可能性。前一种提法是假定行为主体( 政府) 的特定行为( 财政活动) 引发财政风险( 内生性) ，后一种提法是假定行为主体活动合理，是各种客观存在的风险 和不确定性因素的影响产生财政风险( 外部性) 。陈共在积极财政政策及其财政风险 中指出1 4 j ，当前财政风险危机集中体现在政府隐性债务和或有债务的形成和迅速增长， 作为提供公共物品的财政部门和国家的最后一道风险屏障，如果忽视来自国民经济各个 领域并且对财政稳定性冲击日益增大的各类风险，就不能保证财政的可持续发展。他总 结出地方债务风险的来源和债务风险特点，认为地方政府的债务风险来源包括：( 1 ) 地 方政府承借或担保的直接债务；( 2 ) 地方政府对地方性的投融资公司等中介机构向金融 机构的借款给予风险承诺的“点贷”项目；( 3 ) 由地方国有企业举债，并且承担偿还责 任的间接债务。债务风险的特点则表现为：( 1 ) 借债所投入的项目缺乏科学详实的论证； ( 2 ) 地方政府的债务的一部分是向外国政府、国际金融机构的借款，因而具有很强的 偿还刚性：( 3 ) 地方政府债务的管理和运作混乱，缺乏一套行这有效的保障机制和监督 约束机制。 一s 一 大连理工大学硕士学位论文 在研究地方财政风险监控方面，刘谊、马千真提出构建由地方财政债务指标与地方 财政风险综合指标两层监控指标体系旧，前者度量地方政府债务风险的大小，后者反映 整个地方财政经济的综合风险。在债务指标的选取上，依照下列原则包括：( 1 ) 以具有 完整统计数字的债务为核心；( 2 ) 以地方财政收入和g d p 为主要参考变量；( 3 ) 以流动 性和清偿能力的指标为主要指标：( 4 ) 对于或有负债应全额统计，但在进行评价时，可 根据政府或有负债的规模和实际发生的可能性以及这些或有负债发生后债权入对偿债 方式的具体要求，将其转化为风险加权后的政府或有负债。 2 0 0 7 年1 2 月，中央经济工作会议提出，要把防止经济增长从偏快转向过热、防止 价格从结构性上涨演变为明显通货膨胀，作为当前宏观调控的首要任务，与此相对应， 2 0 0 8 年将实施稳健的财政政策和从紧的货币政策。从表象上看，积极财政政策的淡出意 味着政府支出以及国债发行规模的相对减少，相关的政府财政风险也会相对下降。然而， 政府财政风险不仅仅是表现为国债与支出，还有包括更深层次的内涵如政府或有负债以 及社会经济、政治运行环境都会影响到政府的财政风险。由于我国经济体制转轨以及下 列包括：地方财政收入增长机制缺欠稳定性、地方政府盲目融资、地方财政预算管理弱 化等原因导致地方政府财政风险突显，地方政府财政风险倍受社会关注。本文结合对湖 南省近年来的财政活动情况以及经济发展情况进行较为深入地分析，希望能在现实基础 上，对本地政府防范与化解财政j x l 险提出一些建议。 1 3 研究思路与研究框架 地方财政风险问题不仅是一个财政问题，它还会涉及到制度安排和设计理论、公共 经济理论，可以说是一个多学科交叉的课题。因此本文将运用财政学、制度经济学、公 共经济学等学科知识，通过综合运用理论联系实际、实证与规范分析、定量与定性分析 等研究方法，遵循提出问露、分析问题、解决问题的基本思路，探讨地方财政风险问题。 本论文包括五章内容。 第l 章为绪论部分，提出地方财政风险问题，并对研究地方财政风险的国内外文献 进行了简要回顾。 第2 章介绍了研究地方财政的理论基础，包括财政风险与地方财政风险的界定，并 重点分析了地方财政风险的特点、类型。 第3 章研究了地方财政风险现状，主要以湖南省的经验数据为基础首先论述了地 方债务风险、地方财政收入风险、地方财政支出风险和地方公共风险，接下来就不同的 风险产生的原因进行了研究，指出了产生地方财政风险的主要原因在于经济发展质量不 高，缺乏收入增长长效机制；政府职能欠规范，行为边界不清晰；分税制改革存在缺陷、 地方政府财权与事权不对称、预算管理约束弱化，支出随意性大、转移支付制度不完善 9 地方财政风险及其防范对镱研究 等财政体制改革不到位。 第4 章主要论述了防范化解地方财政风险的对策建议，建议提高对地方财政风险的 认识，增强危机感；重点防范地方财政收入风险、财政支出风险和地方公共风险。 第5 章为结论。 大连理工大学硕士学位论文 2 地方财政风险概述 2 1 财政风险释义 ( 1 ) 风险的涵义 风险是自然现象，也是一个社会和经济现象。学术界对风险的阐述不尽一致：1 8 9 5 年美国学者海斯首先从经济学的意义上提出了风险的定义，认为风险是损失发生的可能 性。美国学者威雷特( w r a i t ) 在论文风险与保险的经济理论中指出：“风险是关于 不愿发生的事件发生的不确定性之客观体现 。美国经济学家奈特( k n i g h t ) 在其所著 风险、不确定性与利润一书中认为，风险是概率估计的可靠性以及将它作为一种可 保险成本进行处理的可能性。奈特还把风险和不确定性加以区分，认为不确定性指经济 行为人面临的直接或间接影响经济活动的无法充分准确地加以观察、分析和预见的外生 和内生因素，它提供了获益的机会，而风险不会为经济行为人提供获益的机会。日本学 者武井勋认为，“风险是在特定环境中和特定期限内自然存在的导致经济损失的变化”， 虽然风险和不确定性在概念上不尽相同，但近年来的文献一般并没有对两者进行严格区 分。学术界对于“风险”概念普遍接受的定义，是美国学者威廉斯( c a w i l l i a m s ) 所做的：“在某个特定状态下和特定时间内可能发生的结果的变动。只要某项活动的未 来结果有两种或两种以上，就是风险，即未来的结果的不确定性。如果结果只有一种就 不存在风险。 以上学者对风险的定义是从不确定性出发，把风险分为广义和狭义两种范畴，广义 的风险只是强调来来事件的不确定性特征，而不考虑不确定性的后果导致的福利损失。 狭义的风险强调不确定性可能对经济主体造成的福利损失。虽然各学者对风险的概念阐 述各有见地，但我们可以发现，风险的概念包含以下含义：损失性，风险发生的结 果是某种形式的损失或是有形的、或无形的i 量化性，风险比危险更具量化性； 预期性，风险是一种心理预期感受或现象；或然性，风险的存在及发生服从某种概 率规律；关联性，风险是偏离某一目标结果的可能性，与达到某一目标的可能性一起 构成事物对立统一的两个方面。风险与经济中的某一领域相结合或者根据研究风险的不 同视角，又可以引申出许多种类，如财务风险、投资风险、金融风险、财政风险等，其 中的财政风险是本文的研究重点。 ( 2 ) 财政风险的涵义 国内的许多文献对财政风险进行了界定，但目前还没有确切的权威性的表述。一般 认为广义的财政风险是财政活动所面临的减收、增支以及由此引起财政危机的可能性。 但是财政风险不等同于财政危机，因为财政危机是确定性事件而财政风险是非确定性事 地方财政风险及其防范对策研究 件，是一种可能性。财政风险不仅包括来自经济波动、利率波动、债务扩张等方面的风 险，而且还包括来自自然灾害、政治、社会不稳定等非经济方面的风险。狭义的财政风 险是指财政债务风险。在财政部的政策报告国家财政困难与风险问题及振兴财政的对 策研究( 1 9 9 6 年) 中明确指出财政风险的集中表现是巨额财政赤字和债务危机，而赤 字既是债务产生的原因也是弥补债务的手段，因此，可以说财政风险最主要、最直接的 表现是债务风险，其他形式的财政风险最终都有可能转化为政府债务增加，从而形成债 务风险，口1 国内的一些学者对财政风险的论述证明了此种观点。张春霖对财政风险的定 义是“财政风险是国家出现资不抵债和无力支付的风险，这种风险是和政府债务相联系 的。政府债务的可持续性实际上是政府财政风险的一种重要反映，说一国政府债务不具 有可持续性，也就是说该国政府在现有债务水平上按某种模式继续借债将导致政府资不 抵债和无力支付。”施青军把狭义的财政风险定义为财政债务风险n 1 。但是也有学者指出 也认为“不能把财政风险同财政赤字和债务规模扩张简单地联系起来”1 。 笔者就国内学者对财政风险的研究进行简单的归纳，大致有以下几种：一是从“风 险 定义出发，推导财政风险。“财政风险是专指财政领域中因各种不确定性因素的综 合影响而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性”n 们；“财政风险是指 在组织收入和安排支出过程中j 由于财政自身缺陷和多种经济因素的不确定性，造成损 失和困难的可能性 。从中可以看出对于财政风险定义从本质上归根于不确定性。二 是用财政困难和财政危机来说明财政风险。“财政风险是指存在爆发财政危机的隐患” 呻1 ；“财政风险是指财政面临支付危机的可能性，集中表现为赤字和债务的膨胀，当这 种膨胀超载一国经济和社会承受力时，将演变为财政危机 1 1 2 。三是界定财政风险外延 和内涵，将其划分为广义和狭义两种，再进行定义。“狭义财政风险是仅从财政自身角 度来考察，是指政府资不抵债和无力偿付到期债务，不能维持正常机动运转的风险。广 义财政风险是指财政是社会经济风险的最终承担者，银行风险、国企财务风险等将最终 转化为财政风险 。 财政是国家根据实现其职能的需要，以国家为主体，对社会产品进行的分配和再分 配活动，财政的基本职能是优化资源配置、公平收入分配和稳定社会经济。由此来看， 财政风险主要体现在政府组织财政收入，安排财政支出中出现危险的可能。因此，笔者 对财政风险定义为：国家在组织财政收入和安排财政支出过程中，由于财政制度和财政 手段本身的缺陷以及各种经济、社会因素的不确定性造成损失和困难的可能性。 2 2地方财政风险的特点和分类 2 2 1地方财政风险的内涵 财政是国家根据实现其职能的需要，以国家为主体，对社会产品进行的分配和再分 一1 2 一 大连理工大学硕士学位论文 配活动，财政的基本职能是优化资源配置、公平收入分配和稳定社会经济，对资源配置、 收入分配和社会经济稳定方面出现的问题，国家( 政府) 往往首先运用财政政策手段来 解决，以保证实现其职能。从这个角度来说，财政天生就是承担全社会公共风险的。现 阶段我国财政所承担的风险是无限的、全方位的，既要承担计划经济条件下遗留下来的 风险，又要承担转轨过程中产生的新的风险，如金融风险、失业风险、养老风险、外债 风险等，最终都必须由财政来承担。如果这些风险不断累积和集聚，超出财政的承受能 力，就有可能演变成财政风险。 一般而言，地方财政风险是指地方政府在组织财政收入和安排财政支出的过程中， 受财政制度自身的缺陷和其他经济因素的不确定性影响而造成困难和损失的可能性。地 方财政风险是地方财政矛盾激化的反映，风险的大小随着经济不确定因素的变动而上下 波动。这些不确定因素既可能是财政内部的不完善或错误行为所致，也可能是外部经济 环境的改变，使财政政策和相关措施在实施过程中发生预期效果与实际效果的偏差甚至 背离，从而产生财政风险。财政风险总是和一定的损失联系在一起的，风险越高，损失 也越大。 2 2 2 地方财政风险的特点 ( 1 ) 地方财政风险具有转轨性 由于财政是国家参与社会产品分配和再分配的重要手段，其行为几乎涵盖了所有的 经济领域。财政在经济领域中的特殊地位决定了财政风险不仅包括财政系统自身所产生 的内部风险，而且还包括社会经济领域中转化到财政领域的大量公共风险。就财政内部 风险而言，主要是指因决策失误、制度缺陷和管理不当所造成的政策性风险、财政体制 风险、管理风险和最终体现的运行混乱、功能削弱等财政风险。而可能转化到财政领域 的公共风险，从涉及的内容来看主要包括来自外部环境的自然灾害风险，来自经济运行 过程中的周期性波动、地区产业结构失调、社会性失业风险：金融风险等，诸如此类的 风险都有可能影响地方财政收支的运行和政府职能的实现，从而最终转化为财政风险。 因此，引发财政风险的因素是最多的、空问来源是最广的。 所谓转轨性是指在体制上表现为各级政府财权与事权结构的扭曲或错位，在政策上 表现为转轨时期政策内涵的变迁。在传统计划经济体制下，实行高度集中财政管理模式， 地方政府的目标与中央政府基本一致，相应地其债务风险也主要由国家来承担，风险隐 性化。1 9 9 4 年实行分税制财政体制改革后，地方政府的职能强化，权力增长，但相应的 责任机制却没有建立起来，在既得利益得到保护后，谋取各自利益的同时却不承担可能 产生的不良后果，由此导致权利与风险的严重错位。在传统计划经济体制下，地方政府 执行政策的任务只在于保持经济增长的速度而不注意经济运行的效率，或者只注意经济 地方财政风险及其防范对策研究 增长而不考虑经济稳定，地方政府不存在经济风险问题，同样也较少关注债务问题；经 济转轨过程中，地方政府的政策目标虽然转向效率但由于经济运行机制不健全，政策执 行结果往往脱离决策者的初衷，甚至走向反面，从而增大了地方政府在政策实施过程中 的债务风险。因此，在体制转轨过程中，由于体制政策特点决定了地方债务的高风险性。 ( 2 ) 地方财政风险具有扩散性和传导性 地方财政风险扩散的时间性比其他任何风险都更加明显。它不仅体现在一定财政体 制下的财政系统内部的各级财政之间，即国家财政作为一个整体系统，任何二级财政产 生风险，都会迅速在上级财政和下级财政之间迅速传播，并很快扩散到整个财政系统， 从而呈现为风险共担的局面，而且由于财政系统的开放性和与整个社会经济的紧密关联 与互为依存性，使得整个社会的公共风险既能够迅速转化为财政风险，如自然灾害必然 导致财政减收增支，社会失业会使财政支出迅速增加等等。同时，财政风险也会出现向 社会经济领域的逆向传递现象。当财政出现各种风险时，很可能产生这样两种现象，一 是削减财政支出，削弱政府职能，出现对某些应由政府担当的职责撒手不管的现象：二 是为化解财政风险而增加赋税，加重社会经济负担。无论那种现象都在实质上表现为风 险转移，是将财政风险转化为社会公共风险和私人风险。正是由于各种体制原因和财政 风险转化方式和转化手段的灵活性，使财政风险最具有传导性，且传导扩散速度最快。 以地方财政的债务风险为例，地方债务最初的形成可以表现在其他领域，以其他风险形 式表现出来，如地方金融机构的债务风险，地方国有企业的债务风险等：另一方面，其 他领域的各种风险最终会转嫁到地方债务风险上，因而可以说地方债务是各种风险的最 终传导者，是影响最大、范围虽广的宏观经济风险。从地方债务风险产生的根源来看， 无论是内在的还是外在的，一般不是地方财政运行引发的，而主要是经济运行、政策调 整或体制因素造成的，再加上其普遍性、控制难度大，更容易引发经济运行的不良反应 和社会的不安定，因而要对地方债务风险高度重视，严加防范。从分配角度讲，地方债 务的形成不是一种孤立的现象，它是地方财政分配相互联系的一种状况，从某种意义上 讲是财政危机的一种状况。主要表现：_ 是地方负债规模超过地方财政承受能力，每年 大量的还本付息使原本困难的财政雪上加霜，干扰了正常的预算管理和执行，短期行为 越发严重；二是相互担保，成为一条难以解开的债务链一既有地方政府为企业担保，也 有企业为政府融资担保，一旦出现偿还问题，都将影响到地方经济的健康运行。 ( - 3 ) 地方财政风险具有隐蔽性 从财政风险产生和存在的形态来看，既有显性风险，又有隐性风险，而且以隐性风 险居多，具有很强的隐蔽性。一是出于财政风险来源广、领域宽，往往不容易被及时察 觉，在大量私人风险和其它公共风险向财政领域转化过程中，财政临危不知。二是财政 显性风险更易于利用技术手段被处理成隐性风险。如人为地堵塞私人风险和公共风险向 大连理工大学硕士学位论文 财政领域的转化渠道任凭其风险肆虐而置之不理，实则是加剧财政隐性风险的累积和 扩大；大量举债虽然有利于控制眼前的显性财政风险，却无疑会加大来来的预期财政风 险。正是由于上述原因，使得财政风险具有很强的隐蔽性，大部分财政风险通常都处于 潜伏性隐蔽状态。 2 2 3 地方财政风险的分类 类别的划分是对事物进行结构性分析的前提，也是选择解决问题的突破口，构建对 策体系的必由之路。只有理清地方财政风险主要表现形式，才能合理有效地构建地方财 政风险测算指标体系。财政风险主要可按如下标准进行类别划分： ( 1 ) 根据财政风险内容不同，财政风险由债务和融资风险、财政收入风险和财政 支出风险、财政制度风险以及地方公共风险构成。债务和融资风险指由政府债务引发的 风险，融资风险指政府在融资活动当中的失当行为如担保、干预银行信贷活动等造成可 能转嫁财政形成的风险。财政收入风险指在财政收入过程中出现不利于财政职能实现的 可能性。财政收入总量确定的不合理，会影响总供求的平衡关系，妨碍社会经济动力机 制最大化，迟滞应有的经济发展速度，影响财政稳定和发展职能。财政支出风险是在财 政支出过程中出现妨碍财政职能实现的可能性。无论财政支出总量还是财政支出结构， 其确定和形成过程都蕴藏着累积财政风险的不确定因素。财政支出总量过大，有可能突 破量入为出的界限，将国民经济拖入需求膨胀，物价飞涨的境地；财政支出总量偏小， 有可能降低财政对各项社会事业发展的资金保障程度，直接妨碍财政职能的实现。所谓 财政制度风险主要是指由于财政、税收制度缺陷或运行机制紊乱而造成的风险。由于我 国社会主义市场经济是一种前所未有的政治经济模式，是没有任何可以效仿的。只能通 过“摸着石头过河”的“试错法”去探索、完善。以此为基础建立的我国各项财税制度 和财政体制也必然会存在方方面面的制度缺陷或失误，并直接危及财政的正常运作。现 行分税制就是在我国经济体制转轨过程中建立起来的财税体制，尽管实践证明了分税制 财政体制的成功以及促进了我国财政的发展是不争的事实，但我们也不可否认，我国现 行的分税制是一个不彻底的分税制，本身就存在着一些过渡性的缺陷。地方公共风险是 指对一个地区产生不利影响，依靠私人( 包括企业或个人) 无法承担，而必须依靠地方 财政承担的风险。 ( 2 ) 根据形成原因不同，可分为内生风险与外生风险口钔。内生风险是指由财政系 统内部因素( 如财政政策不当、财政制度缺陷、预算管理体制不合理和管理低效等) 造 成的财政风险。外生风险是指由财政系统外部因素造成的财政风险，一般是在经济和社 会机制不健全时，由不确定性因素引起的需要财政“兜底”的风险，如自然风险、社会 经济运行风险、政治风险等。 地方财政风险及其防范对策研究 ( 3 ) 根据显露程度不同，财政风险由显性风险和隐性风险构成。显性债务是指建 立在某一法律或者合同基础之上的政府负债。当债务到期时，政府具有清偿债务的法定 义务。由显性债务不断积累形成的规模就是显性债务规模。显性债务包括了国债、预算 涵盖的开支、法律规定的长期性支出( 公务员工资和养老金) 、政府和公共部门的债务 担保、政府的各种贷款等内容。隐性负债是指政府的一种道义上的偿付责任。这种负债 不以某一法律或者合同为基础，而是产生于公众预期、政治压力和社会理解意义上的应 由政府承担的义务。例如，法律没有规定政府对未来公共养老金缺口、未投保的自然灾 害的受害人、无存款担保但发生了偿付危机的银行的存款人提供资助，但政府往往会出 于各种社会压力而被迫出面拯救，将风险转移给政府自身。 2 3 地方财政风险的危害 地方财政风险的危害性最大。如前所述，财政风险是在防范私人风险和公共风险的 最后一道防线上出现的风险，这种风险如果得不到及时控制和化解，意味着整个社会上 再无其他力量可以阻挡，其后果最为严重，甚至会由于财政风险的积聚和扩大而爆发财 政危机，降低政府威信，导致经济衰萎，引发社会动荡，从中外历史上看，不仅存在着 大量因财政风险演化为财政危机而导致政府垮台、朝代更替和人类社会严重动荡不安的 历史事实，而且从当今世界各国来看，财政风险依然是最严重的社会风险。由地方财政 风险( 债务风险) 引发国家财政金融危机的诸多例子更是值得思考，如俄罗斯地方政府 大量借款导致联邦财政状况的恶化，联邦政府最终不得不以极高的利率借入短期债务， 后者的迅速积累又导致财政危机和1 9 9 8 年8 月的卢布崩溃：1 9 9 9 年，巴西的第三经济 大州米纳斯吉纳斯州宣布延期偿付中央政府的债务，随后引起了巴西股市、债市、 汇市的狂跌和信心危机，巴西经济动荡。前车之鉴不可不防。东南亚各国如果能够构筑 起防范和控制社会公共风险的坚固财政防线，就不会爆发严重的金融危机，其金融风险 就能够得到有效控制。风险总是和一定的损失联系在一起的，风险越高，损失也越大。 财政是一种宏观经济活动，所产生风险的危害是全方位的。地方财政风险的出现会 致使地方政府宏观调控能力下降，经济增长减缓，严重的财政风险还会引发局部财政危 机，。直接影响政治及社会的稳定。同时，财政风险的危害具有时效性，对财政经济发展 的负面影响会在很长一段时间内逐渐发生作用，进而阻碍财政经济可持续发展。由于受 经济运行中诸多因素的影响，有时表面上财政运行良好，但实际上风险因素已经存在， 并对财政经济发展产生了不良影响。当矛盾和问题积累到一定程度由隐性转变为显性， 直接影响财政的稳定与平衡，破坏财政经济的可持续发展。财政风险在聚集阶段往往容 易被假象所掩盖和蒙蔽，从而造成人们对财政风险的麻木，“年年难过年年过，年年过 得还不错”这句顺口溜就是一个很好的证明。发生财政风险，危害面很广，后果也很严 大连理：i ：大学硕士学位论文 重，因为财政与国家权力和政府职能紧密相联，财政风险不能有效防范并逐步累积并演 变成财政危机，在一个地方，就会严重影响地方政府行使职能，严重扰乱政治和经济秩 序，影响社会稳定：在一个国家，则可能严重损害国家机器的正