（公共管理专业论文）危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 摘 要 摘 要 我国经济的高速发展在全球脱颖而出， 经济的高增长也伴随着高 风险，尤其是面对频繁的食品安全突发事件（下称“突发事件”）， 如何应对和处理是迫在眉睫的重要课题。 我们清醒地认识到公共食品 安全面临严峻形势。我国是个幅员广阔，人口众多的发展中国家，各 地食品安全监管发展水平不均衡。今年来报告的数据显示，我国食源 性疾病和食物中毒的现象非常严重，其中造成社会影响较大的“突发 事件” 有 20 世纪 80 年代上海因食用毛蚶引起的食源性甲型肝炎大爆 发；安徽阜阳劣质婴幼儿奶粉事件；“瘦肉精”中毒事件等。这些事 件的发生暴露出我国食品安全机制与监管方面存在严重问题， 给公众 利益、国家安全、社会稳定造成了极为恶劣的后果。 “突发事件”存在于公众的生活中，不可预知，也是防不胜防的 危机。 每天都在发生， 又在消亡。 不同的处理方法有截然不同的结果， 没有危机管理就意味着危机已经来临。我国在应对“突发事件”方面 相当程度上还停留在计划经济时代，而危机管理方面也正在起步，任 重而道远。从现实来看，一旦发生了突发事件，往往是监管部门事后 仓促应对，匆匆组建领导小组，确定彼此的职责、工作分工和工作步 骤。 这种事后的应急处理方式已经不能及时控制原因日趋复杂的突发 事件，也不能满足公众对政府高效处理突发事件的期望。对食品安全 这一公共领域，政府作为社会公共利益的主要代表者，政府公权力是 必须涉入的。 政府的危机处理能力对于妥善而及时地处置危机起着决 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 定性的作用。与此同时，政府在公共危机管理中的作用也日趋凸显。 危机的特点决定了人们在危机状态下对强有力的政府济护的迫 切需要。公共危机管理毫无疑义应该成为政府的重要职能。政府应对 危机在与建构一个有效的危机治理系统。政府通过机制运行，实现危 机管理的规范管理，降低危机造成的损失，这构成了政府治理能力的 重要内容。笔者依托公共危机管理的基本理论，从食品安全的社会概 念、政治概念 ，以及公共危机管理的危机发展阶段论，危机成因 理论，紧急状态下的权利平衡理论等方面论述“突发事件”和公共危 机管理的关系，通过“突发事件”的典型案例，剖析突发事件的内涵 和外延。同时，借鉴国外的相关制度和先进经验，建立完备的食品追 溯制度和应急体系。结合我国的国情，提出以新的政府危机治理理论 为指导，研究和探索新的公共危机管理模式和机制，以应对和掌控突 发事件，提升应急处理能力，以减少突发事件对全社会可能造成的影 响和损失，也为科学管理制度的设计提供依据。 关键词：公共危机管理，食品安全突发事件，应对和掌控，应急处理 机制，治理 关键词：公共危机管理，食品安全突发事件，应对和掌控，应急处理 机制，治理 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 the application of public crisis management in erupted food safe emergencies abstract although the high-speed growth of chinas economy outshines the rest of the world, this eye-catching growth is also accompanied by high risk, especially the frequently erupted food safe emergencies (the emergency). how to response to and handle the emergency is one of the most urgent issues for us. emergency, bearing the characteristics of unpredictable and unpreventable, is part of the public life. it occurrences everyday, and ends everyday. different ways to handle it will result in totally different consequences. without crisis management system, the emergency is approaching. to some extent, china is still in the planned economy stage on handling emergency. crisis management is picking up, but still has a long way to go. based on the fundamental theory of public crisis management, the author elaborates the relationship between emergency and public crisis management from different aspects: social and political definition of food safety, stage theory of crisis development, crisis cause theory and balance of power theory under state of emergency. intension and extension of 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 emergency is explored in detail through typical case analysis. assimilating the regulatory system and experiences of other countries, combined with the situation of china, the author proposes that a brand-new public crisis management model and mechanism should be explored under the guidance of new government crisis management theory. thus, we will find a new way to respond to and control emergency, improve emergency handling capability, alleviate the impact and loss to the whole society brought by the emergencies, and provide basis to design scientific regulatory regime. keywords: public crisis management, food safe emergency, responses and controls, emergency mechanism, governance 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：黄 焕 日期： 2007 年 6 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：黄 焕 指导教师签名：顾孟迪 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 1 绪绪 论论 人类在期盼和平发展中进入了新世纪。然而，随着社会经济的发展，各种 矛盾和竞争错综复杂。大量的危机事件不断发生，尤其是，食品安全突发事件 频繁发生，给人民的身体健康造成极大的危害，甚至危及生命安全，使社会财 富造成巨大损失，因此，也是全社会的灾害和危机。如阜阳劣质奶粉事件，苏 丹红事件，多宝鱼事件，瘦肉精事件等等。这一切直接影响社会稳定，影响到 社会主义和谐社会的建设。 目前，我国已经加入了 wto，各项制度也将逐步与国际接轨，相关的法规 和法律文件有食品安全法、中华人民共和国产品质量法、中华人民 共和国消费者权益保护法等。针对上述问题，各地区，各部门正在设法对食 品安全控制领域进行新制度、新方法、新举措等的积极探索，并取得了阶段性 成果。然而，我国食品安全的一些深层次问题尚未有效解决。如食品的整体产 业水平偏低；食品安全监管部门职责不清，部分地方监管部门存在不同程度的 监管不到位的情况；我国多数食品企业规模较小，人、财、物等食品安全保障 资源严重不足。我国正处在由计划经济到市场经济的转轨时期。 借鉴发达国家的经验，政府监管是食品安全的可靠保障。我国应从公共危 机管理的高度出发，不断提升自身突发事件应急处理能力，积极由“被动应对” 向“主动预防”转变。由目前的“市场抽检、媒体曝光、事后打击”的事后管理模 式，尽快转变为“全程控制、产品追溯、诚信保障、风险评价、危害预警和应急 响应”的事前管理模式，逐步形成长效的监管机制。“魔高一尺，道高一丈”， 如果把“突发事件”作为“魔”，那么“危机管理”便是“道”。我国的食品 安全形势日趋严峻，我们每时每刻和“魔”作较量，而“危机管理”就是治理 “魔”的“道术”。 一、研究背景 “危机”对于每个人来说，应该不陌生。实际上，我们生活在一个“危机 四伏”的时代。自中国改革开放以来，随着市场经济体制的建立与完善，我国 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 2 在各个方面都取得了快速的发展。然而，透过欣欣向荣的表象，我们在一味地 追求经济发展，却忘记了一句古话：防患于未然。当今世界，各种矛盾和竞争 错综复杂，突发公共事件不断发生，危机管理是当今世界任何国家和地区政府 都必须认真对待的重大问题。本文所指的突发事件是食品安全突发事件，主要 是指突然发生的，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大疫情、群体 不明疾病、重大食物中毒以及其他严重影响公众健康的突发事件。目前，我国 食品安全形势非常严峻，近些年来，国内外食品安全突发事件频繁发生：“二 恶因”、“疯牛病”、“苏丹红” 、“多宝鱼” ,严重威胁人类生命和健 康的问题，引发了人们的反思。 公共危机管理是立足于应付组织或社会突发的危机事件，通过有激化的专 业处理系统将危机的损失降到最低的手段和策略。成功的危机管理是危机的管 理必须从剖析危机的形成的要素与原因入手，结合我国国情，建立一套相应的 应对危机的机制。放眼看来，中国社会普遍缺乏公民危机意识。在危机来临时， 缺乏应对紧急事态的意识以及心理准备。政府要想把危机意识培育在民众的心 里，更多的是自己必须要有强烈的危机意识，而且在危机发生后要有及时的评 估和正确的行动。否则的话，非但没有成功解决危机，反而成为下一次危机的 因素。 二、研究目的 本文研究的范畴是针对食品安全突发事件的特性和过程，用危机成因理论， 究其原因和问题。我国食品安全的严峻形势，食品安全突发事件不断发生。政 府在应对“突发事件”中起着至关重要的作用。温家宝总理强调，没有健康就 没有小康。政府通过公共政策和保障措施，创造公共健康环境和条件，改善和 促进广大人民群众健康状况的一项基本的管理和服务职责。也是以人为本，全 面建设和实现小康社会的重要内容。危机管理是一项系统工程，危机管理需要 契合我国社会的基本情况。我国在突发性公共危机的应对机制建设已经逐步展 开，但是，对于政府的管理职能的转变及其长效机制的研究还不多，尤其是技 术手段，例如食品安全可追溯的技术，召回制度的法制化和控制点评估等在处 理食品安全突发事件的有效性。目前国内关于危机及其应对的研究，都着眼于 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 3 降低损失，减少发生频率，应对危机的方式更多地立足于对事件的处置。而探 求危机成因的研究相对薄弱。笔者认为，只有通过剖析危机形成的要素和原因 入手，并运用危机发展阶段论和紧急危机平衡理论，以新的公共危机管理理论 为基础，应对食品安全突发事件，同时提出为我国公共危机治理结构的顺利转 型和社会协调发展提供策略选择。 公共危机管理是门新兴学科，危机管理的研究在我国方兴未艾。笔者结合 了典型危机突发事件案例分析，提出了食品安全突发事件处理中危机管理的重 要意义。同时，引起大家对危机管理的重视，要未雨绸缪，坚固的防守才是应 对和控制危机的根本途径。 三、研究的理论基础 国外在 20 世纪 80 年代以前对危机管理的研究主要是运用经济学方法对企 业管理的问题进行研究。自从 20 世纪 60 年代初危机管理理论在国际学术领域 作为一门独立学科出现以来，各国政府日益重视公共危机管理的研究。设立了 专门的研究机构，对各类公共突发事件进行总结。我国的研究起步较晚。食品 安全突发事件的频发，反映了我国危机管理机制方面的缺陷。本文采取的研究 方法主要有：调查法、文献资料法、经验总结法等，通过综合运用上述研究方 法将食品安全突发事件和公共危机问题进行理论分析，并在此基础上总结制定 解决问题的对策。本文研究遵循危机管理的基本理论，危机成因理论，风险理 论，政府职能理论等展开探讨。根据危机性事件的特点和生成机制以及公共危 机管理具有的不确定性、复杂性等特征，决定了应用公共危机管理应对食品突 发事件的重要性。借鉴发达国家先进经验，提高政府危机管理的效率和效果包 括提高危机监测、处理和防范的能力，以科学研究、经验借鉴和管理创新为依 托，以法制建设、危机意识与教育、社会的广泛参与和媒体的正确引导为保障， 以避免、最大可能地降低危机的危害为目标的原则，构建政府的危机管理体系。 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 4 第一章 公共危机和突发事件管理概论 第一章 公共危机和突发事件管理概论 民以食为天，生活中人们每天离不开食品，食品安全直接关系到公众的切身 利益。 近年来，国内外相继发生了多起食品安全突发事件，引起了公众对食品 安全的关注。然而，突发事件防不胜防，各级政府如何有效应对，保障公众的 健康和生命，是我国社会转型期的一个重要的课题。本章通过对食品安全突发 事件（以下简称“突发事件”）和公共危机管理理论的阐述，提出如果有公共 危机管理，在宏观和微观上对突发事件有足够的准备，组织和个人都能做到积 极应对，及时处理，化险为夷。 第一节 公共危机管理的基本概述 第一节 公共危机管理的基本概述 人类生活在现实生活中，伴随着欢乐和风险，风险引发的危机往往发生在 你最不在意的时刻，给你以危险。任何一个社会、国家、组织和个体，都不能 避开它的影响。因为所有的组织都是由组织内部成员与内外部坏境的交互行为 所构成的动态平衡系统。在这个系统中，广泛的个体差异、组织特性的差异和 外部环境的变化都会使得不同的行为主体之间发生分歧 、摩擦、对抗以及整体 性的失衡，造成危机事件的发生，而人类生存的自然界更是有着无穷的奥秘和 风险。究竟如何看待危机，如何认识危机背后形形色色的诱因，都是需要研究 回答的问题。 一、公共危机管理的概念 按照牛津辞典的解释，危机（crisis）的含义：1 一是危险和非常困难 的时期；二是决定性的瞬间。学者罗森塔尔对危机作了以下定义：对一个社会 系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，在时间压力和不确定因素极高的情 况下，必须对其做出关键决策的事件。汉语危机的语义，辞海谓之“成败 的紧要关头”从某种意义上说，危机的内涵是“危险与机遇” 2并存，组织危在 1 2 美国前总统肯尼迪在其幕僚和汉学家的指点之下，对中文的“危机”做了西方化的解释，颇具哲理， 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 5 旦夕，然而处理得法，则又会成为未来良性发展的坚实基础。 我国直到 20 世纪 80 年代以前，危机一直不是一个严格意义上的学术概念。 所以人们对危机的定义繁多，危机界定的方式多样：有描述性的、历史性的、 规范性的、心理性的、结构性的等。其次对危机的分析的角度不同，既有将危 机作为事件的静态分析和作为过程的动态分析。那么，从危机的原始定义出发， 危机包含以下几个方面的内容：（1）可能出现的危害和灾难，主要是指自然因 素、人为因素或由二者共同作用所引起的对人类生命、财产和（或）人类生存 环境造成破坏或损失的现象或过程。（2）危机表现为外在力量或者内在要素对 既有情况的冲击（3）需要人们做出迅速的反应和采取措施。这一点是真正意义 上所谓的的“成败关头”。公共危机属于危机范畴，因为它也是一钟非常态的 社会情境3，是各种不利情况、严重威胁、不确定因素的高度积聚，它往往给社 会稳定带来不同程度的威胁。公共危机好比病患的急性发作，具有高度的不确 定性，突发性和破坏性等特点，对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产 生严重威胁，其影响和涉及的主体具有社会性。 有了危机，就需要有针对性和时效的应对和预防的方案。所谓的危机管理 （ cr i s i s ma n a g e me n t ）,最早用于企业生产经营活动，危机管理需要面对三 个事实要素：（1）事件的发生、发展具有突发性和破坏性。（2）可供管理者 利用的时间、信息等资源非常有限。（3）事态发展的后果很难预料。因此，危 机管理是一种特殊类型的管理，具有显而易见的不可逆转性，它要求在相当有 限的时间里做出重大决策和反应。当今社会，危机管理已被逐渐应用于公共领 域。 一般而言，公共危机管理指的是为避免或减少危机所造成的损害而采取的 危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为， 目的是为了提高对危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢 复能力。就政府而言，公共危机管理是指政府针对公共危机事件的管理，是解 决对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。 政府组织相关力量对可 能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制和协调处理,以期有效地预 他说，汉语中的“危机”有两层意思组成：表示“危险”和“机遇” ，这一说法在危机研究领域非常盛行。 3 albert.r. roberts, contemporary perspectives on crisis intervention and prevention, engle wood cliffs n.j. : 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 6 防、处理和消除危机、减少损失的行为和过程。从过程推移可以把公共危机管 理分为事前管理、事中管理和事后管理。 二、 公共危机管理的特征 要理解公共危机管理的概念，还必须把握公共危机管理的特征，即： (一)不确定性： 公共危机的不确定性是指管理对象的不确定性、预测的不确定性、预控的 不确定性和应急预案的不确定性。尤其是管理对象的不确定性，是指尽管危机 事件的爆发有其必然性，但达到何种规模、造成何种影响，是有其偶然性的， 这种偶然性就是危机事件作为管理对象的不确定性。 (二) 应急性： 应急性是指危机事件具有突然爆发、处于紧急状态的特性，使得公共危机 管理必须应急处置，而且处理时间及其有限。政府在发生危机事件以后必须在 最短的时间内作出最优的决策，同时，危机事件发生以后的处理程序也必须紧 张而有序。 (三) 预防性： 预防性是通过监测政府危机管理对象，采取预防措施，可以防止危机爆发 或者最大程度减少危害。从理论上来说，人为因素引起的危机事件是完全可以 预防的，仅仅在于预防的程度有多大，预防的成本有多高，同时还在于科学技 术的发展对灾害所提供的预防技术有多高。目前，我国关于公共危机管理的重 点在事中管理，大多论述立足于“识”而非“防”，即如何预测公共危机事件 的发生，而不是通过有效管理防止危机发生。对危机事件的预防，关键在于要 有一个高效、综合管理的体制与机制。从政府职能的角度看，防止危机产生是 一种前置管理，是由“灭火”变为消解“可燃性物质”的科学管理过程4。 (四) 综合性： 危机事件是一个综合的、立体的多面体，从其发生阶段来看，有前兆阶段、 爆发阶段和持续阶段。危机事件是一条链，一项危机事件往往会引发另外一项 甚至多项危机事件。公共危机管理是涉及多部门、全方位的管理。其综合性要 prentice hall, 1991, 256 4 李经中. 政府危机管理【m】北京中国城市出版社 2003 (43) 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 7 求危机发生时，必须有一个综合协调机构，有该机构来协调相关职能部门的关 系，并统一指挥应对危机。 三、公共危机管理的周期 危机事件通常遵循一个特定的生命周期。每一个级别的危机事件，都有发 生、 发展和减缓的阶段， 需要采取不同的应急措施。 美国学者斯蒂夫.芬克 （fink） 从医学角度认为危机是一种不稳定变化的状况，有其自身的发展逻辑，因而提 出了“生命周期”模型 5，将危机的生命周期分为：征兆期(pretrial);发作期 （breakout acute）; 延续期（chronic）和痊愈期(resolution)。结合我国的 国情，将危机事件总体上划分为如下四个阶段： (一)预警期： 主要是指危机事件发生之初，危机征兆已经出现的时期。此时危机管理任 务是防治和阻止危机事件的发生，或者把危机事件控制在特定类型以及特定的 区域内，其关键在于预警预备能力。 （二）爆发期： 此时危机事件进入紧急阶段，突发性事件已经发生，危机管理主要任务是 及时控制危机事件并防止其蔓延，其关键在于快速反应能力。 （三）缓解期： 此时危机事件进入相持阶段，仍然有可能向坏的方向发展，危机管理主要 任务是保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序。 （四）善后期： 此时危机事件得到有效解决。危机管理主要任务是对整个事件处理过程进 行调查评估并从事件中获益，其关键在于善后学习能力。当然，由于危机事件 演变迅速，各个阶段之间的划分有时不一定很容易确认，而且很多时候是不同 的阶段相互交织、循环往复，从而形成危机事件应急管理特定的生命周期。 5 crisis management：planning for the inevitable by steven fink, b; rev ed edition 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 8 第二节 食品安全突发事件的基本概述 第二节 食品安全突发事件的基本概述 食品安全直接关系人民群众身体健康和生命安全、关系到经济的稳定发展。 然而，随着外部环境的变化，影响公共卫生安全的因素也相应增多。自然环境 的变化，社会开放程度的提高，科学技术的进步，经济体制的转型，在给社会 带来积极效应的同时，也不可避免地产生一些副效应。食品安全突发事件的频 发6，使得各国的食品安全形势十分严峻。 一、食品安全的概念 世界卫生组织（who）将食品安全列为工作重点和最优先解决的领域。将食 品安全界定为“对食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健康受到 损害的一种担保”从目前的研究情况来看，食品安全的概念已达成以下共识： （一） 综合概念 食品安全是种概念,它包括食品卫生、食品质量、食品营养等相关方面的内 容和食品（食物）种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节。 而作为属概念的食品卫生、食品质量、食品营养等均无法涵盖上述全部内容和 全部环节。 （二） 社会概念 食品安全与卫生学、营养学、质量学等学科概念不同，食品安全是个社会 治理概念。不同国家以及不同时期，食品安全所面临的突出问题和治理要求有 所不同。在发达国家，食品安全所关注的主要是因科学技术发展所引发的问题， 如转基因食品对人类健康的影响；而在发展中国家，食品安全所侧重的则是市 场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、有毒有害食品的非法生产经营。 (三) 政治概念 无论是发达国家，还是发展中国家，食品安全都是企业和政府对社会最基 本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性和强制 (april 2000) 6 年第四季度， 卫生部共收到全国食物中毒事件报告起， 中毒人， 死亡人。 与年同期相比，报告起数增加，中毒人数增加。 （据国家食品药品监督管 理局公布数据） 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 9 性，通常属于政府保障或者政府强制的范畴。而食品质量等往往与发展权有关， 具有层次性和选择性，通常属于商业选择或者政府倡导的范畴。近年来，国际 社会逐步以食品安全的概念替代食品卫生、食品质量的概念，更加突显了食品 安全的政治责任。 (四) 法律概念 进入二十世纪八十年代以来，一些国家以及有关国际组织从社会系统工程 建设的角度出发，逐步以食品安全的综合立法替代卫生、质量、营养等要素立 法。 1990 年英国颁布了食品安全法， 2000 年欧盟发表了具有指导意义的食 品安全白皮书，2003 年日本制定了食品安全基本法。部分发展城市中国 家也制定了食品安全法。综合型的食品安全法逐步替代要素型的食 品卫生法、食品质量法、食品营养法等，反映了时代发展的要求。 不难看出食品安全既包括质量安全和供给安全；既包括结果安全，也包括 过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。 二、 食品安全突发事件的特征 食品安全突发事件的定义是指对公众健康造成严重损害的重大食品安全事 故或涉及人数较多的群体性食物中毒或者出现死亡病历的重大事件。其特征表 现为： （一）突发性 突发事件虽然 存在着发生征兆和预警的可能，但往往很难对其真实发生的 时间、地点做出准确预测和及时识别，如我国食源性疾病7和食物中毒的现状非 常严重。 （二）多样性 我国地域广阔，人口基数大、城市人口密度大，自然因素和社会因素复杂， 导致突发事件种类的多样化，包括细菌类所致各种传染性疾病和化学污染等 。 （三）高频性： 我国是发展中国家，地区间经济社会发展不平衡，食源性疾病的发生率居高 不下，食物中毒的现状也非常严重。另一方面，食品安全机制与监管方面的缺 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 10 陷导致了突发事件频繁发生。 （四）社会危害严重 突发事件涉及范围广，影响范围大，一方面，食品是人类赖以生存发展的物 质基础，人们对食品安全很担忧，可能在很长的时间在人们心灵深处产生阴影， 对人们的身心健康产生危害，另一方面，一些突发事件涉及社会不同利益群体， 连带性很强，处理不好可能严重影响人民群众身体健康并造成社会混乱，以至 影响社会稳定和经济正常发展。 三、 食品安全突发事件的分级 不同类型危机事件所发生的原因、所导致紧急状态的影响程度和范围、所 产生社会危害的严重程度都有很大差异，从而使得政府应对的措施和手段也有 所不同。此外，相同类型危机事件的不同阶段对政府危机管理的要求也都不同。 因此，一个完善的危机管理体制要求我们必须对各种表现形式不同的危机突发 事件进行深入分析，抓住其本质特征，进行分级。 西方发达国家政府预警系统一般都强调对危机事件进行分级管理，对程度 不同的危机事件实行不同级别的认定并采取相应的对策。例如，美国建立了一 套五级国家威胁预警系统，用緑、蓝、黄、橙、红五种颜色分别代表从低到高 的五种危险程度。我国结合自己的国情，从实际出发，根据食品安全事件的性 质、严重程度、可控性和影响范围等因素，分为四级：（见表 1-1） 级别 程度 应急响应行动组织 i 特别重大 国家应急指挥部办公室实施，启动国家重大食品安全事故预案。 ii 重大 省级人民政府根据省级食品安全综合监管部门的建议和食品安全 相关法规，成立应急处理指挥部。提出启动省级重大食品安全事 件应急处理工作建议，组织、协调、落实各项应急措施。 iii 较大 市(地)级人民政府负责阻止发生在本行政区域内的较大食品安全 事件，综合监管部门的报告和建议，决定启动较大食品安全事件 iv 一般 一般食品安全事件发生后，县级人民政府负责组织有关部门进行 调查、确认和评估，及时采取措施，提出是否启动应急救援预案。 表 1-1: 我国食品安全事件分级表 7 /topics/foodborne_duseases 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 11 公共危机事件的实际级别和预警级别密切相关，但由于识别危机的性质和 程度经常会随着危机发展变化的过程而定，预警级别并不完全等于事件的实际 危害程度和影响范围。例如当重大食品安全突发事件随时间发展进一步加重， 突发事件起危害程度及复杂性难以控制时，应当上报上级指挥部审定，及时提 升预警和反应级别。反之，当得到有效控制时，应相应降低反应级别或者撤销 预警。 第三节 公共危机管理在食品安全突发事件中的意义 第三节 公共危机管理在食品安全突发事件中的意义 2000 年，第 53 届世界卫生大会8，通过了有关加强食品安全的决议，将食 品安全列为世界卫生组织的工作重点和优先解决的领域。同时，温家宝总理提 出了提高政府应对公共危机管理的能力，建立和健全各种突发事件应急机制。 同时提出完善食品安全机制和加强监督职能，尤其是重视政府的公共危机管理 和公共服务职能。 目前，我国改革正处在一个关键时期。一些国家和地区的发展历程表明， 在人均 gdp 突破 1000 美元之后9，经济社会发展就进入了一个关键阶段。在这个 阶段，既有经济快速发展和社会平稳进步的成功经验，又有因为应对失误从而 导致经济徘徊不前和社会动荡的失败教训。因此，个人和组织要努力提高应对 公共危机的能力，在非常态条件下妥善应对突发事件、积极预防，有效化解经 济社会发展过程中面临的危机。 一、食品安全突发事件和公共危机管理的关系 公共危机的含义可从“公共”和“危机”两个方面解释，其中包含了“突发 事件“这个概念。突发事件一般具有突发性、不可预见性、多样性、高频性和 8 第 53 届世界卫生大会于 5 月 20 日在日内瓦召开， 会议通过的一项决议号召世界卫生组织及其成员国 将食品安全确认为公众健康的基本元素，以求建立可持续的综合食品安全系统，从而减少整个食品链中的 健康风险。 9 薛澜 公共危机管理【m】 北京 人民出版社 2006 (15) 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 12 影响广的特点。突发事件针对的是群体而不是个体。食品安全突发事件是指突 然发生的，造成或者可能造成公众身体健康严重损害的重大食物和中毒、不明 原因疾病、食源性病害等突发事件。管理阶层如果不能及时采取应对措施，有 效控制事件发展，会对经济社会持续健康发展和公众健康和生命安全带来严重 危害。其关系见图：（见图 1-2） 图 1-2：文氏图 很显然，食品安全突发事件属于我们以上界定的食品安全的范畴，所以也 同时具备了危机的特征：（1）事件的突发性和紧急性；（2）不可预见性;(3) 危 机事件通常遵循一个特定的生命周期。每一个级别的危机事件，都有发生、发 展和减缓的阶段，需要采取不同的应急措施。（4）危机事件总体上又划分为预 警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段。 二、公共危机管理在食品安全突发事件中的重要意义 开门七件事“柴米油盐酱醋茶”，以食为天的老百姓离不开“吃”，食品 是人们赖以生存的物资基础。而近年来相继发生了多起食品安全突发事件，如 “疯牛病”、“禽流感”、“苏丹红”等等，这些严重威胁人类生命和健康的 问题，引发了人们对食品安全空前的关注。据统计，全中国有 82%的人非常重视 食品的安全，近 40%的人认为，他们曾经因为吃过不安全的食品或有毒的食品而 饱受困扰。“突发事件”的频发不仅使国家在经济上受到严重损害,还可以影响 到消费者对政府的信任,乃至威胁社会稳定和国家安全。每年大量突发事件的出 食品安全事件 危机事件 食品安全突发事件 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 13 现，暴露了我国现行对食品安全管理的低效与无序，缺乏有效的监管制度和保 障机制。 如果把危机比喻成一匹拖了缰的野马，管理就是野马的驾驭者。如何科学、 系统、规范地加强“突发事件”的公共危机管理，是政府职能部门面临的一项 重大课题。在突发事件处理全过程中，无论是政府还是公民，都应在实践中加 强危机意识，提高自身应急处理能力。公共危机管理在“突发事件”中的意义 可归纳为：（1）公共危机管理充分体现了保护公民的生命安全和身体健康的宗 旨。 （2） 充分明确了政府职责和加强了企业的责任感， 鼓励企业诚信自律； （3） 政府通过提升其对食品突发事件的应急处理能力并对食品安全监管所起的作 用，有利于改善政府的工作效能和形象。(4)“健康、立法、监管”是近年来反 复提及的食品问题关键词。我国目前在原有体制下形成的传统危机管理模式还 存在不少问题，包括法律框架脆弱，综合协调机构缺乏，危机应对网络松散和 社会应对能力薄弱，社会预警体系不完善和专家咨询队伍薄弱等。由此，政府 通过全面加强公共危机管理的制度建设，切实保障人民的健康和生命安全，维 护改革发展稳定的大局。 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 14 第二章 国内外食品安全现状和危机管理模式 第二章 国内外食品安全现状和危机管理模式 第一节 我国食品安全管理的现状 第一节 我国食品安全管理的现状 一、我国食品安全管理的现状 我国政府历来重视公众的身体健康和食品安全问题，不断完善有关的法律 法规和制度建设。构建了一套相对完善的食品安全法律体系，正在建立有效的 食品安全预防、预警和应急机制；开展食品安全专项整治工作；实施食品放心 工程 通过这一系列的基础，我国的食品安全工作已取得了重大的进展，整 体食品安全状态正在不断改善。已经实施的基本措施有：（1）为了加大对食品 安全的监管力度，对食品安全市场消费安全，组织了“食品市场整顿年活动”， 严格规范食品市场次序（2）严格食品质量管理，加强对食品安全管理，加强对 食品质量准入、交易和退市的全程监管。（3）积极食品安全长效监管机制，不 断提高食品安全监管效能，强化食品安全兼管法制体系建设,正在制订和修订 食品卫生法、市场违法行为处罚办法、消费者权益保护法、流 通领域商品质量监督保护法等。（4）为了及时采取措施预防食品安全发生、 妥善处理食品安全突发事件，正在组织和建设各级的食品安全预警防范和应急 处置机制。 二、我国食品安全管理的基本措施 我国食品安全管理模式实行的是食品质量安全市场准入制度。准入制度是 从我国的实际情况出发，为保证食品的质量安全所采取的一项重要措施。实行 食品质量安全市场准入制度，是提高食品质量、保证消费者安全健康的需要。 食品是一种特殊商品，它最直接地关系到每一个消费者的身体健康和生命安全。 近年来，在人民群众生活水平不断提高的同时，食品质量安全问题也日益 突出，造成的中毒及死亡事故屡有发生，已经影响到人民群众的安全和健康， 也引起了党中央、国务院的高度重视。为从食品生产加工的源头上确保食品质 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 15 量安全，必须制定一套符合社会主义市场经济要求、运行有效、与国际通行做 法一致的食品质量安全监管制度。 实行食品质量安全市场准入制度，是保证食品生产加工的基本条件，强化 食品生产法制管理的需要。我国食品工业的生产技术水平总体上同国际先进水 平还有较大差距。许多食品生产加工企业规模极小，加工设备简陋，环境条件 很差，技术力量薄弱，质量意识淡薄，难以保证食品的质量安全。企业是保证 和提高产品质量的主体，为保证食品的质量安全，必须加强食品生产加工环节 的监督管理，从企业的生产条件上把住市场准入关。 实行食品质量安全市场准入制度，是适应改革开放、创造良好经济运行环 境的需要。在我国的食品生产加工和流通领域中，降低标准、偷工减料、以次 充好、以假充真等违法活动也比较猖獗。为规范市场经济秩序，维护公平竞争， 适应加入 wto 以后我国社会经济进一步开放的形势，保护消费者的合法权益， 也必须实行食品质量安全市场准入制度，采取审查生产条件、强制检验、加贴 标识等措施，对此类违法活动实施有效的监督管理。 实施食品质量安全市场准入制度，在严把食品质量安全关，维护广大人民 群众切身利益方面取得新突破。按规定，加工生产企业必须具备相应的生产设 备、检测手段、计量仪器、内部质量管理制度等，并获得食品生产许可证10 食品出厂必须检验合格；出厂食品必须加贴(印)食品市场准入标志，即 qs(quality safety)质量安全标志。 “qs”将成为购买食品的质量安全视觉识 别系统，也就是说，只有该食品包装贴有 qs 标志，质量才是合格的。通过实施 食品生产许可证制度、 产品强制检验制度和食品质量安全市场准入 qs 标识制度， 闯出了一条从源头严把食品质量安全关的新路子。 实行食品质量安全市场准入制度有 3 项基本原则: （1）坚持事先保证和事 后监督相结合的原则。为确保食品质量安全，必须从保证食品质量的生产必备 条件抓起，因此要实行生产许可制度，对企业生产条件进行审查，不具备基本 条件的不发生产许可证，不准进行生产。但只把住这一关还不能保证进入市场 的都是合格产品，还需要有一系列的事后监督措施，包括实行强制检验制度、 10 食品安全网 上海交通大学 mpa 学位论文 危机管理理论在食品安全突发事件处理中的应用 16 合格产品标识制度、许可证年审制度以及日常的监督检查，对违反规定的还要 依法处罚。概括地说，要保证食品质量安全，事先保证和事后监督缺一不可， 二者要有机结合。 （2）实行分类管理、分步实施的原则。食品的种类繁多， 对人身安全的危害程度高低不同，同时对所有食品都采用一种模式管理，是不 科学的，不必要的，还会降低行政效率。因此，有必要按照食品的安全要求程 度、生产量的大小、与老百姓生活相关程度，以及目前存在问题的严重程度， 分别轻重缓急，实行分类分级管理，由国家质检总局分批确定并公布实施食品 生产许可证制度的产品目录，逐步加以推进。 （3）实行国家质检总局统一领 导，省局负责组织实施，市局、县局承担具体工作的组织管理原则。鉴于我国 食品生产企业量大面广、规模相差悬殊以及各地质量技术监督部门装备、能力 水平参差不齐的实际状况，推行食品质量安全市场准入制度采取统一管理、省 局统一组织的管理模式。国家质检总局负责组织、指导、监督全国食品质量安 全市场准入制度的实施；省级质量技术监督部门按照国家质检总局的有关规定， 负责组织实施本行政区域内的食品质量安全监督管理工作。市（地）级和县级 质量技术监督部门主要承担具体的实施工作。 三、我国食品安全存在的问题 目前，我国的食品安全管理和发达国家相比，起步较晚，问题较多： （一）食品安全突发事件频发 近年来，大量食品安全突发事件的出现，暴露了我国现行对缺陷食品安全 管理的低效与无序。导致食源性病害是危害公共健康的最重要因素，是食品安 全的主要隐患。据卫生部提供的信息，2006 年第四季度， 卫生部共收到全国食 物中毒事件报告 144 起，中毒 4922 人，死亡 36 人。与 2005 年同期相比，报告 起数增加 33.3，中毒人数增加 42.