（公共管理专业论文）小城镇建设中土地与规划问题分析及对策.pdf

摘要 小城镇建设和发展，是实现我国农村现代化和全面小康社会的重要途径。有利于解决“三农” 问题，有利于我国经济持续健康的发展。因此，分析和解决小城镇建设中存在的问题，对于我国 这样一个正处于加速城镇化阶段的国家，具有重要意义。本文从我国小城镇建臣发展历程、现状 入手，论述了小城镇建发的地位和作用分析了小城镇建设中存在的主要问题的成因，对小城镇 建设中的土地和规划问题进行了重点分析并提出对策。 全文共分为四个部分：首先，对国内外相关文献进行综述，并简述了本文的研究内容和研究 方法。其次，阐述t d , 城镇的概念、地位和作用以及小城镇发展的历程和现状，分析了小城镇建 设存在的主要问题。再次，简述了小城镇建设中的土地使用现状及土地管理政策，分析了小城镇 建没中的耕地保护、土地利用总体规划和土地市场以及集体建设用地流转的管理问题，剖析了土 地征用中失地农民权益保障这一热点问题，并以广东省东莞市大朗镇“村改居”做为案例来阐述 分析。最后，分析了小城镇规划中存在的主要问题和成因，在此基础上提出t 4 城镇规划的对策， 并以浙江省台州温岭市泽国镇做为案例进行了分析。 关键词：小城镇，土地，规划，对策分析 a b s t r a c t t h ec o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n to f s m a l lt o w n si sa l li m p o r t a n tw a yo f r e a l i z i n gt h en 】m la r e a m o d e r n i z a t i o ni nc h i n a , i ti sg o o df o ro u rc o u n l y ss t e a d ya n dh e a l t h ye c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ， a n a l y z i n ga n dd e a l i n gw i t ht h em a i np r o b l e mo f t h ec o n s t r u c t i o no f s m a i l t o w n sp l a y sas i g n i f i c a n tr o l e b a s e do nt h ea n a l y s i so f t h ep r e s e n ts i t u m i o no f c h i n a ss m a l lt o w n s ，t h ea r t i c l ee v a l u a t e st h es t a t u sa n d f u n c t i o n ，p u t sf o r w a r dt h em e a s u r e m e n t t h ea r t i c l em a i n l yc o v e r sf o u rp a r t s ：a tf i r s t ，i tp u t sf o r w a r dt h em a l np r o b l e ma n dt h em o h o d so f c o n t e n t t h e n ，t h ea r t i c l ed e s c r i b e s ：t h ed e f t n i t i o n ，f o n c t i o n ，s t a t u sa n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o n i ta l s o a n a l y z e st h em a i np r o b l e m n e x t ，t h ea r t i c l ep a r td e s c r i b e st h ep r e s e n ts i t u a t i o n ，m a n a g e m e n tp o l i c y ， l a n dp r o g r a m m i n g ，t h ep r o t e c t i o no fi n f i e l da n dt h el a n dm a r k e t ，l a n dt r a n s f e r r i n g ，t h ep r o t e c t i o no f f a r m e r sf i 曲t s l a s t ，t h ea r t i c l es i m p l yd e s c r i b e st h em a i np r o b l e ma b o u tt h ep r o g r a m m i n go ft h e s m a l lt o w n s ，b a s e do na n a l y s e sa b o u tt h er e a s o n ，t h ea r t i c l ep o i n t so u tt h ed e v e l o p m e n tf o r e g r o u n do f t h ep r o g r a m m i n go f s i n a i lt o w n sa tl a s t k e yw o r d s ：s m a l lt o w n s ，l a n d ，p r o g r a m m i n g ，c o u n t e r m e a s u r e 独创性声明 x 7 7 4 8 4 7 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名- 彦时间：2 0 0 5 年岁月2 沪 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 珍 研究生签名： 彬 导师签名： 奈患 时间2 0 0 5 年岁月彩同 时间：2 0 0 5 年，月砖日 1 1 问题的提出 第一章绪论 党的十五届三中全会指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。2 0 0 0 年6 月1 3 日，中共中央，国务院颁发了关于促进小城镇健康发展的若干意见，明确指出：“发 展小城镇，是实现我国农村现代化的必由之路”。国民经济和社会发展“十五”计划纲要将城 镇化战略提升为与科教兴国、可持续发展、西部大开发相等的国家发展战略，井提出要有重点的 发展小城镇。党的十六大进步明确指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化 和现代化的必然趋势，要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇的协调发展，走中国特 色的城镇化道路”，要“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序的 流动”。发展小城镇，有利于转移农村富余劳动力，有利于从根本上解决“三农”问题，有利于 统筹城乡的协调发展，业已成为各级政府的共识和工作重点。 近年来，国家相关部门、各级地方政府均对小城镇的发展给予了政策倾斜和大力扶持，并取 得了一定的成效，许多地区都在加大力度，加快小城镇的建设步伐，掀起了一股城镇化建设热潮。 但是，在对发展小城镇的认识和实践上，也存在着一些误区和不容忽视的问题。例如各地在小城 镇的建设和发展实践上出现的盲目追求数量扩张，对资源和环境产生严重破坏等问题；有的仅靠 动员行政力量，搞小城镇经济建设，忽视了市场机制的运作，结果成效不大；有的只顾眼前利益， 单纯算经济帐，忽视经济和社会环境的可持续协调发展，不重视社会效益，生态效益和长远利益， 对小城镇的可持续发展造成隐患等。这些问题解决不好，小城镇的发展就耍走弯路，经济建设就 要遭受损失。因此，理清小城镇建设的思路，分析解决小城镇建设存在的问题，对于小城镇健康 发展具有现实意义。 本文拟分析我国小城镇建设的现状和存在的主要问题，特别针对土地、规划等进行分析并提 出对策。本文从理论与实际出发，进行多层次的分析研究，力图抓住重点，提出新点，以此来探 求小城镇的建设问题。 1 2国内外文献综述 1 2 1国外关于城镇化的相关理论 ( 1 ) 二元结构理论 美国著名经济学家刘易斯1 9 5 4 年发表了劳动无限供给条件下的经济发展一文，提出“两 部门结构发展模型”也称为“无限过剩劳动力”发展模型。他认为，发展中国家的国民经济结构 由传缆的自给自足的农业经济体系和城市现代工业体系所组成，亦郾二元经济结构。这两种经济 体系之间存在着差异。 传统农业部f 1 人口过剩，生产力仅能维持生存。这种农业以劳动边际生产率趋于零为特点， 自给自足的农业经济部门是非商品化的，不以盈利为目的的经济。新增加的人口只要达到劳动年 龄，就会自然就业进入生产和分配过程，根本用不着计算他们劳动的实际边际效益如何。在这种 情况下，相对于有限的土地资源而处于剩余状态的农业劳动力，以不充分就业或隐蔽性失业的状 态存在着。在其它的生产要素不增加的条件下，他们虽然出工出力，但并不增加产值，也就是说， 在收益递减规律的作用下，他们的产值和边际生产率接近于零，甚至是负增长。因此，这部分过 剩劳动力被称为“零值劳动人口”。“二元经济理论”认为，大量“零值劳动人口”的存在，导致 发展中国家的经济发展长期处于低水平。 与传统农业部门相对的现代工业部门，使用的是具有可再生性的生产资料，因而生产规模的 扩大和生产速度的提高可以超过人口的增长。由于农业劳动力过剩，工业部门可以通过压低其工 资水平，使其大致保持成一条水平线，直到农业部门剩余劳动力吸收完毕。在这一过程中，由于 农村劳动力是廉价的，所以工业部门可以有较高的积累。只要将这一积累用丁，扩大再生产，就又 可以吸纳更多的农民到工业部门就业，形成一个良性运行过程，最后促成工入和农民数量的顺利 转换，从而促进工农两部门的协调发展。刘易斯认为，只有通过这一途径发展中国家才能摆脱贫 困走上富裕道路。 ( 2 ) 推拉理论和配第一克拉克定理 推拉理论推拉理论是人口城镇化的重要理论，其把因农业生产力的发展而导致的农产品剩 余和农村劳动力剩余看作农村剩余劳动力向城市转移，从而成为变农村人口为城市人口的推力。 城镇对农村剩余劳动力的接受能力看作人口城镇化的拉力，认为城镇化就是这种推力和拉力相互 作用的结果。 推力和拉力的协调与平衡是区域城镇化顺利发展的基础，任何一种结构失衡都会使区域城镇 化发展偏离健康的轨道。拉力过大，会削弱农业和农村的发展，甚至对其产生破坏性影响，造成 潜在的或事实上的农业萎缩和农村衰落，并在一定条件下对城镇发展产生不利或消极的影响。当 榷力过大两拉力不足时，又将使社会劳动力过剩出现严重的失业现象和城镇发展次序混乱等社会 问题。 在不同发展条件的区域，推力和拉力的作用往往是不均衡的。在城镇密集区和国家重点开发 建设的工矿区，拉力的作用是主导的，而在另一些区域，其非农经济，尤其是工业经济发展落后， 城镇基础薄弱，推力的作用则是主导的。地区间劳动人口的单项流动正反映了地区间推力与拉力 得不均衡差异。在许多发展中国家和地区，由于经济落后城镇化水平低二元结构特征明显 使得城镇居民收入和消费水平存在较大差距，造成大批农村人口盲目流入少数大中城市，产生了 严重的社会问题。用推拉理论解释。这种现象是由于长期的推力大于拉力的结构失街所造成的。 配第一克拉克定理 早在十七世纪，英国古典经济学家威廉配第就在他的名著政治算术 中描述到；制造业比农业，商业比制造业能够得到更多的收入。这种不同产业问相对收入上的差 异将会促使劳动力向能够获得更高收入的部门转移，后来英国经济学家克拉克经过分析得出如下 结论：随着经济发展，即随着人均国民收入水平的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业转移。 当入均国民收入水平进一步提高时劳动力便向第三产业转移。劳动力在产业问分布状况是：第 一产业将减少，第二、第三产业将增加。后人称之谓“配第一克拉克定理”，该定理指出了一国随 经济发展，劳动力在三次产业间分布将发生从第一产业转移至第二产业，然后再从第二产业向第 三产业转移的变化趋势。 2 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 ( 3 ) 增长极理论 2 0 世纪5 0 年代法国科学家佩鲁提出的增长极理论。主要的观点是：经济的增长势头，一般 集聚于经济效益的最佳区位。增长极本来是区域经济学的概念，增长极理论自出现以来，被用来 解决各种不同的区域发展与规划问题，尤其被应用于各种落后地区和各种不同等级城市体系开 发。增长极理论强调区域经挤的不平衡发展，把有限的稀缺资源集中投入到具有创新能力，发展 潜力大，规模经济和投资效益明显的少热产业部门，企业或区位，使这些产业或区位成为经济发 展的增长极，并使这些增长极形成集聚经济和规模经济。同周围地区形成一个经济发展的势差， 通过市场经济机制中的传导媒介力量带动相邻地区共同发展。增长极理论中所讲的“增长极”可 以是对经济发展起推进作用的某一企业或产业，也可以是某一地理区位或城市。增长极理论认为 经济增长并非同时山现在所有地方，它以不同强度首先出现于一些增长点或增长极上，然后通过 不同渠道向外扩散，并对整个经济空间产生最终影响。一个个增长极相继出现，通过其吸引力和 扩散力不断扩大自身规模，井对周围地区的经济产生影响。在区域开发和区域经济运行中，增长 极具有两种效应，其一是极化效应。极化效应是在极点上由于主导产业和创新企业的建设，首先 对周围地区产生一定的吸引力和向心力，周围地区的人力资源、原材料等资源被吸引到极点上来， 随之对外部也能产生一定的吸引力，外部的资金、人才、技术、产品以至某些建设项目也被吸引 到极点上来。极化效应的作用，是形成极点的自我发展能力，不断积累有利因素为其进一步发展 创造条件t 产生巨大的规模经济效益增强极点的外部竞争能力。其2 2 是扩散效应。扩散效应是增 长极迢过其产晶、资金、人才、信息的流动，将其经济动力和创额成果传导到广大腹地，促使腹 地经济成长。 1 2 2 国内关于城镇化的相关理论 ( 1 ) “小城镇战略”在中国的理论渊源”1 社会学家费孝通教授曾用“小城镇。大问题”来概括小城镇建设的重要性。1 9 8 3 年在中央的 支持f ，以费孝通为代表的社会学者正式开始进行小城镇的研究。1 9 8 6 年开始的“七五计划”期 间，城市与农村新的关系问题和小城镇问题是社会研究的重点课题之一。费孝通教授用“离土不 离乡，入厂不入城，人口的贮水池”等来概括说明小城镇及乡镇企业在合理地集聚人口，吸收农 村剩余劳动力方面的特殊作用。 ( 2 ) 坚持中小城镇为主的城镇化发展道路主要观点 坚持中小城镇发展道路者认为在西方一些发达国家，人口向大城市集中，随着城镇化进程 的加快，集中程度超过城市负荷，带来一系列难以解决，被称为“大城市病”，包括城市环境污 染、效能拥挤、住宅紧张、地价上涨和犯罪率高等问题。说明大城市模式不利于社会发展，而通 过发展中小城镇则会在一定程度上避免上述大城市为主体的集中型城镇化所带来的“大城市病”。 例如法国、瑞士和德国等国家，他们的产业相对均匀地分布在中小城市，法国虽然也有巴黎这样 超级大城市但其中小城市相当多而且绝大多数人口在5 万以下，瑞士至今没有出现1 0 0 万人 口的城市，其政治、经济、文化中心分散在苏黎士、巴塞尔、日内瓦、伯尔尼等城市。 对于发展中国家来说，发展小城镇道路更具有重要的意义，它可以增加更多的就业机会，使 农业富余劳动力向二、三产业转移，从而避免大量农业富余劳动力向大中城市盲目流动，有利于 3 中国农业大学硬上学位论文 第一章绪论 增加农民收入、缩小城乡差距、通过中小城镇带动农村二，三产业的发展，提高农民的收入。随 着劳动力向中小城镇转移，有利于扩大农业经营规模、提高农业生产率，为实现农业现代化创造 条件。小城镇的发展，有利于改善乡镇企业的布局、促进乡镇企业向城镇集中、从整体上优化农 村经济结构、实现农村资源的合理配置。中小城镇的繁荣，会给农民带来一种崭新的生活方式， 这种生活方式的改变有利于农村科学、教育、文化各项事业的发展，从而推动农村经济社会的进 步。发展小城镇是走中国特色的城镇化道路的必然选择。 1 3 本文的研究内容和研究方法 1 3 1研究内容 本文针对“小城镇建设存在的主要问题及对镱分析”这一课题，阅读了大量关于小城镇建设 的文献资料并对其中的土地和规划着重进行了的分析和研究，主要内容如下： ( 1 ) 根据我国所处的历史背景，提出小城镇建设发展中的问题，并结合国内外理论对小城 镇建设作理论剖析。 ( 2 ) 对小城镇的概念进行界定，阐述我国小城镇发展的历程现状和小城镇在我国经济社会 中的地位和作用，并分析我国小城镇建设中存在的主要问题。 ( 3 ) 土地问题分析与对策：在分析土地使用现状及土地管理政策基础上专门针对小城镇 建设中与土地相关的几个焦点问题：耕地保护、土地利用总体规划、土地市场、集体建设用地土 地流转的管理进行深入分析。最后就土地征用中失地农民权益保障，这一社会热点问题提出一些 建议。这也是本文从始至终所灌输的科学发展观，以公共利益为先的体现。 ( 4 ) 列举小城镇规划中存在的主要问题并分析其原因。然后强调小城镇规划应该处理好的 j l 个关系，提出小城镇规划管理应当强他公共利益和规划后豹管理意识；根据小城镇所处的区位 特征，对小城镇分类，并依此分别阐述各自的规划特点。最后从统筹城乡、政策协调、文化生活 等方面展望小城镇规划的前景。 1 3 2 研究方法 国内关于小城镇方面的研究己相当丰富，具体研究成果也不少。各地也作了大量的试点，并 在实际操作中进行了不断的总结和调整积累了很多有益的经验。我国小城镇的迅猛发展为我国 小城镇的政镱制定提供了最直接的现实素材。因此，本文重视理论与实际相结合，定性与定量相 结合，在具体研究过程中主要采取以f 方法： ( 1 ) 理论与实际相结合。运用公共管理的理论同我国小城镇的具体实际相结合，分析原因 井据此提出对策。 ( z ) 定性分折与定量分析相结合。以定量分析为主。定性与定量相结合。本文拟在具体分 析时将列举大量数据来进行验证。 在研究过程中本文将依靠以卜理论： 4 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 公共经济学、共管理学、企业管理学、城镇学、土地管理学、社会保障学、定量分析等，以 这些理论为基础，结合我国小城镇建设的实际现状进行研究，并坚持公共利益至上的原则。 5 中国农业大学硕士学位论文 第二章小城镇建设的现状及存在的主要问题 第二章小城镇建设的现状及存在的主要问题 2 1小城镇的概念 2 1 1 小城镇的定义 一般说来，“城市”这一概念的界定较为容易，人们对城市的划分标准也较少存在争议，在 实践中人们基本上是按国家统计局的界定来使用大、中、小等城市范畴的，具体说“特大城市” 是指人口规模在1 0 0 万以上的城市，“大城市”是指人口规模在5 0 i 0 0 万的城市，“中等城市” 是指人口规模在2 0 5 0 万的城市，“小城市”是指人口规模在2 0 万以下的城市但是在”小城 镇”这一范畴的理解上，有很多的争议。 在人们通常的概念中，县以上算城市，县以下算乡村，但农村建制镇和乡出现后，通行使用 的管理法规却出现了变化，设乡镇之前一切按农村有关政策法规管理，设乡镇之后，乡镇的建城 区是按城市法规管理，而乡镇辖区却全部是农村政策法规管辖，加上中国城乡的土地政策又是城 乡分割的，各有章程。虽然从概念上统计属城镇法规管理，只针对建制镇和乡非农人口，但现实 是每个镇区大量的经济人口是农业人口甚至又有相当多农业人口从事非农业经济活动。 2 1 2 小城镇在中国的划分 ( 1 ) 按行政区划分 建制镇：凡县级国家机关所在地或总人口在2 0 0 0 0 人以下的乡、乡政府驻地非农人口超过 2 0 0 0 人的居民点或总人口在2 0 0 0 0 人以上的乡、乡政府驻地非农人口占全乡人口的1 0 以上的居 民点或少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区、边境口 岸等地，非农人口虽不足2 0 0 0 人”，但确有必要设置镇的地区，均可设置建制镇。建制镇属小城 镇范畴一般没有异议。 乡集镇：即将乡政府所在地，有农村集市自然形成集镇的地方称为小城镇。在法律上，“村 镇管理条例”将建制镇和集镇并称实行同一管理模式。但并没有明确定义两者与小城镇的区别 和联系。 按行政区划法规定，不论上级区划建制还是县建制，其所属集镇和建制镇都属于农村社区， 如果是县级以上市( 含县级市) 其所属集镇和建制镇属于何种社区没有明确规定，但按城市规划 法和城镇居民委员会管理条例，建制镇则应该是城市社区。由于曾经实行过的“市管县”体制， 导致人们误以为“镇”可以管“村”，从区划管理和村镇建设角度，将集镇和建制镇都划入小城 镇范畴，似乎无可非议。 ( 2 ) 按建成区，规划区以及辖区等划分 以往建成区基本指城镇非农人口居住的其政府机关所在地的城镇区域，抑或区别于农村村落 的城镇建筑集中的区域，与行政区划相一致，建成区基本是一个或几个城镇居民委员管辖连片区 6 中国农业大学硕士学位论文第二章小城镇建设的现状及存在的主要问题 域及其周边地区，简称“镇区”。+ 一般而言，城镇建成区人口密度耍高于农村村落，也有按每平方公里人口居住数确定是否为 城镇建成区。也有建成区和辖区面积是重合的。即通常所说“切块设镇”，它与“切块设市”是 基本一致的。如此确定，按建成区人口密度来划分是否为“小城镇”似乎是比较准确的。 与此相关的还有规划区和辖区的概念，为统一规划，考虑未来发展，往往在城镇建成区基础 上，延伸形成为包括周边地区的规划区，规划区往往是建成区的延伸，很多开发区、工业小区往 往是在规划区内。因此有人认为小城镇在面积上应包括建成区在内的整个规划区更确切。而辖区 是以行政区划的所属关系确定的，以建成区为中心的，辐射并管理的具有农村村落和农村村民委 员会建制的区域。它同一般完整的城市区域不同，所辖区域还有比建成区更大的一块农村区域， 这也成为小城镇区别于中小城市的一个特点。 结论：综上所述，划分小城镇的标准有一定差异，其中主要的差异在于农村乡镇是否定为小 城镇。本文所分析的小城镇及其问题研究，所指的是广义上的小城镇，包括以下三种区域，而且 主要指建制镇和乡镇的建成区。 ( 1 ) 所有建制镇和乡集镇的建成区都属小城镇的范畴。 ( 2 ) 城关镇( 简称县城) ：县级国家机关所在地的建制镇，一般既是行政中心，也是当地区 域的经济中心。在一县范围内可能不止个经济中心。因此，产生了自然形成的较大的建制镇， 其地位不亚于城关镇一中心镇。 ( 3 ) 县级市：1 2 万人以下的县级市应归入小城镇，反之划入小城市。县级国家机关所在地 的建制镇，非农a u 达到6 1 2 万：即落后地区6 万，中部地区8 l o 万，发达地区1 2 万，可 设县级市：县级市从辖区角度讲，在城镇建成区周边存在更大的管辖的农村区域，而且是若干的 这样城乡相间的区域。 上述三种城镇区域应属于小城镇，当然是刚刚脱胎于农村类型的城镇区域，但同时也不是标 准的城镇区域。 2 2我国小城镇发展的历程与现状 2 2 1 我国小城镇发展的历程 改革开放以来，中国的小城镇发展经历了以下发展阶段( 由于资料的限制，只列出了建制镇 的数量) 。 第一阶段：费孝通先生在1 9 7 8 年提出“小城镇，大问题”，并将小城镇定义为市尾、乡( 村) 头，也就是后来的农村建制镇。其历史背景是，自5 0 年代起，中国城镇化进展极为缓慢，甚至 出现城市数量减少的状况。到8 0 年代初小城市由1 1 5 个减少到1 0 5 个，小城镇由5 4 0 0 个减少到 2 9 0 0 个。致使我国的城镇化发展严重不足，小城市和小城镇的发展尤为不足。 第二阶段：从1 9 8 5 年中央1 号文件提出农民可自带口粮进小城镇务工经商起，直至出现1 9 9 2 年1 9 9 3 年上半年发生经济过热止，中国的城镇化有所发展，特别是小城镇有了k 足的发展。在 此阶段，随着工业结构大调整，乡镇企业蓬勃发展，一大批崛起的小城镇开辟了城镇化的新进程。 7 中国农业大学硕上学位论文第二章小城镇建设的现状及存在的主要问题 1 9 8 3 - 1 9 8 6 年，每年平均设镇1 6 0 0 个左右，1 9 8 7 1 9 9 1 年，每年平均设镇3 5 0 个左右。累计8 0 年代全国小城镇净增8 1 9 2 个。这是小城镇大发展的数量增长阶段。 第三阶段：治理了严重的通货膨胀，又恰遇亚洲金融危机，中国经济发展险些陷入通货紧缩， 农村经济产量产值的确增长了，但农民收入增幅却在滑向改革开放以来最低点。1 9 9 2 1 9 9 4 年， 每年平均设镇达1 2 5 0 个，1 9 9 5 年以后，每年平均设镇又急剧降至3 0 0 个左右。就全国而言，近 几年城镇化发展速度同国民经济增长幅度一样都在减缓。党中央正是在此背景下提出了，“小城 镇，大战略”，这实际意味着，中国的城镇化必须加速发展，而大中小城市以及小城镇协调发展 更是至关重要，迫在眉睫，对此中国必须有大战略。这个大战略，就是多元的城镇化的发展道路。 只有如此，中国经济发展才可能避免再走弯路。 表1 各地区建制镇数量分布密度单位：个万平方公里 ( 中国统计年鉴2 0 0 1 ) 第四阶段：自2 0 0 0 年起，中国经济步入调整和健康持续发展阶段，期问虽然在2 0 0 3 年遭受 s a p s 的影响，但城镇化速度依1 日保持强劲势头，截e2 0 0 3 年。我国城镇化率已达到4 然。我国各地 小城镇进行了大幅的调整，具体表现为调整小城镇的产业结构、功能定位和规划布局等。并根据 小城镇的区位特点“撤乡并镇”。使小城镇建设更加优化，更具特色。 2 2 2 我国小城镇发展的现状 我国的小城镇是随着8 0 年代乡镇企业异军突起而快速发展起来的，小城镇在我国社会经济 生活中扮演了重要角色，具有很强的理论及实践意义。至1 9 9 6 年，乡镇企业共吸收了1 。3 5 亿劳 动力，创造了1 7 7 万亿增加值。占我国g d p 增加值的2 5 ”1 ，小城镇的快速发展，推动了农业人 口向非农的转换，增加了农村的财富，提高了农民的收入。由于城乡二元经济结构影响，长期的 城乡分割阻碍了生产要素的自由流动。农民要想进入大城市，困难重重。而小城镇由于其地域与 农村的密不可分，进入门槛较低小城镇得以大量出现井得到长足的发展。成为我国城镇化中一 道独特的风景，并为世人所瞩目。 直到9 0 年代中期，我国小城镇的发展建设一直走着自下而上的道路，各地农民集资建镇就 是这一例证。“九五”期间，特别是1 9 9 8 年十五届三中全会后，将小城镇的发展作为一项战略， 小城镇的建设呈现出照好的发展势头。具体表现为公共基础设施投资力度加大，城镇环境得到持 续的改善，小城镇经济进一步得到发展，公共产品与服务更加丰富。 根据1 9 9 7 年国家统计局对全国小城镇的抽样调查，我国小城镇取得了举世瞩目的成就，具 体表现如下： ( 1 ) 镇区的就业人口主要分布在二、三产业，第三产业己经成为小城镇经济的重要组成部 分。从抽样调查看第一产业人口仅占就业人口的1 7 。第二产业人口占就业人口的4 4 4 ，第三 产业人口占就业入口的3 8 6 二、三产业占就业的比重为8 3 。其中县城荚镇二、三产业就业 8 中国农业大学硕士学位论文 第二章小城镇建设的现状及存在的主要问题 比重为8 6 9 。非城关镇的建制镇占7 6 6 ，说n t 城镇人口密集度与= 、三产业正相关的关系。 在调查镇的企业数据看，每个镇平均有企业9 5 0 家，其中第三产业企业6 8 6 家，占7 2 2 。随着 小城镇的社会经济发展，居民对第三产业的需求范围越来越广第三产业在小城镇经济的比重将 逐步提高。 ( 2 ) 在小城镇经济中，非国有经济占主导地位。从调查的企业经济类型来看，集体经济和 个体经济占有较大比重。平均每个调查镇镇区就业人口1 1 8 0 0 人，其中集体企业有3 3 1 0 人，占 2 8 ；个体企业有2 9 5 0 人，占2 5 ；国有企业有2 6 2 0 人，占2 2 ；从事非农业生产有2 9 1 0 人， 占2 5 。值得一提的是，非城关镇就业人口所有制结构中，集体占2 4 4 7 、个体占2 7 8 3 、国有 占1 6 4 1 、民营占7 9 7 。其余2 0 3 2 人口属于与农业有关的。与全国就业人口所有制结构中统 计国有企业占6 4 9 9 6 相比，小城镇就业人口主要被非国有企业吸纳。 ( 3 ) 小城镇的基础设施已初具规模。从调查情况看。小城镇拥有的各类中专院校、成人学 校、技工学校、中小学及幼儿院，特别是中小学得到普及。平均每个小城镇在校中小学生达4 0 0 0 多人，每个调查镇的幼儿园6 个，每个幼儿园在校生1 0 0 人。影剧院、文化馆、图书馆、广播站、 每个镇1 个，平均每个镇拥有卫生院( 所) 达8 个，基础设施有一定的规模，道路铺装率达7 3 ， 生活供水、自来水普及率达6 8 、生活燃气普及率达5 1 、平均每镇电话装机容量5 0 0 0 部。其中 城关镇自来水普及率达8 6 ，生活燃气普及率5 2 、道路铺装率8 0 5 、电话总装机1 0 1 0 0 部；非 城关镇自来水普及率6 3 、生活燃气普及率4 7 、道路铺装率7 0 、电话总装机3 0 8 4 部。虽然小 城镇的基础设施有了很大的发展，但从总体看发展较为滞后，自来水普及率较大城市9 5 还有很 大的差距，且上f 水不配套，生活用燃气更是大大低于大中城市水平。特别是对废水和污水处理 能力弱，处理率低。每个小城镇废水处理率2 7 ，垃圾处理率4 7 ，其中城关镇废水处理率3 6 、 垃圾处理率4 5 ；非城关镇废水处理率2 6 、垃圾处理率4 3 ，值得注意的是，非城关镇的废水处 理率和垃圾处理率均大大低于大城市和城关镇的水平，按照国际通用的废水和垃圾处理率的标 准，这里的废水和垃圾处理率处于非常低的水平。 ( 4 ) 小城镇的经济总量己初具规模，居民生话水平有了很大的提高。小城镇经过十几年的 快速发展，平均每个小城镇的经营收入为6 5 亿元，固定资产3 亿多元，固定资产净值2 亿多元， 每年利税总额达5 0 0 0 多万元，居民收入是农村人均收入的1 5 倍。 ( 5 ) ：i ：商企业已成为小城镇的最大经济支柱。调查显示，平均每个小城镇工业企业收入为 3 4 亿元占镇区总收入的5 2 就业人数占一半以上，平均每个小城镇工商税收6 0 0 多万元， 占镇财政预算内的6 3 ，工业的发展与商业的繁荣增加了小城镇的地方收入，是名副其实的小城 镇经济支柱。 ( 6 ) 集市贸易的发展，给小城镇带来了勃勃生机。集市是小城镇商品交换和流通的主要场 所。调查镇平均社会商品零售总额1 5 8 0 万元，其中生产资料5 4 0 万元，占3 4 ，生活资料1 0 4 0 万元， 6 6 。平均每个调查镇有集贸市场4 个，年商品交易额达1 ，9 亿元。 2 3小城镇在我国经济社会中的地位和作用 小城镇作为联系城乡的桥梁和纽带，在农村及整个社会经济发展中占有相当重要的地位并发 挥着巨大的作用解决我国二元结构的一个迫切要求是加快城市化进程，小城镇对促进和带动农 9 中国农业大学硕士学位论文 第二章小城镇建设的现状及存在的主要问题 村经济和社会的全面发展有重要作用，它能够提供比大城市更低的成本，可为乡镇企业提供集聚 和节约化的外在环境，也可以刺激国内需求，而小城镇的建设本身就是一个臣大的投资需求。小 城镇的建设与发展能满足7 个方面的需要：农业集约化经营的需要、乡镇企业集聚和升级的需要、 改变农民消费方式的需要、扩大内需的需要、发展三产的需要、建立统一市场的需要、两个文明 建设的需要。因此，发展小城镇是推进我国城镇化建设的突破口，是我国城镇化中的重要必不可 少的一步。事实上，小城镇的发展业已成为我国城镇化的重要发展模式和支撑点，“积极发展小 城镇”成为我国城镇化发展的重要方针”1 。 2 3 1 小城镇是农村区域性集聚中心 小城镇具备了一定水平的基础设施，部分地区还具有较高的服务设施，包括交通运输、邮政 通讯、广播电视、物流仓储、旅游观光、商业饮食、金融保险、房地产、文化教育、医疗卫生等。 小城镇又具有比大城市更接近大自然的生活环境和社会环境，为农民提供更好的经济发展机会。 因此，小城镇具有经济和人口集聚的功能，吸引了大量的农村劳动力到小城镇经商务工，为居民 提供了流通、学习生产和生活等方面的服务。区域性集聚主要体现在人口、企业和生产要素三个 方面： ( 1 ) 人口集聚 小城镇一般是乡镇政府所在地，加快城镇化建设就要求农民从乡村迁移出来，在城镇落户定 居。由于我国长期实行限制农民进城的政策，在放宽户籍限制后，大量农民自理口粮进入城镇， 8 0 年代后期至今，大量民工进城近一半选择小城镇。进入镇的人口上升，基于以下原因：城镇间 的产业结构的梯度转移为镇的工业发展注入了强劲的动力；乡镇企业的扩张，吸引了农村劳动力 流入小城镇；部分地区工业园区的建立，使乡镇企业的集中，进而吸引l 临近的乡镇企业和人口向 工业区的集中。 ( 2 ) 企业的集聚 从我国人部分地区来看，我国乡镇企业的分布呈现出高度的分散性，1 9 9 6 年底全国1 4 0 万乡 镇企业，其中分布在小城镇的为2 7 9 万个，占1 9 9 ；分布在村庄的1 0 4 万个，占7 4 3 ；分布 在大城市的仅占5 8 ，而在1 9 9 4 年底，1 2 分布在乡镇所在地，其余8 7 分布在村庄( 如图1 所 示) ，从这几年发展来看，乡镇企业已经逐步向小城镇集聚。 乡镇企业由分散布局逐步向小城镇规划的工业区集中，这已成为9 0 年代以来乡镇企业发展 的大趋势无论是政府还是企业的投资者，都已开始认识到集聚的作用。各级政府通过制订法律 法规，行政制度等促使乡镇企业向工业区集中。原来分散在村庄的企业，有条件的向设施相对集 中的镇区集中。但是，由于乡镇企业的分散性是历史客观造成的，要想解决只能逐步根据经济发 展状况来进行。 1 0 中国农业大学硬上学位论文第二章小城镇建设的现状及存在的主要问题 醒 丑 上 篷 1 9 9 上鲨_ 亡，l l _ 县城以上 小城镇村庄 圉1 乡镊企业分布情况 ( 3 ) 生产要素集聚 人口的集聚和企业的集聚为生产经营活动带来了要素和资源的集聚。“温州模式”和“苏南 模式”的一个共同特点是大量逐步从土地上束缚解脱中出来的农民，为了改变生活，谋求发展， 进入小城镇，与之而来的是资金、项目、劳动力资源等，这些生产要素的集聚为小城镇的发展带 来宝贵的财富。 2 3 2 小城镇是农村商品聚散流通基地 我国城乡物资交漉和商品的流通大多以小城镇为基地，或面向广大农村扩散，或集聚广大农 村的农副产晶、原材料和乡镇工业品，输送到各大城市。 ( 1 ) 小城镇为商品流通创造了基本条件 我国小城镇规划、建设、管理都把市场建设作为主要项目之一。我国小城镇各类农贸市场其 中有农副产晶批发市场、专业市场( 包括生产资料市场、技术市场、劳务市场、信息市场等) ， 与市场相配套的基础设施( 包括道路、交通运输工具、给排水、邮电通讯等) 和综合服务设施( 包 括旅馆、餐馆、仓储、文化教育、医疗卫生、金融机构、社会治安等) 也逐步建立起来，并不断 的加以完善，解决了小城镇的居民行路、吃饭、通讯、娱乐、运输等问题，使农贸市场更加繁荣， 商舳更易流通。 ( 2 ) 小城镇促进了农村市场经济的发展 小城镇是集贸市场的基地，促进了农村商品经济的发展，随着小城镇的发展，不仅集贸市场 的建设数量在逐年增加，商品交易也在增长。 相对于农村来说，小城镇的市场发育程度、设施、功能都要优于农村；相对于大城市，小城 镇受计划经济体制束缚要轻，在从计划经济向市场经济转变过程中，小城镇充分发挥了这方面的 优势，大力培育各类市场，特别是加强农产品交易市场和各类专业批发市场的建设，把地域内的 生产、消费、经营与更广人的国内外市场联系在一起。 4 6 9 9 9 9 1 1口 加鼢o 中国农业大学硕士学位论文第二章小城镇建设的现状及存在的主要问题 2 3 3 发展小城镇是推进我国城镇化进程的必由之路 城镇化是一个客观的历史过程，我国城镇化水平低且滞后工业化水平( 约2 1 个百分点) ，城 镇化更是大势所趋。农村城镇化是城镇化的一个方面，是农村地区“有序退缩，逐步提高”的过 程。费孝通先生和江苏省小城镇研究课题组在探讨了小城镇的等级体系、行政管理体制、不同地 域类型及成因、小城镇发展与区域经济发展之间的关系、小城镇规划建设等问题后指出：“加强 小城镇建设是我国社会主义城市化的必由之路”，“小城镇是由农村中比农村社区高一层次的社 会实体组成，这个社会实体是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区，无论从地 域、人i i 、经济、环境等因素看，它们都既具有与农村社区相异的特点，又都与周围的农村保持 着不能缺少的联系”。“解决农村剩余劳动力问题要以小城镇为主，大中小城市为辅”。 小城镇是我国实现农村城镇化的土要支撑点，积极发展小城镇是促进我国城镇化的一条现实 有效的途径+ 其本身就是具有中国特色的城镇化道路。改革开放以来，我国工业产值与农业产值 的比例由建国初期的3 ：7 转变为7 5 ：2 5 ，但城镇人口与农村人口的比例依旧停留在2 8 ：7 z 的水平上，城镇化严重滞后于工业化。据估计，在今后2 0 年内，将有2 亿农村剩余劳动力需要 外转移，而大中城市的集聚能力和承受力相对薄弱，国家又缺乏足够的资金加强大中城市容纳农 村转移出来的人口，即只能有一部分人f 1 进入大中城市，而更多的则要进入小城镇，小城镇由此 而逐步发展壮大为中小城市。 在广大农村范围内重点发展小城镇。对于解决农村剩余劳动力的转移，打破城乡二元结构， 缩小城乡差距，促进城镇化和工业化的协调发展，在较大范围内实现土地、劳动力、资金等生产 要素的优化配置，具有重要的现实意义，发展小城镇有利于农业人口向非农产业转化。向城镇集 聚，使城镇人口的比重和非农产业产值的比重逐渐增大，有利于农村的生产方式和生活方式向城 市转换，即农村的生产力结构、生产经营方式、收入水平及结构、生活方式、思想观念等与城市 日渐接近，实现农村城镇化，推进城乡一体化。 2 3 4发展小城镇既有利于农业发展又利于促进工业和第三产业发展“1 小城镇的发展要依托农村，其与农业问题密切相关。小城镇的发展能够促进农业现代化和农 业产业化的发展，能够促进上业化进程。 ( 1 ) 促进农业现代化发展 农村农业与城镇工业之间的关系，不仅表现在工业化要以农业的发展为前提。而且还表现在 城镇化和工业化会反过来促进农业现代化。 1 ) 发展小城镇有利于农业规模经营。现代农业是以规模经济为特征的。只有大量的农业劳 动力从农村转移到非农部门，才能推进耕地的集中和农业生产规模的扩大。而农业现代化又是以 农业生产规模的扩大为基础的。国外城镇化和工业化的经验表明，随着农村劳动力的转移，农业 经营规模将会不断扩大，如德国农业生产的士地平均为1 6 公顷，法国现在为2 8 公顷。随着农业 现代化水平不断的提高，我国农业发展也对农业机械化提出了迫切的要求。农业机械化进一步减 少了农业上的劳动力。 1 2 中国农业大学硕士学位论文第二章小城镇建设的现状及存在的主要问题 2 ) 城镇化为农业提供现代物质技术基础，农业现代化需要机械工业为其提供农用机械，需 要化学工业提供农药、化肥和农用塑料产品，需要种子、饲料工业提供种子和饲料这些工业都 离不开小城镇，小城镇更是以其地理位置，密切了城镇工业和农业的关系，不仅提供上述工业产 品，而且提供技术服务。 3 ) 小城镇的发展为农业现代化提供资金。在工业化的初期阶段，农业为城镇工业提供了积 累资金，而在城镇工业发展之后又可反哺农业加速农业资金的积累和农业现代化的实现。 农业商品化和市场化是农村劳动力菲农化的基本前提农业劳动力转移必须以农业市场化的 发展作为推动力。规模不等、类型各异的小城镇都有相应的文化教育和社会服务设施，在其区域 内形成文化、科技、信息中心。小城镇是接受城市信息和向农村传播科技信息的交换中心。广 人农村的科学技术进步和科技信息转化在小城镇实现并向农村腹地扩散。农村商品经济发展后， 农民对信息的时效，数量质量提出了更高的要求，信息转化为生产力，提高了农业生产适应市场 的能力。此外，小城镇可以通过培训，学校的教育，文化的传播等方式，将科技、市场信息带到 农村，提高了农民的文化水平。推动了农村经济的发展。 对于农业生产过程来说，小城镇的发展有利于为其提供产前、产中、产后服务，推进农业产 业化经营。小城镇地处农村，展能及时了解农村生产和生活需要，熟悉本地农业生产环境和制约 因素，因而更能够及时有效的为发展农村经济提供足够的农业生产资料和其它物资，如种禽、饲 料、种子、化肥、农药、农具、设备等，提供生产科技信息，介绍国内外的先进生产技术和经验， 同时为发展农业提供加工、储藏、运输、技术、信贷等社会服务，以上过程实际上就是农业产业 化的不同环节。小城镇则是承担这些任务的最好载体。 ( 2 ) 小城镇发展能够促进工业和第三产业的发展 从世界各国社会经济发展的一般规律来看，农村社会劳动力不断的由农业转向工业和服务业 等不断发展的社会经济过程中。工业和第三产业与城镇化关系十分密切。工业和第三产业是城镇 化的根本动力，城镇化反过来义能够促进工业和第三产业的发展。 1 ) 城镇化适应工业大规模集中生产的需要，能够极大的推动j 二业化和整个社会经济的发展。 由于工业需要供水、供热、供电、交通、通讯、仓储、物流等基础设施，基础设施的公共使用会 节省成本，提高生产率的使用效率。因此，小城镇集聚可以产生较分散布局大的多的经济效益 2 ) 发展第三产业要求人1 3 集聚，发展小城镇正是吸引分散的农村人口集聚的有效方式。由 于城市工业和乡镇企业吸纳劳动力的速度逐步下降，大量剩余劳动力转移主要依靠第三产业的发 展，第三产业的发展是我国未来小城镇的重要动力。 2 3 5 小城镇是刺激国内需求，启动农村市场的经济增长点 ( 1 ) 增加农民收入，提高农民消费需求 9 0 年代中期以来，我国一1