（公共管理专业论文）城中村改造中失地农民社会保障问题的研究——以呼和浩特市玉泉区为例.pdf

摘要 社会保障权是宪法和国际人权公约规定的每一个公民都应当享有的基本权利。农民作为共和 国公民，理所当然享有社会保障权。建国以来在二元社会结构的影响下，农民的社会保障权益遭 到人为的限制和剥夺。 中国农民几千年来靠家庭保障和自我保障，投有社会养老保险。城市居民退休后可以领取养 老金，农民则只有靠自己和儿女养老。“养儿防老”的观念并不是中国农民愚昧落后的表现，而 是农民缺乏社会养老保险制度的现实选择。 然而，随着经济的快速发展，城市化成为社会进步的重要途径，“城中村”改造是中国特色 的城市化过程中最直观的结果，它将是2 l 世纪前2 0 年我国最为显著的社会现象。 内蒙古呼和浩特市在推进城市化工作中取得了显著的成绩，城市建设日新月异，城市管理 成效明显，首府市区的面貌发生了很大变化。随着首府城市规模不断扩大，按照呼和浩特市的整 体规划，二环路以内的城中村将被纳入城市，越米越多的“村”变成“城”的一部分，村民变为 非农业户的居民，这意味着原来的村民将面临失地失业的现实，对于世代耕种的村民来说，土地 被征，他们将失去相对稳定的基本生活来源，在城市居民的社会保障体系尚未健全的时候，这必 将引起农民对失去土地的恐慌，造成农民大规模上访，影响社会经济环境和社会治安环境的稳定。 因此，解决城中村改造失地农民的社会保障问题，特别是人们最为关注的养老问题，是消除他们 未来进入城市扁的忧虑，实现呼和浩特市扩大城市规模，顺利完成城中村改造，打造现代化首府 城市的必由之路。 此篇论文通过对呼和浩特市城中村农民生活现状的调查，以呼和浩特市为例，了解城中村 居民社会保障概况，为城中村失地农民建立与城市居民同样的社会保障制度，首先解决他们进入 城市后未来的养老问题，保证他们的基本生存和生活能力，借鉴国内其他城市城中村改造过程中， 解决失地农民生活问题的经验，参照其他省市的一些做法，提出了安置失地农民的可行性建议。 本论文对呼和浩特市特别是玉泉区的城中村改造过程中的失地农民的社会保障模式进行了 探索，分析了呼和浩特市城中村居民的社会保障方面存在问题的原因，为解决这部分人进入城市 后的生活问题，构建切实可行的养老保障模式奠定了基础，为加快呼和浩特市首府城市建设步伐 具有一定的参考价值。 关键词：城中村改造失地农民社会保障 a b s t r a e t r e b u i l d i n go f “v i l l a g ei nac i t y i st h ed i r e c tr e s u l tf o ru r b a n i z a t i o no f c h i n a sf e a t u r ei tw i l lb e t h er e m a r k a b l es o c i a lp h e n o m e n o ni nt h ef i r s tt w e n t yy e a r si nt w e n t y - - - o n ec e n t u r y h u h h o ti ni n n e rm o n g o l i ah a v eg o tag r e a ta c h i e v e m e n to nu r b a n i z a t i o n t h ec i t yc o n s t r u c t i o nh a s g r e a tc h a n g e sd a yb yd a y t h er e s u l to fc i t ym a n a g e m e n ti ss e e nb yp e o p l eo b v i o u s l y t h ec i t yo f h u h h o ti st a k i n go nan e wl o o k w i t ht h ee n l a r g e m e n to f c i t ys c a l e ，m o l ev i l l a g e sa r eg e t t i n gi n t oap a r t o fc i t y , m o r ep e a s a n t sw i l lb e c o m ec i t i z e n s i tm e a n sm o l ea n dm o l eo d n g i n a lp e a s a n t sw i l lf a c et ot h e f a c to fl o s i n gt h e i rl a n da n db e i n go u to ft h e i rw o r k f o rp e a s a n t sw h ol i v eo nt h e i rl a n dg e n e r a t i o nb y g e n e r a t i o n ，t h e i rl a n di st a k e no v e r i tn e 0 2 t $ t h e yw i l ll o s et h eb a s i cr e s o u r s eo f s t a b l el i f e t h e ym u s tb e t h r o w ni n t ot h ef r i g h t e no f l o s i n gt h e i rl a n da n dt r y i n gt og r a s pt h e i rl a n dw h e nt h es y s t e mo fs o c i a l p r o t e c t i o nh a sn o tr e a l ys e tu p t h e yw i l lg ot ot h eg o v e r n m e n tt oe x p r e s st h e i rd i s s a t i s f a c t i o na n dt i y m e i rb e s tt ok e e pt h e i rl a n d t h i sc a s ew i l lh u r tt h es t a b l ee n v i o l m e n to f e c o n o m ya n ds o c i a l t y h o w e v e q h o wt os e r l et h e i rl i f ep r o b l e m sf o rt h e s ep e o p l ei st ow i p eo f ft h e i ra f r a i do f g e t t i n gi n t ot h ec i t y , t o r e a l i z e t h e g o a to f e n l a r g i n g t h ec i t y o f h u h h o t ，c o m p l e t i n g t h ec o n s t r u c t i o n o f m o d e mc a p i t a lc i t y t h ea u t h o ro ft h i st h e s i st h i n k st h a ti ti sv e r yi m p o r t a n tt os o l v et h e rl i f ep r o b l e mw h e nt h e p e a s a n t sg e ti n t ot h ec i t y t h i st h e s i st e l l su sh o wt oe s t a b l i s ht h es y s t e mt oa s u r et h a tt h e s eg r o u po f p e o p l ew h ob e c o m et h ec i t i z e n sf r o mp e a s a n t sc a nm a k eag o o dl i f ew h e nt h e yg e to l di nt h ec i t y s t u d y b yw o r k i n go u tt h ec o n s t r u c t i o no f “v i l l a g ei nc i t y i nt h eo t h e rc i t i e si nc h i n a ，l e a ma b o u th o wt oc a t t y o u t t h ec o n s t r u c t i o no f v i l l a g e i na c i t y i n y u q u a nd i s t r i c t o f h u h h o t i n i n n e r m o n g o l i a t h i ss t u d yw o u l dh a v ea np o s i t i v es i g n i f i c a n c et oc o m e p l e t et h ec o n s t r u c t i o no f v i l l a g ei na c i t y i ny u q u a nd i s t r i c t i nh u h h o ti ni n n e rm o n g o l i a i tw i l lh a v eg r e a te v a l u a t i o nt os o l v et h e p r o b l e m so f r e b u i l d i n go f v i l l a g ei nae i t y k e yw o r d s ：r e b u i l d i n go f “v i l l a g ei nac i t y ，c i t i z e n sc o m ef r o mp e a s a n t ，s o c i a ls e c u r i t y m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s l l 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作圾取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 勘，髻跨 时间：2 0 0 5 年t 月矗弘日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上 发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：弓乃呜彦争 时间： 2 0 0 5 年t ! 序哕日 导师签名：z ， 时间：2 。5 年i l 朋内 中国农业大学颁十学位论文第一章绪论 1 1 研究的背景及意义 第一章绪论 社会政策是各级政府制定的关于社会工作的基本方针和行动准则，它的功能是通过社会工作 解决和预防社会问题，保障及改善人民生活，缓解社会矛盾，促进经济发展和社会稳定。在2 1 世纪上半叶，中国将面临人口老龄化迅速发展的趋势，如何搞好未来中国几亿老年人的养老保险， 保障他们的基本需求，对于提高老年人的生活质量，促进社会稳定，实现可持续发展，将具有重 大的战略意义。 1 9 9 9 年末，中国6 0 岁及以上老年人1 3 已达1 2 6 亿，占总人口比例超过1 0 。进入了老年型 社会，按照联合国预测，2 0 5 0 年中国6 0 岁及以上老年人口将增加到3 9 7 亿，占总人1 32 6 2 。 面对2 1 世纪上半叶中国人口老龄化如此迅速发展的态势，这种挑战仍然是非常严峻的。 然而，国际社会的人口老龄化是在上业化、城市化高度发达，社会经济高速发展，社会保障 制度十分完善的背景卜- 产生的，但我国是在市场经济刚刚确立，社会保障制度不健全，城市化进 程与社会经济等各方面发展不协调的情况下出现的社会老龄化这无疑给城市化发展带来不利的 影响。 国际上有许多国家是先在城镇开展社会保障数十年后，在人口老龄化高峰到来前二、三十年 建立农村社会保障体系的。研究欧盟1 5 个成员国关于农民养老金的法律，可以发现大部分国家 最初的基本养老保障制度没有包括农民，在2 0 世纪下半叶乃至2 0 世纪末才逐渐将农民包括进来。 美国在城市开展社会保障2 1 年后，才将农村和农场主纳入城乡一体化的社会养老保障制度中。 国外农村社会保险制度建立时，农业g d p 比重在1 5 左右，农业劳动力的比例一般在4 5 左右， 而我国2 0 0 3 年农业g d p 比重低于1 5 ，农业劳动力比重低于5 0 ，就我国农村目前经济水平，己 基本达到某些国家建立农村社会保障体系时的发展水平。( 张正河，2 0 0 4 ) 因此，我国在城镇化加速发展的过程中，应尽量把解决农民的养老问题作为他们进城后的首 要大事。 内蒙古自治区呼和浩特市作为一个西部边沿城市，由于历史的原因，经济欠发达，借助我国 中央政府提出的西部大开发的特殊机遇，加快城市发展。2 0 0 3 年底，呼和浩特市委九届五次全委 会指出要克难攻坚，加快“城中村”改造步伐，并制定了明确目标，要求到2 0 0 7 年将二环路以 内的2 5 个“城中村”基本改造完毕，确保2 0 0 7 年实现“三大目标”( 即：国家园林城市、国家 环境保护示范城市、绿色交通示范城市) 。 作为呼和浩特市历史文化发祥地的老城区玉泉区，是呼市的旅游商贸中心，提出工业强区， 旅游工贸兴区的发展思路，在旧城区改造取得初步成果的基础上，不断拓展城区范围，首先对二 环路以内的村庄进行改造。然而，按照国家有关政策，国家向农民征用土地补偿少、出让土地价 格高的土地征用出让价格差支撑着城镇建设，严重损害了农民利益。随着国有十地使用制度改革 的深入，城镇非农建设用地已从行政划拨全面转向市场化的出让，土地出让价格火幅飚升，但向 农民集体征用土地的补偿办法和补偿标准仍停留在行政划拨年代，土地出让的价格远远高于对农 中国农业大学碗上学位论文 第一章绪论 i l l 民的补偿。这是改革开放年代里出现的“以乡养城”的一种新形式，是政府筹集城镇建设资金的主 要途径，也是当前农民利益流失最严重的一条渠道。我国的社会保障制度把农民排除在外， = 多 农民一旦失去十地便处于无土地、无工作、无保障的三无状态，由此引发的上访甚至极端的严重 事件已成为一个e l 荫突出的社会问题。从呼和浩特的情况看，到目前为i h ，只有极少数城市近郊 失地农民转为佧农业户口后纳入了城镇社保的范畴，但要真正享受到社保还有不少障碍，而大部 分地区尚未将失地农民作为社会保障对象。养老保险、医疗保险等因门槛较高，内蒙占自治区内 的各盟市基本t 没有开展。 冈此，砰和浩特市的城中村改造工作举步维艰，近两年时间内没有任俺实质性的进展，主要 原因是农民多数不愿意离开土地，对城市生活没有信心，担心进入城市后的生活没有保障，特别 是养老问题是他们最为关注的问题。在这样的前提下，本课题的研究显得十分必要和紧迫。 1 1 1 论文研究的理论意义 改革开放以来，随着中国的城市化和t ：, j k 化的双重提速，农村集体土地大鬣被征用，使得很 多农民失去土地( 卢海元，2 0 0 3 ) 。农民失去土地，等于失去了生产资料，失去了收入来源和生 活资料。火去土地的农民由于自身的知识结构单一，综合素质低，缺乏应对市场竞争的信心和能 力。在火玄土地的农民中只有很少一部分人今后的生活能得到基本保障，大部分的农民没有保 障( 常进雄，2 0 0 4 ) 。 城中村改造中的实地农民既区别丁农民，也不同于城市居民，他们是一个边缘群体。他们失 去了土地的保障，又不享有城市居民的社会保障。当他们步入老年，由于劳动能力的下降，收入 会明显减少或不再具有收入来源，而家庭养老功能又面临弱化的趋势。农民的养老问题历来是农 民最关心的问题之一，尤其当农民失去土地之后。因此，失地农民转身份后的社会保障问题具有 重要的现实意义。 进入二十世纪9 0 年代，中国以东南沿海为代表的地区工业化和城市化迅速发展，失地农民 的问题日益突出。各地政府针对这一问题，纷纷出台了一些相关的社会保障配套政策。但严格地 讲，目前各地几乎还没有真正建立失地农民的社会保障制度( 陈信勇等，2 0 0 4 ) 。随着城市化进 程向中西部地区的推进，中西部地区失地农民问题也越来越严重。作为内蒙古自治区的首府呼和 浩特市，随着城市规模不断扩大，按着城市的整体规划，二环路以内的城中村将被纳入城市，越 来越多的收业用地被城市建设所占用。越来越多的“村”变成“城”的一部分，村民变为非农业 户的城市居民，这意味着原来的村民将面临失地失业的现实，对于世代耕种的村民来说，士地被 征，他们将失去相对稳定的基本生活来源，在城市居民的社会保障体系尚未健全的时候，这必将 引起农民对失去土地的恐慌，造成农民大规模上访，影响社会经济环境和社会治安环境的稳定。 特别是2 0 0 0 年，玉采区为了在发展经济中找到突破口，突出玉泉区个性特点，发挥玉泉区的旅 游优势，引进丁大型的蒙古风情园旅游项目，在征地建设过程中，由于农民对政府的补偿及安置 不满，多次越级上访，迫使项目中途流产，不但造成了经济损失，而且影响了社会安定团结的局 面。因此，研究解决城中村失地农民的安置问题，通过社会保障途经，使城中村失地农民能够获 得与城市居民同等的待遇，消除他们进入城市后对未来生活的忧虑，实现呼市扩大城市规模，顺 利完成城中村改造，打造现代化首府城市的目标，意义十分重大。 2 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 本文对呼和浩特市玉泉区城中村改造过程中失地农民生活的调查，为推动呼和浩特市玉泉区 的城中村改造提供了政策依据。 城中村改造不是简单意义上的城市建设。它涉及征地、房屋拆迁及城市配套堤施的建发、改 造、完善及居民的安置问题。最近中央经济工作会议指出：“坚持以人为本，努力构建社会主义 和谐社会。”囚此，政府如何解决好经济发展中政府行为与人民眼前利益有所冲突的矛盾是维护 社会安定，稳步推进城市化进程的重中之重。 城市化作为一种城市现象，是城乡二元结构矛盾的集中表现。改造城中村从而使城市规模不 断扩人，城市人口不断增长是一个无法回避的过程。城中村居民转为市区居民，由农民转为市民 是一个必然趋势，而这种趋势的直接后果是被改造地段的农民面临“种田无地，就业无岗，低保 无份”的境地。而在我国农村，土地作为一种基本经济要素和资源，除了具有普通土地的资源和 经济价值外。还具有重要的社会保障价值，对社会稳定羊u 经济发展都有着重要的影响。因此，城 中村改造过程中，对妥善处理好、安置好转身份居民进入城市后的生活问题的研究，具有理论的 必要性和现实的迫切性。 0 1 2 论文研究的现实意义 呼和浩特，蒙古语意为；“青色的城”，简称“青城”，位于内蒙古自治区中部的十默川平 原，自然地理条件得天独厚。，是一座有着4 5 0 多年建城史和深厚历史文化底蕴的塞上名城，是 内蒙古自治区的政治、经济、文化、教育、金融和信息中心。其经济发展和城市建设水平在全区 具有举足轻重的影响。近年米，呼和浩特市委、市政府以“三个代表”重要思想为指导，认真贯 彻自治区党委对呼和浩特市城市建设提出的“三年小变化、五年中变化、七年大变化”的目标要 求，确定了“拉开城市框架、拓展城市空间；完善基础设旌，增强承载能力；加快新区建设，提 高城市品位：全面改造旧城区，改善人居环境；保护名城风貌，创建园林城市”的建设方针，进 一步落实自治区党委、政府关于加快城镇化进程的决定精神，市委、市政府历届领导高度重 视城市建设，在城市建设中倾注了心虹与汗水。经过几代人的辛勤努力，呼和浩特的城市建设取 得k = 足发展，首府城镇化建设进程得到了全面推进。 1 1 3 相关文献的总结 失地农民是在改革开放以后，特别是上个世纪9 0 年代以后迅速催生的一个急剧膨胀的社会 群体，所以理论界对失地农民社会保障问题的研究在近几年才开始。为失地农民建立社会保障制 度已成为众多专家、学者的共识。现将目前的几种观点陈述如下： 卢海元在2 0 0 2 年编写的实物换保障：完善城镇化机制的政策选择一书中，提出了土地 换保障理论。土地换保障就是把征地补偿同解决被征地农民的养老保障有机结合起来。其基本做 法是将征地补偿费直接转变为养老保障基金，把被征地农民直接纳入城镇社会保障体系，既保障 了被征地农村人口的合法权益，有效化解他们的生活风险，又促进城镇建设和发展，保持社会稳 定。 3 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 杨翠迎在2 0 0 4 年中国农村经济刊物上发表了“被征地农民养老保障制度的分析与评价” 一文。文章中提出当前建立被征地农民养老保障制度，能克服货币补偿的缺陷，对保护农民利益 意义重大。应该建立养老风险准备金制度。 王美涵，董文松在2 0 0 4 年第五期财经论谈刊物上发表了题为“火地农民的社会保障问 题研究”。指出现阶段中国失地农民的养老保险交费标准和享受标准以“低| 、j 槛进入，低标准享 受”为原则，参照企业职上基本养老保险的办法进行，其基础养老金标准应统一，个人帐户养老 金可根据各地的经济发展水平和收入水平确定不同标准。养老保险金的来源也应以个人缴费为 主，政府和集体支持为辅。村民个人廊将劳动力安置补偿全额用于养老保险费，村集体士地补偿 和集体资产应首先用于村民的养老保险，政府也要从当期或延期的出止土地净收益中按一定比例 划入社保基金，或是财政补贴一部分予以支持。 张弧在20 0 5 年第2 期农村经济刊物上发表了题为“失地农民权益保护之管见”文。 在文章中提出了“土地变资产，农民变股民”的设想，实质是要让农民失地不失权，失地不失利。 通过股份制或股份台作制改革的办法，使农民在土地改变使用方式以后，能够继续凭借产权获得 土地经营收入，享受土地增值收益，利用入股分息充交保费。 涂文明在2 0 0 5 年第3 期社会保障制度刊物上发表了题为“城市化进程中失地农民社会 保障模式的选择和建构”一文。提出了建立政府主导型社会保障模式。他认为构建政府土导型社 会保障模式要考虑农民失地、身份转变等因素对他们生存与发展造成的影响，遵循社会保障与市 民生活水平相适应的原则，资金由国家、集体和个人共同负担的原则。他主张建构三维社会保障 体系，即失地农民基本养老保险、补充养老保险和医疗保险。 鲍海君、吴次芳在2 0 0 2 年第10 期管理世界刊物上发表了题为“论失地农民 t 会保障体 系建设”一文。提出以征地补偿安置费和土地转用后的增值收益为主要来源，建立失地农民社会 保障体系的观点。他认为必须改革现行的有关征地补偿和安置办法，为失地农民建立社会保障基 金提供法律依据。征地改革鹿严格区分公共利益和非公共利益两种不同类型的征地行为，分别采 用不同的征地补偿和安置标准，并规定补偿和安置费用于建立失地农民社会保障基金：( ! ) 公共 利益征用_ 十地的，以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次 性足额支付补偿安置费。( 2 ) 非公共利益征用农民集体土地，用地单位应为失地农民办理失业、 大病、养老等保险。他们认为社会保障基金虑交给私营机构管理，确保基金的保值增值。 1 2 研究问题的思路和方法 本文主要采用案例分析法。以呼和浩特市玉泉区城申村失地农民为对象，以实地调查为基础， 结合国内外研究现状和发展趋势及基本模式，探讨适合玉泉区城中村改造失地农民的养老保障模 式。 资料主要来源于笔者的个人调查。采用自填问卷和当面访谈相结合的调查方法。 失地农民生活调查问卷共分三部分，2 5 个问题指标，每个问题指标包含若干个可供同答和选 择的“答案”。第一部分是基本情况。包括被调查的家庭成员、生产经营情况、生活消费情况、 就业情况等。第二部分是政府对火地农民的补偿情况。包括补偿方式、补偿标准以及农民对补偿 4 中国农业大学硕士学位论文第章绪论 费的使用情况等。第三部分是失地农民的养老保障情况。包括目前的养老方式、养老资金来源以 及对未来养老保险的预期等。 失地农民养老保障调查样本选择。呼和浩特市失地农民主要集中在城乡结合部，共涉及2 5 个城中村。按照政府征地的先斤顺序，先斤分层抽样选取r 玉泉区范围内的l o 个村。然后在每 个村随机抽取2 0 户左右进行调查。共发放弼卷2 i o 份，收同有皴问卷1 8 5 份，有效同收率8 8 。 1 3 对城中村改造中失地农民社会保障问题的界定 城中村改造中失地农民社会保障问题，一般意义上说应该指火地农民的养老保险、医疗保 险、生活最低保障等，因其涉及面j 1 ，需要研究的问题很多，本论文只限于对城中村改造过程中 失地农民的养老问题进行研究。 1 4 全文结构及各章内容概要 全文共六章。 第一章是绪论，论述了课题研究的背景和意义，介绍了本论文的研究思路及研究内容和研究 方法，并对本论文研究的失地农民的社会保障问题进行了界定。第二章是理论基础。主要介绍了 社会保障理论、消费者的“近视”行为与收入不确定理论、土地换保障理论和社会保障“适度” 理论，为建立失地农民的社会保障制度特别是养老保障制度提供了理论依据，并介绍国际上主要 发达国家社保制度基本模式和我国的社会保障模式，以及国内外城中村改造过程中对失地农民通 过社保方式安置的经验。第三章主要介绍呼和浩特市失地农民的生产生话现状、呼和浩特市政府 对失地农民补偿情况和久地农民的社保情况。第四章分析失地农民养老保障存在的问题及其原 因。第五章是失地农民养老保障制度的构建。第六章是结论和建议。 中国袱业人学硕士学位论文第二章理论依据和国外国内的理论与实践 第二章理论依据和国外国内的理论与实践 2 1 理论依据 2 1 1 消费者的“近视”行为与收入不确定性理论 西方很多实证研究表明，消费者在进行消费决策时通常是“近视”的，即只考虑到眼前利益， 而对于潜在的风险不予充分考虑。卡托纳( k a t o n a ) 在1 9 6 4 年所做的心理学研究表明，人们对 于即将到来的事实更加关注。卡干( k a g a n ) 在1 9 6 5 年批判了人们能够充分虑及未来风险这一基 本假设，认为社会保障体系会产生一个“教育效应，”即通过强制，人们会逐渐意识到为可能出 现的无保障进行积累是必要的。两个人得出的结论都认为，没有社会保障，消费者将难以得到足 够的老年收入。 2 1 2 土地换保障理论 所谓土地换保障是指在规划区范围内的农民，将自己所有的土地使用权一次性流转给政府委 托的土地置换机构，由十地置换机构为失地农民符合条件的现有家庭成员统一办理各项社会保 障。土地置换机构根据土地管理部门规定的失地农民的安置费、土地补偿费、水利设施费、撤组 转换费用全部用于胜地农民的社会保障。 政府用保障换土地，农民用土地换保障，这是在中国目前二元社会保障体制框架下，保护失 地农民的最佳途释。当前，广大农村尚未建立起完善的社会保障制度，土地不仅是最基本的农业 生产资料，也是社会保障的替代物。它具有基本生活保障功能、失业保障功能和养老功能。 随着城市化的推进，必将有越来越多的农民的土地被征用。农民失去了土地，就应有社会保障来 支撑未来的生活。因此，必须对失地农民实施社会保障安置。以土地换保障，将他们纳入城镇社 会保障体系，这将有助于增进失地农民对城市化的认同。提高他们对来来生活的预期，从而有 力地推进中国城市化的进程。 2 1 3 社会保障水平“适度”理论 在微观的层次上，社会保障水平是社会成员享受社会保障经济待遇的高低程度，可以用受益 给付与社会t 资之比米衡量。在最宏观的层面上，社会保障水平是指社会保障支出总额占国内生 产总值( g d p ) 比重，它反映的是一国或一个地区社会保障发展的深度。社会保障水平，从其属 性上分析，它是一个具有整体性、相对性、且质与量相对的范畴。它市一种宏观性、整体性指标， 实质是反映在国民收入分配中社会保障具有的份额和现实的保障水平。同时，社会保障水平是一 个相对性范畴，社会保障水平是相对于国民经济发展程度而言的。社会保障水平也是一个质与量 相统一的范畴。从量上讲，社会保障水平有“高”、“低”之分，具体衡量方法是社会保障费用总 6 第二章理论依据和国外国内的理论与实践 2 1 理论依据 2 1 1 消费者的“近视”行为与收入不确定性理论 西方很多实证研究表明，消费者在进行消费决策时通常是“近视”的，即只考虑到眼前利益， 而对于潜在的风险不予充分考虑。卡托纳( k a l e n a ) 在1 9 6 4 年所做的心理学研究表明，人们对 f 即将到来的事实史加关注。卡干( k a g a n ) 在1 9 6 5 年批判了人们能够充分虑及来来风险这一基 本假设，认为社会保障体系会产生一个“教育效应，”即通过强制，人们会逐渐意识到为可能出 现的无保障进行积累是必要的。两个人得出的结论都认为，没有社会保障，消费者将难以得到足 够的老年收入。 2 1 2 土地换保障理论 所谓土地换保障是指在规划区范围内的农民将自己所有的十地使用权次性流转给政府委 托的土地置换机构，由土地置换机构为失地农民符台条件的现有家庭成员统一办理各项社会保 障。土地置换机构根据上地管理部门规定的失地农民的安置费、十地补偿费、水利设施费、撤组 转换费用全部用于胜地农民的社会保障。 政府用保障换土地，农民用土地换保障，这是在中同目前二元社会保障体制框架下，保护失 地农民的最佳途径。当前，广大农村尚未建立起完善的社会保障制度，土地不仅是晟基本的农业 生产资料，也是社会保障的替代物它具有基本生活保障功能、失业保障功能和养老功能。 随着城市化的推进，必将有越来越多的农民的土地被征用。农昆失去了士地，就虑有社会保障来 支撑未来的生活。因此，必须对失地农民实施社会保障安置。队十地换保障。将他们纳入城镇社 台保障体系，这将有助于增进失地农民对城市化的认同，提高他们对未来生活的预期，从而有 力地推进中国城市化的进程。 2 1 3 社会保障水平“适度”理论 在微观的层次上，社会保障水平是社会成员享受社会保障经济待遇的高低群度，可以州受益 给付与社会工资之比米衡量。在最宏观的层面上，社会保障水平是指杜会保障支山总额占国内生 产总值( g d p ) 比重，它反映的是一目或一个地区社会保障发展的源度。社会保障水平，从其属 性上分析，它是个具有整体性、相对性、且质与量相对的范畴。它市一种宏观性、整体性指枷：， 实质是反映在国冠收入分配中社会保障具有的份额和现实的保障水平。同时，社会保障水平是一 个相对性范畴，社会保障水平是相对于国民经济发展程度而言的。社会保障水平也是一个质与量 相统一的范畴。从量上讲，社会保障水平有“高”、“低”之分，具体衡量方法是社会保障费用总 相统一的范畴。从量上讲，社会保障水平有“高”、“低”之分，具体衡量方法是社会保障费用总 6 中国农业大学硕士学位论文 第二章理论依据和国外国内的理论与实践 额占国内生产总值的百分比；从质上讲，社会保障水平有“适度”和“不适度”之分，具体衡量 标准是社会保障费用支出是否与国家生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应；从质与量的 统一上看，社会保障并非越高越好，社会保障支出增长速度主要取决丁围民收入水平及国民经济 增长速度，超越国民经济增长的社会保障水平，即使很高，也是不可取的。 社会保障水平的确立，离不开现实的国情和条件。决定社会保障水平的条件，一是社会保障 需求条件，二是社会保障供给条件。社会保障水平的“适度”，就是保持社会保障的“需求”与 “供给”在适度水平上的平衡发展。 社会保障需求条件是决定社会保障经费支出水平的因索，它既包括现今需求状况，又包括未 来需求趋势。社会保障水平的确立，要立足于社会保障的当今需求更要着眼丁社会保障的未来需 求。因为社会保障水平具有刚性，易升不易降，当未来礼会保障需求大于当今需求时，当今适度 的社会保障水平就会变成未来不适度的社会保障水平。从总体上看，社会保障需求条件主要包括 以f 几个方面；它所保障人口、给付的水平、保障的项目、给付的条件等。 社会保障供给的条件是决定社会保障资金筹集水平的因素。从本质上说，社会保障供条件， 主要取决于国民经济总体发展水平。 社会保障水平适度理论，为确定失地农民养老保障制度的给付水平提供了理论依据。在我国 现行的生产力水平下，国家只能提供维持农民基本生活的保障。 2 。2 社会保障制度在国际上的不同内涵 英国的社保是以国家为主体的一种公共福利计划，旨在保护全体公民个人及家庭免除困失 业、年老、疾病、死亡风险而在收入上所遭受的损失，并借助公共服务和社会救助以提高全民福 利。 德国的社保即社会公正和社会安全，是为因疾病、残障、年老等事故丧失劳动能力或遭受意 外事故而不能参与市场竞争者及家属所提供的基本生活保障，目的在于通过社会保障使其重新获 得参与竞争的机会。 美国社保是社会安全网，认为是依据政府法规构建的、旨在避免公民因退体、疾病、残障、 年老、失业等原因而中断或丧失收入来源，井为公民提供因结婚、生育、死亡带来的特殊开支以 及抚育未成年人的家庭津贴的保障体系。 英、德、美等国家构建的政府理念各异，但他们普遍认为社会保障是为丧失劳动能力者以及 某些特殊帮助者所提供的社会保护。 2 3 我国现行的社会保障制度 我国的社会保障通过探索时期( 1 9 7 8 年一1 9 9 2 年) 和改革的重大进展时期( 1 9 9 3 年至今) 1 9 9 9 年9 月，国务院发布了城市居民最低生活保障条例，社会救济对象由原来的无依无靠、 7 中国农业大学硕士学位论文 第二章理论依据和国外国内的理论与实践 无生活来源的孤老病残人员，扩大到领取事业救济金期间或失业保险期满未重新就业、家庭人均 收入低于最低生活保障标准的居民，以及在职人员、下岗人员、退休人员中家庭人均收入低t - 最 低生活保障标准的居民。 而我国农村的社会保障体系还没有真正建立起来，农村经济发展不平衡、社会保障先天不足、 后天发育不良，农民在面临失遗、失业、疾病、年老丧失劳动能力等风险时，只能自找出路或从 事农业生产，十地承载着生存和保障的双重功能。 2 4 城中村改造中须解决的核心问题： 城中村的根本发展取向是走向真正的城市化，即扶村民向市民转变、扶农村管理向城市管理 转变，这种转变包括物质形态、经济结构与组织、社区结构与管理、生活方式、人口素质等各个 基本方面，是一个综合的社会转变过程，需要相应的综合与方位的物质建设、制度建设与社会文 化建设。其中农民意识的转变是城中村改造的根本，农民的传统乡土观念强烈，对土地的依赖性 强，城中村改造后，农民改变了祖祖辈辈作为十地所有者与经营者的身份，对这种转变需要有止 确的引导，并为他们提供实质上的帮助。使农民真正转变为城市居民，这是城中村改造本质上的 问题，也是核心问题。 2 5 国内一些城市对城中村改造居民的安置 武汉市出台了关于积极推进城中村综合改造工作的意，址，按照政策城中村居民转为城市 居民后，享受城市养老、医疗、复员退伍军人安置等社会保险、救助政策；符合低保条件的，可 申领城市居民最低生活保障金。 山东莱芜市委、市政府把处在莱城“心脏”位置的东方红片区的改造列为为民办实事之一。 政府除支付安置费、补偿费外，还增加了“补助费”，这笔补助费，拆迁户可用于买养老保险和 投资小买卖。政府拍卖土地所得的收益，除去费用，其余的反利于民。这份拆迁办法受到群众的 欢迎和支持。莱芜在改造城中村中始终把握两条：是把拆迁户的利益放在第一位，让群众切实 得到实惠；二政府不投入，靠市场化运作进行改造。政府住拍卖土地后，及时拿出资金建安置房 和支付拆迁户拆迁补偿费，村民用旧平房换来了一套新楼房，同时修建了公路和公园，群众的生 活环境得以改善，群众十分满意。 上海在城中村改造中力保农民增收，完善农村社保，通过全面推进小城镇保险制度，切实解 决离土农民的社会保障问题，逐步实现农村养老保险制度向小城镇社会养老保险制度的转换。根 据各区县实际，上海市政府制定了老年农民养老金的最低发放标准。完善农村合作医疗保障制度， 逐步提高对大病、重病统筹基金的补贴标准。上海还实行了村级集体资产的股份合作改革试点， 实行资产折股量化到人，农民按股分红。 四川成都市出台了成都市征地农转非人员社会保险办法该市征地农转非人员与城市人口 享有同等的社会保障待遇。该办法遵循“鼓励就业，土地换保障和进入社会保障体系”的原则， 中国农业大学硕上学位论文第二章理论依据和嗣外国内的理论与实践 对处于劳动年龄阶段的人员主要鼓励其就业，对超过劳动年龄阶段的人员主要保障其基本生活， 并将征地农转非人员按不同年龄段分五类分别办理社会保险。 2 6 国内几省市的经验： 1 ) 浙江省的经验 浙江省从1 9 9 3 年开始就率先开始了失地农民社会保险安置的试点。2 0 0 3 年5 月又颁发了关 于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见，以制度安排的办法解决失地农民老年生活的 问题。截i k2 0 0 3 年底，浙江省11 个市，涉及5 0 多个县或县级市，建立了失地农民养老保障制 度。目前，浙江省已有5 2 万失地农民进入了养老保障系统，其中3 9 万参加基本生活保障制度， 1 3 万直接进入联丁养老保险和“双低”办法的养老保险等。按照1 9 9 9 2 0 0 3 年浙江省失地农民 数近1 9 0 万计算，参保人数占失地农民数量1 4 强。全省集中资金达3 7 亿元，已有1 5 万名失地 农民开始领取基本生活保障金。 从浙江省各市制度设计的特点来看，可以分为四种类型： 第一基本生活保障型。此种类型是参照城镇晟低生活保障制度设计的，一般设为多个档次， 缴费水平与保障待遇挂钩，实行个人账户与统筹账户相结合模式，保障水平相对较低。目前浙江 大部分城市采取该种类型。 第二，养老保险型。此种类型是参照城镇职工基本养老保险设计的强调了权利与义务对等 原则，实行个人账户制，享受待遇与缴费时间和缴费指数挂钩，保障水平相对较高。 第三，双低保障型。该种类型主要基丁失地农民的收入水平较低，及要与城镇职工基本养老 保险制度相衔接两方面的考虑，按照城镇职工养老保险的低缴费低享受水平进行设计，实行基础 养老金和个人账户养老金结合模式。 第四，混合型。此种类型按照失地农民的不同年龄段、失地程度及就业状况等情况，实行基 本生活保障，或养老保险两种不同的制度类型。综合起来看，“双低型”和“保险型”制度与较 高的经济发展水平相适应，同城市职工基本养老保险制度衔接的趋势较为明显，是比较理想的保 障类型。 依风险保障功能米看，浙江省失地农民基本生活保障制度人体分为两大类： 一是全面保障型，该类型注重保障失地农民由征地所引发的生活、失业、医疗及养老等笄方 面风险，其保障水平一般略高于当地城镇最低生活保障制度标准。浙江省多数地区采取该种类型。 二是养老保险主导型，该类型是在为失地农民提供全面风险保障的基础上，更多的强调了失 地农民的养老风险保障，目标是同城镇基本养老保险制度相衔接。 2 ) 上海市的经验 上海市在社保制度设计中也形成了一套行之有效的模式。上海市政府2 0 0 3 年发布上海市 小城镇社会保险暂行办法，规定征地安置补助费应当首先用丁解决被征地人员的社会保障问题， 即被征地人员的安置补助费应当首先用于缴纳不低于1 5 年的小城镇社会保险。这样，被征地人 员年老后，生活和患大病医疗就有了保障。“小城镇保险模式”的本质就是“十地换保障”。同 时，上海市将上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法中原有的“谁 9 中国农业大学硕士学位论文 第二章理论依据和国外围内的理论实践 l l l i i 用地，谁负责安置”的原则，按照市场经济的要求，调整为“落实保障，市场就业”的新原则。 上海市“小城镇保险模式”在保障失地农民利益上具备以下积极的意义： 首先是台理保障了失地农民的基本利益。按照“小城镇保险模式”的要求，失地农民将征地 补偿金在一次性缴纳不低于1 5 年的基本养老保险、医疗保险金之后，他们就可以享受基本养老 保险和医疗保险待遇。这在一定程度上解决了失地农民年老而的生活及患人病的医疗费用问题， 免除了穴地农民的后顾之忧。 其次是转变了失地农民的保障观念，促进了失地农民的市场化就业。“小城镇保险模式”及 其配套办法的最大特点是，转变了传统的就业安置方式，把安置原则调整为“落实保障，市场就 业”。就业是一个市场化的行为。失地农民要想获得就业岗位，就要依靠自己的努力来获得市场 的认可。“小城镇保险模式”落实了失地农民的基本养老保险和医疗保险，实际也就相当r 降低 了夹地农民就业的非丁资成本，提高了失地农民的就业竞争能力。这必将促进失地农民的市场化 就业。 第三是合理区分了社会保险的公平与效率问题。“小城镇保险模式”确保失地农民能享受基 本社会保险待遇，体现了公平原则。而补充保险及其缴费比例则由用人单位和从业人员个人( 当 失地农民在城市非农部门获得就业岗位时，他就是从业人员，否则，他就是城市的失业者) 自主 确定。失地农民补充的社会保险待遇与失地农民的就业状况和缴费多少直接挂钩。这体现的是效 率原则。以养老保险为例，上海市小城镇社会保险暂行办法规定，失地农民养老保险缴费比 例为1 7 ，缴费基数按上年度全市职工年平均工资的6 0 计，次性缴纳1 5 年，失地农民就可以 获得上海市职工基本养老保险待遇。 3 ) 成都市新的人员安置政策 根据成都市过去的征地安置办法，每个农转非人员最多可得1 8 万元的货币补偿费，如果将 这1 8 万元全额直接代农民进入社保。按失地农民平均年龄5 0 岁、预期寿命7 2 6 岁测算，每月 只能领到6 0 多元的养老金，远远低于当地近郊现行最低生活保障费1 8 0 元和城市中档养老金5 0 0 元的水平。 为此，成都市出台新的社保安置政策，强调认真解决失地农民的社会保障问题，是统筹城乡 经济社会发展，推进城乡一体化进程的重要内容，也是贯彻和落实科学发展观的必然要求。要求 各级政府和有关部门一定要站在全局和战略的高度，按照市委、市政府的决策部署。采取措施， 加大力度，妥善安置失地农民，切实保护被征地农民的合法权益，解决好因征地而失地无业农民 的生产、生活问题，为成都市经济社会全面、协调和可持续发展做出积极贡献。根据这一精神， 成都市新的社保政策把征地后的农转非人员分为两个人类，一是2 0 0 4 年1 月1 日后阕土地被依 法征用并进行非农人口登记的，称为征地农转非人员。另一类是1 9 9 1 年1 月1 日至2 0