（公共管理专业论文）大连市城市生活垃圾管理市场化研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 生活垃圾问题从人类社会形成之初就己经存在。中国城市生活垃圾管理一直沿用政 府负责机制。这种体制，在计划经济时期发挥了一定的作用，但是在目前社会主义市场 经济条件下，越来越暴露出其忽视垃圾管理成本费用最低、市场利润最大等严重违背市 场经济运行管理规律的问题。随着垃圾产量的逐年增长，政府财政难以承担过高的管理 费用，在垃圾管理的实际过程中又往往以牺牲环境标准来维持其运行，使其走进了恶性 循环的怪圈。 本文以公共产品理论及相关概念为基础，首先阐述了公共产品的分类标准和其市场 化供给的可行性分析以及对政府职能的影响。其次分析了城市生活垃圾管理的内涵和其 公共产品属性，对垃圾管理市场化运营的可行性和前提条件做了进一步研究。再次，分 析了发达国家城市生活垃圾管理的状况和国内城市垃圾收集、清运、处理各环节的现状 及管理体制，并对体制的弊端进行了评价。在此基础上，分析了大连市城市生活垃圾管 理市场化的必要性、可能性及面临的关键问题，迸一步的分析涉及到了政府环卫管理职 能的调整，监督服务职能和具体运营职能的分离。 本文的重点放在了如何将城市生活垃圾管理的运营职能市场化的研究上，提出了设 立城市生活垃圾管理公司来负责具体的运营，并对垃圾管理公司的组成模式和整体运营 模式进行了规划，这些运营模式主要涉及到垃圾管理三个环节的业务流程。文章还提出 了一个比较完整的市场化思路，设计并制定了比较详细的生活垃圾管理公司的组建方案 和组织结构。 关键词：大连市；垃圾管理；市场化 大连市城市生活垃圾管理市场化研究 t h er e s e a r c ho fm a r k e t i n go nt h em u n i c i p a ls o l i dw a s t em a n a g e m e n ti n d a l i a n a b s t r a c t n 坨p r o b l e mo ft h es o l i dw a s t em a n a g e m e n th a sc o m ei n t ob e i n gs i n c et h eb e g i n n i n go f h u m a ns o c i e t y i nc h i n a t h em u n i c i p a ls o l i dw a s t em a n a g e m e r i ti sd e a l tw i t hi nt h e g o v e r n m e n t sc h a r g ea n dd i s p o s e da tt h eg o v e r n m e n t sc o s t ，am a n a g e m e n ts y s t e mw h i c hw a s a d o p t e di nt h ep l a n n e de c o n o m y a tp r e s e n t ，i ts t r e s s e sm o r eo nt h ee n v i r o n m e n t a lf a c t o r s r a t h e rt h a nt h em i n i m u mc o s ta n dm a x i m u mp r o f i t ，w h i c hd e v i a t e sf r o mt h e1 a wo fe c o n o m i c o p e r a t i o na n dm a n a g e m e n ti nm a r k e t o r i e n t e de c o n o m y w i t ht h ei n c r e a s i n ga m o u n to fs o l i d w a s t e ，t h eg o v e r n m e n tc a n n o ta f f o r dt h eh i g he x p e n s eo fs o l i dw a s t em a n a g e m e n t f u r t h e r m o r e ，t h es o l i dw a s t ei sd i s p o s e dp r a c t i c a l l ya tt h ec o s to fe n v i r o n m e n t ，a n dm a d ei t f a l l si n t oas t r a n g ev i c i o u sc i r c l e f i r s t l y ，t h ea u t h o rr e v i e w st h ed e v e l o p m e n to f p u b l i cg o o d st h e o r y ，c l a r i f i e st h ec a t e g o r y o fp u b l i c g o o d s ，t h ep r e m i s e f o ri t sm a r k e t o r i e n t e d p r o c e s s a n dt h ee f f e c to nt h e g o v e r n m e n t sr e l a t i v ef u n c t i o n s e c o n d l y ，a u t h o rd e f i n e st h es o l i dw a s t em a n a g e m e n ta n d a n a l y s e si t sp u b l i cg o o d sc h a r a c t e r , d e v e l o p saf i l r t h e rs t u d yo nt h ep o s s i b i l i t yt h a tm a k ei t p r o v i d e db yp r i v a t e t h ef e l l o w - u pa n a l y s i sp i c t u r e st h es o l i dw a g t em a n a g e m e n ts t a t u so f s o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ，r e v i e w st h ed o m e s t i cs i t u a t i o no ft h es o l i dw a s t ec o l l e c t i o n ， t r a n s p o r t a t i o na n dt r e a t m e n t ，p o i n t so u tt h ew e a k n e s so f t h ec u r r e n ts o l i dw a s t em a n a g e m e n t s y s t e mi nc h i n a 1 1 l ea u t h o ra n a l y s e st h en e c e s s i t y f e a s i b i l i t ya n dk e yp o i n t sf o rt h e m a r k e t - - o r i e n t e dp r o c e s so fs o l i dw a s t em a n a g e m e n tb a s e do nt h ec o u t e n ta b o v e t l l i sp a r t a l s or e a c h e st h ea d j u s t m e n to fg o v e r n m e n t sf u n c t i o n s e p a r a t et h es u p e r v i s i o n - s e r v ef u n c t i o n a n dt h eo p e r a t i o nf u n c t i o n 刀陀t h e s i sf o c n s e so nh o wt op r o m o t et h es o l i dw a s t em a n a g e m e n to p e r a t i o nt ot h e m a r k e t as o l i dw a s t em a n a g e m e n tc o m p a n yi sd e s i g n e dt or e s p o n s i b l ef o rt h eo p e r a t i o n f u n c t i o n , t h ed e s i g ni n c l u d e st h ee s t a b l i s h m e n tm o d eo f t h ec o m p a n ya n di t ss u b s i d i a r i e s0 n t h eb u s i n e s sl i n ko fc o l l e c t i o n , t r a n s p o r t a t i o na n dt r e a t m e n t f u r t h e r m o r e t h ea u t h o rp i c t u r e s t h eo p e r a t i o nm o d eo fs u c hc o m p a n y t h ea u t h o rr e v i e w sa n dd e v e l o p st h er e f o r md e s i g no f d a l i a nm u n i c i p a l i v yu r b a ns o l i dw a s t em a n a g e m e n ts y s t e m ，p r o v i d e sad e s i g no nt h e o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r eo f d a l i a ns o l i dw a s t em a n a g e m e n tc o m p a n y k e yw o r d s ：d a l i a nc i t y ；s o l i dw a s t em a n a g e m e n t ：m a r k e t i n g 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：龃日期：堆司 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用 规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论 文。 作者签名 导师签名：! 叠 丛l 年上月笪日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 绪论 1 1 研究背景 生活垃圾问题从人类社会形成之初就已经存在。人们在日常生活中总要产生垃圾， 只不过早期的城市规模小、垃圾成分简单，在自然条件下容易被环境消纳，尽管当时处 置手段简单，但对环境的危害并不明显。到了近代，随着城市人口的急剧增加、生活质 量的提高，城市生活垃圾的产量逐年增长及成分变得复杂，在垃圾中无机物成分及有毒 有害残留物增多，这给城市生活垃圾的收集、运输、处理增添了难度。垃圾处理方式不 当会造成影响城市景观、占用土地、污染土壤及水资源、影响空气质量、传播疾病等问 题。此外，大量城市生活垃圾的收集、运输和处理工作也给政府增添了越来越沉重的经 济负担。过去中国城市生活垃圾管理一直沿用计划经济时期的政府负责并承担费用的管 理机制。目前我国城市生活垃圾的管理体制，很容易将城市生活垃圾管理问题只局限于 处理方式自身进行讨论和分析，往往考虑符合环境标准的因素较多，而忽视了在市场经 济条件下，垃圾管理成本既要费用最低、又要市场利润最大的发展需求，严重背离了市 场环境下经济运彳亍管理的规律。随着垃圾产量的逐年增长，政府财政难以承担过高的管 理费用，在管理实际过程中又往往以牺牲环境标准来维持其运行，使垃圾管理走进了恶 性循环的怪圈。 正如有的学者所说，“任何环境政策必须首先识别目标，否则就将资源变成垃圾【l j ”。 可见，垃圾管理的目标应该在于确定具有环境、经济效益的社会最佳资源化水平，并通 过各种政策手段达到并保持这个水平。为了实现这个目标，从市场化运营的角度研究生 活垃圾管理是十分有益的。此外，从己有的研究工作来看，虽然对城市生活垃圾管理市 场化方面的研究有所涉及，但多为宏观性政策原则的讨论，缺乏具体的、针对区域的特 别是针对大连市这种环境标准要求很高但资金相对有限地区的具体管理政策分析、系统 管理政策研究以及可操作运营模式的设计。 目前，大连市城市生活垃圾管理的问题比较突出，主要表现在：一方面，近几年城 市生活垃圾处理设施、设备和观念、技术更新缓慢，造成大量的生活垃圾没有及时得到 符合环境要求的处理，解决垃圾污染问题迫在眉睫；另一方面，当前生活垃圾管理体制 落后、资金短缺问题日益突出，不能适应当前城市发展需要。这些问题的解决，则需 要提高垃圾处理的技术水平，另外更重要的是需要及时研究、制定和实施符合本地区实 际的垃圾管理市场化运营模式，以推进城市生活垃圾管理的产业化进程。 大连市城市生活垃圾管理市场化研究 1 2 研究思路及方法 本文在对城市生活垃圾的相关概念进行阐述之后，通过对公共产品如何私人供给和 政府治理结构怎样相应调整的理论分析，论证得出城市生活垃圾管理及其服务产业具有 准公共产品属性，可以采用“政府+ 企业”的模式，由市场( 或私人) 来提供，即在政 府的指导和监督下，通过市场提供城市生活垃圾管理的全过程服务。并借鉴国内外生活 垃圾管理的成功经验，结合本地区实际情况，设计出大连市城市生活垃圾管理市场化的 机构改革和具体运营方案。 1 3 研究目的及意义 通过对大连市城市生活垃圾管理市场化的研究，表明由市场提供垃圾管理服务可以 较好地分流政府的负担，解决垃圾管理中“政府失灵”的问题。用市场化运作的方式， 促使投资者、经营者自觉运用资源价值、环境成本机制，把城市环境卫生治理效果与运 行管理者的经济效益统筹兼顾起来，使城市生活垃圾管理获得一个长期的、稳定的、可 持续的市场发展空间。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 相关概念及理论借鉴 2 1 城市生活垃圾及其相关概念界定 2 1 1 城市生活垃圾的定义 中华人民共和国固体废物污染环境防治法和城市生活垃圾管理办法是中国 城市生活垃圾管理的主要法律依据。作为固体废物的一个类别，城市生活垃圾在中华 人民共和国固体废物污染环境防治法中有如下定义：城市生活垃圾是指在城市日常生 活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视 为城市生活垃圾的固体废物。在城市生活垃圾管理办法( 建设部令第2 7 号) 中规 定，城市生活垃圾是指城市中的单位和居民在日常生活及为生活服务中产生的废弃物， 以及建筑施工活动中产生的垃圾。这两个定义的核心内容是致的，即城市生活垃圾来 源于城市日常生活及其相关服务。目前在中国，医院垃圾、工业危险废物等其他城市固 体废弃物要求做专门处置，一般不计入城市生活垃圾【2 】o 2 1 2 城市生活垃圾三量的定义 所谓“三量”，即垃圾的产生量、排放量和清运量。 垃圾的产生量是指人们对产品和服务的消费中或消费后形成的废弃物的数量。 废弃物产生后，其中一部分可以通过回收再次使用或作为资源回收加工利用，从垃 圾中分离出去，余下废弃物的数量才作为真正的垃圾而被排放，形成垃圾的排放量。 垃圾的清运量则是指环卫部门收集和运输的垃圾数量。排放的垃圾总是需要清运 的，所以经常用较容易统计的垃圾清运量作为垃圾的排放量数据，进行数据分析1 3 1 。 2 ，1 3 城市生活垃圾的成分 一般来说，城市生活垃圾可分为居民垃圾、商业垃圾和街道保洁垃圾三大部分 4 1 。 居民生活垃圾来自居民生活过程中产生的废弃物，主要由厨余垃圾、纸类、塑料、玻璃、 织物等组成。由于社会的发展和居民生活水平的提高，这类垃圾约占生活垃圾总量的 6 0 左右，成份最为复杂，受时间和季节的影响也较大。街道保洁垃圾是指城市道路、 桥梁、广场、公园及其社会开放的露天公共场所产生的废弃物，这类垃圾约占生活垃圾 总量的1 0 ，由于城市道路建设发展，城市绿地、公园面积的增加，其产生量所占的比 例将略有上升，这类垃圾主要成分是泥沙、灰土、枯枝败叶及商品包装物等，易腐的有 机物较少，垃圾的平均含水量低，可燃烧热值比居民生活垃圾略高。商业垃圾是由商业、 工业、交通运输等部门产生的废弃物，这类垃圾约占生活垃圾总量的3 0 ，其产生量所 大连市城市生活垃圾管理市场化研究 占比例随着城市的发展呈逐步上升趋势，这类垃圾的产源单位不同，成份差异较大，平 均含水率低，高热值的易燃物较多【5 j 。 2 1 4 城市生活垃圾管理的内涵 城市生活垃圾产生源头极其分化，每个家庭、单位、公共场所都在随时产生垃圾， 为避免城市受到垃圾的危害，需要将垃圾收运到城区以外指定地点进行恰当的处理。因 此，个有效的城市生活垃圾管理系统应包括三个子系统：垃圾收集、垃圾清运、垃圾 处理。 ( 1 ) 垃圾收集 目前垃圾收集的方式主要有混合收集和分类收集两大类。 混合收集主要包括三种方式：一是容器式。指收集容器放置于固定的地点，服务 时间为一天中的全部或大部分。常见的收集容器有桶式和厢式，例如街道两侧和公共场 所设置的果皮箱。二是构筑物式。是以固定构筑物作为其收集容器。构筑物一般为砖或 水泥结构，样式各异，大部分密封。这种收集方式的特点是收集容器为半永久型，故容 器的使用寿命长、费用较低。三是垃圾道收集。在已经建成的多层和高层住宅楼中，通 过垃圾道收集垃圾是常见的收集方式。但由于底层垃圾间容量有限，容易造成堆积垃圾 发酵产生异味，而且该方式不利于垃圾的分类回收。目前，我国大部分城市相继规定新 建住宅楼不设垃圾道。 分类回收是指按照垃圾的可处理性或可利用价值而分别收集的城市垃圾收集方 式。收集源头的分类是分类回收的关键，即设立分类垃圾箱。城市垃圾的成分很复杂， 但大部分如金属、橡胶、塑料、废纸、玻璃等材质的废弃物均可再回收利用。因此，应 大力倡导并坚持使用可回收垃圾分类收集箱，并用颜色、形状和文字等对可回收废物加 以区别。 ( 2 ) 垃圾清运 垃圾清运的方式可分为直运式和转运式两种模式。直运式是指垃圾收集车把收集到 的垃圾直接运送至垃圾处理场进行处理的方式。转运式是指用小型垃圾收集车把从居 民、商业和其它单位收集点收到的垃圾送到城市垃圾转运站合并，并将其投入大型车辆 或其它运输成本较低的运载工具继续运往垃圾处理场，目的是为了减少运次、节约运费。 垃圾转运方式选择运用的主要因素是经济上的合理性，因为在城市垃圾管理的全过程 中，垃圾的收集和清运是耗费人力物力最大的两个环节，采用垃圾中转的目的就是提高 垃圾清运的效率和质量。 ( 3 ) 垃圾处理 大连理工大学专业学位硕士学位论文 垃圾处理是指通过各种方法将垃圾转化为符合环保要求的某种物质或能量形式的 过程。严格地说，没有得到回收利用的垃圾必须经过处理才能排放到自然环境中。目前， 各国垃圾处理的基本方法主要有填埋、堆肥和焚烧3 种。 填埋作为城市生活垃圾的最终处置手段，是应用最广泛的一项技术，它是从传统 的废物堆填发展起来的。垃圾埋入地下可以防止散发恶臭、滋生蚊蝇，并使垃圾得到逐 渐的降解。由于传统的填埋方式会产生渗沥液和填埋气体，造成对水体、土壤、大气的 污染，因此现代的填埋技术大多包括防渗系统、集排水系统、导气系统和覆盖系统，称 之为卫生填埋，但因其技术标准要求相当严格，我国大多数地区和城市一般只能达到“准 卫生填埋”标准。 堆肥是指人们利用自然界广泛存在的微生物，有控制地促进可降解有机物向稳定 的腐殖质转化的生物化学过程。堆肥技术具有悠久的历史，据史料记载，早在几千年前， 人们就将秸秆、落叶、杂草、人畜粪便混合堆积，经过一段时间的发酵后作为肥料在农 业生产中使用。进入2 0 世纪后，堆肥技术开始应用于城市生活垃圾的处理。上世纪7 0 、 8 0 年代堆肥技术发展缓慢，主要原因是垃圾成分变得复杂，玻璃、金属、塑料等大量新 出现的化学物质的加入大大降低了堆肥产品的质量，严重影响了堆肥产品的销路。9 0 年代，随着垃圾分类活动的开展、分选技术的提高，限定了堆肥垃圾的有机物来源，极 大地改善了产品质量，使得堆肥技术又重新开始发挥其应有的作用。 焚烧是对城市生活垃圾进行高热化学处理的技术。将垃圾作为固体燃料送入炉堂 内燃烧，在8 0 0 - - 1 0 0 0 的高温条件下，垃圾中的可燃成分与空气中的氧气发生剧烈的 化学反应，释放出热量并转化为高温燃气和少量性质稳定的固体残渣。垃圾焚烧突出的 优点是处理效率高，焚烧可以减少垃圾体积的8 0 一9 0 ，残余物比较稳定、易于处理。 2 0 世纪7 0 年代后，欧美等发达国家已经非常广泛地采用焚烧法来处理垃圾。尤其吸引 人的是，垃圾燃烧产生的高温气体可以回收利用，提供大量能源：如产生的热量大可直 接用于发电；热量小则用来提高水温或产生蒸汽。然而，垃圾焚烧也是受到质疑最多的 处理方法，特别是处理过程产生的二次污染问题，经常成为人们抨击和指责的焦点。此 外，垃圾焚烧设施的建设投资也是巨大的。尽管如此，欧美等发达国家垃圾焚烧厂的建 设和发展仍在继续，一些发展中国家也将垃圾焚烧处理项目列入日程。 2 1 5 城市生活垃圾产生量的变动特点及影响因素 在中国，随着经济的高速发展、人民生活水平的逐步提高，尤其是城市化进程的不 断加快，城市生活垃圾产生总量大幅度增加。目前，中国城市生活垃圾年产量己达1 5 亿吨以上，人均垃圾年产量在4 5 0 - - - 5 0 0 k g 左右，并且还在以每年8 一1 0 的增长率不 大连市城市生活垃圾管理市场化研究 断增加，未能处理的垃圾堆存量约达6 0 亿吨，侵占的土地面积多达5 亿多平方米，占 用了宝贵的土地资源。全国有2 0 0 多座城市仍处在垃圾的包围中，大量和快速增长的城 市生活垃圾给政府管理带来了巨大的技术、经济、社会和环境压力口j 。 尽管城市生活垃圾清运量的统计不十分准确，但其数据基本可以反映中国城市生活 垃圾产生量逐年增加的趋势。由表2 1 可以看出；从1 9 8 6 年至1 9 9 5 年止，城市生活垃 圾清运量平均每年的增长速度为8 9 8 ，由1 9 8 6 年的5 0 0 8 7 万吨增至1 9 9 5 年的1 0 6 7 1 万吨，增加了1 1 3 0 4 。1 9 9 5 年以后，我国城市生活垃圾清运量的增长趋势开始变缓， 进入了一个低增长阶段，1 9 9 9 年，全国城市生活垃圾清运量为1 1 4 1 5 万吨，与1 9 9 5 年 相比增加了6 9 7 ，平均每年仅增长1 7 4 。但从2 0 0 0 年开始，城市生活垃圾产生量又 进入一个快速增长的阶段。2 0 0 2 年，全国城市生活垃圾清运量为1 3 6 5 0 万吨，与1 9 9 9 年相比，增加了1 9 5 8 ，平均每年增长6 5 3 。而城市固体废物在0 e c d 成员国家上 世纪9 0 年代的增长速度是2 6 。与发达国家垃圾增长率水平比较而言，中国垃圾产量 正在经历一个较快增长的时期。 表2 1 全国城市生活垃圾生产情况统计 t a b 2 1s t a t i s t i c so f s o l i dw a s t eo u t p u to f t h ec i t i e si nc h i n a 大连理工大学专业学位硕士学位论文 表2 1 全国城市生活垃圾生产情况统计 t a b 2 1s t a t i s t i c so f s o l i dw a s t eo u t p u to f t h ec i t i e si nc h i n a ( 续表) 资料来源：根据中国卫生统计年鉴整理 垃圾产生量的变化是由很多因素决定的。一般而言，城市生活垃圾产生量的变化与 经济发展、城市化进程密切相关【8 】。城市化的加快会带来城市数量的增加和城市规模的 扩大，导致城市人口数量急剧增加，引起城市生活垃圾总量的增加，可以说，城市人口 的增加是影响城市生活垃圾产生量的最主要的因素。 从表2 2 可以看出，城市生活垃圾产生量除与城市人口正相关外，还受经济发展水 平影响。 表2 2 中国主要城市人均生活垃圾产量 t a b 2 2s o l i dw a s t ep r o d u c t i o no f p e rc a p i t ai nt h em a j o rc i t i e so f c h i n a 资料来源：根据中国卫生统计年鉴整理 此外，城市的燃气率等技术进步因素也对垃圾产生量有重要影响。民用燃料结构直 接影响城市生活垃圾的组成，进而对垃圾产生量的影响也十分显著。一般情况下，燃煤 区比燃气区的垃圾产生量要大。 2 2 城市生活垃圾管理市场化的理论基础 2 2 1 公共产品的定义 在公共支出的纯粹理论中，现代福利经济学中公共产品理论的奠基人萨缪尔森 给出了公共产品的经典定义。根据他的定义，公共产品具有两个本质特征。一是消费的 非竞争性，即在给定的生产水平下，向一个额外消费者提供商品或服务的边际成本为零， 即甲对该物品的消费，不会减少或影响乙对同一物品的消费。二是消费的非排他性，是 大连市城市生活垃圾管理市场化研究 指任何人都不能因为自己的消费而排除他人对该物品的消t g j 。萨缪尔森的理论观点认 为，很难或者不可能对使用公共产品者收费，因为公共产品是能够免费使用的。自萨缪 尔森以来，更多的经济学家投入到对公共产品的研究中，使有关公共产品的理论更为丰 富，同时也充满了争论。 2 2 2 公共产品分类和供给方式的争论 随着对公共产品研究的深入，关于公共产品的争论也日益激烈。总体上说，这些争 论主要集中在两方面：公共产品的分类以及供给方式。 关于公共产品的分类，学者布坎南在俱乐部的经济理论一文中明确指出，根据 萨缪尔森的定义所导出的公共产品是“纯公共产品”，而完全由市场来决定的产品是“纯 私人产品”例。现实世界中，大量存在的是介于公共物品和私入物品之间的一种商品， 可称作准公共产品。在此基础上，有学者根据竞争性和排他性的有无将公共产品分为三 类：第类是纯公共产品，即同时具有非排他性和非竞争性，如国防、公共教育、环境 保护等。第二类公共产品的特点是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排他， 如公共桥梁、高速公路、公共游泳池等，有人将这类物品形象地称为“俱乐部产品”。 第三类公共产品与俱乐部产品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排 他，如公共渔场、牧场等，有学者将这类物品称为共同资源。俱乐部产品和共同资源产 品通称为“准公共产品”，即不同时具备非排他性和非竞争性。准公共产品一般具有“拥 挤性”的特点【9 】，即当消费者的数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况， 而不像纯公共产品，增加一个人的消费，边际成本为零。准公共产品到达“拥挤点”后， 每增加一个人，将减少原有消费者的效用。 公共产品的分类以及准公共产品“拥挤性”的特点为我们探讨公共产品的供给方式 提供了前提。关于公共产品的供给方式，争论颇多。以萨缪尔森为代表的福利经济学家 们认为，由于公共产品非排他性和非竞争性的特征，因此通过市场方式提供公共产品， 实现排他是不可能的或者成本是高昂的，因此他们认为政府提供公共产品比市场方式即 通过私人提供具有更高的绩效。从2 0 世纪6 0 、7 0 年代以来，一批主张经济自由的经济 学家如戈尔丁、布普贝克尔、史密兹、德姆塞茨以及科斯等，纷纷开始怀疑政府作为公 共产品唯一供给者的合理性，这些人或从理论或从经验方面论证了公共产品私人供给的 可能性【9 1 。 2 2 3 公共产品私人供给的必要性及可能性 在当今世界中，私人参与提供公共产品已不是什么新鲜的话题，存在着种种成功的 范例。如美国的航空、能源、银行、电信、教育等公共产品的供给己全部面向私人开放。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 在中国，随着改革的深入，私人已经开始涉及公共产品的供给领域。据经济日报报 道，2 0 0 7 年政府采购的规模和范围将继续扩大，大型建设项目如道路修建、市政设施等 将向私人开放，内地有的省市也对一些重要路段的高速公路投资权进行了公开招标。并 承诺给予一定的使用年限。可见在我国，私人己逐步介入公共产品的供给领域。 ( 1 ) 公共产品私人供给的必要性分析 公共产品私人供给的必要性在于解决现实世界中的“政府失败”问题。福利经济学 家往往把政府制度作为一种外生变量，即不存在交易成本问题。而实际上政府作为一种 制度安排，如同市场制度一样，同样是内生变量，其自身的运行以及向公众提供公共服 务和公共产品同样存在着交易成本问题。由于政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其成 本和效率较私人部门难以测量。再者，官员也是理性的“经济人”，公共产品的政府供 给中也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。因此，政府提供公共产品在某种程度上 是一个政治过程，其交易成本甚至比市场制度更昂贵，具体表现为现实中政府的种种“政 策失败”。在这种情况下，政府作为公共产品的唯一供给者就失去了合法性的依据，正 如世界银行所认为的，“在许多国家中，基础设施、社会服务和其它商品及服务由政府 或公共机构作为唯一的垄断性的提供者来提供不可能产生最好的结果 1 0 】，。而在公共产 品和服务的提供上加强竞争将会提高政府的效率和资源的充分利用。 ( 2 ) 公共产品私人供给的可能性分析 那么，私人若想成功地提供公共产品，需要何种条件、可能性如何呢? 首先要了解 一下几位经济学家对私人提供公共产品的认识。 对于公共产品，从斯密、穆勒到萨缪尔森等学者都把它作为市场失灵而必须由政府 配置的对象。但是，以戈尔丁、科斯等为代表的经济学家却提出了相反的看法。 戈尔丁认为，在公共产品的消费上存在着“平等进入”和“选择性进入”。“平等 进入”指公共产品可由任何人来消费，如公园中的露天音乐会。“选择性进入”是指消 费者只有在满足一定的约束条件例如付费后，才可以进行消费，如在音乐厅中举办的音 乐会等。我们发现，可以“平等进入”的公共产品一般是纯公共产品，如国防、公安等。 而“选择性进入”的公共产品一般是俱乐部产品如高尔夫球场、音乐厅等。戈尔丁认为 福利经济学忽视了公共产品供给方式上的“选择性进入”。没有什么产品或服务是由其 内在性质决定它是公共产品或不是，存在的只是供给产品或服务的不同方式，即“平等 进入”和“选择性进入”。若公共产品不能通过市场手段被充分地提供给消费者，那是 因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在其他条件上还暂不可行。其他学者如 布鲁贝克尔认为，公共产品消费上的免费搭车问题研究忽视了现实中许多影响人们表明 自己对公共产品需求的重要因素。例如，社区中某一成员虽然因为免费搭车享受了短期 大连市城市生活垃圾管理市场化研究 利益，但他会失去社区成员的信任而有损于自己的长期利益。出于这一考虑，社区成员 免费搭车的动机就会大大减弱。经济学家史密兹进一步认为，在公共产品的供给上，消 费者之问可订立契约，根据一致性同意原则来供给公共产品，从而解决“免费搭车”问 题。 如果说上述学者是从理论角度论证了私人提供公共物品市场化运作的可能性，著名 经济学家科斯则是从经验的角度论证了这种可能性。 众所周知，灯塔作为一种公共产品，长期以来一直被认为只能由政府提供。而科斯 在其经典论文经济学上的灯塔中认为，从1 7 世纪开始，在英国，灯塔一直是由私 人提供的，并且不存在不充分供给的情况，政府的作用仅限于灯塔产权的确定与行使方 面【l “。管理灯塔的机构是领港工会一个对公众负责的私人组织。具体来说，私人从 国王那里获得修建灯塔的专利权，国王允许私人向船只收费，费用通过港e l 代理者( 通 常是海关官员) 来收取。在1 8 2 0 年，英格兰和威尔士共4 6 座灯塔，其中3 4 座由私人 建造。虽然后来英国政府规定由领港公会收购所有私人灯塔，但领港公会实际上是一个 私人组织，而不是政府部门。因此，英国历史上的灯塔基本上是由私人供给的。 因此可以得出，私人若想成功地提供某些公共产品，需要以下条件。 第一，私人供给的公共产品一般应是准公共产品。由于纯公共产品一般具有规模大、 成本高的特点，政府可利用其优势来较为经济地提供，而私人提供纯公共产品不是交易 成本太大就是不可能。如产权、收入分配政策等制度安排就不能由私人提供。但是，应 该注意的是，私人不能提供纯公共产品并不意味着私人不能涉足这个领域。这里我们要 把某些纯公共产品的提供和生产区分开来。如某些国防产品也可以由私人生产，但由政 府进行采购。实践证明这种公私混合的公共产品供给方式也是成功的。同时，准公共产 品的规模和范围一般较小，涉及的消费者数量有限，正如布鲁贝克尔和史密兹所认为的， 这容易使消费者根据一致性同意原则订立契约，自主地通过市场方式来提供。由于消费 者数量有限，因此达成契约的交易成本较小，从而有利于公共产品的供给【1 2 】。 第二，在公共产品的消费上必须存在排他性技术。这即是戈尔丁提出的公共产品使 用上的“选择性进入”方式。纯公共产品如国防、公共安全等，由于同时具有非排他性 和消费的非竞争性，因此很难排除“免费搭车”等外部性问题，共同资源产品如公共渔 场、牧场等也存在这个问题。而俱乐部产品，由于存在着“选择性进入”方式即排他性 技术( 如音乐厅的门票) ，可以有效地将“免费搭车者”排除在外，因此可以大幅度地 降低私人提供产品的成本，从而激励私人提供某些公共产品。在科斯的灯塔中，港口即 是一种排他性技术，即进入港e l 的船必须交纳灯塔税。实践证明，这种方式较为成功地 大连理工大学专业学位硕士学位论文 将灯塔的“免费搭车者”排除在外j 。总之，技术性和机构性创新为具有竞争性的私人 企业参与迄今为止仅限于公共部门的活动提供了新的机会。 第三，更为关键的是，私人若想成功地提供公共产品必须要有一系列制度条件来保 障。其中最重要的制度安排是产权归属，按照学者阿尔钦的定义，产权是一个社会所强 制实施的选择一种经济产品的使用权力【l 矾。可以看出，产权的一个特点是其强制性，只 有强制性的产权归属才能使产权所有者形成对产权所产生效益的良好预期，从而有足够 的激励来行使产权。因此，只有界定私人对某一公共产品的产权，并且有一系列制度安 排来保护产权的行使，这样私人才有动力来提供某一公共产品。再以科斯的灯塔为例， 私人从国王那里取得修建灯塔的专利权，即是从法律上获得了对灯塔的产权，由此以法 律手段保障了私人修建灯塔的权益。 2 ，2 4 公共产品私人供给与政府治理结构的转变 ( i ) 公共产品私人供给对政府治理结构的影响 公共产品的私人供给对政府的治理结构产生了重要影响。它意味着政府并不是公共 产品的唯一供给者，在政府之外还存在其它成功的公共产品的供给形式。正如著名学者 文森特奥斯特罗姆所指出的，“每一公民都不由一个政府服务，而是由大量的各不 相同的公共服务产业所服务。大多数公共服务产业都有重要的私人成份【9 】”。这意味着 随着经济领域和社会领域私人组织力量的发展，政府作为公共领域垄断者的单中心治理 模式己经发生改变。公共领域的治理已出现了某种多中心倾向。公共领域的多中心治理 体制否认了政府作为单中心治理者的合理性，认为政府的作用是有限度的，主张建立政 府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。 我国正式加入世贸组织以后，这又势必对我国政府的治理模式产生更为深远的影 响。因为根据w t o 的非歧视性和国民待遇原则，国外的私人公司将分阶段进入一直由 我国政府垄断经营的领域，如电力、电信、邮政、金融服务业等，而我国的私营企业也 将逐步获得政府垄断领域的“国民待遇”资格，这种趋势必将对政府在公共领域的作用 产生强烈冲击。这种情况下，我们应当重新思考当代政府的作用问题。政府应把作用集 中于更为基础性的方面，如建立法律和产权基础、保持非扭曲性的政策环境、投资于基 本的社会服务和基础设施、保护承受力差的阶层和保护环境等等，同时积极吸引私人主 体和第三部门广泛参与到公共产品和服务的供给中来。而私人更为广泛地介入公共产品 供给领域的事实表明，经济和社会领域的自主性得到进一步增强，公共领域治理的多中 心格局渐趋形成。 ( 2 ) 公共产品私人供给中的政府作用 大连市城市生活垃圾管理市场化研究 某些公共产品由私人供给决不意味着要完全脱离政府，相反，政府在公共产品的私 人供给中发挥着至关重要的作用。政府的作用主要集中在以下方面： 首先，政府要为公共产品的私人供给者提供制度激励，这包括对公共产品产权的界 定以及给予某些激励措施等，从而为私人提供公共产品创造良好的制度环境。正如学者 诺曼尼科尔森所指出的，“政治过程在任何情况下都将通过对关键性经济制度的影响来 塑造私人的选择【1 4 】”。如产权作为一种强制性的制度安排。只能通过政府来界定。而且， 由于某些公共产品具有高成本、非赢利性等特点，政府可对公共产品的私人供给者给予 补贴或其它优惠性政策。还以私人承包高速公路为例，政府规定，若私人投资某路段高 速公路的建设，则他可享有2 0 年的收益权。那么，在这2 0 年中，该路段高速公路的部 分产权包括使用权、收益权则归投资者所有。政府则要保护其产权，除特殊情况外( 如 战时状态) 。其它任何部门、组织和卜人不得侵犯其产权。 其次，私人提供公共产品可能会出现某些负面性问题，对此政府要进行必要的管制。 具体来说，正如政府提供公共产品会产生垄断等负面性影响一样，私人取得某一公共产 品的产权后，也会形成某种垄断优势，凭借这种优势，可能会提高此公共产品消费的准 入价格，如提高高速公路的收费等；还有可能不对消费者提供完全信息，从而欺骗消费 者；再者某些公共产品在使用过程中还可能产生环境污染等情况【1 5 】。针对上述问题，政 府有责任对公共产品的私人供给者进行必要的规制，以切实保护消费者的权益。政府允 许私人提供某些公共产品，决不意味着政府在此方面责任的让渡。因为无论是纯公共产 品，还是准公共产品，其目的都是为了满足公众需要，实现某种公共利益，因而具有公 益性质取向。而公共产品的私人供给者，由于理性“经济人”的特点，很可能由于制度 约束的缺失，可能会做出某些有违公共利益的行为，出现低效率等情况。因此，出于公 益的目的，政府必须加强对私人提供公共产品的制度约束。 再者，在私人提供公共产品的过程中，政府有必要给予公共产品的消费者某种支持。 因为公共产品的消费者一般是分散的，而且同样由于理性“经济人”的原因，消费者不 太可能形成强有力的集体行动，同公共产品的私人供给者讨价还价。这种情况下，政府 有必要为消费者提供信息以及其它必要的支持。如组织消费者成立关于该种公共产品的 协会等，以采取有效的集体行动，促使私人提高其所提供的公共产品的品质。 政府在公共产品私人供给中的作用表明，在公共产品供给上不存在市场和政府的完 全分野【1 6 】。实际上，二者的作用是互补性的，我们不能离开市场谈政府，也不能离开政 府谈市场。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 2 5 城市生活垃圾管理公共产品属性界定 城市生活垃圾管理是人类的一项活动，作为单独的一个人或家庭或组织，除了做好 个人范围、居住范围、组织范围内的卫生，没有特定的义务去清除他人或其它组织产生 的垃圾，更没有内在的动力去对垃圾进行最终处理。由此，城市生活垃圾管理最恰当的 人选就是政府。而事实上垃圾管理是一种公共服务，就如同其它必须由政府提供的服务 一样，比如免费的公路、桥梁、公园等。 进一步来分析，假设政府对垃圾管理服务征收费用，作为单个的垃圾产生者，如家 庭、社会个体组织等，即使他不交费，仍然可以将自己产生的垃圾偷偷倾倒，政府没有 能力对这种行为进行监督( 或者监督的成本相当大) ，即消费上具有非排他性；但同时， 当垃圾量增加到一定程度，就会增加收集所用的容器、运输车辆、垃圾处理场的投入以 及人力资本投入，即边际成本不为零，因此，这种服务不具有消费上的非竞争性。 结合以上分析可以得出，城市生活垃圾管理应该属于准公共产品的范畴。因此，政 府和市场都可以作为城市生活垃圾管理服务的有效提供者，这也是政府有计划退出垃圾 管理服务市场、依靠市场( 私人) 间接提供城市生活垃圾管理服务的依据。 大连市城市生活垃圾管理市场化研究 3 国内外城市生活垃圾管理现状 3 1国外城市生活垃圾的管理体制和政策体系 随着世界经济的发展，全球城市化水平逐步提高，城市生活垃圾问题己成为困扰全 球各国城市化进程中的焦点和难点问题。面对全球城市生活垃圾月益加剧的趋势，全球 各国都集中力量努力探索城市生活垃圾处理的技术与经济政策。但是随着城市生活垃圾 的不断增长，只靠研究先进的处理技术和方法，难以解决日益严重的城市生活垃圾问题， 而且先进的处理技术无疑又加大了城市生活垃圾的管理成本，使城市生活垃圾管理走入 了恶性循环的怪圈。经过不断探索和反思后，各国政府普遍认识到城市生活垃圾管理问 题不单纯是一个技术和处理方法的问题，而是一个涉及到经济、社会、环境的复杂的系 统工程，既有靠市场经济这只无形的手能解决的问题，也存在非经济性的社会公共产品 外部问题，单靠市场或技术都难以解决。发达国家经过几十年的实践和不断完善，在城 市生活垃圾管理思路上经历了一场革命性的转变，己形成了完善的管理体制和配套的经 济政策支持体系。 3 1 1 实行分层次管理 为了对城市生活垃圾实行有效的管理，发达国家大多是施行国家、区域、地方分层 次管理的体制。 国家层次的管理内容包括：( 1 ) 制定有关城市生活垃圾处置、回收利用、环境保 护等方面的经济技术和法律、法规、管理条例；( 2 ) 制定适应市场经济并具有激励机 制的相关经济补偿政策，规范从事城市生活垃圾处理企业、团体的行为和城市生活垃圾 产生者的责任及行为；( 3 ) 建立城市生活垃圾管理信息网，提供技术支持和提高监督 能力 1 5 - 1 6 】。 区域层次的管理内容包