（公共管理专业论文）安徽省住房公积金制度发展研究.pdf

安徽省住房公积金制度发展研究 摘要 住房公积金制度是住房制度改革的重要内容和中心环节，是为中低收入职 工家庭解决住房问题提供资金支持的社会保障制度，也是顺利实现住房商品 化、社会化和分配货币化的重要手段。实施十多年来，安徽省住房公积金制度 经历了一个从探索建立到巩固发展的过程，为推进住房制度改革，加快城镇职 工住房建设，培育和发展政策性住房金融体系，转变职工住房消费观念，提高 住房消费能力，支持广大城镇居民改善住房条件等方面发挥了重要作用。 随着安徽省住房制度改革的不断深化、房地产市场的不断发展、住房公积 金资金规模的不断扩大以及对资金管理要求的不断提高，住房公积金制度面临 着巨大的挑战和问题，制约了住房公积金制度长效发展，影响了住房公积金保 障作用的充分发挥。如覆盖面不够广泛、使用率有待提高、内外监管有待加强、 保障功能局限等。这些问题的原因既有现行制度政策的执行不到位，也有制度 本身存在的缺陷。当前迫切需对住房公积金制度进行改革完善和创新设计，使 其作为一项政策性住房金融制度，成为住房保障体系的有机组成部分。 本文从总结安徽省住房公积金制度的历史沿革、性质、作用及当前管理运 作模式入手，通过大量实际数据和事例，剖析住房公积金归集、使用、管理及 运作中存在的突出问题，并深入分析其中的原因。在此基础上，以促进住房保 障和谐、创新和增强住房公积金制度优势为目标，借鉴国内外先进经验，从制 度根源上，对安徽省住房公积金制度的管理和运作体制等，提出了中长期发展 和完善的建议和对策。以体现与时俱进，充分发挥住房公积金的保障作用，建 立健全政策性住房金融制度，在解决中低收入职工住房问题上发挥更积极的作 用，推进住房公积金制度健康发展。 关键词t 住房公积金住房保障 发展对策 t h e d e v e l o p m e n tr e s e a r c hw i t hh o u s i n gp r o v i d e n t f u n ds y s t e mo f a n h u ip r o v i n c e a b s t r a c t h o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e mi st h ei m p o r t a n tc o n t e n ta n d c e n t r a ll i n ko f t h eh o u s i n g s y s t e mr e f o r m ；i t st h es o c i e t ys a f e g u a r ds y s t e mw h i c hp r o v i d ef m a n c i n gh e l pf o rl o wa n d m e d i u m i n c o m eh o u s e h o l d st os o l v et h e i rh o u s i n gp r o b l e m s ；i t sa l s oa ni m p o r t a n tm e a n s t or e a l i z ec o m m e r c i a l i z a t i o na n ds o c i a l i z a t i o no fh o u s i n gs u p p l y i nr e c e n tt e ny e a r s ， h o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e mh a sb e e nu n d e r g o i n gg r o w t hf r o mt h ee x p l o r i n ga n d s e a r c h i n gd e v e l o p m e n tt o i t sf i n a le s t a b l i s h m e n t , w h i c h p l a y s as i g n i f i c a n tr o l ei n p u s h i n gh o m i n gs y s t e mr e f o r m ，a c e e l e m t i n gh o u s i n gc o n s t r u c t i o n ，d e v e l o p i n g p o l i c y r e l a t e dh o m i n gf i n a n c es y s t e m , i m p r o v i n gh o u s i n gc o n s u m i n gc a p a c i t ya n d t o w n e r s h o u s i n gc o n d i t i o ni na n h u ip r o v i n c e a sh o u s i n gs y s t e mr e f o r mi sd e e p e n i n gi na n h u ip m v i n c ea n dr e a le s t a t em a r k e ti s c o n t i n u o u s l yg r o w i n gu p ，a n dt h es c o p eo fh o m i n gp r o v i d e n tf o n di sb e c o m i n gm o r ea n d m o r el a r g ew h i c hn e e d sm o r ee f f i c i e n tm a n a g e m e n t , h o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e mn o wi s c o n f r o n t e dw i t hs e v e r ec h a l l e n g e sa n dp r o b l e m s t h em a i ni s s n e s s u c ha sl i m i t e d c o v e r a g er a t i o ，r e l a t i v eu s i n ge f f i c i e n c y , i n c o m p l e t es e c u r i t yf u n c t i o n se t c i fn o ts o l v e d p r o p e r l y , w i l lr e s t r i c tt h es y s t e m sd e v e l o p m e n ta n da f f e c ti t sf u l l yo p e r a t i o n d u et ot h e f a c tt h a tt h es y s t e mi t s e l fi sn o tp e r f e c t ，a n ds o m ee s t a b l i s h e dr e g u l a t i o n sa n dp o l i c i e sa r e n o tt h o r o u g h l yc a r d e do u le s p e c i a l l yt h ec u r r e n to p e r a t i o na n dm a n a g e m e n tm e c h a n i s md o n o tm a t c ht h er e q u i r e m e n to f m a r k e tp r i n c i p l e s a sar e s u l t , p r e s e n t l yi ti su r g e n tt or e f o r m a n dr e n o v a t eh o m i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e m ，m a k i n gi tap o l i c y r e l a t e dh o u s i n gf i n a n c e s y s t e ma n di n t e g r a lc o m p o n e n to f h o u s i n gs a f e g u a r df r a m e w o r k t h i st h e s i s ，b a s e do nas u m m a r yo ft h en a t l l r e ，f u n c t i o n ，d e v e l o p m e n tc o m 辩a n d c u r r e n to p e r a t i o nm o d eo f h o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e mi na n h u ip r o v i n c e ，p o i n t so u tt h e e x i s t i n gp r o b l e m sa n dt h e i rr e a s o n s i i lr e l a t i o nt ot h es y s t e m sf o n dc o l l e c t i o n ，u s e ， m a n a g e m e n ta n do p e r a t i o n i no r d e rt oi n n o v a t ea n ds t r e n g t h e nh o u s i n gp r o v i d e n tf u n d s y s t e m ，t h et h e s i sp u t sf o r w a r das e r i e so fr e c e n ta n dm e d i a - t e r ma d v i c ec o n c e r n i n gt h e s y s t e m sm a n a g e m e n ta n do p e r a t i o nm e c h a n i s m m e a n w h i l e ，t h et h e s i sa l s op r o p o s e st o e s t a b l i s hac o m p r e h e n s i v ea n de f f i c i e n t p o l i c y r e l a t e dh o u s i n g f i n a n c es y s t e mi n c o n f o r m i t y w i t hh o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e m sp r a c t i c a ls i t u a t i o nb yi n t r o d u c i n g e x p e r i e n c eh o m ea n da b r o a d ，m a k i n ga l le f f o r tt oi m p r o v et h es y s t e m so p e r a t i o ne f f i c i e n c y , s o l v el o wa n dm e d i a - i n c o m eh o u s e h o l d s h o u s i n gp r o b l e m s 1 c a dt h es y s t e m sd e v e l o p m e n t i i lt h er i g h td i r e c t i o n k e yw o r d s ：h o u s i n gp r o v i d e n tf u n d ：h o u s i n gs a f e g u a r d ：d e v e l o p m e n tc o u n t e r m e a s u r e 插图清单 图2 - 1 住房公积金管理运作模式1 0 图2 2 住房公积金累计缴存总额1 3 图2 3 住房公积金累计贷款总额1 3 图2 4 住房公积金缴存贷款情况1 3 图3 一1个人月均缴存住房公积金额1 5 插表清单 表2 一l安徽省2 0 0 0 年一2 0 0 6 年住房公积金业务发展情况1 2 表3 一l安徽省2 0 0 2 年一2 0 0 6 年住房公积金缴存人数1 4 表3 2主要城市住房公积金归集余额和个人贷款余额的比较1 6 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人柏二导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知除j ，史中特别加以标志和致谢的地，j 外，硷艾l 叫、包禽其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得 金目王些盔堂 或其他教甜机构舶。化或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同，占对本研究所做的任何贡献均已存沦艾t 一作j ，1 9j f i i 的晚明并表示谢意。 学位论文作者签字；话夯沏锯宇i j ：d 印年，月矽曰 学位论文版权使用授权书 本，位论文作者完全了解金8 ： ! 坠叁堂 钉笑仪留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家柯荚部门或机构送交论文的复印件羽i 脱舭。允l 沦文被查阅或借阅。本人授权金月王些太 ! 芝一何以将学位论文的全部或部分论文内容编入仃天数掳：库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、礼j 编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权1 5 ) 学位论芷耆签名 锖务纫 签字州蝴：少p 7 年，月9 日 学位论踅作者毕业后去向 工作单位： 通讯地址； 剐n 签名：象2 出 签字臼期：加a 7 f 厂月7 日 l 乜话： i | | i ；编： 致谢 本论文是在合肥工业大学管理学院朱卫东教授的悉心指导下完成的。从论 文的开题报告到最后定稿，得到了朱卫东教授的极大的关怀、鼓励和帮助，并 对论文的结构和内容提出了许多有益和建设性的意见。他严谨的治学态度、渊 博的知识和可亲的态度给我留下了深刻的印象，令我十分难忘并终生受益。在 此，我向朱卫东教授表示深深的谢意和由衷的敬意! 在完成m p a 专业硕士期间，合肥工业大学管理学院的各位老师们的无私奉 献、谆谆教导和专业才华，让我受益匪浅，并给了我莫大的帮助和鼓励，使我 克服了种种困难，努力完成了工作和学业。谨向各位老师表示由衷感谢! 作者：徐春雨 二o o 七年三月三十一日 第一章绪论 住房公积金制度是我国城镇住房制度改革的一项创举。它是随着城镇住房 制度改革而产生、适应社会主义市场经济发展的新的住房制度，是住房保障体 系的一个重要组成部分，关系到广大人民群众的切身利益。1 9 9 1 年上海市借鉴 新加坡公积金制度的成功经验，在全国率先实施了住房公积金制度，作为一项 新事物，其建立和发展曾引起争论，但它结合我国国情进行创新后，具有强大 的生命力，得到了地方政府和群众的拥护。十多年来，住房公积金制度发展迅 速，规模不断扩大，在推进城镇住房制度改革、引导职工住房消费观念转换、 改善居民住房条件、推动房地产市场发展和建立住房保障体系等方面，发挥了 重要作用，已成为住宅领域不容忽视的经济力量，取得了有目共睹的成绩。正 如温家宝总理2 0 0 2 年在全国住房公积金工作会议上所指：“实践证明，实行住 房公积金制度，是社会主义市场经济条件下改善城镇居民住房条件的正确途 径，应当坚持下去。” 安徽省住房公积金制度起步于1 9 9 2 年，1 9 9 8 年在全省各市县全面推开。 1 9 9 9 年，国务院 住房公积金管理条例( 以下简称条例) 颁布实施后，住 房公积金管理不断加强，各项业务突飞猛进，社会效益日益明显。但在当前快 速发展的同时，也面临许多新情况、新问题。如受各地区经济发展水平的影响， 住房公积金制度发展不平衡，部分地方住房公积金实施面不高、个人住房贷款 业务发展较慢，全省平均资金使用率不高；在防范资金运作风险，完善风险防 范机制的同时，需要不断加大监督力度，完善监督措施、监督机制，更新监督 理念；面对经济体制改革的不断深化、社会主义市场经济的发展和人民住房需 求的不断提高，住房公积金制度需要与时俱进，不断创新政策和管理运作机制， 充分发挥其政策性作用等。住房公积金制度是一项新兴的制度，全国各地都处 在不断发展和完善阶段，没有现成的模式可供借鉴，这些问题直接关系到各地 住房公积金制度的健康及长远发展，亟需在实践中认真研究并加以完善改进。 1 1 研究住房公积金制度的意义 1 1 - l 研究住房公积金制度是深化改革推进房地产业持续健康发展的需要 一方面住房公积金制度是我国城镇住房制度改革深化的标志，也是住房实 物分配向货币分配机制转换的重要形式。随着住房分配体制改革的全面实施和 推进，居民住房需求全面推向市场后，大多数职工不具备次性付清房款的能 力。住房公积金制度的主要目的就是通过建立职工长期住房基金，为职工提供 政策性住房金融支持，解决城镇居民买房、建房资金短缺问题，让普通职工特 别是中低收入家庭买得起房、住得上房。另一方面，住房公积金制度的实施， 有效刺激了个人住房消费，有助于活跃房产流通，推动我国房地产业持续健康 发展和经济运行质量的提高。 1 1 2 研究住房公积金制度是建立和完善住房保障体系的迫切需要 当前党中央和国务院把解决民生问题作为促进社会和谐的重要内容，要求 着力解决好人民群众特别是低收入家庭的住房问题。住房公积金制度作为一项 与群众生活息息相关的民生制度，是住房保障体系的重要组成部分，既涉及群 众切实利益，又涉及国家政策的贯彻落实，直接关系社会的和谐稳定。因此， 住房公积金制度如何通过适度调整政策，实旌向中低收入职工家庭倾斜的住房 公积金缴存、提取和贷款等政策措施，发挥住房公积金对中低收入职工家庭的 住房保障的作用，具有重大而深远的意义，值得深入研究。 1 - 1 - 3 研究住房公积金制度是发展政策性住房金融体制的需要 政策性住房金融是住房金融的有机组成部分，它和商业性住房金融共同构 成一套完整的住房金融制度。不同国家政策性住房金融再利用政策性的贷款、 存款、投资、担保、信用保险和利息补贴等方面有种类和数量的区别，目的都 是扶持中低收入者购房融资，保障他们达到基本的住房水平。从安徽省省情看， 中低收入者居多，必须建立一套适合安徽省国情有符合各地经济发展水平的政 策性住房金融制度。住房公积金制度是我国政策性住房金融的主体，具有“低 存低贷”的特点。因此，深入研究住房公积金制度，使政策性和商业性住房金 融两种模式互补和协调发展，是完善政策性住房金融体制的关键所在。 1 2 国内外研究概述 l - 2 1 国外研究状况 从1 7 7 5 年英国第一家“克特力住房协会”的出现到现在，住房制度在世 界上已有2 0 0 多年的历史。但直到2 0 世纪3 0 年代经济大萧条后美国建立类似 商业银行管理体制住房制度，现代意义的住房制度在国际上才得到长足的发 展。二战后，欧美各国和一些发展中国家结合本国的经济发展和金融制度创新 了各具特色的住房制度。但由于住房制度具有很大的地域性和国别性，而且因 其发展时间较短，研究住房制度的文献不多。目前比较权威的观点是世界银行 专家马克博立特所著的 住房金融。马克博立特主要从筹资方面研究住房 金融。他认为任何住房金融制度都必须能提供长期贷款，而这些长期贷款必须 有稳定的资金来源。“ 英国学者d a v i dg a r n e t t 从英国的国内出发，将英国的住房服务消费分为 自由住房、私有住房租赁和政府、住房协会的公共住房租赁这三种形式，按资 金投入的目的划分住房金融的范围和性质。他认为住房金融是居民各类住宅的 建设、改善、购买、租赁、维护和维修的货币信贷运行制度。美国学者r a n d a l l 从住房抵押的角度来研究住房金融，他认为抵押市场和住房市场是紧密联系 的。“日本野村综合研究所专家在对我国住宅金融制度调查研究基础上，结合 我国国情，借鉴了包括日本在内的住宅金融领域的成功经验，提出了完善我国 住房金融体系，改革住宅金融体制，以及结合目前实行的住房公积金制度，建 立起合乎国情、支撑住宅政策的政策性住房金融机制等建议。 1 2 2 国内研究状况 近年来，针对住房公积金制度发展中不断出现的一些新情况新问题，国内 外一些专家、学者和业内人士从不同角度提出了发展住房公积金制度的建议和 改革方案。但由于住房公积金制度发展历史较短，各方面研究尚处于初步阶段。 汪利娜将德国的住房储蓄银行与我国住房公积金制度这两种政策住宅金 融的管理模式、融资机制进行比较分析，提出将当前住房公积金管理机构改为 独立的金融机构，将公积金从“行政化”管理转向“法人治理”，或者让住房 公积金成为商业银行的一个“窗口”，并对住房公积金现行的资产负债管理和 利率政策做出必要的调整”3 。郁文达认为住房公积金制度是政策性住房金融制 度，指出住房公积金管理中心不是金融机构，却要承担金融机构的责任和风险 等住房公积金运行中存在的问题，提出将住房公积金建成有效率的政策性住房 金融制度，将住房公积金管理中心的行政化管理框架转变成真正服务于政府住 房政策目标的政策性住房金融机构，并重构住房公积金运转模式。陈东认为 要使我国住房公积金制度能够更好的发挥作用，应对其彻底改革，建立我国“住 房公积金专业银行”，体现政策性银行和商业性银行的双重特色，将有利于克 服住房公积金制度的种种弊端，促进住房金融事业的发展”。尹宗明针对住房 公积金管理和使用中出现的问题，从完善住房公积金决策体系，实现科学决策； 强化激励和约束，建立高效运作机制；完善监督机制，强化财政监督等方面， 提出进行对住房公积金管理机制进行改革和创新“。王国强认为住房公积金制 度对解决中低收入家庭住房问题、缓解社会矛盾发挥了重要作用，目前住房公 积金制度出现的趋势性新情况与新问题，应在进一步巩固和发挥住房公积金制 度优势的前提下，结合我国国情，采取多种方式并举，同时借鉴新加坡的成功 经验，拓展使用途径，链接社保功能，进而将公积金“个人积累制”模式覆盖 原社保账户的“统筹管理”模式，扩大公积金的社保功能”l 。 目前，对住房公积金制度的研究途径，主要是通过借鉴国外住房制度的经 验，对住房公积金制度进行改善，如何从实际出发提出发展和完善住房公积金 制度的可行性措施，充分发挥住房公积金制度的作用，使其适应建立社会主义 市场经济的要求，需要从理论上进一步研究和在实践中进一步探索。 1 3 本文的研究方法和结构安捧 1 3 1 本文研究方法 本文旨在总结安徽省住房公积金制度历史发展实践的基础上，通过大量调 查以及翔实的数据，深入剖析当前安徽省住房公积金制度运行中出现的新情况 与新问题。在借鉴国内外研究成果和经验基础上，综合运用经济学、金融学、 管理学等知识，紧密结合实际，从理论上研究创新发展思路，在实践中探索发 现规律，按照建立住房保障制度的总体架构要求，对发展安徽省住房公积金制 度提出政策措施建议，并从制度根源上探索创新之路。以期住房公积金制度与 时俱进，不断适应社会经济发展的变化，充分发挥住房公积金在住房保障领域 的作用，切实提高和改善广大中低收入职工家庭的居住水平。 1 3 2 本文结构安捧 本文结构共分五章： 第一章绪论。阐明研究住房公积金制度的意义、国内外研究状况、本文的 研究方法和结构安排。 第二章安徽省住房公积金制度概述。对住房公积金制度建立的背景和基本 内涵、历史沿革、性质、作用、管理运作体制等方面进行阐述。 第三章当前安徽省住房公积金制度发展中存在的问题及原因分析。从当前 安徽省住房公积金业务发展、管理和运作等方面提出存在的问题，并对问题产 生的根本原因进行分析。 第四章住房保障制度国际经验比较借鉴。对典型国家的住房保障制度发展 取得的经验进行比较分析，从中得到解决问题的启示。 第五章安徽省住房公积金制度发展对策。从创新政策和管理运作机制等方 面入手，对发展安徽省住房公积金制度提出建设性建议。 4 第二章安徽省住房公积金制度概述 安徽省住房公积金制度经历了十多年的发展，为改善职工住房条件、推动 住房金融体系建设、促进房地产业健康发展等方面发挥了重要作用，并成为广 大职工最重要的住房保障制度，与养老保险、医疗保险一起构筑了三大社会保 障体系。本章主要对安徽省住房公积金制度的建立背景、基本内涵、历史沿革、 性质、作用，及管理运作状况等进行论述。 2 1 住房公积金 嘲度建立的背景和基本内涵 建国初期，住房问题是一个非常严重的社会问题，主要表现为住房严重短 缺和过分拥挤，当时全国人均居住面积仅为4 5 平方米。到7 0 年代末8 0 年代 初，我国的住房问题变得更为严峻，传统的国家和单位统一建设、统一分配、 统一管理的低租金、无偿分配的实物福利性住房体制，不再适应经济发展的需 要，弊端日见明显。旧制度束缚了个人住房消费的积极性，严重制约了住房建 设的发展，存在着分配不公等弊端。1 9 8 0 年，邓小平关于住房问题的谈话揭开 了我国住房制度改革的序幕，并开始进行有计划、有步骤的住房制度改革。住 房制度改革的核心内容是把住房实物分配方式改革为以按劳分配为主的货币 工资分配方式，建立起与社会主义市场经济体制相适应的新的住房制度，实现 住房商品化、货币化。而住房公积金制度的建立是实现住房货币化分配的重要 手段之一，其实质就是将计划经济体制下的住房福利制转变为住房商品化和住 房分配货币化。国务院原总理朱铬基曾指出；“住房公积金的管理和使用是房 改的中心环节，关系到整个房改的成败。”住房公积金制度的推行无疑对广大 职工树立住房商品意识和金融观念起了促进作用，具有重要意义。 1 9 9 9 年国务院条例第一次明确地提出了住房公积金的概念：住房公积 金是国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其 他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期 住房储金。”具体而言，住房公积金是一种为城镇在职职工建立的强制实行、 定向使用的个人住房储金，由单位和职工个人共同按职工工资收入一定比例缴 存，属于职工个人所有，并存入个人住房公积金账户。职工离退休时本息余 额一次付偿，退还给职工本人。住房公积金制度的建立，不仅形成了职工自我 保障机制，而且有效增强了职工解决自身住房问题、提高居住水平的能力，也 调整了职工消费结构，确保了执法住房消费支出，有利引导合理的住房消费， 增加住房有效需求，为加快住房商品化进程奠定了经济基础。 2 2 住房公积金制度历史沿革 住房公积金制度同其他改革一样，有一个发展、完善到规范的过程。从起 步试点至今，经历了不同的历史阶段，对城镇职工解决住房问题起着不同的保 障作用。安徽省住房公积金制度在建立初期，住房公积金为地方政府、单位提 供建房资金支持，对缓解住房供应紧缺矛盾、加快改善职工住房困难，推动房 地产业发展、促进经济增长发挥了积极的作用。随着住房市场和住房公积金制 度的完善，为保障资金安全、维护职工权益，住房公积金在使用政策和资金投 向方面作了规范和调整。资金由投向房地产开发公司和单位建房贷款为主，调 整为向个人购房贷款，使用政策发生了根本性转变，并逐步发展成为具有普遍 性和特殊性的住房保障制度。 2 1 1 起步试点阶段( 1 9 9 1 年- - 1 9 9 4 年) 上世纪八十年代开始推行住房制度改革时，城镇职工的住房普遍较为紧 张。1 9 9 1 年5 月，上海市实施了“建立公积金，提租发补贴，配房买债券，买 房给优惠，建立房委会”五位一体的住房制度改革方案。住房公积金的一半须 从职工工资中提取，表示个人对住房应有合理负担，由于其占工资比例较低( 当 时为单位和个人各5 ) ，不至于影响职工基本生活，并且因同时有单位出资为 职工缴存的另一半，职工是受益的，因此为职工普遍接受。这个房改方案在我 国首次进行了住房公积金制度的实践，取得了较大成功，形成了“上海效应”， 并成为全国房改一个基本模式。 1 9 9 2 年后，安徽和北京、天津、江苏等地也相继建立了住房公积金制度。 在这一时期，住房还处于福利分配阶段，各个城市普遍面临住房资金短缺，住 房供给严重不足，职工改善住房条件的愿望强烈。在这种情况下，住房公积金 制度主要以发放住房建设贷款为主，特别是单位建房贷款、安居工程贷款、危 房改造贷款、住房解困贷款等，缓解了住房供给短缺的矛盾。”但由于国家和 没有统一的规定和条例，住房公积金制度不够规范且内容较简单，住房公积金 的使用主要集中在单位住房建设上，个人极少使用，住房公积金制度推行的面 不宽，不仅很多地方没有推行，已推行的地方中缴存住房公积金的人也不多。 2 1 2 全面推行阶段( 1 9 9 4 年一1 9 9 9 年) 上海等地的成功探索为全面建立住房公积金制度提供了经验。1 9 9 4 年8 月， 国务院发布关于深化城镇住房制度改革的决定，明确提出建立与社会主义 市场经济相适应的城镇住房新制度的基本框架和全面推行住房公积金制度，发 展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。所有行政 和企事业单位及其职工均应按“个人存储、单位资助、统一管理、专项使用” 的原则，缴纳住房公积金，并对住房公积金的缴存、使用和管理监督等作了原 则规定，为建立和推进住房公积金制度奠定了基石。随后，财政部、国务院房 改领导小组、中国人民银行颁发了建立住房公积金制度的暂行规定，为全 面推行住房公积金制度提供了政策保证。这一阶段，住房公积金制度在全省范 围内逐步推行。当时，住房正处于福利化向商品化的过渡阶段。 住房公积金制度全面推开后，住房公积金和其他房改资金为安居工程和经 济适用住房建设提供了大量配套资金，为支持和推进住宅建设，解决职工的住 房短缺问题，发挥了积极作用。但随着归集资金量的增长，迫切需要加强规范 化管理。针对住房公积金发展过程中存在的问题，1 9 9 6 年8 月，经国务院批准， 国务院办公厅转发国务院房改领导小组关于加强住房公积金管理的意见， 明确了住房公积金管理的若干基本原则，解决了管理部门不明确的矛盾，并确 立住房公积金实行“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”原则的管 理框架，为推进住房公积金制度起到了关键性作用。截至1 9 9 8 年底安徽省住 房公积金制度从建立初期的部分城市，扩展到所有市县，全省累计归集住房公 积金总额达到2 2 2 亿元，发放住房公积金贷款9 4 亿元，其中个人住房贷款 仅有0 2 8 亿元。 2 1 3 依法规范管理阶段( 1 9 9 9 年一2 0 0 2 年) 1 9 9 9 年4 月，国务院发布条例，确立了住房公积金制度的法律地位和 住房公积金管理的基本原则，标志着住房公积金制度步入了法制化、规范化发 展的新时期。通过法律手段对住房公积金的缴存、提取、监督、处罚等环节加 以规范，保证了住房公积金制度健康发展。同时明确住房公积金只能用于为职 工个人购房提供贷款和购买国债。1 9 9 9 年下半年，财政部印发了住房公积金 财务管理办法和住房公积金会计核算办法，对规范住房公积金财务管理 和会计核算工作、健全住房公积金管理内部财务制度、降低运作风险，确保住 房公积金所有者的合法权益等起到了重要作用。 这一期间，安徽省的住房分配领域和房地产市场都发生了很大的变化。国 家停止了实施近5 0 年的住房福利性的实物分配制度，实行住房分配货币化， 通过市场来解决职工住房问题，个人成为住房市场的消费主体。条例颁布 实施以后，各地根据条例的要求，采取一系列手段和措施，适时调整住房 公积金使用方向，停止发放单位住房建设贷款，加大住房公积金归集和个人住 房贷款发放力度，进一步推动了住房公积金制度的发展。住房公积金贷款低利 率的政策优势成为职工家庭购房贷款首选，还带动了商业银行住房贷款的迅速 发展，为安徽省住房制度改革从计划分配彻底转变到市场配置奠定了重要的购 买力基础。截至2 0 0 1 年底，安徽省累计归集住房公积金总额达到6 4 8 亿元， 个人住房贷款得到迅猛发展，发放住房公积金个人住房贷款总额为8 3 8 亿元， 余额6 4 亿元，累计贷款2 9 万户。 2 1 4 逐步完善阶段( 2 0 0 2 年至今) 通过三年的贯彻实施，为迸一步完善住房公积金管理办法、健全住房公积 金监督管理体系，从根本上解决目前住房公积金使用和管理中存在的问题，国 务院于2 0 0 2 年3 月对条例进行了修改，在缴存范围、决策、机构设置、 监督及处罚等方面重新作出规范。为进一步贯彻落实条例，国务院随后又 印发了关于进一步加强住房公积金管理的通知( 简称通知) ，对调整和 完善住房公积金决策体系、规范住房公积金管理机构设置、规范住房公积金银 行专户和个人账户管理、强化住房公积金归集和加大个人贷款发放力度、健全 和完善住房公积金监督体系等方面，作出了明确规定。 2 0 0 2 年以来，安徽省各地紧紧围绕温家宝总理提出的“健全决策体制、 调整管理机构、强化监督工作、规范发展业务”四个关键环节，认真落实国务 院条例和通知精神，住房公积金制度从管理体制、监管体系、运行规 则、制度建设等方面均取得了较大的发展和完善。目前，各地住房公积金管理 体制基本理顺，监管体系基本形成，管理工作逐步规范，各项制度不断完善， 风险管理不断强化，各项业务持续快速发展，住房公积金制度的社会效益逐步 体现，住房保障作用越来越明显，社会关注程度也越来越高。 2 3 住房公积金制度的性质 住房公积金既不是财政预算内或预算外资金，也不是银行储蓄资金，又与 社保资金有所区别，从其本质上分析，其性质可分为工资性、强制性和政策性。 2 1 i 工资性 住房公积金的工资性，是住房公积金的首要特性。从工资的本质上，工资 是劳动力价值或价格的转化形式。劳动力的价值，是由生产、发展、维持和延 续劳动力所需生活资料的价值决定的。工资包涵了劳动者为恢复劳动力、赡养 家属所必需的吃饭、穿衣、住房、教育等费用，职工的住房消费应包含在工资 当中。从住房公积金的来源来讲，无论是职工本人缴存还是职工所在单位缴存 的住房公积金，从根本上说都应属于职工工资。由职工所在单位缴存的那部分 公积金，原来都是作为住房福利以实物形式分配给职工的，现在只是将这部分 以货币工资的方式分配给职工，实质上是改变了住房分配的模式。住房公积金 的工资性表明，住房公积金一旦缴纳，就为职工个人工资，全部归个人所有。 2 1 2 强制性 住房公积金的强制性，首先体现在缴存义务上，即不是按自愿的原则交纳 的，而是由国家政策强制实行的。不论是国家机关的职工，还是企业、事业单 位、社会团体的单位和个人都必须按规定比例缴纳。这也是体现国家、单位、 个人三结合，筹资解决职工住房问题新机制的最好形式。住房公积金制度一经 建立，职工在职期间及其单位必须不断地按规定缴存，除职工离退休或发生规 定的其他情形外，不得随意中止和中断，以保证住房公积金制度的稳定、统一 和规范。其次体现在使用的定向性，即只能用于职工购、建自住住房或住房的 翻建、大修，支付超出家庭工资收入规定比例的房租，偿还购房贷款本息等住 房方面的消费。 2 1 3 政策性 住房公积金政策性，一方面表现为住房公积金的使用具有“低存低贷”的 特点。作为一种强制性储蓄，住房公积金的存贷款利率均比金融机构，经营的 商业性资金相同期限的存贷款利率要低。职工通过使用住房公积金存储余额和 申请个人住房公积金低息贷款，提高自身购、建、大修自住住房的能力和居住 质量，建立起自我住房保障机制。另一方面，单位按规定为职工缴纳的住房公 积金，可在税前据实扣除；职工住房公积金收入及其利息所得，免交个人所得 税和利息税。 2 4 住房公积金制度在住房保障制度中的作用 在市场经济条件下，住房保障的基本内容应该包含两个方面，既有面对广 大社会成员的以提高住房消费能力为目标的普遍性住房保障，又有面向特定困 难家庭和对象的特殊性、托底性的住房保障，两方面共同构成了住房保障的基 本内容。住房保障制度是指政府在住房领域履行社会保障职能实施的政策措 旖，其覆盖不应只局限于对城镇中低收入家庭进行住房扶持和救助，还应包括 广大社会成员，使住房保障成为我国社会保障制度的有机组成。2 0 0 4 年9 月， 国务院新闻办公室发表中国的社会保障状况和政策白皮书，对我国住房保 障制度作了如下论述：“中国政府积极推进以住房公积金制度、经济适用住房 制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设。”住房公积金制度 作为住房保障制度的核心内容，基于其本身具有的基本特性，在住房保障体系 建设中发挥着越来越重要的作用。 2 3 1 普遍性住房保障作用 2 3 1 1法定强制征缴，具备强制储蓄住房保障模式基本特征 住房公积金制度是通过单位和职工共同缴存、强制储蓄、定向消费的原则， 有国家法规作为保障，由此奠定其强制的制度特性。 2 3 1 2实行个人账户积累制，提高购房支付能力 住房公积金实行个人账户积累制模式，强调以“自我积累”解决住房问题。 住房公积金由单位缴交和职工个人缴交两部分组成，都归职工所有，完全由职 工自己支配，专项用于住房消费。住房公积金在提高职工家庭住房购买力，积 累住房消费能力方面作用显著。住房公积金也因此成为国家以货币形式向每个 劳动者提供的一份最基本的住房保障。 2 3 1 3覆盖全体职工，住房保障的受益面广泛 根据条例规定，住房公积金制度覆盖到了绝大部分城镇在职职工。由 于住房具有家庭消费的特点，因此它的实际保障范围已经扩大到广大城镇职工 9 的家庭。因此，住房公积金制度覆盖范围和受益对象的普遍性、广泛性是其他 住房保障措施所无法比拟的，最具备条件成为面向广大成员而建立的普遍的、 法定的、人人享有的基本的住房保障制度。 2 3 1 4 缴存者之间形成互助式的住房保障机制 住房公积金的另一个重要功能就是能够向参加这项制度的职工在其购房 消费时提供优惠利率的个人购房贷款，发挥资金的互助和互济作用。如芜湖、 宣城等城市，充分发挥了住房公积金互济融通的功能，归集来的住房公积金扣 除提取的以外几乎全部用于发放个人住房贷款，为不少家庭提前实现住房梦想 提供有力的住房金融支持。“1 2 3 2 特殊性住房保障作用 住房公积金通过发放个人住房贷款及国债利息收入，及与应付职工个人住 房公积金利息和应付委托银行手续费等支出的差额，形成了一笔增值收益。这 笔增值收益按照条例规定，在用于住房公积金贷款风险准备金、管理费用 以外，剩余部分用于建设城市廉租住房补充资金。廉租住房是国家向居住困难 的城镇最低收入家庭提供的住房，属于面向特定群体的特殊的住房保障范畴。 一些地区和城市多年来通过高效的资金运作和稳健的保值增值手段，积累起了 一笔可观的增值收益资金，并成为城市廉租住房建设资金的主要来源之一，为 保障城市最低收入家庭基本的住房需求作出了重要的贡献。 2 5 现行住房公积金管理运作状况 2 4 1 住房公积金管理原则 在十多年来不断总结和完善的基础上，住房公积金制度基本管理原则是： “住房公积金管理委员会决策( 以下简称管委会) ，住房公积金管理中心( 以 下简称管理中心) 运作，银行专户储存，财政监督。”( 图2 1 ) 厂 l 职工l 1一 各市住房公积金管理委员会 履行决策职责 委托办理金融 业务、监督银行 到螽暮 提取公积金i， 发放个人住房贷款 ( 受中心委托) r _ 住房公 卜_ l 积金管 i 理中心 监督资金运作t 提供金融服务i 相互配合、监督l 监督 财政 部门 图2 - 1住房公积金管理运作模式 1 0 2 4 2 住房公积金监管体系 近年来，各地高度重视住房公积金资金安全，不断强化监督行为，健全住 房公积金监督机制，建立了自上而下的行政监管、同级部门监督和社会公众监 督体系，对规范住房公积金管理、保障住房公积金安全起到了积极作用。 2 4 2 1自上而下行政监督 按照国务院条例赋予建设系统的监管职责，建设部会同财政部、中国 人民银行负责制定全国性的住房公积金发展规划和政策制定，对省、自治区和 直辖市的住房公积金的建立及日常工作进行领导和监督；各省( 区) 人民政府 建设行政主管部门会同财政、中国人民银行分支机构，负责贯彻执行国家住房 公积金管理的有关政策规定，对本区域内住房公积金管理法规、政策执行情况 的监督。近年来，为贯彻落实 条例、通知，加强住房公积金行政监督， 完善住房公积金监督体系，安徽省建设厅会同省财政厅、人民银行合肥中心支 行等有关部门，结合本地实际，先后印发了关于住房公积金管理有关问题的 指导意见、安徽省个人住房公积金委托贷款办法、关于个人住房公积金存、 贷款计结息有关问题的通知、安徽省住房公积金业务管理工作考核办法( 试 行) 、关于加强住房公积金行政监督的通知等多个住房公积金业务指导文 件、制度和办法，建立了联席会议、联合执法检查、重大事项报告、定期通报、 业务考核等多项监督制度。同时，组织开发了安徽省住房公积金管理信息系统， 提高了各地管理效率和水平。 2 4 2 2 同级监督 根据规定，各地住房公积金管理在管委会的决策下，接受同级财政、审计、 人行、银监等部门监督。管委会按照管委会会议决策制度、议事规则和决策程 序，依法对住房公积金的决策和资金运作进行监督，并履行决策事项的督办工 作。财政部门按照有关规定，对本行政区域内住房公积金归集、提取和使用情 况进行全过程的监督。审计部门对管理中心住房公积金的归集、管理和使用情 况的真实性、合法性、效益性进行审计监督。人民银行各市中心支行对管理中 心在受委托银行设立的住房公积金账户进行监督。各市银监分局对受委托银行 承办住房公积金金融业务及其相关业务手续进行监督。 2 4 2 3 社会监督 各地按照条例和通知规定，探索建立了多渠道、多形式的社会监 督机制，增加住房公积金管理和使用情况透明度，发挥社会监督作用。管理中 心通过向职工发放缴存住房公积金的有效凭证、定期向职工发放对账单、建立 住房公积金信息查询系统等方式，主动接受职工监督。不少地区开通了住房公 积金网站和社会投诉电话，及时公开住房公积金制度政策、办事规程和办事程 序等，为社会监督提供条件和途径。目前，各地基本建立了住房公积金管理公 告制度。定期向社会公告住房公积金的缴存、使用情况。 2 4 3 住房公积金业务发展 经过十多年的发展，