（公共管理专业论文）地方政府投资立项决策约束机制研究——以珠海市为例.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体均己在文中以明确方式标叽本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名： 日期：2 0 0 8 年1 2 月8 日 j 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书慷院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 一躲渺新编铲7 日期：2 0 0 8 年1 2 月8 日日期：护传沙月日 专业：公共管理 硕士生：梁培忠 指导教师：郭小聪教授 r e s e a r c ho nr e s t r a i n tm e c h a n i s mo f l o c a l g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t - ac a s es t u d yo fz h u h a ic i t y m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：l i a n gp e i z h o n g s u p e r v i s o r ：g u ox i a o c o n gp r o f e s s o r 摘要 由于我国长期实行计划经济体制，在投资立项决策机制方面的改革进程缓 慢，各级政府投资立项决策缺乏必要的约束，随意性太大，导致政府投资失误、 低效现象非常普遍，造成巨大的浪费，严重损害政府形象。为了加快推进政府投 资项目决策科学化、民主化进程，对珠海市政府投资项目立项决策如何实现有效 约束进行研究具有一定的现实意义。 本文以系统的、实证研究和理论分析相结合的、定性和定量分析相结合等方 法进行研究。通过综述政府投资立项决策约束方面的相关文献，明确界定政府投 资立项决策约束机制的概念。本文以珠海市为例，通过分析现行立项决策过程， 揭示现行约束体系的特点及其效果，找出问题所在。在剖析影响珠海政府建立立 项决策约束机制的原因后，提出了形成立项决策约束机制的内容以及对策。通过 研究，本文得出以下结论： 一是现行立项决策约束机制单纯靠上级约束，极不完善。 二是对地方政府投资立项决策未能形成约束的原因，主要是缺乏国家和省的 外力推动，地方主要领导人缺乏自我改革的魄力、监督机构缺位、法律法规缺失 以及立项决策机制自身的缺陷。 三是要建立政府投资立项决策约束机制的对策，必须增强各级领导的责任意 识、建立权力制衡机制、强化地方人大约束作用、确保公众有序参与决策以及立 项决策流程再造，从源头上预防和治理权利滥用。 关键词：政府投资立项决策约束机制 n i a b s t r a c t d u et oc h i n a sl o n g t e r mp l a n n e de c o n o m i cs y s t e m ，t h es l o wp r o c e s s o fr e f o r m a t i o ni np r o j e c td e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s mo fi n v e s t m e n t ，a n d l a c ko fr e s t r i c t i o n so ni n v e s t m e n td e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s mh a v ec a u s e d c o m m o nm i s t a k e sa n dl o we f f i c i e n c yi ng o v e r n m e n ti n v e s t m e n t ，a n dl e dt o h u g ew a s t e ，a n ds e r i o u s l yd a m a g e dt h eg o v e r n m e n t si m a g e i no r d e rt o a c c e l e r a t et h ep r o c e s st om a k eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n td e c i s i o n m a k i n gm o r e s c i e n t i f i ca n dd e m o c r a t i c ，i ti so fg r e a tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et os t u d y h o wt h ez h u h a im u n i c i p a lg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c ta c h i e v e se f f e c t i v e r e g u l a t i o n t h i sr e s e a r c hw a sb a s e do nas y s t e m a t i ca p p r o a c hc o m b i n i n ge m p i r i c a l r e s e a r c ha n dt h e o r e t i c a la n a l y s i s ，q u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s m e t h o d s t h et h e s i s c l e a r l y d e f i n e dt h e c o n c e p t o fr e g u l a t i n g d e c i s i o n 。m a k i n g m e c h a n i s mi n g o v e r n m e n t i n v e s t m e n tp r o j e c tt h r o u g h s u m m a r i z i n gr e l e v a n tl i t e r a t u r eo nr e g u l a t i o n so fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t p r o j e c t sd e c i s i o nm a k i n gp r o c e s s u s i n gz h u h a ic i t ya sa ne x a m p l e ，t h i s s t u d ya n a l y z e d t h ec u r r e n td e cis i o n m a k i n g p r o c e s s ， r e v e a l e dt h e c h a r a c t e r i s t i c so ft h ee x i s t i n gs y s t e ma n di t se f f e c to fr e g u l a t i o n s ，a n d i d e n t i f i e dt h ep r o b l e m s a f t e rr e a s o n i n gt h ei m p a c to fg o v e r n m e n tp r o j e c t d e c i s i o n - m a k i n gm e c h a n i s m s ，t h ec o m p o s i t i o no ft h ep r o p o s e dp r o j e c t s d e c i s i o n - m a k i n gm e c h a n is ma n d c o u n t e r m e a s u r e sw a sp r o p o s e d t h r o u g h r e s e a r c h 。t h ec o n c l u s i o n so ft h i s t h e s i sa r e ： f i r s t l y ，t h ee x i s t i n gr e g u l a t i n gs y s t e mo fd e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s m i sn o tc o m p l e t eb e c a u s eo fi t sd e p e n d i n go nh i g h e r l e v e lc o n s t r a i n t s s e c o n d l y ，t h em a i nr e a s o no ff a il u r et ob i n dt h ed e c i s i o n m a k i n g p r o c e s so fl o c a lg o v e r n m e n tin v e s t m e n tp r o j e c tist h es h o r to fc o u n t r y ( o r p r o v i n c e ) sp u s h i n gf o r w a r d ，a n dt h em a i nl e a d e ro fl o c a lg o v e r n m e n t s i sl a c ko fc o u r a g eo fs e l f - r e f o r m w en e e db u i i dm o r ee f f e c t i v es u p e r v i s e m e c h a n i s ma n di n v e s t m e n td e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s m t h i r d l y ，i no r d e rt o e s t a b l i s hr e g u l a t o r ym e a s u r e si ng o v e r n m e n t p r o j e c ti n v e s t m e n td e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s m ，i ti sn e c e s s a r yt oa c h i e v e p o w e rc o n t r o l ，p r e v e n ta n dd e a lw i t hr i g h t sa b u s e sf r o mt h es o u r c e ，t o c o n t r o ld e c i s i o nm a k e r sa st h et a r g e tf o re s t a b l i s h i n gr e g u l a t i o n i v m e c h a n i s m ，t oi m p r o v ep r o j e c td e c i s i o np r o c e s sa s t h em a i np o i n tf o r r e g u l a t i o ns y s t e m ，t o s e tu pe f f i c i e n c yc o n t r o la n da c c o u n t a b i l i t y s y s t e ma se m p h a s i s i ne x e c u t i n gt h er e g u l a t i n gs y s t e m ， a n dt oi m p r o v e l e g a ls y s t e ma s t h eg u a r a n t e ei ne s t a b lis h i n gs u c hr e g u l a ti n gs y s t e m k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t i n v e s t m e n t ，p r o j e c td e cis i o n m a k i n g ，r e s t r a i n t m e c h a n is m v 目录 摘要 a b s t r a c t 第一章绪论l 第一节选题背景和研究意义1 一、选题背景1 二、研究意义2 第二节文献综述2 第三节研究范围和基本思路5 一、研究范围5 二、基本思路6 第四节研究方法和核心概念6 一、研究方法6 二、核心概念7 第二章珠海市政府投资立项决策及约柬的现状分析9 第一节珠海市政府投资立项决策的现状9 一、改革开放前立项决策9 二、创办经济特区后立项决策9 三、2 0 0 3 年国家和珠海重大法规政策实施后的立项决策。1 2 第二节珠海市政府投资立项决策约束的现状1 3 一、地方政府立项决策权限受到国务院和省级政府的限制。1 3 二、设定了立项决策的前置审批条件1 5 三、规定了立项决策的程序1 6 四、探索建立决策责任制、监督制度和问责制1 8 第三节珠海市政府投资现行立项决策约束的效果o 1 9 一、现行约束机制具有一定的效果1 9 二、现行约束机制总体效果不够理想2 1 第三章影响珠海政府投资立项决策约束机制形成的因素2 4 第一节缺乏建立约束机制的动力2 4 一、主要领导人自身改革要求不强烈2 4 二、改革机制缺失2 6 第二节监督约束机构缺位2 9 一、国家和省相关机构的缺位。2 9 二、市级人大的缺位3 2 三、审计、监察部门的缺位3 3 四、舆论机构的缺位3 4 v i 一、相互制约的权力制衡机制未能建立3 5 二、约束环节缺陷3 6 第四章珠海建立政府投资立项决策约束机制的对策3 8 第一节完善权力制衡机制3 8 一、突出市级人大的约束力3 9 二、建立公众参与机制4 2 第二节增加建立约束机制的压力和动力4 5 一、完善市级领导干部管理和问责制度4 5 二、增强地方政府自我约束能力4 6 第三节再造立项决策流程4 7 一、政府投资规划审批阶段4 8 二、项目建议书审批阶段4 8 三、可行性报告审批阶段5 0 结论5 1 参考文献5 2 v i i 中山大学硕士学位论文地方政府投资立项决策约束机制研究一以珠海市为例 第一章绪论 第一节选题背景和研究意义 一、选题背景 改革开放以来，我国对投资体制进行了系列改革，逐步开始重视政府投资立 项决策及其约束机制建设。2 0 0 4 年7 月，国务院颁布关于投资体制改革的决定， 明确提出：“健全政府投资项目决策机制。进一步完善和坚持科学的决策规则和 程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平：政府投资项目一般都要经 过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定 合理的竞争规则：特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项 目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。这说明，加强政府投资立项决策 的约束已经引起中央政府的高度重视，并明确了改革的方向。 “公共支出是指在市场经济条件下，政府通过公共部门预算提供公共产品和 服务所造成的费用公共支出是代表社会公共利益的政府为维护和增进社会公 共利益而支付的成本。 政府投资是公共支出的一种形式，公共支出的属性决定 政府投资必须集中于公共产品领域，应该为公众服务，并让公众了解或者参与政 府投资决策过程。但是，由于我国长期实行计划经济体制，行政决策、政府投资 管理的观念、方式没有根本改变，有关投资立项决策机制方面的改革进程缓慢， 各级政府尤其是省级以下政府未能建立科学化、民主化的政府投资立项决策约束 机制，致使少数决策者能够影响乃至操纵政府投资项目决策。在现实生活中，决 策者自我约束意识非常淡薄，片面强调效率，而不顾项目的科学论证，个别领导 先定项目再走程序或者先定规模、开工日期后走程序的情况比比皆是，导致项目 立项决策过程形式化，可行性报告成为了“可批性报告 或者仅作为推卸决策责 任的幌子。 地方政府投资立项决策由于缺乏必要的约束，随意性太大。有的大搞“首长 参见国家发展和改革委员会投资司：投资体制改革，北京：中国方正出版社，2 0 0 4 ，第1 3 0 页 郭小聪：政府经济学，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ，第2 6 6 - - 2 6 7 页。 1 中山大学硕士学位论文 地方政府投资立项决策约束机制研究一以珠海市为例 工程 、“政绩工程，参与决策限于少数人，缺乏民主氛围，没有发挥集体决 策力量作用，且透明度低，缺乏公众广泛参与；有的大搞“拍脑袋工程”，在项 目立项决策中没有充分论证，不昕专家建议，甚至压制正确意见；还有的大搞“钓 鱼工程 和“烂尾工程 ，越权审批，擅自扩大建设规模等等。立项决策的不科 学、不民主，导致政府投资失误、低效现象非常普遍，造成巨大的浪费，严重损 害政府形象。据中国统计年鉴的统计，“1 9 5 8 - - 2 0 0 1 年我国投资项目失误率占 总投资项目的4 8 5 7 ，其中国家基本建设大中型投资项目失误率更高。 因此， 建立政府投资立项决策约束机制显得非常重要和迫切。 二、研究意义 本课题对珠海市政府投资项目立项决策如何实现有效约束进行研究，有利于 加快推进政府投资项目决策科学化、民主化进程，具有一定的现实意义。 一是加快建立适应社会主义市场经济要求的投资决策体制，构建法治政府， 提高公共管理水平，维护和规范投资市场秩序； 二是通过建立约束机制，使政府投资管理实现以公共利益为价值取向； 三是减少政府投资决策失误或者低效，降低投资成本，提高投资效益； 四是通过建立约束机制，实现以权力制衡权力，减少个人的自由裁量权，减 少政府领导滥用权力和权力寻租等行为的发生，从源头上预防和治理腐败。 第二节文献综述 政府立项决策及其约束机制是投资体制的核心内容之一。彭森等人认为，“在 市场经济的国家中，一般没有人专门地研究投资体制 回。国内有些学者把欧美等 一些发达国家政府投资立项决策参与者、决策程序、决策责任监督体系等主要做 法、经验进行了专门的介绍。由于欧美等发达国家市场经济发达，投资主体市场 化程度较高，政府参与投资领域较小，政府投资决策和财政预算管理经历了上百 年的经验积累和演化发展，具有比较完善的法律体系、组织体系、决策程序和约 束机制，现行公共行政体制能够有效地约束政府投资立项决策。 2 0 0 4 年以前，国内尽管从投资管理学角度研究政府投资建设过程管理的文献 比较多，但是，对政府投资决策的科学化、民主化尤其是立项决策的约束机制方 面的研究很少，正如张长春所说“专门论述政府投资管理体制的文献很少原 社版出划国中京北 索 探系体督 资搬 扣 效 有全 健学科 田 春 金 岜张 汛 瓠 第 娜 弛顺 第 中山大学硕士学位论文地方政府投资立项决策约束机制研究一以珠海市为例 因是投资体制特别是其核心项目审批体制相对专业，外界对投资管理方面的 信息所知有限，除了投资管理系统和所谓跑过项目的机构和个人外，其他机 构或个人对投资管理的机构、程序、规则知之甚少，无从深入研究。 哪 2 0 0 4 年，国务院在关于投资体制改革的决定中指出了政府投资项目决策 科学化、民主化的方向后，研究政府投资决策机制的文献有所增多，但主要侧重 于建立决策体制方面的研究，专门针对地方政府投资立项决策的约束机制方面的 文献较少，即使涉及也只是作为其中一部分内容简要阐述，且主要停留在学术研 究层面，并未深入对立项决策权力制约、立项程序设计、立项决策责任、国外好 的经验和做法未能有效推行的原因以及实现项目立项决策的制度化约束对策等问 题进行探讨和具体操作方案研究。在现有文献中，普遍认为现行政府投资立项决 策中缺乏责任约束机制，导致政府投资决策不规范、决策主体权责不清、政府官 员个人自由裁量权过大等问题的存在，具体研究内容有： ( 一) 对现行政府投资立项决策的约束效果进行了研究分析。刘漪系统地揭 示了在系统性制度软约束下政府投资立项决策约束的失效：规划效力软化，即有 些项目不仅源于规划之外，也不申请调整规划，自始脱离规划的约束，最终难逃 投资失败的结果；决策过程与预算过程分离化；权力机构审议和社会参与形式化； 政府职能部门之间掣肘化；决策法律责任虚置化，包括责任主体确定困难、现行 法律责任理论中责任构成要件在决策责任中难以适用。 ( 二) 对政府投资立项决策约束机制未能形成的原因进行了探讨。有学者认 为，社会观念对决策失误的放纵和决策责任追究机制不健全是决策责任约束机制 缺失的主要原因。领导干部考核机制不完善，上级政府对下级政府的评价的标准 不科学等也是原因之一。这种强调事后追究的办法也许有一定的震慑作用，但我 们更加注重对立项决策前的约束，需要从法律法规的缺陷、现行决策体制以及政 府投资决策过程等方面找出深层次的原因，才能从根本提出对策措施。 ( 三) 开展了立项决策部门的分权制衡方面的研究。为了完善政府投资立项 决策的约束机制，实现权力的相互制约，有学者大胆提出了决策、执行和监督分 离。张长春认为，可实行全国人大、国务院、投资主管部门分层决策，行业主管 部门、建设主管部门联合执行，以及专业稽察、行政监察协同监督的政府投资管 理的“三分离 体制。乜1 段晓晨等人认为，要建立内部以投资、建设、使用、监管 四权分立，外部以党领导下的政府、司法、人大政协各自独立、四权制衡、相互 监督约束，廉政监察局独立监察的管理体制框架的内外部监督体制和机制。脚由于 我国政治体制与国外“三权分立 制度有本质上的区别，在目前背景下，仅限于 政府内部的权力分离在项目建设过程中会产生作用，但对约束决策到底有多大意 义，还需要进一步探讨：政府外部的权力制衡，理论上在同级地方人大、政府之 间可以操作，可能对政府副职或者政府部门有一定约束力，但是对地方党政主要 参见张长春：政府投资的管理体制一总体框架、近期改革重点与促进措施，北京：中国计划出 版社，2 0 0 5 ，第3 2 2 页。 3 中山大学硕士学位论文 地方政府投资立项决策约束机制研究一以珠海市为例 领导未必有效，因此，如何在坚持我国地方政治体制前提下实现地方政府投资立 项决策权力的有效制约确需值得进一步深入探讨。 ( 四) 开展了政府投资立项决策约束的对象及内容方面的研究。在“首长负 责制 下，地方决策者( 包括党政一把手、分管具体工作的党政副职、权力机构 首脑等政治领导人) 掌握法定的最后自由裁量权，对决策过程有决定性影响，约 束的重点对象自然就是他们。有学者建议，必须建立公共权力向公众回归的投资 决策体制，扩大人大的投资决策权和建立事后审查机制，规范和完善政府投资项 目集体决策制度，明确从政府投资项目的立项、评估、审批到项目实施等各个环 节的责任主体和责任人，并通过签订责任书、合同等形式界定各自的权力和责任， 减少个人自由裁量权。还要完善政府工程项目投资立法及各有关规章制度，把政 府投资项目决策纳入法治化轨道，推进决策主体权限的合法化建设。同时，应建 立立项决策的标准化、规范化体系，这既是政府投资项目科学决策的基础，也是 政府投资项目约束体系中的重要内容和必要组成部分。因此，怎样科学制定项目 立项的技术标准、合理确定地方政府投资项目的审批权限，实现对立项决策的事 前约束需要进一步研究。 ( 五) 对政府投资立项决策的程序约束进行了研究。决策程序化是科学化、 民主化的重要保证，要建立体现公众需求意愿的项目决策程序，完善政府投资项 目决策的法律程序及其制度，包括完善政府投资项目可行性研究程序、加强项目 论证制度、建立政府投资项目储备库、完善项目提升程序、完善政府投资项目决 策的专家咨询听证制度。事实上，国务院颁布关于投资体制改革的决定中已经明 确规定要推行听证、咨询、公示等科学化、民主化制度，理论界也没有提出不同 意见，但是一直以来各地都未能有效执行，尽管一些地方对实行评估论证、专家 评议、公示等制度进行了探索，但实际效果并不理想。因此，我们研究的不是要 怎样的制度或者需不需要的问题，而是如何加快推行听证等这些已经确立的制度。 目前的研究成果大多只是对立项程序提出了一些设想，包括要实行昕证等制度， 但没有对一些关键问题比如在决策程序的什么环节约束更为有效、更能发挥听证 等制度的作用、如何防止决策程序走过场等缺乏深入探讨，使有效的约束程序难 以建立和推行，因此，有必要再造立项决策流程。 ( 六) 开展了立项决策责任问责制方面的研究。学者们建议，纪检监察部门 要加强对政府投资项目审批程序合法性的监督检查，并将审查结果和其后续项目 挂钩；改革领导干部业绩考核办法，将领导管理与决策项目实效情况纳入工作考 核指标体系：建立政府投资项目后评价制度，将评估结果对外公布，以达到约束 相关主体的作用。但是，对立项决策问责制至今未能有效执行的原因及对策并没 有一个清晰的回答，对由谁负责问责、怎样问责等关键问题研究不够深入。 政府投资项目立项决策的约束体制属于综合体制，是政府投资体制核心组成 部分，涉及的内容并不仅仅是投资领域本身的问题，它的改革进程受到其他体制 如行政管理体制包括中央政府与地方政府关系、人事体制甚至领导体制的制约， 中山大学硕士学位论文地方政府投资立项决策约束机制研究一以珠海市为例 因此，尽管学术界对政府投资决策进行了研究，但是许多好的措施包括国际通用 且有效的做法一直未能推行或者没有取得成效。加上受到我国长期实行计划经济 体制的影响，政府仍习惯了过去的管理模式，没有完全适应市场经济发展的要求， 所以，建立政府投资项目立项的约束机制仍需要不断探索，逐步推进。正如彭森 等人所说，“在我国完全步入社会主义市场经济体制，各种相关的体制都达到一定 的完善程度之后，大概专门研究投资体制的历史使命也就完结了。” 第三节研究范围和基本思路 一、研究范围 根据珠海市政府投资项目评审中心的分析，政府投资项目的前期工作( 主要 是立项决策阶段工作) 对项目投资影响程度高达7 5 8 5 。也就是说，立项决 策对政府投资项目效益有决定性的影响，建立约束机制的关键在于把有效约束贯 穿于立项决策过程的各个阶段。因此，本课题着重探讨建立与社会主义市场经济 体制相适应的地方政府投资项目立项决策的约束机制。由于中央、省两级政府决 策机制与地级市以下政府存在差异，一般情况下，越是基层政府，其决策科学化、 民主化程度越低，因此，本课题研究范围主要涉及地方政府，指省级( 不含省级) 以下各级政府。 本课题作为一项对策性研究，主要运用权力制约、善治等理论进行分析研究。 因此，具有一定的研究价值： 一是现有文献大多侧重于提出建立怎样的制度比如听证、公示、专家咨询等 以及为何要推行这些制度，而本课题则侧重于分析这些制度和措施难以实施的原 因以及提出如何才能有效建立这些约束机制； 二是避免现有一些文献对政府投资决策程序表面化的研究，深入剖析地方政 府投资立项的实际操作过程，揭示投资决策程序缺陷、权力制约不足以及提出立 项决策流程再造的对策建议； 三是尝试从别人没有涉及的角度进行研究，提出在现行政治体制下实现有效 约束，强化外部约束尤其是中央对地方、上级对下级决策权的约束，同时，提出 如何才能有效增强人大、公众对政府投资立项决策的约束力。 参见彭森、李德岜、金春田：科学健全有效的投资监督体系探索，北京：中国计划出版社，2 0 0 6 ， 第3 8 页 5 中山大学硕士学位论文 地方政府投资立项决策约束机制研究一以珠海市为例 二、基本思路 本文在分析珠海市现行对立项决策约束的效果及存在问题，剖析影响珠海市 政府建立立项决策约束机制的原因，提出形成立项决策约束机制的内容以及对策。 分析约束机制未能形成原因和如何构建约束机制是本文的重点内容。具体框架如 下： 第一部分为绪论。介绍选题背景、研究意义、文献综述、研究范围、基本思 路、研究方法和核心概念。 第二部分以珠海市为例，通过分析现行立项决策过程，揭示现行约束体系的 特点及其效果，找出问题所在。 第三部分为剖析原因。从缺乏全国全省统一政策的指导、外部推力不强，地 方主要领导人缺乏自我改革的魄力、监督机构缺位、法律法规缺失以及立项决策 机制自身的缺陷等方面分析地方政府投资立项决策约束机制未能形成的原因。 第四部分为建立约束机制的对策。从增强各级领导的责任意识、建立权力制 衡机制、强化地方人大约束作用、确保公众有序参与决策以及立项决策流程再造 等几方面提出加快完善约束机制的对策建议。 第五部分为结论。总结全文研究的主要结论，对后续相关研究及尚待解决的 问题进行讨论。 第四节研究方法和核心概念 一、研究方法 本课题以了解政府投资管理部门运作特点为基础，转换研究视野，从公众角 度来研究在政府投资立项决策过程中公共利益如何才能实现。主要采取以下几种 方法进行研究： 一是系统的研究方法。政府投资立项决策约束机制涉及决策的方方面面，因 此，把立项约束机制与行政决策体制等结合起来，作为一个相互关联的整体进行 考察分析。同时，研究中还注重立项决策约束的整体过程及协调性、整体功能的 优化。 二是实证研究和理论分析相结合的方法。先从实证研究入手，对地方政府投 资立项决策约束的现状展开调研，收集有关资料文献，并进行深入的归纳、分析 和论证，发现积极的部分予以吸收，对比较突出的有共性的问题进行剖析，总结 中山大学硕上学位论文 地方政府投资立项决策约束机制研究一以珠海市为例 归纳具体办法或者可行方案。同时，借鉴发达国家对决策约束的经验，结合地方 政府特点进行研究创新，概括出内在的规律，作为解决立项决策约束问题的指导 方针和理论武器。 三是现实性、应用性和适度超前性相结合的方法。既考虑现有行政决策制度 的特点，又有一定的前瞻性，对行政决策体制进行创新，使立项约束机制能够推 行，并取得实效。 四是以定性分析方法为主，适当运用定量分析方法。 二、核心概念 ( 一) 政府投资项目 在国外，政府投资项目称为政府工程或者公共工程。在国内，政界学界从不 同角度对政府投资项目进行了定义，存在广义和狭义概念之分。通常情况下，大 多指的是狭义概念。尹贻林、闫孝砚认为，政府投资项目是指为了适应和推动国 民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国 防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、向证券市场 和资本市场融资、利用外国政府赠款、国家财政担保的国内外金融组织的贷款以 及行政事业性收入兴建的固定资产投资项目。h 1 珠海市人大常委会在珠海市政府 投资项目管理条例( 以下简称条例) 中明确规定，政府投资项目是指凡使 用预算内资金、其他财政性资金和政府融资所进行的固定资产投资建设项目( 包 括以国有企业名义投资但实质上政府参与融资的涉及公共利益的项目) 。广义概 念是指狭义的政府投资加上国有企业的经营性投资。本文主要采用条例中的 狭义概念。 ( 二) 政府投资立项决策 政府投资管理一般包括政府投资主体行为、项目立项决策、建设实施管理以 及投资监管等方面内容。 政府投资项目立项决策是政府投资项目管理的核心，通俗而言，是指对政府 投资项目该不该上马、什么时候上马、怎样上马( 比如投资规模多大、技术方案 比选等) 等问题进行决策，它有广义和狭义之分。狭义概念主要是指提出和审批 政府投资项目建议书的过程，在实际工作中大多数情况下会采取这个概念；而广 义概念则是指提出政府投资项目建议书、可行性研究报告，并进行评估，提出取 舍方案，最后进行决策的过程。本文主要采取广义的概念。 中山大学 政 过程或 测和反 议书、 投资立 资目标 具有可 的重点 多样性 是对备 政 政府投 制和监 政 可行性 的主体、审批的权限和依据、决策的程序等制度。 政府投资立项决策的约束机制是政府投资管理体制的重要组成部分，是政府 投资决策体制和约束机制的有机统一，是指对政府投资立项决策对象、决策行为、 决策过程、决策结果等进行有效约束的运行机制和管理制度的总称，包括权力制 衡机制、决策公示和听证制度、专家论证制度、领导干部考核制度和问责制、项 目后评价制度等。 改革开放前立项决策 从建国到改革开放前，地方政府对政府投资只有建议权、执行权，没有决策 权，项目不论大小、类型都要上报中央政府审批。“投资决策权完全集中在中央 政府，投资规模和结构完全由中央政府决定，中央政府根据统一安排，集中审 批。 但是，政府投资立项决策透明度低，主观意志较大，缺乏有效的制约。 这一阶段，政府投资程序严格，要层层审核、层层把关。先由基层政府如县 政府、公社( 乡镇) 政府提出，往上依次报到地区行署、省政府、国务院。经国 家批准后，逐级下达计划执行。 二、创办经济特区后立项决策 ( 一) 立项决策的过程和形式 改革开放后，为改进投资项目前期工作，避免和减少投资决策失误，国家重 新规范了建设项目前期工作的程序、内容和深度。1 9 8 3 年2 月，国家计委颁发了 关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法的通知，将基本建设大中型项 目审批规定为项目建议书、可行性研究报告、设计任务书、初步设计、开工报告 五道手续，并明确规定：项目可行性研究是建设前期工作的重要内容，是基本建 设程序的组成部分，大中型项目的可行性研究由国家计委审批，不附可行性研究 报告不得审批设计任务书。为加快投资体制改革，1 9 8 4 年8 月，国家计委发出关 于简化基本建设项目审批手续的通知，决定将基本建设大中型项目五道审批手续 简化为项目建议书、设计任务书两道手续。1 9 8 5 年，根据国务院的指示精神，国 参见谢百三：中国当代经济政策及其理论，北京大学出版社，2 0 0 1 ，第i 0 2 页。 9 - 中山大学硕士学位论文 地方政府投资立项决策约束机制研究一以珠海市为例 家开始建立严格的项目评估制度，建设项目必须先评估后决策。1 9 8 7 年，国家计 委首次颁布了关于建设项目经济评价方法和建设项目经济评价参数等文 件，要求凡是新上的基本建设大中型项目，都要参照这套评价标准和评价方法进 行评价，为科学决策提供了依据。1 9 8 7 年，国务院发布了关于放宽固定资产投 资审批权限和简化手续的通知。1 9 9 9 年3 月，国务院办公厅发布关于加强基础 设施工程质量管理的通知，再次重申了基本建设程序的要求。尽管后来在建设项 目审批程序等方面有过多次变动，但对项目的可行性研究、项目建议书进行评估 论证，作为前期工作的重要环节不断得到加强，成为立项决策的必经程序。啼1 一般 情况下，珠海大体上按照国家规定的程序进行政府投资项目的立项决策。 1 9 8 0 年，珠海创办经济特区后，在中央“特殊政策、灵活措施”的指导下， 政府通过财政留成、银行贷款等筹集到越来越多的可支配财力用于政府投资项目 建设，以加快经济特区的发展速度。同时，随着以简政放权为导向的全国投资体 制改革的加快，国务院和省政府赋予了珠海市政府投资部分立项决策权。政府投 资立项决策问题逐步摆在珠海市决策者面前，立项决策过程趋于形式多样化。这 一时期，地方政府投资立项决策主要有四种形式： 第一种形式：按照国家和省规定的项目审批权限和基本建设程序进行立项决 策( 项目审批) 。这种方式运作规范，对限额以上项目，按照规定上报国家和省审 批；即使是自行审批的项目，也按照程序进行项目建议书、可行性研究报告等的 论证评估。重大项目前期工作一般都达到一定深度。 第二种形式：地方政府越权审批。地方政府将本该上报国家和省审批的项目 尤其是需要国家和省配置资源的项目采取分拆项目等方式“变通 后自行审批。 第三种形式：立项决策程序形式化。由领导先决策，定调子，后再走程序， 完全是走过场，没有严格论证、审查。 第四种形式：不按规定程序办理立项报批手续或者根本不办理报批手续。一 是列入年度政府投资计划等同于立项。由于地方党委和政府在讨论政府投资计划 时随意增加项目，迫使不少未办理任何手续的项目列入投资计划，建设单位以此 为借口，来个先施工后办立项手续；二是个别领导或者建设单位绕开政府，擅自 自行分散决策，就是所谓的“先斩后奏”，甚至“斩而不奏 ，最后让政府来承 担后果。 2 0 世纪8 0 年代初，大多数项目立项决策遵循第一种决策方式，即使论证深度 不够也无碍项目按照程序报批。8 0 年代中后期，随着基础设施项目的增多，投资 规模的扩大，原来的决策权限和方式已经无法适应特区建设的要求，加上珠海建 设投资上亿元的贯通市区南北的板障山公路隧道等事件的发生，导致政府投资立 项决策方式有很大改变( 由于长期计划经济思想的影响，当时政界、工程技术界 等人士按照习惯思维考虑板障山隧道的建设，相对严谨、保守，没有估计到经济 社会快速发展对交通的需要，建议珠海先建单边一条隧道。而珠海主要决策者在 考察发达国家经验后毅然决定超前建设，同时建双向两条隧道) 。事实证明，珠海 中山大学硕士学位论文 地方政府投资证项决策约束机制研究以珠海市为例 决策者当时的决定是正确的。也正因为这样，使珠海的决策者们认为，“经验” 表明超前建设基础设施都是正确的，如果按照计划经济的思维，什么项目都按程 序走的话，审批速度太慢，也未必能考虑到超前性。因此，9 0 年代初开始，珠海 决定超前大规模建设基础设施，在立项决策方面要敢闯敢干，强调要快，能够满 足“超前的需要，“变通 审批项目就成为珠海的主要方式之一。珠海机场就 是一个典型的决策例子。9 0 年代中期，由于政府投资项目缺乏严格科学管理，在 立项决策方面出现严重问题，就是上述所说的第三种方式，在允许“带资、垫资” 施工的情况下，使政府工程产生大量的债务。 ( 二) 典型案例珠海机场的立项决策过程 珠海机场前身，是2 0 世纪3 0 年代日本侵略中国时建的军用机场。机场项目 一直是属于国家立项审批的项目，地方政府无权决策。1 9 9 2 年5 月，珠海机场以 改造原三灶机场名义报国务院、中央军委批准，规模较小。但是，珠海主要决策 者以超前的战略眼光，决定珠海机场的建设要“按国际标准建造，达到一流质量、 一流设备、一流管理、一流效益的国内先进水平。”在建设过程中盲目追求大， 因此，立项决策存在很大的随意性：一是越权审批。按照规定，机场项目必须报 国务院审批，但是珠海机场却由市有关部门擅自审批机场扩大后的规模和标准， 有些单项工程甚至根本不履行报批手续。机场跑道经国家批准的长度是2 8 0 0 米， 最初原设计是3 0 0 0 米，建成是4 4 0 0 米；候机楼原本设计只有2 0 0 0 0 2 5 0 0 0 平方 米，考虑到适当超期可能会达到3 0 0 0 0 平方米，到最后竣工时候机楼达到9 2 8 0 0 平方米，超过原计划两倍多；二是决策中不注重科学，既不对项目进行充分论证， 又不听从专家意见。有的专家认为珠海没必要建这样大的机场，但建议没有得到 采纳，施工过程中不顾规划设计人员的劝阻，跑道擅自改成3 6 0 0 米，后来又改成 4 0 0 0 米，候机楼从3 0 0 0 0 扩到5 0 0 0 0 、6 0 0 0 0 、8 0 0 0 0 平方米。更为令人深思的是， 珠海机场还没有经过批准成为一类口岸，就急着建设豪华的国际候机楼，从建成 之日起一直处于闲置状态；三是立项决策中缺乏民主氛围，强势领导有最终决定 权，不同意见者受到排挤，决策透明度低，缺乏公众广泛参与。一个经过批准只 投资2 亿元，预计投资1 5 亿元的机场，概算不断扩大到2 0 多、3 0 多、6 0 多亿元， 并欠下巨额工程债务。花费达9 0 0 0 万美元相当于1 0 亿元人民币的国际先进水平 的设备，由于长期使用率低或者没有派上用场，不少成为一堆堆废铁。 1 9 9 3 年下半年起国家实施宏观调控政策，国务院派出固定资产投资宏观调控 工作检查组到珠海等地进行检查，1 9 9 4 年5 月国务院批转了关于固定资产