（公共管理专业论文）广州城区义务教育就近入学问题及其对策研究.pdf

一 ，t 。，、 r ，t 、 文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期：z 叫年f 月j 同 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有衩保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数掘库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名 日期：缈夕年f 月朋 新弥皆 同期：卅年，纱月y 日 硕士生：蔡艺孟 指导教师：周超教授 学问题及其对策研究 摘要 1 9 8 6 年颁布的中华人民共和国义务教育法及1 9 9 2 年颁布的 中华人民共和国义务教育法实施细则、2 0 0 6 年新修订的中华人 民共和国义务教育法的有关精神均强调，义务教育阶段适龄儿童就 近入学。把就近入学作为法定政策，以保障所有适龄儿童少年都享有 均等的入学机会、平等接受义务教育的权利。但是，自上世纪九十年 代以来，这一政策在城市地方政府的执行却显得不尽如人意。执行中 存在的问题引起了全社会的广泛关注。 本文着眼于广州城区，通过对该地区执行就近入学政策的历史演 变过程、现状和需求进行调查和披露，充分挖掘执行过程中存在的， 如择校问题、非户籍学生入学问题、市民群众新的需求、政策执行过 程障碍等主要问题，分析这些问题的成因、影响等，并试图了解政策 执行中的困难，发现：就近入学问题主要是由于政策的提出是强制性 的，而执行中采取的政策工具又显单一，因此产生。最后，针对调研 和分析中的发现，综合运用各种政策工具，结合广州实际，相应地提 出对策。 关键词：义务教育就近入学政策分析 t i t l e ：as t u d yo ft h ep r o b l e m sa n ds u g g e s t i o n sf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e n e a r b ys c h o o l i n gi ng u a n g z h o uc i t y m a j o r ：m a s t e ro f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：c a iy i m e n g s u p e r v i s o r ：z h o uc h a o p r o f e s s o r a b s t r a c t p r o m u l g a t e di n1 9 86 ， t h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a c o m p u l s o r ye d u c a t i o nl a w ”a n di t se n a c t m e n ti n199 2o f t h e p e o p l e sr e p u b l i co fc h i n ac o m p u l s o r ye d u c a t i o nl a w i m p l e m e n t i n gr e g u l a t i o n s ，”r e v i s e di n2 0 0 6 ，”t h ep e o p l e s r e p u b l i co fc h i n ac o m p u l s o r ye d u c a t i o nl a w ”w i t ht h es p i r i t o fa l ls t r e s st h a tt h ec o m p u l s o r ys c h o o l - a g ec h i i d r e na r e n e a r b y t h en e a r b ys c h o o l i n ga sas t a t u t o r yp o l i c yt op r o t e c t a l l s c h o o l 。a g ec h i i d r e na n dt e e n a g e r se n jo ye q u a la d m i s s i o n o p p o r t u n l t l e s ，e q u a la c c e s st oc o m p u l s o r ye d u c a t i o n h o w e v e r ， s i n c et h e1 9 9 0 s ，t h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni nu r b a nl o c a l g o v e r n m e n t sh a v eb e c o m e1 e s st h a ns a t i s f a c t o r y ，a n db e c o m e n o tv e r ye f f e c t i v e i m p l e m e n t a t i o np r o b l e m sr a i s e w i d e s p r e a d c o n c e r ni ns o c i e t y t h i sa r t i c l ef o c u s e so ng u a n g z h o uc i t y ，i nt h er e g i o n t h r o u g ht h ei m p l e m e n t a t i o no fn e a r b ys c h o o l i n gp o l i c i e s ，t h e n e a r e s th i s t o r i c a le v o l u t i o n ，c u r r e n ts i t u a t i o na n dn e e d so f t h ei n v e s t i g a t i o na n dd i s c l o s u r et of u l l yt a pt h ep r o c e s so f i m p l e m e n t a t i o ne x i s t ，s u c ha ss e l e c t i n gs c h o o l ，n o n - r e s i d e n c e s t u d e n t se n t e rs c h o o l | n e wd e m a n do ft h ep u b l i c | t h ep o l i c y b a r r i e r st ot h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s sa n do t h e r m a jo ri s s u e s ， a n a l y z et h ec a u s e ste f f e c t s t a n dt r yt ou n d e r s t a n dt h e d i f f i c u l t i e si nt h ei m p l e m e n t a t i o no fp o l i c i e s ，f i n dt h a tt h e n e a r b ys c h o o l i n gp r o b l e m s ，m a i n l yd u et ot h ep o l i c yp r o p o s e d 1 sm a n d a t o r y ，b u tt a k e ni nt h ei m p l e m e n t a t i o no f p o l i c y i n s t r u m e n t sh a sa l s oc l e a r l yas i n g l e ，t h e r e f o r ep r o d u c e s f i n a l l y ，1 nv i e wi nt h ei n v e s t i g a t i o na n ds t u d y ，a n dt h e a n a l y s l sd i s c o v e r y ，l i n k st og u a n g z h o ur e a l i t y ，t h es y n t h e s i s u t i l i z e se a c hk i n do fp o l i c y t o o l ，p r o p o s e st h ec o u n t e r m e a s u r e c o r r e s p o n d i n g l y k e yw o r d s ：c o m p u i s o r ye d u c a t i o n ，n e a r b ys c h o o l i n g ，p o l i c ya n a l y s i s 录 摘要( i ) a b s t i 认c t ( i i ) 目蜀乏( m i ) 导论( 1 ) 第一节问题的提出( 1 ) 第二节研究背景及其意义( 3 ) 第三节研究的方法( 6 ) 第四节论文逻辑框架( 7 ) 第一章广州城区义务教育就近入学现状及问题( 8 ) 第一节演变历程( 8 ) 第二节广州城区义务教育就近入学现状( 1 2 ) 第三节存在问题( 1 5 ) 第二章广州城区义务教育就近入学问题成因分析( 2 0 ) 第一节入学模式及需求分析( 2 0 ) 第二节义务教育择校问题分析( 2 6 ) 第三节非户籍学生入学问题分析( 3 7 ) 第四节就近入学政策执行过程分析( 4 3 ) 第三章对策及建议( 4 6 ) 第一节消除资源差异，缓解择校问题( 4 6 ) 第二节覆盖全民，平等接纳非户籍儿童少年就近入学( 4 9 ) 第三节改善由当地政府规制的就近入学模式和执行环境( 5 4 ) 第四节改善地方政府教育问题决策行为( 5 7 ) 结语( 5 9 ) 参考文献( 6 0 ) 后记( 6 5 ) i l l 第一节问题的提出 一、就近入学的涵义 导论 就近入学是现代许多国家在义务教育阶段推行的基本教育政策，其根本目 的在于方便适龄儿童、少年入学，保障适龄儿童、少年的就学权利，是对政府分 配义务教育资源行为做出的一种规范。我国在1 9 8 6 年颁布义务教育法，在第 九条中规定“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少 年就近入学”圆，该法于2 0 0 6 年重新修订，新修订的义务教育法第十二条规 定“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。 父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其 父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为 其提供平等接受义务教育的条件，可见就近入学己确立为义务教育阶段的基本 政策之一。 二、广州城区就近入学问题的提出及限定 义务教育法确定了适龄儿童少年就近入学接受义务教育的权利。在落实 该政策时，多数城市主要是依据原国家教委关于制定义务教育办学条件标准、 义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见的规定“走读生上学途中单 程时限( 不论步行还是利用自行车或其他交通工具) 建议为：小学低年级上学途 中最多不超过三十分钟；小学高年级上学途中最多不超过四十五分钟；中学上学 途中最多不超过六十分钟”回，把小学生就近入学大致量化为其居住地与学校服 教育部在保障适龄儿童、少年的免试、就近入学方面，义务教育法做了哪些具体规定7 h t t p ：聊w m o e e d u c n e d o a s w e b s i t e l 8 0 9 i n f 0 2 1 9 0 9 h t m ，2 0 0 6 0 9 1 9 瘩中华人民共和国义务教育法，第九条1 9 8 6 露中华人民共和国义务教育法，第十二条2 0 0 6 函原国家教育委员会关于制定义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意 见1 9 8 7 务半径在3 公里以内，初中生则大致量化为5 公里以内，广州也不例外。从广州 市多年来对这一政策的实施情况看，在农村地区，由于人口少、办学相对集中， 就近入学政策推行得十分顺利。而在城区，自上世纪9 0 年代以来，由于学校之 间发展不均衡、存在办学差距，经济发展迅速导致非户籍适龄儿童少年流入数量 剧增，使教育资源供需矛盾显现并增大，以及由于历史遗留问题而导致的城区部 分义务教育学校布点不合理、不规则，使市、区教育行政部门规划和统筹适龄儿 童就近入学的难度增大，等等，广州城区义务教育就近入学问题日愈突出。 义务教育理应是政府供应的、非排他性的纯公共产品。然而，由于城区学校 不均衡，靠关系、钱财、成绩等择校之行为常见，每年5 8 月份地方媒体报道 频繁，择校行为导致了义务教育作为公共产品的性质发生了根本的变化，对择校 学生而言，所获得的学位己变为其有付出代价获取的私人产品，在社会上产生了 负面影响：如，政府提供的公共产品有差异，市民追逐优质产品，政府在分配时 容易发生腐败行为；在经济、学业等方面加重了家长和学生的负担；等等。由于 城区经济发展迅速，外来务工就业的流动人口逐年增加，特别是农民工数量与年 剧增，其随同的适龄子女数量巨大，在国家出台的关于进一步做好进城务工就 业农民子女义务教育工作的意见中要求，“进城务工就业农民流入地政府负责 进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主，广州 城区在公办义务教育资源有限、扩增又受客观因素限制的情况下，大部分非户籍 适龄学生并没有享受到政府提供的义务教育，这一群体在居住地就近入学问题备 受关注。另外，由于广州建城历史悠久，遗留问题较多，部分学校布点设置不甚 合理、规模受限，政府部门执政观念、服务意识处于转型时期，群众对政府所提 供的义务教育这一公共产品需求越来越多元，导致了市、区教育行政部门规划和 统筹适龄学生就近入学问题上压力增大。因此，广州市城区义务教育就近入学问 题实际上已成为当地的公共问题。 当然，对这一问题，要作一些限定，这也是笔者对研究范围所作的具体限定： ( 1 ) 只关注城区义务教育阶段就近入学问题，不涉及农村地区义务教育阶 段就近入学情况。具体到本论文，涉及区域主要为广州市的越秀、荔湾、海珠、 天河、白云、黄埔、萝岗等区，番禺、花都、南沙等区以街建制的区域有所涉及， 教育部等六部委关于进步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见2 0 0 3 - 2 不包括从化市和增城市 。当然，在对某些相关数据进行统计时，会用到整个广 州市的数据，这并不影响分析过程和结果。 ( 2 ) 本研究是对广州城区义务教育阶段就近入学问题的研究，这一政策主 要涉及小学和初中教育阶段，不包括普通高中教育阶段，因此，本研究仅关注小 学和初中教育阶段的就近入学情况。 ( 3 ) 本研究主要对广州市城区义务教育执行就近入学政策的过程、存在问 题、影响等环节进行分析。 ( 4 ) 本研究涉及的主要时间段为2 0 0 2 年- - 2 0 0 8 年，当然，也包括对有关 背景的概括。 第二节研究背景及其意义 一、国内研究现状及简要综述 近年来，国内一些专注于具体公共问题教育问题领域的学者、人士对义 务教育阶段就近入学问题作了相关或相近的研究。如：袁振国的教育政策学， 向我们全面系统地介绍了教育政策学的内容、特征、影响教育政策制定的主要因 素、教育政策制定程序、教育政策执行及评估等。华东师范大学博士研究生李军 的我国义务教育阶段就近入学政策分析、西南大学硕士研究生何庄的就近 入学制度的逻辑建构和发展研究、华中师范大学硕士研究生郑利霞的关于新 乡市小学升初中实行免试就近入学政策的研究等文献，从政策和案例的角度， 在一定程度上揭示了我国义务教育阶段实施就近入学政策的缘由，明晰了义务教 育就近入学政策的本义，对这一政策含义作出了不同解释，分析了就近入学政策 的缺陷，在一定程度上探索了完善义务教育就近入学政策的环节。王琴的英国 中小学入学政策研究、曲恒昌的西方教育选择理论与我国的中小学入学政策、 苏渊的中美义务教育入学政策之比较等文献，则关注到了国内外义务教育入 函2 0 0 5 年广州市进行行政区划调整，原越秀、东山两区合并为越秀区，原荔湾、芳村两区合并为荔湾 区，新设萝岗区、南沙区。 学政策之区别。江西师范大学硕士研究生严云芬的中小学择校问题的理性思 考、中国农业大学硕士研究生杨秀花的北京市中小学择校问题研究、西南师 范大学硕士研究生聂章艳的郑9 - i i 市中小学择校问题研究、内蒙古师范大学硕 士研究生佟鸿霞的呼和浩特市义务教育阶段择校现象的研究、华中师范大学 博士研究生翟静丽的个人教育选择问题研究等文献，在一定程度上披露了因 优质教育资源稀缺与就近入学政策相关的义务教育择校问题，关注到了变革财政 投入机制促进义务教育均衡发展问题，还提出了解决择校问题的个人见解，对后 来者很有启发意义。朱永明的解决流动人口子女义务教育公平问题的政策建议 以苏州市为例、北京教育科学研究院王唯的北京市流动人口子女义务教 育政策实施分析、漆玲玲的城市流动人口子女义务教育问题探析等文献， 则关注到了流动人口子女就近入读义务教育问题，对其问题影响提出了担忧，并 从教育公平的角度提出了个人解决建议，为后来者研究相关问题提供了经验基 础。当然，还有一些人士关注到了义务教育就近入学过程中所实施的电脑派位、 体育和艺术特长生入学的公平问题。 不难发现，上述学者人士从不同角度考察城区义务教育就近入学问题和提出 个人解决设想，不乏独到见解，但这些文献，尚缺少对城市义务教育实施就近入 学政策的具体方式，即以户口与实际居住地同为依据、电脑派位、对口分配、推 荐生直升、特长生直升等入学模式的研究，缺少对社会各界( 政府、教师、学者、 家长) 关于城区义务教育就近入学的看法研究，缺少对地方政府实施义务教育就 近入学政策的过程分析，缺少对政府间关于落实义务教育责任的实际情况分析， 而在解决有关重要问题如择校和流动人1 3 子女义务教育就近入学问题上，普 遍青睐法律强制、促进民办学校发展等手段。所以，迄今为止，这些研究，尚不 能完全解释城区义务教育就近入学问题和更有针对性地提出解决建议，这为后来 者进入该研究领域提供了拓展性空间。 二、立题背景及其意义 旧义务教育法及其实施细则、新义务教育法的有关精神均表明， 义务教育阶段适龄儿童免试就近入学。具体落实到地方政府实施义务教育就近入 学原则上，有多种模式。2 0 0 2 年以前，广州市城区适龄儿童以户口为依据申请 义务教育阶段学位。由于广州市城区义务教育阶段学校发展不均衡，优质资源稀 缺，期间，许多居民为了孩子能进入优质学校就读，不惜动用各种手法迁移户口： 有的把孩子户口迁到学校附近的公厕，有的把孩子户口迁到学校附近的公园、博 物馆等，有的甚至随意把孩子户口迁到陌生人家中。为杜绝钻政策空子的现象， 2 0 0 2 年起，广州市小学分配学位主要依据确定为：户口与房产并重，人户一致， 即户口与实际居住地( 监护人房产、合法租房) 地址一致。在小学升初中阶段， 一般按照电脑派位( 1 9 9 1 年起广州在海珠区试行后铺开至越秀、荔湾等区) 或 对口入学方式，各区安排辖内公办小学户籍毕业生继续升读初中。此外，2 0 0 2 年以前，城区初中招生实行优秀生推荐+ 体育艺术特长生直升办法，2 0 0 2 年、 2 0 0 3 年取消优秀生推荐方式，2 0 0 4 年实行实验班招生办法，2 0 0 5 年起至今又恢 复实行优秀生推荐方式：针对这几种不同升学模式，市民群众有着不同的看法。 而随着时间推移，广州市城区教育行政部门对义务教育阶段户籍儿童作出了各种 关于就近入学分配学位的规制，如限定购房年限、租房年限、迁户期限、必须与 父母同户等等，由此引发目前存在的种种问题，如随祖辈居住的伦理问题、中心 区二手房价问题、户口空挂问题、如何尽可能以人为本分配学位问题，等等。再 者，由于“分灶吃饭”的财税体制，2 0 0 8 年春季起城市实施免费义务教育，除 了上级按比例配补经费外，各区对辖区内入学的本市户籍义务教育阶段学生的教 育经费进行包干，另外，由于非户籍学生数量逐年激增，教育资源承载压力增大， 因此各区都对生源总额尽可能进行控制，对属广州市户籍但非本区户籍和非广州 市户籍的学生入学情况审核得更加严格。 笔者在广州市教育行政部门工作。2 0 0 3 年- - 2 0 0 8 年，笔者每年均有意识地 对广州市义务教育阶段入学工作情况，如市和区两级教育行政部门关于义务教育 学校招生政策的制定过程、市民群众对政策的反应、义务教育择校情况、非户籍 学生就近入学状况、市民群众需求、教育界人士( 教师、学者) 对各种入学模式 的看法、区教育行政部门的统筹权应用等进行跟踪调研，发现，近年来，随着广 州经济社会的不断发展和人口的不断变化，行政部门、学校、学者、教师、市民 对各种不同的就近入学模式提出了不同的看法；市民群众对其子女所入读的义务 教育学校的要求越来越高，对城区教育部门出台的有关政策提出了愈加严格的挑 战。因此，研究该问题，有实践意义，即有利于从教育法、义务教育法等 法律的角度探索实现教育公平、保障适龄儿童、少年平等接受义务教育权利的途 径，有利于探索生源均衡分布对推进义务教育均衡发展的作用；也有理论意义， 即有利于探索地方政府间立场、关系及转变政府职能的措施，有利于探索完善地 方政府制定与执行政策的方式、方法。 第三节研究的方法 首先，采用文献研究方法。笔者通过以下渠道，如著作、文章、网上评述、 博士和硕士研究生论文、官方统计资料，原个人所做的问卷调查笔记资料等等， 搜集大量材料，全面了解国内在这一方面的研究现状、各方观点，以及广州在这 方面问题的现状等。 其次，由于工作便利，笔者还对该问题进行了有针对性的，面向教师、学生、 家长、教育行政人员及上级领导、教育专家的座谈及咨询，近距离了解相关利益 群体对该问题的看法以及有关情况，确保所提出的对策具有一定的可操作性。 在研究过程中，还坚持定性分析和定量测算两种方法相结合。 第四节论文逻辑框架 除了导论和结语，本文由三部分组成，即分为三章。 导论。勾画出问题，说明研究问题的背景、思路、逻辑、方法，并对该问题 作简要的文献综述。 第一章：广州城区义务教育就近入学现状及问题。阐述广州城区实施义务教 育就近入学政策的历史沿革、变化经过、变化缘由，当前广州城区实施义务教育 就近入学政策的过程及现状，并摆出广州城区义务教育阶段适龄儿童少年就近入 学所遇到的主要问题：新的需求、择校、非户籍学生就近入学呼声、政策执行过 程障碍，等等。 第二章：广州城区义务教育就近入学问题成因分析。阐述广州城区义务教育 就近入学条件限定、入学模式、群众意愿，择校的现状、本质、影响，非户籍学 生接受义务教育状况及影响，并分析地方政府实施义务教育就近入学政策的思 路、方法及环境，以及执行政策的情况。 第三章：对策及建议。结合今后义务教育发展的趋势，综合运用各种政策工 具，探索解决择校现象、非户籍学生就近入学问题的方法，探索完善政策操作层 面上的措施，以及探索加强地方政府伦理建设，转变地方政府服务职能，改进地 方政府关于教育问题决策的建议。 结语。简要回顾本文大意、研究重点、创新点，同时也指出解决了什么问题， 还有什么问题未能突破，即本文的一些不足、局限和以后再作探讨的领域。 第一章广州城区义务教育就近入学现状及问题 要研究、提炼广州城区义务教育就近入学问题，笔者以为，就应从其起因、 历史变化过程及现状中挖掘。 第一节演变历程 改革开放以前，由于尚未普及初级教育和初级中等教育，广州与全国各大城 市一样，有少数小学招生会对学生进行入学考试，初中则普遍实行统一考试升学。 在那个时期，适龄儿童、少年就近入学权利根本无从谈起，市民群众心里也鲜有 就近入学的观念和要求。 改革开放以后，特别是自上世纪8 0 年代中后期以来，原国家教育委员会多 次发文要求取消小学升初中的统一招生考试，并多次强调义务教育阶段坚持就近 入学。1 9 8 6 年，义务教育法正式颁布，其第九条规定，“地方各级人民政府 应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”。同年9 月，经 广东省人大常委会通过的广东省普及九年制义务教育实施办法，第七条规定， “各县( 市、市辖区) 人民政府应根据当地适龄儿童、少年的数量和分布情况， 统一规划学校的设置。城乡建设发展规划必须包括相应的教育设施，以满足本地 区适龄儿童、少年就近入学。”由此，在法律、法规上，确立了义务教育的就近 入学政策，以及地方各级人民政府提供这一公共产品和服务的法律义务。另一方 面，广州市在2 0 世纪8 0 年代基本完成了扫除青壮年文盲和普及小学的任务，在 1 9 9 0 年普及了九年义务教育，而随着义务教育的普及面越来越广并不断得到巩 固，就近入学的理念逐渐深入人心。 在国家、省的法律、法规和政策指引下，上世纪9 0 年代起，广州城区基本 上以适龄儿童、少年的户籍为依据申请义务教育学位。根据1 9 8 6 年的义务教 育法第八条规定，“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管 。中华人民共和国义务教育法，第九条1 9 8 6 当广东省普及九年制义务教育实施办法，第七条1 9 8 6 - 8 理”，以及1 9 9 2 年义务教育法实施细则第五条规定“实施义务教育，城市 以市或者市辖区为单位组织进行；农村以县为单位组织进行，并落实到乡( 镇) 的精神，实际上，义务教育具体事务由县级政府组织、管理，广州把小学、初 中招生管理工作权限相应下放到各区。小学由区教育行政部门按照辖内各个学校 的办学规模以及辖内生源分布状况，划分各小学的招生地段，通常是具体到某社 区、居委、楼盘等，属招生地段范围内的户籍适龄儿童就近入读该小学。初中则 由于办学相对集中、办学规模较大，由区教育行政部门将辖内小学以片( 组) 为 单位划分，若干所小学与一所初中划分为一个片( 组) ，这几所小学毕业生原则 上全部直升到对应的初中学校就学，即现在所说的对口入学。在区教育行政部门 划片、分组时，首先考虑的是确保这几所小学的毕业生升读对口初中学校就学过 程中的便利，确保所有学生的就学符合“就近入学”原则。在这一时期，适龄儿 童少年不管其是否居住在户籍地，均凭其户籍簿证明向户籍所在区教育行政部门 申请学位，区教育行政部门则根据其户籍簿载明的具体地址，为其安排对应的地 段小学，或对应的初中学校入学。由于历史积淀不同，城区内学校发展不均衡， 学校之间办学差距大，而且在城区之间，也存在整体教育质量差距，其中以原越 秀区、原东山区的义务教育质量最好，区内优质学校最多。市民群众为其子女能 入读好学校往往费尽心思迁移户口。在笔者访谈过程中 ，据从事过多年教育行 政工作的领导回忆，朝天小学、东风东小学、小北路小学、市2 中、培正中学等 在当时已是名校，社会美誉度高。一些家长为了使孩子能就读以上学校，有的把 户口迁到亲戚朋友家里，有的把户口迁到学校附近的公厕上，有的把户口迁到学 校附近的公园、博物馆，有的甚至把户口地址直接改为学校地址，每年学校在审 核入学地段生时，都十分谨慎，每当审核出这些异常情况时，就作统筹处理。而 据某位老校长回忆，他当年曾在审核报读本校的新生资料时，发现某学生户口簿 的地址居然与他家的地址一样，便脱口而出说：“怎么我家里多了个人我都不知 道的? ! 你怎么把户口迁到我家里来了? ? 该家长一听，立即拿回所有材料拔 腿就跑。实际上，对这些学生而言，并未真正做到就近入学。 2 0 0 2 年以后，为了维护义务教育阶段适龄儿童少年稳定、正常的入学秩序， 。中华人民共和国义务教育法，第八条1 9 8 6 口中华人民共和国义务教育法实施细则，第五条1 9 9 2 虐2 0 0 8 年1 2 月期间，与单位有关领导面谈以及个别校长电话访谈。 以及为进一步确保适龄儿童少年在实际居住地就近入学，广州城区开始实行“以 实际居住地为依据”、“人户必须一致”的基本入学政策。即适龄儿童少年原则上 须凭其户口簿、与户口簿地址一致的房产证明( 租赁证明) 等材料申请小学学位。 区教育行政部门则依据适龄儿童监护人提供的相关材料安排适龄儿童就近入读 地段小学。 广州城区初中招生则在以各区辖内划片分组( 不跨区招生) 就近入学的大原 则下，除了对口入学外，还采用过其他多种就近入学模式。上个世纪9 0 年代初， 广州市根据原国家教委关于“积极而稳妥地取消初中招生考试，并按学籍管理规 定，凡准予毕业的小学生就近直接升入初中学习”的要求和自身的实际情况， 对原越秀、原荔湾、原东山、海珠等老城区提出了“取消统考、就近入学、适当 奖励、公平合理”的小学毕业生就近直升初中制度的改革方针。1 9 9 1 年，在海 珠区试行“电脑派位+ 推荐生制度， 1993 年，将小学升初中“电脑派位+ 推荐生制度”推广至原越秀、原东山、原荔湾等区，此后逐步完善，形成了“电 脑派位+ 优秀生推荐+ 特优生保送+ 体育、艺术特长生直升 的一系列配套入学 办法。取消升学统考，对缓解小学生激烈的升学竞争，减轻小学生过重的课业负 担，改变以考试分数作为评价学生、教师和学校的主要标准的质量观，端正学校 办学思想，全面贯彻教育方针，促进学生生动活泼地、主动地发展，起n t 显著 的作用。同时，在初中学校办学条件差距较大、优质学位较少的情况下，利用少 量优质学位作为推荐和保送名额鼓励一定范围的竞争，调动了优秀学生和学校的 积极性。2 0 0 1 年，广州市教育行政部门考虑到以下几个因素：按原办法推荐和 保送学生入学指标约为1 7 ，似乎偏少，为竞争17 的入学机会，一部分优秀学 生负担加重，一部分学生则丧失信心，放弃竞争；为选拔推荐生和保送生，学校 和教师要付出较大的工作量；广州老城区完成了“薄弱学校改造工程 ，学校之 间办学条件差距有了一定程度的缩小，不需要对少数初中优质学位再进行特殊分 配；小学生成绩评定办法由百分制统一改为等级制，赖以区分推荐生与非推荐生、 保送生与非保送生的细微分数差别已不复存在：在政策上，国家教育部要求让小 学毕业生一律免试就近入学，其它大城市均已实行；便提出了取消推荐生、保送 生和保留特长生的“两取消、一保留”的改革措施，形成了老城区“电脑派位 国原国家教育委员会关于在普及初中的地方改革初中招生办法的通知1 9 8 6 - 1 0 - + 特长生直升”的初中入学模式。其他区，如天河、白云、黄埔等区，则仍实行 初中对口入学。 2 0 0 4 年，广州市教育行政部门通过深入调研，在以电脑派位或对口入学为 主的基础上，允许有条件的初中学校招收少量的实验班，同时限定，实验班只能 面向本区招生、不准跨区招生。这一年，广州初中入学模式为“电脑派位或对口 入学+ 实验班招生+ 体育艺术特长生直升”。2 0 0 5 年，根据广东省教育厅关于“合 理分配省、市、县一级学校学位 的精神，广州市教育行政部门稳妥推进小学 升初中招生制度改革，鼓励区教育行政部门、学校积极探索电脑派位、对口分配 学位直升以及九年一贯等多种形式的初中学位分配办法，在坚持电脑派位或对口 分配学位等就近入学方式为主的基础上，可把有条件、经批准的“初中学校的部 分学位按小学毕业生比例分配到小学，小学在对毕业生进行综合素质评价的基础 上，通过电脑派位等随机方法，向中学推荐毕业生入学”圆。于是，越秀、荔湾、 海珠等区试行推荐生的电脑派位入学模式( 天河、黄埔等区试行推荐生的对口入 学模式) ：首先，区教育行政部门确定一批招收推荐生的初中学校，一般是教育 质量相对较好的学校，接着由本区各小学在校内选定一定比例的小学毕业生作为 推荐生，然后，这些获得推荐资格的学生填报推荐生电脑派位志愿表( 志愿范围 为有资格招收推荐生的初中学校) ，最后，由区教育行政部门统一对这些推荐生 实行小范围的、优质学校群的电脑派位。至此，广州城区形成了现在的“( 含优 秀生推荐在内的) 电脑派位或对口入学+ 体育艺术特长生直升”的初中入学模式。 可见，广州城区初中入学主要限定为以区为单位，在区内入学确保适龄儿童少年 就近入学权利。 这一段时期以来，在贯彻就近入学政策的过程中，非户籍学生主要依据国家、 省的法规文件在广州公办学校申请就近借读和直接在民办学校申请就读。按照已 废止的广东省义务教育阶段学籍管理暂行规定的精神，“对非本服务区的学 生因特殊情况申请就读的，称为借读” 。 。广东省教育厅关于进一步减轻义务教育阶段学生过重课业负担的通知2 0 0 4 露广州市教育局2 0 0 5 年广卅i 市中小学招生考试工作意见2 0 0 4 露广东省教育厅广东省义务教育阶段学籍管理暂行规定，第五条1 9 9 9 第二节广州城区义务教育就近入学现状 目前，广州城区义务教育执行就近入学政策可分为两类情况：本地户籍学生 和非户籍学生。 关于户籍学生就近入学。根据适龄儿童少年所持户籍地址，可以分为两类情 况：具有越秀、荔湾、海珠、天河、白云、黄埔、萝岗等中心城区户籍适龄学生 和具有花都、番禺、南沙、从化、增城等边远区、县级市户籍适龄学生。目前， 广州城区义务教育执行就近入学政策，主要以“人户一致为依据，所谓“人户 一致”，就是户口簿地址与其实际居住地( 以适龄儿童少年监护人的房产、租赁 等证明为准) 一致，凡具有广州市户籍的适龄儿童，可以其有效居住证明( 房产 证明、购房协议、宅基地证明、集资房证明、拆迁协议、租赁合同等) 和户籍证 明为依据，申请义务教育学位。有关文件虽作如此规定，但根据市内户籍迁移 政策，对以上两类情况作区分处理。具有越秀、荔湾、海珠、天河、白云、黄埔、 萝岗等中心城区户籍的学生，鉴于中心城区城市规划、发展已一体化，地缘环境 已密不可分，若由于客观原因导致户籍与实际居住地不一致的( 户籍与实际居住 地不在同一个辖区) ，应在其实际居住地申请就近入学。比如某适龄儿童，户籍 属于越秀区，但因家庭经济困难或市政拆迁等原因，其监护人在越秀区并无房产 或租房，而在白云区租房居住( 相对老城区而言，白云区许多城中村房租便宜； 广州市政府许多廉租房也建设在白云区) ，此时，该适龄儿童可在白云区申请义 务教育学位，白云区教育行政部门必须统筹安排该适龄儿童就近入学，不得拒绝 接收。而对具有花都、番禺、南沙、从化、增城等边远区、县级市户籍的适龄学 生，则有所限制。考虑到中心城区公办义务教育学位有限及农村户籍无法迁移到 城区等因素，一般情况下，这类学生如需政府义务性提供学位的话，应向其户籍 所在区政府申请学位，而不论这类学生的监护人是否在中心城区有房产或实际居 住。比如，某学生拥有番禺区户籍，即使其监护人在海珠区拥有房产或有租赁证 明，若不能在开学前将户籍迁到海珠区，而直接向海珠区教育行政部门申请公办 4 ) 广州市教育局- - o o a 年广州市中小学招生考试工作意见2 0 0 8 义务教育学位的话，一般情况下，海珠区教育行政部门会引导其回番禺区申请学 位。 关于非户籍学生就近入学。同样可以分为两类情况。第一类属于政策性照顾 借读生，第二类属于普通借读生。原义务教育法实施细则第十四条规定，“适 龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部 门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读， 1 9 9 8 年原国家教委、公安部发布的流动儿童少年就学暂行办法第七条规定， “流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可入民办学校、 全日制公办中小学附属教学班( 组) 以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受 义务教育”，第十一条规定，“专门招收流动儿童少年的学校、简易学校和全日 制公办中小学附属教学班( 组) 收费项目和标准按国务院发布的社会力量办学 条例中的有关规定执行”固，1 9 9 5 年颁布的广东省流动人1 ：3 管理规定第六 条规定，“连续居住5 年以上、有固定就业或经营证明、计划生育证明的持暂住 证人员，其子女入托、入学等享受与常住户1 ：3 人员同等待遇” 。在广州城区居 住的非户籍适龄学生往往按所在区教育行政部门规定的程序申请在公办义务教 育学校借读。若属于现役军人子女、台湾学生、按规定引进的专家人士子女、殡 葬工人子女、海外华人华侨子女等类型( 2 0 0 8 年广州共有十四类) ，则属于政 策性照顾借读生。这些非户籍学生，按照上级政府部门文件精神，均可享受当地 户籍学生同等的入学待遇，均由其实际居住地所在区教育行政部门予以义务性 地、就近安排公办义务教育学位。若不属于上级政府部门文件照顾范围的非户籍 学生，譬如普通务工农民子女，则视为普通借读生。这些非户籍学生在实际居住 地申请到公办义务教育学校就读，并不享受照顾。若公办学校有空余学位接收， 则学生按物价部门规定缴纳借读费嘲，一般为每学期5 0 0 元，如果公办学校没有 空余学位，教育部门则引导学生到民办学校就读。 为了保持稳定的招生工作秩序，2 0 0 8 年，广州市小学升初中主要原则为， 函中华人民共和国义务教育法实施细则，第十四条1 9 9 2 锯流动儿童少年就学暂行办法，第七条1 9 9 8 琶流动儿童少年就学暂行办法，第十一条1 9 9 8 娜广东省流动人口管理规定，第六条1 9 9 5 广州市教育局二o o 八年广州市中小学招生考试工作意见2 0 0 8 。2 0 0 9 年初，国家取消义务教育借读费这一收费项目，非户籍学生进入公办义务教育学校就读一律免收借 读费。 具有广州市常住户籍( 含1 2 区、县级市) ，“在公办小学( 含政府在民办小学 实行补贴的公办学位) 毕业的学生( 含经批准的政策性照顾借读生) ，按免试就 近入学原则，在毕业学校所属区、县级市范围内升学 回。对广州市户籍学生， 只要他在公办小学毕业，就不再细分其是哪个区的户籍生源，而只以学籍为依据 确定学生在哪个范围升学。若小学户籍毕业生不愿意在学籍所在区( 县级市) 升 学，而申请回户籍所在区升初中，原则上应提供其在户籍地的实际居住证明( 如 房产、租赁合同等) ，按有关程序向户籍所在区教育行政部门申请办理。为了促 进义务教育整体教学质量稳步提高和落实因材施教原则，促进学生充分发展，各 区教育行政部门以区为单位，积极探索多种形式的电脑派位、对口分配学位以及 九年一贯等初中学位分配办法，并允许有条件的学校招收一定比例的推荐生和体 育艺术特长生。一般情况下，初中学校招收推荐生比例原则上限定在当年招生总 数的3 0 以内( 推荐生也通过电脑派位或对口入学方式升学) ，招收体育艺术 特长生限定在当年招生总数的1 0 以内，以确保各校至少有6 0 的学位均等地 用于电脑派位或对口招生。 享受政策照顾的非户籍小学毕业生可与户籍学生一样，参与推荐生、特长生 入学资格竞争。而其他非户籍学生，如农民工子女，一般情况下，又得再次申请 到公办学校借读或入读民办学校。广州城区民办义务教育学校数量多，学位充足， 特别是在民办教育促进法实施条例第二十七条规定“民办学校享有与同级同 类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式”的支持下， 民办学校拥有较大的自主招生权，大量的民办学校招收了超过一半的在广州城区 居住的非户籍学生，特别是农民工子女。 在适龄儿童、少年申请入学过程中，区教育行政部门一般将审核权下放到各 学校，由学校对学生的户籍、居住地证明、学籍证明等材料进行审核，对无争议 的予以接纳，若发现个别有争议的，则提交区教育行政部门裁定。一般情况下， 区教育行政部门对有争议的入学申请个案，都尽可能地以人为本就近分配学位， 即尽可能地分配回原地段小学或对口初中，如有关学校没有空余学位，或发现其 监护人有主观择校嫌疑，则将学生统筹到就近范围内的其他学校就读。 o 广州市教育局- - 0 0 l d 年广州市中小学招生考试工作意见2 0 0 8 蛮中华人民共和国民办教育促进法实施条例，第二十七条2 0 0 4 1 4 第三节存在问题 从近年调查和所搜集到的材料看，当前广州城区义务教育阶段适龄儿童少年 就近入学主要遇到三大问题。 一是择校问题。 择校，笔者认为，就是适龄儿童少年由于各种不同原因未能进入心目中的理 想学校，便放弃原来由政府安排的学位，由其监护人通过其他途径为其选择到个 人认为办学条件较好、师资力量较优、教学质量较高、升学去向好或就学交通便 利的、个人感觉比较满意的学校就读的行为。择校并非一律选择到顶尖的名牌学 校，有许多学生也只是选择比原来政府安排的稍好一些的学校而已，在他们看来， 他们比较认可所要选择的学校。此外，也有少数学生由于上学交通、监护人看管 困难等缘故择校。虽然，国家教育部、广东省教育厅均有文件规定，义务教育公 办学校不准招收择校生，广州市、区两级教育行政部门也多次强调坚持执行政策。 但是，迄今为止，与全国各城市一样，广州城区义务教育学校实际上仍存在择校 现象。 目前，广州城区义务教育的择校问题有以下几个特点： 一、择校总量、比例低，但社会关注度极高。根据笔者多年来到公办初中、 小学调研的情况以及所参与过的座谈会的情况看，择校生在总量、比例上都不大。 比如在越秀、白云、海珠等区举行的小学、初中家长