（公共管理专业论文）城市科学发展中城市经营问题的研究——以东营市为例.pdf

山东师范大学硕上学位论文 摘要 科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本。处理好城市发展与以人为 本的关系，是符合科学发展观要求的城市经营的首要问题。城市经营应在坚持以 人为木的前提下，引入竞争机制，应用市场手段将可经营性资源资本化运作，减 少对可经营性公关产品的支出，降低半经营性领域公关产品的成本，使城市有限 的财政资木集中投入非经营性公共产品的供给，做到“有所为有所不为”，从而 提高行政效能，最大限度地满足城市居民的需求，实现城市可持续全面协调发展。 我国城市经营的概念形成较晚，是随着市场经济体制建立，在城市之间竞争 日益激烈的实践中逐步形成的。但是，我国的城市经营往往从解决城市建设资金 问题入手，以资金获取为价值取向，在片面的政绩观的驱动下，突出了城市建设， 忽视了以人为本的木质要求，出现了许许多多问题，造成人们对“城市经营 问 题褒贬不一。这实际上是一些城市政府在没有成熟理论的指导下，对市场化有意 无意的曲解从而导致的行为扭曲，其实质是对城市经营的误解以致误用。 本文从分析探讨城市经营内涵和理念入手，以东营市城市发展中城市经营的 问题为例，分析了中国城市经营中普遍存在的问题和根源，着力探讨建立一个平 衡城市建设与居民需求关系、提高行政效能、符合科学发展观要求的城市经营理 念、途经和方法。着力做好以下几个方面的研究：首先，从公共管理的角度提出 了以提高行政效能为价值取向的城市经营理念，并对实施城市经营的可行性和存 在的风险进行了分析和探讨。其次，在分析我国城市经营普遍存在的问题基础上， 对以资金获取为价值取向城市经营中问题产生的根源进了剖析。最后，在分析借 鉴西方政府再造运动经验的基础上，以提高行政效能、实现城市科学发展为目标， 按照用创新思维推进城市科学发展、用市场手段增加公共产品供给、用竞争机制 促进公共服务提升、用公众参与保障人本目标实现的原则，从建立科学的导向机 制、合理的支持机制、规范的运作机制、完善的监管机制四个方面，提出符合科 学发展观要求的城市经营的基本对策。 随着我围城市发展和对科学发展认识的深入，对城市建设与以人为本关系认 识的加深，会逐步还原城市经营本来的面貌，这就对城市经营赋予了新的更深的 内涵。本文基于对城市经营中资金获取价值取向的剖析，提出城市经营应当以提 j 1 东师范大学硕上学位论文 高行政效能为价值取向，提高公共产品的供给效率，最大限度地满足届民的需求。 应当看到，鉴于城市经营具有明显的阶段性提点，以获取资金为取向的做法一时 还很难彻底改变，一些提法和想法还有待于实践去检验，实践中还存在这样那样 的问题，需要去不断的探索和完善。 关键词：城市经营 行政效能市场手段竞争机制 l “东师范大学硕l ：学位论文 a b s t r a c t t h es c i e n t i f i co u t l o o ko n d e v e l o p m e n tt a k e sd e v e l o p m e n ta si t se s s e n c e ， p u t t i n gp e o p l eo r i e n t e da s i t s c o r e h a n d i n gw e l lt h er e l a t i o n sb e t w e e nu r b a n m a n a g e m e n ta n dp e o p l e - o r i e n t e dc o n c e p ti st h ep r i m a r yp r o b l e m ，w h i c hi nl i n ew i t h t h er e q u i r e m e n t so ft h es c i e n t i f i co u t l o o ko nd e v e l o p m e n ti nt h ec i t yo p e r a t i n g u r b a nm a n a g e m e n ts h o u l di n t r o d u c ec o m p e t i t i o nm e c h a n i s mu n d e ri n s i s t i n go nt h e p r e m i s eo fp e o p l e o r i e n t e d ，c a p i t a l i z ec o m m e r c i a lr e s o u r c e sw i t hm a r k e tm e a s u r e s ， r e d u c et h eo p e r a t i n ge x p e n d i t u r eo f p u b l i cr e l a t i o n sp r o d u c t sa n dl o w e rt h ee x p e n s ei n h a l f - o p e r a t i n ge x p e n d i t u r eo fp u b l i cr e l a t i o n sp r o d u c t s ，s ot h a tw ec a l lc o n c e n t r a t et h e l i m i t e dc i t yf i n a n c i a lc a p i t a li n t os u p p l yi nn o n - o p e r a t i n gp u b l i cg o o d s ，a n dd o ”s o m e t h i n g s ”t oi m p r o v ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y , m e e t i n gt h en e e d so fu r b a nr e s i d e n t sa n d a c h i e v i n gc o m p r e h e n s i v e ，c o o r d i n a t e da n ds u s t a i n a b l ec i t yd e v e l o p m e n t t h ef o r m a t i o no fu r b a nm a n a g e m e n tc o n c e p ti no u rc o u n t r yi sr e l a t i v e l yl a t e i t i se v o l v e di nt h ei n c r e a s i n g l yc o m p e t i t i v ep r a c t i c ea m o n gc i t i e sa f t e rt h ef o r m a t i o no f m a r k e te c o n o m i cs y s t e m h o w e v e r , u r b a nm a n a g e m e n ti no u rc o u n t r yo f t e no p e r a t e s i nt h ec i t yc o n s t r u c t i o nf u n d s ，a n dt a k e so b t a i n i n gf u n d sa sv a l u eo r i e n t a t i o n u n d e r t h ed r i v i n go fo n e - s i d e dp e r f o r m a n c ec o n c e p t ，t h e c i t y - b u i l d i n gw a sh i g h l i g h t e d ， w h i l et h en a t u r er e q u i r e m e n to fp e o p l e o r i e n t e dw a s n e g l e c t e d ，s ot h e r eh a v eb e e n m a n yp r o b l e m s ，w h i c hc a u s e dt h ee v a l u a t i o no n ”u r b a nm a n a g e m e n t ”w a sq u i t e c o n t r o v e r s i a l i nf a c t ，u n d e rt h e g u i d a n c eo fc r a c k e r - b a r r e lt h e o r y , s o m ec i t y g o v e r n m e n td i s t o r t e dt w i s tb e h a v i o rb e c a u s eo fm i s i n t e r p r e t i n gm a r k e t o r i e n t e d ， i n t e n t i o n a l l yo ru n i n t e n t i o n a l l y , w h i c he s s e n c ei sr e s u l t i n gi nm i s u s eb e c a u s eo f m i s u n d e r s t a n d i n gt h ec i t ym a n a g e m e n t t h i sa r t i c l ea n a l y z e st h ec o n n o t a t i o na n dc o n c e p to fu r b a nm a n a g e m e n t ，t a k i n g t h ed o n g y i n gu r b a nd e v e l o p m e n t si nt h eu r b a nm a n a g e m e n t sq u e s t i o na st h ee x a m p l e ， h a sa n a l y z e dt h eu n i v e r s a le x i s t e n tq u e s t i o n sa n dt h e i rr o o t si nc h i n e s eu r b a n m a n a g e m e n t ，t r i e st o e s t a b l i s hab a l a n c e du r b a nm a n a g e m e n tm e t h o dw h i c hc a n b a l a n c et h er e l a t i o nb e t w e e nu r b a nc o n s t r u c t i o na n dt h er e s i d e n td e m a n d s ，a l s oc a n e n h a n c et h ea d m i n i s t r a t i v ep o t e n c ya n dc o n f o r mt ot h es c i e n t i f i co u t l o o ko n d e v e l o p m e n tr e q u e s t si nu r b a nm a n a g e m e n t t h i sa r t i c l et r i e st oc o m p l e t et h e r e s e a r c hi nf o l l o w i n gs e v e r a la s p e c t s ：f i r s t ，i tp r o p o s e sa nu r b a nm a n a g e m e n tn o t i o n w h i c hb a s e si np u b l i cm a n a g e m e n ta n dt a k e se n h a n c i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ep o t e n c ya s t h ev a l u eo r i e n t a t i o n ，a n a l y s e sa n dd i s c u s s e st h ef e a s i b i l i t yi ni m p l e m e n t i n gt h eu r b a n 东j j l l j 范大学硕1 j 学位论文 m a n a g e m e n ta n dt h ee x i s t e n tr i s k si ni t n e x t ，o nt h eb a s i so fa n a l y s i so fp r e v a l e n t m a t t e ro fu r b a nm a n a g e m e n t ，i ta n a l y z e st h er o o to ft h ep r o b l e m s ，w h i c ha r i s ef r o m c a p i t a l - o r i e n t e du r b a nm a n a g e m e n t f i n a l l y , b a s e do na n a l y z i n ga n dl e a r n i n gf r o mt h e e x p e r i e n c ei nt h el a r g es c a l es p o r to f g i v i n gg o v e r n m e n tan e wl i f e i nw e s t e r n n a t i o n s ，i no r d e rt oi m p r o v et h ee f f e c t i v e n e s so fa d m i n i s t r a t i o n ，t a k ei m p l e m e n t a t i o n o fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n to fc i t ya st h eg o a l ，p r o m o t es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n ti n a c c o r d a n c ew i t hi n n o v a t i v et h i n k i n g ，i n c r e a s et h es u p p l yo fp u b l i cg o o d sw i t hm a r k e t m e a n s ，u p g r a d ep u b l i c s e r v i c eu s i n gac o m p e t i t i v em e c h a n i s m ，g u a r a n t e et h e a c h i e v e m e n to fp e o p l e o r i e n t e dg o a lw i t hp u b l i cp a r t i c i p a t i o np r i n c i p l e ，f r o mt h ef o u r a s p e c t s ，s u c ha st h ee s t a b l i s h m e n to fs c i e n c e o r i e n t e dm e c h a n i s m ，r e a s o n a b l es u p p o r t m e c h a n i s m ，as t a n d a r d i z e do p e r a t i n gm e c h a n i s ma n das o u n ds u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ， w ep u tf o r w a r dt h eb a s i cc o u n t e r m e a s u r eo fu r b a nm a n a g e m e n tc o n s i s t e n tw i t ht h e r e q u i r e m e n t so ft h es c i e n t i f i cc o n c e p t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fu r b a ni no u rc o u n t r ya n dt h ep r o f o u n dc o g n i t i o nf o r t h es c i e n t i f i co u t l o o ko nd e v e l o p m e n t ，a n dk n o w i n gd e e p l yf o rt h er e l a t i o nb e t w e e n u r b a nm a n a g e m e n ta n dp e o p l e o r i e n t e dc o n c e p t ，g r a d u a l l y , w ew i l lm a k eu r b a n m a n a g e m e n tr e s t o r e dt o i t so r i g i n a la p p e a r a n c e ，w h i c hg i v e san e wa n dd e e p e r m e a n i n gt ou r b a nm a n a g e m e n t t h i sa r t i c l ea n a l y z e sv a l u eo r i e n t a t i o no fo b t a i n i n g f u n d si nu r b a nm a n a g e m e n t ，a n de l a b o r a t e su r b a nm a n a g e m e n ts h o u l dr e g a r dt h e i m p r o v e m e n to fa d m i n i s t r a t ee f f e c t i v e n e s sa st h ev a l u eo r i e n t a t i o n ，s oa st oi m p r o v e t h ee f f i c i e n c yo fp u b l i cg o o d ss u p p l ya n dm e e tt h en e e d so fr e s i d e n t sa tt h el a r g e s t e d g e w es h o u l ds e e ，b e c a u s eu r b a nm a n a g e m e n th a sac l e a rp h a s er e f e r e n c ep o i n t ， t h ep r a c t i c eo fo b t a i n i n gt h ec a p i t a l o r i e n t e da p p r o a c hi sv e r yd i f f i c u l tt oc o m p l e t e l y c h a n g e ，a n ds o m er e f e r e n c e sa n di d e a sy e tt ob et e s t e di np r a c t i c e ，a tt h es a n l et i m e ， t h e r ea r es t i l lk i n d so fp r o b l e m si nt h ep r a c t i c et h a tn e e dt oc o n t i n u a l l ye x p l o r ea n d i m p r o v e k e yw o r d s ：u r b a nm a n a g e m e n t ，a d m i n i s t r a t ee f f e c t i v e n e s s ，m a r k e t - o r i e n t e d p o l i c i e s ，c o m p e t i t i o nm e c h a n i s m i v 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得( 注：如没有其他需要特别 声明的，本栏可空) 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签 导师签字：揪 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解堂撞有关保留、使用学位论文的规定，有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。 本人授权堂撞可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在 解密后适用本授权书) 学位论文作者 签字日期：2 0 0 7 年华月憎日 刷隘茕易织缸 签字日期：2 0 07 年4 月肛日 i | l 东师范大学硕：l 学位论文 引言 目前，全党正在开展深入学习实践科学发展观活动。科学发展观的第一要义 是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。 处理好加快城市发展这个第一要义与以人为本这个核心的关系，是每一个城市政 府的必须首先要解决好的问题。随着市场经济体制的建立和城市之间竞争的日益 激烈，城市政府在实践中引入市场机制逐步形成了城市经营的概念。 城市经营的概念在国外早已有之。但是，发达国家一般不叫城市经营( 日木 称城市经营) ，仍然叫城市管理，或者称之为现代城市管理。泰勃特( t i e b o u t ) 1 9 5 6 年在论文地方支出的纯理论中提出了泰勃特模型。其核心思想是居民 通过“以足投票”，选择提供税收和公共物品最好的地方政府。2 0 世纪8 0 年代 以来，政府职能不断膨胀、政府财政状况趋于恶化、公众对公共服务普遍不满、 国际竞争压力加剧，各国政府都开展了大规模的政府再造运动，其实质是一场深 刻的政府改革。政府再造的主导理论是建立企业型政府，将企业经营中注重成本、 效率、品质、顾客满意等策略引入政府管理活动之中，树立政府的市场经济观念， 引入竞争机制，与民间协同发展公共服务，以达到降低成本，提高服务效率的目 的。泰勃特的城市竞争理论与公共管理的政府再造理论，虽然出发点、逻辑体系 以及视角完全不同，却不约而同地提出同样的问题：政府管理需要引进市场机制， 与民间协同提供公共服务，需要降低成本，将政府的力量集中于政府必须做的领 域，提高公共服务的总体数量和质量，提升城市竞争力。而这正是城市经营的基 本思想。 国内城市经营的概念形成较晚。城市经营这个概念在2 0 0 1 年中国市长协 会第三次代表大会上首次被提出以后，便在全国各大城市流行起来。但 是，关于城市经营的一些最基木范畴，包括城市经营的提法本身是否具有科学 性，以及城市经营的基本概念、基础理论、经营内容、经营方式和经营目标都有 着激烈的争论。实践中，城市经营已经成为众多城市政府的现实行为，各个城市 都在按照自己的理解进行着城市经营。我国的城市经营大多从土地经营开始，以 资金获取为指向，以城市建设为重点，且热度之高、来势之猛可谓前所未有，出 现了许多问题。城市居民在城市经营中收益很少，甚至利益受到侵害，致使社会 东j j j f j 范大学硕上学位沦文 2 各界对城市经营褒贬不一。但是，不管承认与否，城市经营已经成为不可回避的 话题。以科学发展观为指导，用公共管理理论来回答城市经营的必要性、可行性、 动力机制、经作方式等，还原城市经营的本来面目，是推进我国城市经营进一步 健康发展的当务之急。 山尔师范大学硕：e 学位论文 第1 章城市经营的基本问题 1 1 城市经营的概念辨析 综合当前学术界关于城市经营的内涵的讨论，归纳起来主要有以下三种观点： 1 1 1 生产要素论 生产要素论认为“城市经营主要就是通过将城市中政府控制的生产要素( 主 要是上地) 推向市场，经过市场交易，为城市建设积累资本，增加财政收入 。 1 】 生产要素论的典型观点是：土地是城市最大的存量资产，是政府最大的财富。 城市经营，就是要最大限度地盘活土地资产，把自然资源变成政府可控财源 2 1 。 或者简单地说城市经营就是经营土地。 1 1 2 保值增值论 保值增值论认为城市经营就“是把城市中可经营的资源，如土地、基础设施、 生态环境、文物古迹和旅游资源等有形资产，以及依附其上的名称、形象、知名 度和城市特色等无形资产，通过对其使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场 运作，最大限度地盘活存量，引进增量，广泛利用社会资金进行城市建设，实现 城市资源配置的最优化和效益最大化。 【j j 保值增值论强调城市是国家长期巨额投资形成的，是重要的国有资产。政府 的职责就是集中精力把城市本身的事情做好，把软硬环境搞好，使城市保值增值。 否则，如果一个城市疏于管理，竞争力下降，就意味着悄悄地贬值，也就是国有 资产的流失。保值增值论的主要特征是强调城市经营的对象是城市可经营性资 源，将城市可经营性资源资本化运作，通过城市资产的自我滚动、自我积累、自 我增值，实现城市发展。 1 1 3 城市竞争论 城市竞争论认为城市经营是指“城市政府将市场手段和行政手段相结合，借 山东! j i l j 范大学硕士学位论文 助市场力量将可经营性资源资木化运作，减少对可经营性公共产品的支出，提高 公共资源的优化配置，从而实现政府以同样的资金营造更好的投资环境和人居环 境，提高城市竞争力。 h 。 城市竞争论强调的城市经营对象和目标与前两者不同，认为城市经营的对象 既包括可经营性资源，也包括非经营性资源。城市经营的目标不是单纯地提高政 府财政收入，也不是简单地追求城市保值增值，而是为了提高城市竞争力。城市 竞争力是指城市集聚稀缺资源、开拓市场、创造财富、提高市民生活质量的能力。 因此，城市经营的目标是为了持续提高城市创造财富和居民生活质量的能力，从 而提高城市竞争力。 本文认为，以上几种观点都是从经济学的角度来看待城市经营。这种以资金 获取为价值取向的城市经营理念是造成目前我围城市经营存在诸多问题的根源。 从城市经营的主体、客体和目的来看，城市经营作为政府建设管理城市的一种手 段，是实现政府的职能、责任和目标的重要载体。其根本目标不是单纯地提高政 府财政收入，也不是简单地追求城市保值增值和城市竞争力，而是为了提高城市 政府行政效能，提高公共产品和公共服务供给数量和质量，最大限度地满足居民 的公共需求。是城市政府落实科学发展观，科学处理城市发展和体现以人为本一 种公共管理方式。因此，本文认为不妨将城市经营定义为：以城市政府为主导， 应用市场手段将可经营性资源资本化运作，减少对可经营性公共产品的支出，降 低半经营性领域公关产品的成本，使城市有限的财政资本集中投入非经营性公共 产品的生产，从而提高行政效能，满足城市居民的需求，实现城市可持续发展。 1 2 城市经营内涵的认识 目前，学术界对城市经营的内涵争议还比较大。正确认识城市经营的内 涵，是树立符合科学发展观的城市经营理念的基础。 1 2 1 关于城市经营主体的认识 城市经营的主体主要存在“单主体论”与“多主体论”两种观点。所谓单主 体论，即认为城市经营的丰体是政府；而多主体论则认为居民、企业和政府都是 城市经营的主体，而不仪仪是政府。实际上，政府作为城市基础设施的丰要投资 4 山东师范大学硕士学位论文 者，是城市发展的领导者，担负着城市规划、建设、经营、管理的重任，城市经 营是在政府的引导和控制下逐步进行的，政府需要对城市的功能定位、规划布局、 形象设计、城市整体推销等进行宏观上的把握。治理的实质在于建立在市场原则、 公共利益和认同之上的合作，是各种公共的或私人的机构管理上下互动的管理过 程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公 共事务的管理陆1 。因此，政府不能包办城市所有的事务，不能越俎代庖，而要对 自己的行为、职权范围进行准确定位，并带动其他“主体”，充分发挥其他“主 体”在城市经营中的积极作用，善于整合所有的参与者，将社会能管理好的事务 尽量交给或归还给社会管理。 1 2 2 关于城市经营客体的认识 城市经营客体即城市经营的内容，由于问题的本身触及到转型期政府职能的转 变，因而，成为当前政府、学者、社会关注的焦点。目前比较集中的说法认为： 城市经营的内容是城市的基础资产( 即城市已经形成或将要形成的基础设施、社 会设施与公共产品设施。如能源、交通运输、供给排水、通讯、环保等) ，城市 政府能动用的城市特有管理权( 如土地批租权、生产经营项目审批权、城市空间 布局权等) 以及城市无形资产( 如城市特有的历史遗迹、文化传统、民俗风情、 自然风光、特色物产、投资创业和经济运行环境、产业发展结构、产业集散方向 和规模以及信息沟通渠道等) 。肺1 本文认为城市经营的客体应当是行政管理政策， 也就是说城市政府对城市公共产品和公共服务的供给采取何种政策，是计划手段 还是市场手段，是垄断还是竞争，等等。 1 2 3 关于城市经营目标的认识 虽然城市经营是从解决城市化和城市现代化建设资金缺乏问题提出来的，但 城市经营的内涵远远不在于此。行政效能的价值取向决定了城市经营的目标具有 多层次性：“第一层次目标表现为在一定程度上打破单一的政府投资的模式，使 城建投资由主要依靠政府转向依靠社会，由主要源于财政转向丰要源于市场，从 而解决城市建设管理资金缺乏的闲难。这是经营城市的最基本出发点和首要目 标；第二层次目标是推动政府职能转变，实现投资主体多元化、建设项目业丰化、 山东! j i l j 范大学硕：t ：学位论文 运行机制市场化，使城市建设和管理主要依靠市场手段，使城市政府更加适应市 场经济的发展环境”：7 1 第三层次目标是促进政府行政效能的提高，增强政府提 供公共产品和公共服务的能力和水平，使得城市资源在容量、结构、秩序和功能 上的最大化与最优化，提高城市政府公共产品和公共服务供给数量和质量，最大 限度地满足居民的公共需求，促进城市社会、经济、环境的和谐可持续发展。 1 3 城市经营的基本观点 人们对“城市经营问题褒贬不一。对城市经营持反对意见的人认为，“城 市经营 其实做的是拆房子、倒地皮的活动，导致对城市上地的炒买、炒卖、上 地收益流失、土地泡沫的形成；也有人认为一些城市政府打着“城市经营”的概 念，把本应政府承担的事业办成可以牟利的产业；还有人甚至认为，“城市经营 偷换概念，缺乏理论依据，因而否定“城市经营的可行性。造成这些认识的主 要原因是城市政府对城市经营内涵的错误认识，而采取了错误方式和行为，进而 影响了人们对经营城市的认识。要正确认识理解以提高行政效能为价值取向的城 市经营理念，需要明确以下几个方面的观点。 1 3 1 城市经营不等同于企业经营 城市经营过程中所出现的短期化行为，在很大程度上是企业短期化行为的延 伸。城市经营中的一个流行的观点，是把城市看成企业来经营。在城市经营过程 中运用一些企业经营的方法无可厚非，但把城市经营等同于经营企业则显然是定 位的错误。这一定位的错误必然要导致城市经营中的短期化行为的出现，不利于 城市整体利益的最大化与城市经济的可持续发展。目前，许多城市政府把经营城 市当作企业来经营，是错误的，是政企不分的表现。城市经营不能等同于企业经 营，二者之间存在着很大的差别，主要表现在，一是企业经营有明确的投资主体， 即所有者，因而企业的资产具有鲜明的个别性，属于某个或若干个特定的终极所 有者，即股东；城市经营是政府主导的投资主体的多元化( 包含企业) ，但城市 的资产不具有个别性，只有整体性；二是企业是一个经济实体，具有自负盈亏的 责任和义务，而追求利润最大化也就成了企业的唯一目标。作为经济载体的城市 不是一个经济实体，不具有自负盈亏的责任与义务，不是一个赢利机构。三是企 6 山东师范大学硕十学位沦文 业经营的主体企业，城市经营的主体是以城市政府为主导的企业或其他组织，城 市政府不作为经营的具体承担者，但是对承担城市经营的企业及其他组织具有强 烈引导、制约作用，保证城市经营不损害公共利益。四是企业经营者的职能表现 为单一性，主要是经济职能，而城市经营者的职能表现为多重性，包括政治职能、 社会职能、生态职能和经济指导职能，其中某一项职能的运行和发挥要与其他职 能相协调，而不能产牛较大的冲突。因此，城市经营追求的是行政效能的最大化， 而不是“利润最大化 ，除了考虑经济效益以外，还必须兼顾牛态、环境、文化、 社会福利等众多的因素，使城市经营的效益体现经济效益、社会效益、生态效益 的最佳整合。p j 1 3 2 城市经营不等同于土地经营 城市经营中出现的较多问题，是把城市经营等同于经营上地，即把城市经营 变相为土地炒卖，政府可以从土地经营( 即揄高地价) 直接获益。这可以说是大多 数城市的城市经营的最主要内容，因为这对政府而言是一条最为便捷和大宗的收 益渠道。在很多地方，来自土地出让的收入规模甚至可以与税收收入相匹敌，成 为城市建设的重要乃至主要的资金来源。由城市政府建立“土地储备中心垄断 土地一级市场、以非市场化的方式低价征地后在二级市场上高价出让，已经成为 各地城市政府竞相效仿的一个“定式。目前某些城市把“经济效益”，即把财 政收入当作主要工作来抓，甚至牺牲其他效益来获取“经济效益 。这种政府“直 接获益”的“经营 方式，实际上是政府直接参与经济活动，以其行政权力方面 的优势与民争利，与企业争利，其结果不但没有提高城市的竞争力，反而削弱了 城市竞争力，这与城市经营的初衷或目标是背道而驰的。而城市经营成功的城市， 政府的收益并不是直接从土地经营中获得，而是通过土地运作吸引投资者，形成 产业积聚，带动城市产业的发展而获得。p 1 注重城市整体利益的最大化和城市经 济可持续发展是城市经营行为的正确定位，是确保城市经营健康发展的前提。 1 3 3 城市经营不等同于城市营销 目前盛行的城市营销是一种过分追求表面化的营销，将城市营销当成城市经 山尔帅范大学硕上学位论文 营本身的营销。城市形象和城市竞争力之间有着密切的关系，随着城市竞争力日 益成为人们关注的焦点，城市形象作为城市政府的重要经营领域，其目的在于通 过城市各要素的系统整合与经营，塑造城市形象，将城市推向市场，吸引更多的 外部资源，以促进城市经济发展和招募、扩充城市财力，提高城市“公共物品” 的供给能力。但是，存在问题的是，把城市经营等同于城市营销，一方面不可能 在提高城市内在竞争力上下工夫，另一方面，也会将城市营销仪仅理解为单纯的 城市形象营销，理解为城市的美观漂亮，追求基础设施的现代化，追求楼高、路 宽、树绿、水清等等环境的硬件打造，以及不惜代价追求建造标志性的建筑。在 这种思想指导下的城市经营，存在的比广场大，比楼高的竞争，虽然也可能在短 时间内形成某种效应，获得上级领导的认可，但最终得不到市场的认可。市场作 为最终裁决者，虽然也鼓励作大，喜欢一流，但市场不喜欢单一化的大，仍然是 多样化的大。市场给模仿者定价最低，为多样化创新定价最高。离开城市经营需 要的营销，不仅不能给城市经营带来增殖效益，反而形成了城市负债，而且这种 影响在较长时期是难以消除的。城市经营离不开城市营销，但是城市营销不能等 同于城市经营。 1 3 4 城市经营不等同于城市管理 城市经营与城市管理虽然关系密切，但二者是有区别的。从经济学角度来 看经营与管理，一是功能不同。经营的功能是决策，管理的职能是执行。经营是 根据外界的变化来决定经营目标，起适应、超前的作用，管理则是组织协调内部 条件去实现目标。二是研究对象不同。经营研究的是目标、方向等重大的战略性 质的问题，而管理则是研究方法、手段等战术问题。三是要求不同。经营通过预 测、决策谋求最大的效益，管理则是在实施过程中提高效率。“们城市管理与城市 经营，一个是更多的从事微观工作，另一个则是更多的从事宏观工作。城市管理 丰要以行政命令为主，研究如何实现目标的方法、手段等，政府所扮演的角色是 所有者和管理者。比如老城改造、建造广场、修建城市形象工程等等，战术问题 治理整顿的事情较多、头痛医头脚痛医脚的事情较多。城市经营就是通过对城市 系统外部环境与内部资源的分析，运筹、谋划确定城市的战略目标，并通过对城 市系统内外资源进行整合、运营以实现城市战略目标的经济活动。城市经营应当 8 i l i 东师范大学硕士学位沧文 摆脱城市管理的狭隘观念的束缚，在政府的引导和控制下对城市的功能定位、规 划布局、产业政策、关注民牛、等进行宏观、战略性把握。 9 ij i 东师范大学硕十学位论文 第2 章城市经营的可行性与风险分析 2 1 城市经营的可行性分析 中国城市经营是以中国体制改革与对外开放为基本背景的，是市场经济体制 逐渐建立健全和城市之间竞争日益激烈相互作用的必然产物。经济体制改革和城 市化的持续推进不仅使城市经营成为必要，也为城市经营提供了可能。 2 。1 1 理论基础 经营城市的概念在国外早已有之。泰勃特( t i e b o u t ) 1 9 5 6 年在论文地 方支出的纯理论中提出了泰勃特模型。模型表明了在美国地方政府分区制的发 展中消费者选择对提高政府效率的作用，其核心思想是居民通过“以足投票”， 选择提供税收和公共物品最好的地方政府。泰勃特进一步将模型延伸到城市间竞 争的理论。提出只要生产要素在空间上是可以流动的，城市之间的竞争就会产生。 市场经济条件下的竞争具有多种形式，企业与企业间竞争、城市政府与城市政府 间竞争、企业与政府间的竞争，城市间竞争奠定了经营城市的市场基础。由于人 们偏好的不同及人口的流动性，将制约地方生产和提供公共产品的种类、数量和 质量。如果有许多地方，且每个地方分别提供不同的公共产品，那么，对于个人 来说，哪个地方提供的公共产品最适合于他的需求偏好，他就会选择前去那个地 方居住。“用脚投票 机制的核心就是“偏好显示”，即真实地显示消费者对公共 物品的偏好，从而避免在公共物品提供上的市场解法和政治解法的困境，以实现 公共资源的最优配置。2 0 世纪8 0 年代以来，政府职能不断膨胀、政府财政状况 趋于恶化、公众对公共服务普遍不满、国际竞争压力加剧，政府再造理论成为公 共管理学领域越来越关注的前沿课题。为了迎接激烈的国际竞争，各国政府都开 展了大规模的政府再造运动，其实质是一场深刻的政府改革。政府再造的主导理 论是建立企业型政府。将企业经营中注重成本、效率、品质、顾客满意等策略引 入政府管理活动之中，将政府改造成为“具有企业家精神的政府”。建立企业 型政府，不是将政府再造成企业，而是要树立政府的市场经济观念，引入竞争机 制，敢于创新，与民间协同发展公共服务，以达到降低成木，提高服务效率的目 1 0 i l i 东师范大学硕i ：学位论文 的。在各国的政府再造过程中，美围和英围的行动最为有效。中国经营城市的概 念形成较晚，是随着市场经济机制建立逐步形成的，在全国各地的实践中逐步形 成。经营城市这个概念在2 0 0 1 年中国市长协会第三次代表大会上首次被 提出以后，便在全国各大城市流行起来。 泰勃特的城市竞争理论与公共管理的政府再造理论，虽然出发点、逻辑体系 以及视角完全不同，却不约而同地提出同样的问题：政府管理需要引进市场机制， 与民间协同提供公共服务，需要降低成本，将政府的力量集中于政府必须做的领 域，提高公共服务的总体数量和质量，提升城市竞争力。因此，经济学中的泰勃 特关于城市竞争理论和公共管理学中的政府再造理论成为经营城市的基本理论 基础。中国经营城市是以中国体制改革与对外开放为基本背景的，是市场经济体 制逐渐建立健全和城市之间竞争日益激烈相互作用的必然产物。经济体制改革和 城市化的持续推进不仅使经营城市成为必要，也为经营城市提供了可能。创新城 市管理模式，引入市场机制和竞争机制，提高政府公共产品供给和公共服务效率 是经营城市的核心。 2 1 2 政策基础 一是土地市场的建立是中国城市经营的起点。土地是城市中最为稀缺和最为 昂贵的资源，城镇土地市场改革极大地推进了中国制度改革步伐，并成为中国城 市经营的起点。1 9 8 8 年4 月，七届全国人大一次会议通过的中华人民共和国 宪法修正案规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，为中国房地产 市场的发展提供了最高法律依据。1 9 9 0 年5 月，国务院颁布了城镇国有土地 使用权出让和转让暂行条例，为房地产市场的运作规定了基本的制度框架，使 中国房地产开始走上规范运作的轨道。因此，土地制度改革成为中国城市经营的 起点，也以此掀起了中国城市经营的浪潮。城市政府经营的范围和领域迅速拓展， 进入到可经营性公共产品的方方面面。二是分税制为城市经营提供了基本动力。 1 9 9 4 年中国的财政体制改革，建立了分税制。分税制明确了中央政府和地方政 府( 包括城市政府) 的财政权力范围，赋予了地方政府可以拥有相对独立的财权， 城市政府可以自丰地控制这部分财权，通过合法经营，以达到提高城市竞争力的 目的。为了促进自己可控制财力的不断增长，城市政府又不遗余力地调动一切因 东师范大学硕上学位论文 素，改善投资环境，吸引投资商。“顾客至上”的企业经营理念开始不知不觉地 在城市政府管理中逐步得到强化。城市公共资源配置的法制化和市场化是必然趋 势。三是物权法明确了城市政府对公共资源所有权、支配权。2 0 0 7 年1 0 月 1 日起施行物权法最主要的功能，是明确了各项资源( 财物) 的权属，明确 了所有权、收益权、担保权的区别。政府注重城市公共资源的配置管理，是履行 政府对公共资源所有权、支配权的体现。四是“政府非税收入 为城市经营合法 化提供依据。2 0 0 4 年7 月，财政部发布关于加强政府非税收入管理的通知， 明确提出了“政府非税收入 的概念和范围，并将国有资源( 资产) 有偿使用收 入作为政府非税收入的一类，要求完善管理、防止收入流失。这个通知界定 的“国有资产有偿使用收入，包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行 政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转 让等取得的收入，世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和 世界文化遗产的门票收入，利用