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论文题目：广州市城市交通公交 优先政策选择与分析 专业：公共管理 硕士生：毛听中 指导教师：郭巍青教授 摘要 城市交通作为城市的主要组成部分，是保证城市生产、生活正常运转和不断发展的 动脉。但随着城市化、机动化的进程，交通供给日益跟不上交通需求的发展，供需矛盾 越来越严重，由此引发交通拥堵以及相关的环境污染、资源浪费等系列问题。本文从公 共管理的角度，选择广州进行研究，在分析城市交通的现状特点、存在问题，以及政府 责任相关理论的基础上，通过政策研究方法，分析广州实施公交优先的必要性和可行性， 提出符合广州市实际及今后发展的公交优先具体政策建议，为政府的决策提供理论依 据，也为我国大城市交通问题的解决提供样板参考。 本文首先分析广州城市交通发展的现状、特点，以及城市交通中存在的拥堵、规划 滞后、环境污染等问题，指出城市交通供需之间的矛盾，同时，探讨政府在当前城市交 通发展中的责任问题，为下一步城市交通战略和具体政策选择奠定基础。 然后，从资源配置和可持续发展的角度，通过情景分析，从道路交通服务水平评价、 城市交通可持续发展评价、交通结构与城市空间布局结构等角度进行比较，分析广州城 市交通确立公交优先战略的必要性和可行性。在此基础上，进一步结合广州城市和交通 特点展开分析，构建公交优先具体政策体系框架，提出具体可行的政策建议。 最后，分析广州公交优先政策实施的原则、影响因素，提出要建立公交优先政策实 施的控制机制，才能有效实施公交优先。 关键词：公共政策城市交通战略公交优先 t i t l e ：g u a n g z h o um u n i c i p a lt r a n s p o r t a t i o n p u b l i c tt r a n s p o r t a t i o nf i r s tp o l i c y c h o i c ea n da n a l y s is1cea n as 1s m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：m a ox i n z h o n g s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rg u ow e i q i n g a b s tr a c t t h em u n i c i p a lt r a n s p o r t a t i o nt a k e su r b a nt h ek e yc o m p o n e n t ， i sg u a r a n t e e d t h eu r b a np r o d u c t i o n ，t h e1i f en o r m a lw o r ka n dd e v e l o pu n c e a s i n g l ya r t e r y b u t a l o n gw i t h u r b a n i z e d ，t h em o t o r i z a t i o na d v a n c e m e n t ，t h et r a n s p o r t a t i o ns u p p l i e s c a n n o tf o l l o wt h et r a n s p o r t a t i o nd e m a n dt h ed e v e l o p m e n t ，t h es u p p l ya n dd e m a n d c o n t r a d i c t o r yt ob eg e t t i n gm o r ea n dm o r es e r i o u sd a yb yd a y ，f r o mt h i si n i t i a t e s s e r i e sq u e s t i o n sa n ds oo ne n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nw h i c h ，r e s o u r c e sw a s t et h e t r a n s p o r t a t i o ns u p p o r t ss t o p su pa sw e l la s i sr e l a t e d t h i sa r t i c l ec a r r i e s o u to f f i c i a l d u t i e st h ea n g l ew h i c ha l t o g e t h e rm a n a g e s ，c h o o s e sg u a n g z h o ut o c o n d u c tt h er e s e a r c h i na n a l y z e st h em u n i c i p a lt r a n s p o r t a t i o nt h ep r e s e n t s i t u a t i o nc h a r a c t e r i s t i c ，t h ee x i s t e n c eq u e s t i o n ， a sw e l la si ng o v e r n m e n t r e s p o n s i b ili t yc o r r e l a t i o nt h e o r i e sf o u n d a t i o n ，t h r o u g ht h ep o li c yr e s e a r c h m e t h o d 。a n a l y z e st h eg u a n g z h o ui m p l e m e n t a t i o np u b l i ct r a n s p o r t a t i o n f i r s t n e c e s s i t ya n dt h ef e a s i b i l i t y ，p r o p o s e dt h a tc o n f o r m st og u a n g z h o u t ob e p r a c t i c a la n dt h ep r e s e n tw i l ld e v e l o pp u b li ct r a n s p o r t a t i o nf i r s tc o n c r e t e p o li c ys u g g e s t i o n i tp r o v i d e st h et h e o r yb a s i sf o rg o v e r n m e n t sd e c i s i o n m a k i n g ， a l s op r o v i d e st h em o d e lr e f e r e n c ef o ro u rc o u n t r yb i gm u n i c i p a lt r a n s p o r t a t i o n q u e s t i o n ss o l u t i o n t h i sa r t i c l ef i r s ta n a l y z e sg u a n g z h o u m u n i c i p a lt r a n s p o r t a t i o nd e v e l o p m e n t l l t h ep r e s e n ts i t u a t i o n ，t h ec h a r a c t e r i s t i c ，a sw e l l a si nt h em u n i c i p a l t r a n s p o r t a t i o n e x i s t ss u p p o r t s s t o p su p ，q u e s t i o n sa n ds oo np l a nl a g ， e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n 。p o i n t so u tb e t w e e nt h em u n i c i p a lt r a n s p o r t a t i o ns u p p l y a n dd e m a n dt h ec o n t r a d i c t i o n a tt h es a m et i m e ，d i s c u s so ng o v e r n m e n t si n c u r r e n tm u n i c i p a lt r a n s p o r t a t i o nd e v e l o p m e n tr e s p o n s i b i l i t yq u e s t i o n ，l a y st h e f o u n d a t i o nf o rt h en e x ts t e pm u n i c i p a lt r a n s p o r t a t i o ns t r a t e g ya n dt h ec o n c r e t e p o li c yc h o i c e t h e n ，f r o mt h er e s o u r c e sd e p l o y m e n ta n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t sa n g l e ， t h r o u g ht h es c e n a r i oa n a l y s i s ，f r o mr o a dt r a f f i ca n g l e sa n ds oo ns e r v i c el e v e l a p p r a i s a l ，m u n i c i p a lt r a n s p o r t a t i o n s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta p p r a i s a l ， t r a n s p o r t a t i o ns t r u c t u r ea n dc i t ys p a t i a la r r a n g e m e n ts t r u c t u r ec a r r i e so nt h e c o m p a r i s o n ，a n a l y z e sg u a n g z h o um u n i c i p a lt r a n s p o r t a t i o ne s t a b li s h m e n tp u b l i c t r a n s p o r t a t i o nf i r s ts t r a t e g yt h en e c e s s i t ya n dt h ef e a s i b i l i t y b a s e do nt h i s ， f u r t h e ru n i f i e sg u a n g z h o uc i t ya n dt h et r a n s p o r t a t i o nc h a r a c t e r i s t i cl a u n c h e s t h ea n a l y s i s ，t h ec o n s t r u c t i o np u b l i ct r a n s p o r t a t i o nf i r s tc o n c r e t ep o l i c y s y s t e mf r a m e ，p u t sf o r w a r ds p e c i f i c a l l yt h ef e a s i b l ep o l i c yp r o p o s a l f i n a l l y ， a n a l y z e sg u a n g z h o up u b l i c t r a n s p o r t a t i o n f i r s tp o l i c y i m p l e m e n t a t i o nt h eb a s i cp r i n c i p l e ，t h ei n f l u e n c i n gf a c t o r ，p r o p o s e dt h a tm u s t e s t a b l i s ht h ep u b l i ct r a n s p o r t a t i o nf i r s tp o l i c yi m p l e m e n t a t i o nt h ec o n t r o l m e c h a n i s m ， c a ni m p l e m e n tt h ep u b l i ct r a n s p o r t a t i o ne f f e c t i v e l yf i r s t k e yw o r d s ：c o m m u n i t yp o l i c ym u n i c i p a lt r a n s p o r t a t i o n s t r a t e g yp u b l i c t r a n s p o r t a tio nf i r s t i i i 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：荔蹶i 中 日期：伽睁月卜同 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：搠中 日期：伽孵6 月( 口r 导师签名： 日期：年月 日 第一章引言 第一节研究背景和意义 随着国民经济飞速发展和城市化的进一步加快，我国城市交通发展面临的形势不容 乐观。一方面城市人口持续增长，机动车拥有量增长迅速，居民对交通的需求和服务的 要求越来越高，小汽车进入家庭速度加快，机动化出行趋势明显。另一方面，城市交通 需求不断增长的同时，交通供给却相对不足，城市道路建设的速度远远跟不上道路交通 量的增加，城市交通拥堵日趋严重。与此同时，由于机动化程度的提高，交通运输对能 源的依赖和消耗进一步增加，城市交通的资源环境压力不断加大，交通环境问题趋于明 显。鉴于此，有必要重新认识城市交通发展的深层次特征与规律，探寻实现城市交通良 性发展之路。 城市的交通功能依靠交通运输系统而实现，城市交通运输系统中的最主要组成部分 是客运系统，客运交通系统是整个城市发展中不可缺少的重要组成部分。一般说来，客 运交通系统总是存在着城市公共交通系统和为私人交通工具服务的道路交通系统的二 元结构。作为具有一定规模的现代城市，不能单靠私人交通或者公共运输系统来解决城 市交通问题。目前，城市严重的交通拥堵带来的各种问题，是世界上大多数城市特别是 特大城市面临的难题。很多城市都曾以各种手段来解决交通拥堵等问题，包括增建、扩 建道路交通设施等，但都没有取得明显成效。由于供需的不平衡，城市交通发展模式陷 入了拥堵一建设一缓和一再拥堵的恶性循环。通过各种尝试的经验教训，人们开始认识 到公共交通的重要性，把公交优先作为解决城市交通问题的重要途径。世界上一些城市 在优先发展公共交通方面确实也取得一定的成效，值得我国城市管理者认真参考借鉴。 广州是华南区域性中心城市和交通枢纽，经济持续快速增长，经济实力在全国城市 中的排名稳居第三位，中心城市核心带动和辐射作用同益明显。目前，作为人口超过一 千万的特大型城市的广州，其人口高度密集，城市交通量巨大，机动化出行发展迅猛， 公共交通分担率低，城区道路等交通资源有限，交通供给和需求的矛盾恶化，导致交通 日益拥堵、环境污染严重等一系列问题。如何解决交通问题，已成为当前城市管理的重 中之重。广州的以上特征，在我国大城市特别是特大型城市中具有典型性、代表性。本 文从公共管理的角度，选择广州进行研究，在分析城市交通的现状特点、存在问题，以 及政府责任相关理论的基础上，通过政策研究方法，分析广州实施公交优先的必要性和 可行性，提出符合广州市实际及今后发展的公交优先政策建议，为政府的决策提供理论 依据，也为我国大城市交通问题的解决提供样板参考。 第二节城市交通、公交优先等概念的内涵和界定 从广义来讲，根据源流分布性质不同，城市交通分为城市对外交通和城市内部交通。 前者以城市为单元，泛指一个城市与其它城市或地区之间的交通联系，后者指城市内部 各交通产生点和吸引点之间的交通联系。狭义的城市交通则仅指城市内部交通。本文 研究的城市交通仅限于城市内部交通，也就是狭义的城市交通。城市内部交通由客运和 货运两大系统组成。而城市客运交通系统由个体交通和公共交通两大部分组成( 如图 卜1 ) 。个体交通方式主要有私人汽车、自行车、摩托车、步行等。公共交通是指城市中 供公众乘用的，经济方便的各种交通方式的总称，从广义上讲由常规公交( 包括公共汽 车、有轨电车、无轨电车、轮渡等) 、快速轨道交通( 包括地铁、轻轨、城市高速铁路 等) 和准公共交通( 包括出租汽车、单位公务车) 三部分组成。人们同常所讲的公交车 只是城市公共交通的一个部分。本文论述的公交优先的“公交”主要是指常规公交和快 速轨道交通，不包括公共性不强的出租汽车、单位公务车等准公共交通。 公交优先于二十世纪六十年代初首先由巴黎提出。二战后，迫于汽车工业财团的压 力，法国政府采取了鼓励私人交通发展的政策，造成私家车急剧发展。到七十年代初， 城市交通拥堵严重，几近瘫痪。于是，政府开始重视公共交通，下大力气重点优先发展 公共交通。此后，公交优先在欧美等国大城市得以推行，至今己形成较丰富的内容体系。 “公交优先”是城市公共交通系统优先发展的简称，不仅是专指常规公交通行权上 的一种片面优先。一直以来，各国对公交优先都有不同的理解。有的国家和城市将其定 位为长期发展的城市战略，甚至影响到土地、人口、规划等政策；有的则将其作为政府 的一项公共专业政策加以推行；有的只是设置公交专用道等设施，以便于公交车的通行， 王炜，陈学武，陆建城市交通系统可持续发展理论体系研究北京：科学出版社，2 0 0 4 2 作为城市交通政策其中的一项措施。要明确公交优先具体的涵义，可从广义和狭义方面 进行阐述。从广义上讲，凡是有利于公共交通优先发展的政策、战略和措施均可称之为 公交优先：从狭义上讲，则是指仅在交通技术范围内，采取适当的交通管理和道路工程 等措施，优先公共交通车辆在道路上的通行。公交优先包含两方面的涵义：一是对公共 交通的优先发展和扶持；二是对其它交通方式在一定程度上的限制。在对公共交通的优 先发展和扶持方面，主要包括交通供需政策、交通规划建设、工程和科技技术、经济扶 持政策等。对其它交通方式的限制，主要针对私人交通车辆，通过一系列交通供需管理 措施来实现。 图卜1城市客运交通系统的组成 第三节国内外研究概况 国外的研究概况 二十世纪六十年代前后，西方各国因无限制地发展小汽车，忽视了公共交通的发展， 詹运洲城市客运交通政策研究及结构优化北京：人民交通出版社，2 0 0 1 导致城市交通十分拥堵，交通事故频频发生，尾气和噪声污染日趋严重，交通状况混乱。 面对严峻的形势，有识之士纷纷进言，认为高效利用通道资源的交通方式是社会经济发 展的必然选择，因此要大力发展公共交通，以解决城市交通问题。 在政府政策层面，为解决城市交通拥堵等一系列问题，各国相应地制定了有利于公 交发展的各项政策。法国政府于1 9 8 3 年宣布，明确施行公交优先政策，为城市公交增 加1 6 的财政预算，用于开辟新线，改善装备，修建地铁及开展公交科研项目等。法国 的“交通法”规定，政府对公交实行经济扶持的政策，如在财政上优先给予公交企业补 贴；建立“交通基金”向企业征收公交税用于发展公交。美国则重点在立法上优先扶持 和发展公共交通。早在1 9 6 4 年联邦政府就出台了城市公共交通法，承诺提供拨款资 助城市公共交通规划项目，目的是要维护已有的公共交通系统，改善和扩大其服务。此 后的城市公共交通扶持法( 1 9 7 0 年) 、综合地面交通效率法( 1 9 9 1 年) 先后明确 了公交的道路权和优先通行权，并提出了公交优先的一些措施。1 9 9 8 年生效的二十 一世纪交通平衡法则鼓励公共汽车、轨道交通等的研发工作，并为公共交通提供3 6 0 亿美元的公共交通基金，其中的5 0 亿美元可用于各种拨款。其它一些西方主要国家， 如英国、德国、巴西等，都在立法上和相关政策中，明确规定了公交优先和相关的政策 措施。 在学术理论层面，对公交优先的有关研究在深度和广度方面，都达到了较高的层次。 如法国公共交通长期刊登各种有关公交优先的调查及研究文章，涉及公共交通的各 项发展政策、规划建设、票制与票价分析、提高公交运营服务质量、实用技术应用等方 面。英国s o u t h a m p t o n 大学从二十世纪六十年代起，每五年为伦敦市进行一次全面的公 交优先系统规划，并率先提出了预信号配时、公交车辆感应配时等技术方法。但存在问 题是，有关政策的研究还不成系统，对于公交优先的政策属性远不如对其技术特点感兴 趣。 二、国内的研究概况 在国内，专题研究公共交通发展的理论与实践的著作也不少，但缺乏系统、全面研 究实施公交优先政策的专著，常见的大多是在各类刊物上发表的，有关公交优先某一方 面政策或技术上的研究。其中，更多的是关于公交规划和公交优先技术方面的论述，如 b r t 快速公交研究、规划建设公交专用道、公交智能信息系统、完善基础设施等。这与 4 我国尚未形成一个统一、固定、全面的保障公交优先的政策体系，是有关系的。而且， 现有的少数研究机构多隶属于城市规划、建设部门，很难承担起综合性的交通政策研究 任务。具有代表性的刊物，是由中国城市公共交通学会出版发行的城市公共交通， 其以广泛开展学术研讨和经验交流，促进科技成果转化，介绍国内外城市的管理经验与 技术为方针，全面反映和评述城市公共交通领域的改革和发展。特别是最近几年，随着 公交优先在我国各大城市的兴起，其加强了对公交优先的关注和研究，并与建设部政策 研究中心合作，j 下开展城市公共交通优先发展战略研究。 在国家的政策指向方面，早在上世纪八十年代初，在我国自行车发展迅速的时期， 国家科委组织研究的中国技术政策蓝皮书( 1 9 8 5 年) 就已经明确提出大力发展公 共交通的技术思路。1 9 9 5 年1 1 月，在北京由建设部、财政部、中国人民银行、世界银 行和亚洲开发银行联合举办的“中国城市交通发展战略研讨会中，提出了制定发展大 容量公共交通( 轨道交通、公共汽车、有轨和无轨电车) 的战略。但这些都仅仅停留在 政策思路研讨的层面，没有进一步研究政策体系和及其实施的具体方案。2 0 0 5 年9 月， 国务院转发建设部等六部委关于优先发展城市公共交通的意见，第一次以规范性文 件的形式，明确提出优先发展城市公共交通。该意见从规划建设、法律法规完善、优化 运营结构、保障公交道路优先权、行业改革、加大政策扶持力度等方面，提出了指导性 的要求和意见，为我国城市交通的发展指明了方向。但该意见很大程度上还只是宏观方 面的指引，可操作性强的具体措施不多，需要各城市结合各自实际，研究是否需要优先 发展公共交通，以及如何实施公交优先。 第四节研究的主要内容和方法 研究的主要内容 不同的城市有不同的特点，其交通系统发展问题更是复杂繁多。本文通过对广州公 交优先政策选择和政策系统的分析，为我国大城市的交通发展模式提供借鉴。主要内容 如下： 1 、分析广州城市交通发展的现状、特点，以及城市交通中存在的拥堵、规划滞后、 环境污染等问题，指出城市交通供需之间的矛盾，同时，探讨政府在当前城市交通发展 5 中的责任问题，为下一步城市交通战略和政策选择奠定基础。 2 、在前面论述的基础上，透过不同交通模式的综合评价和比较，从资源配置和可 持续发展的角度，通过情景分析等技术手段，分析广州城市交通确立公交优先战略的必 要性和可行性。 3 、通过分析，明确城市公共交通的基本属性和定位，确立合理的公交优先发展模 式，并进一步结合广州的实际情况和特点，提出广卅i 城市交通公交优先的具体政策设计 和相关建议。 4 、最后，分析影响公交优先政策实施的因素，提出要建立公交优先政策实施的控 制机制，以保障政策的有效实施。 二、研究的主要方法 在研究方法方面，主要运用公共管理的理论、方法。由于城市交通是一个多要素、 多层次的复杂巨系统，各子系统之间相互竞争又相互依存，对公交优先的战略决策和制 定具体政策，还需要运用系统分析、情景分析、可持续发展、公共产品、政府责任等理 论方法。此外，从发展环境和空间的角度，相应需要运用城市学、区位理论、经济学等 理论和方法。 6 第二章广州城市交通发展的现状、问题和政府责任 城市交通作为城市综合系统的重要组成部分，是维持城市运作的主要要素之一，对 城市经济社会发展和规划的影响深远。要对城市交通的发展作出合理的规划和正确的决 策，必须首先对城市交通的现状特点、存在问题及其成因、政府的责任等，进行系统的 分析。 第一节广州城市交通的发展概况和现状特点 广州城市交通的发展概况 “十五”时期，广州市在交通方面取得了一定的成绩，交通运输生产保持良好增长 态势，期木全市年社会客运量由2 0 0 0 年的2 3 4 亿人次增至4 0 5 亿人次，增长7 3 1 ； 社会货运量由2 0 0 0 年的2 4 6 亿吨增至3 7 9 亿吨，增长5 4 1 。“十五期间，广州 市不断加大对交通基础设施建设的投入，把交通建设作为营造“两个适宜 环境的重中 之重。至2 0 0 6 年，市区城市道路总长度5 2 0 8 公里，年增长2 4 ；道路面积8 6 6 3 万平 方米，年增长3 8 ；轨道交通通车线路4 条，总里程达到1 1 6 公里。随着新白云国际 机场一期工程和广州港南沙港区一期工程相继建成并启用，广州新铁路火车站、武广客 运专线按计划开工建设，以及广河高速公路、增莞深高速、南沙港快速路、广佛放射线、 新光快速路等一大批高( 快) 速路的建设，广州城市立体交通体系j 下逐步形成。 在公共交通方面，随着经济的增长，广州的公共交通也得到一定的发展。常规公交 的车辆数量和线路覆盖范围逐步扩大，同时，随着地铁建设的深入和更多地铁线路的投 入运营，长期困绕市民出行的“乘车难”问题得到了有效缓解。广州的公共交通已具备 一定的规模，截止2 0 0 6 年底，全市营运常规公共汽( 电) 车8 8 4 7 辆( 是1 9 9 0 年数量 郑天祥系统解决广州交通拥堵问题思路与对策决策与咨询，2 0 0 7 。1 2 ：l 2 3 广州市交通规划研究所广州市交通发展年度报告( 2 0 0 6 年) 7 的5 倍) ，营运线路4 1 6 条，总长8 8 8 7 4 公里，平均线路长度2 1 4 公里；地铁已开通 一、二、三、四号线，线路里程1 1 6 公里。经统计，2 0 0 6 年全市公共交通客运总量为 2 6 6 7 亿人次，与1 9 9 0 年相比增长近3 倍。其中公共汽( 电) 车1 8 0 5 亿人次，日均 4 9 5 万人次；地铁2 7 8 亿人次，日均7 6 9 万人次；出租车5 6 7 亿人次，轮渡0 1 7 亿 人次。 二、广州城市交通的现状特点和趋势 1 、城市人口数量激增，交通出行总量大并呈持续增长态势。 由于经济的快速发展，作为区域中心城市的广州人口激增。2 0 0 6 年初，全市户籍 人口为7 6 0 7 2 万人，年增长1 3 6 。另据计生部门统计，常住外来人员超过了5 0 0 万。 广州已经成为人口超千万的特大型城市。随着经济的快速发展，广州已成为全国人口转 移的主要目的地之一，未来还将吸引和聚集大量的外来人口。人口数量的增加，必然导 致交通出行总量的增长。同时，由于生活水平的提高和商业的发达，市民出行的欲望和 次数不断增长。据统计，2 0 0 5 年广州市区出行量为2 1 9 2 万次日，年均增长达6 ，是 郑州、南昌市区出行量的3 倍、佛山市区出行量的1 5 倍。 2 、机动化出行成为城市居民出行的主体，私人小汽车发展迅猛。 2 0 0 5 年术，广州市机动车拥有量为1 7 7 4 万辆，近年每年增长约6 。而2 0 0 5 年广 州市区居民一日出行的机动车出行量为8 5 0 万次，占出行总量的5 3 ，非机动出行量为 7 5 0 万人次，占4 7 。机动出行与非机动出行比例从1 9 8 4 年的2 7 ：7 3 转变为5 3 ：4 7 ， 出行比例发生了根本性变化，说明机动化出行已成为城市居民出行的主体。目前，私人 机动车交通占据了主导地位。2 0 0 5 年全市私人机动车拥有量为1 4 8 8 万辆，占机动车 总量的8 3 9 。其中，私人小汽车发展最为迅猛，2 0 0 4 年全市私人小汽车数量为3 4 5 3 1 8 辆，2 0 0 5 年就已达到4 2 2 9 8 9 辆，年增长2 2 5 。而据调查反映，计划两年内买车的居 民户家庭有3 2 4 ，计划五年内买车的约7 2 4 ，预计五年内将新增私人小汽车超过3 0 万辆。这与市民生活水平的提高有密切的关系。 3 、公共交通所占比例偏低，存在较大发展空间。 2 0 0 5 年，在广州不同出行目的的出行方式中，步行占3 7 8 ；公共交通占2 7 2 ： 广州市交通规划研究所广州市交通发展年度报告( 2 0 0 6 年) 广州市交通规划研究所广州市交通发展年度报告( 2 0 0 5 年) 8 自行车占9 1 ；小汽车占1 0 4 ；摩托车占1 0 9 ；其它为4 6 。其中，公共交通所占 比例偏低，与欧美同等规模城市的公共交通占出行总量超过5 0 ，甚至有的高达7 0 相 比，差距明显。可以预见的是，随着广州市区禁止摩托车行驶范围的不断扩大，市民选 择摩托车出行将大幅减少，进而转移到其它的出行方式。而目前，公共交通在出行方式 中占的比例较低，存在较大发展空问，特别是更多的地铁线路的开通，可以吸引大量的 客流。但同时，由于私家车的迅猛发展，其所占据的份额也将大幅度增加，对公共交通 构成了很大的竞争和冲击。 4 、，中心城区是广州的主要活动空间，交通问题日益突出。 目前，广州的人口主要集中于中心城区( 包括荔湾区、越秀区、天河区、海珠区、 白云区等) 。这些地区只占全市土地面积的3 7 5 ，却拥有4 4 6 人口，人口密度很高。 其中，越秀区、荔湾区人口密度分别高达3 4 0 6 7 人平方千米、l1 9 3 3 人平方千米。 同时，中心城区高强度的用地开发使其成为广州工商业、娱乐和服务业、就业岗位的集 中地，以及市民的主要活动空间，产生巨大的客流。根据统计，中心城区内部出行量占 了广州市区出行总量的6 0 6 ，单位面积的居住人口、就业岗位、出行压力分别是市区 的1 0 、6 和1 1 倍。但与此相对应的是，由于中心城区空间的局限，以及道路网等级规 模等问题，制约了中心城区道路网的容量。在有限交通容量的情况下，面对迅速增长的 交通需求，中心城区交通问题日益突出。 第二节广州城市交通存在的主要问题 尽管广州城市交通各项指标都取得了一定的成绩，但广州市的实际交通状况是： 交通需求与供给之间仍是需求远大于供给，城市交通拥堵日益加剧，私家车数量及出行 量均不断激增，而公共交通承担的出行比重却增速缓慢。这一系列问题的恶性循环最终 又会导致城市交通拥堵加剧，进而对市民的日常出行和城市经济发展产生负面影响。广 州目前的城市交通问题主要体现在以下几个方面。 一、交通供给与需求之间的矛盾突出，交通拥堵己成为城市交通存在的首要问题 广州市交通规划研究所广州市交通发展年度报告( 2 0 0 6 年) 谢理广州市居民出行特征分析及交通发展的对策城市规划，2 0 0 0 ，1 1 ：1 2 2 3 9 广州作为中国第三大城市和华南地区的中心城市，经济总量持续快速增长。经济的 高速发展和活力，带来的是人口的激增和商贸交往的日益频繁。由于人口已超过l 千万， 广州的出行总量巨大，而物质文化需求的增长导致出行方式和目的的多样化，机动化程 度大幅提高。广州像国内外其它大城市一样，受到越来越严重的交通拥堵的困扰。很多 地方特别是城市主干道和城区进出口路段，出现经常性交通拥堵状况，道路交通形势愈 见严峻。中心主城区干道高峰平均速度从2 0 0 1 年的2 5 公里小时，下降到目前的1 7 3 公里小时，而且这种下降的趋势还在继续。在2 0 0 5 年全市第二次居民出行调查中， 市民反映最多和最不满的就是交通堵塞与恶化的问题。而且，交通拥堵作为城市机动化 进程的直接负面产物，带来的不仅仅是市民出行的不便，还引发能源消耗增大、环境污 染程度提高、城市运作成本加大等一系列问题，而交通事故率的高居不下、交通秩序差 等交通问题也与交通拥堵有着密切关联。根据广州社会科学院于2 0 0 5 年9 月公布的研 究表明，广州交通拥堵付出的代价高达每年1 5 个亿小时和i1 7 亿元生产总值损失( 约 相当于本地g d p 的7 ) 。交通拥堵己影响到市民的日常出行和城市功能的正常发挥，是 城市机动化与城市交通现有承受能力之间矛盾的集中体现，成为广州交通存在的亟待解 决的首要问题。 分析广州交通拥堵的主要成因，有以下几点： 1 、交通需求总量迅速增长，广州城市的布局发展导致出行次数和距离的增大。城 市人口的迅速增长以及城市社会经济活动的增强，使广州城市交通出行总量以4 至5 倍于人口增长的速度增长。而由于土地的高强度开发和郊区化，引发了市民出行次数的 增多和出行距离的增大。广州的城市布局开始显现多中心发展趋势，海珠区、天河区的 交通发生吸引已跃居第一、二位，珠江两岸、旧城区与天河区、白云区等各功能区的区 间出行和人流往来明显增多。市民的日平均出行距离由1 9 8 4 年的3 1 7 公罩增加到目前 的5 1 4 公里。在有限的道路交通资源的条件下，交通总量和出行次数与距离的增长， 引发交通拥堵的发生。 2 、城市交通基础设施的建设，跟不上交通需求的增长。为满足急剧增长的交通需 求，广州城建部门每年投入近2 0 0 亿元用于城市交通系统的规划和建设。虽然城市道路 网络和道路面积得到扩展和增加，但交通拥堵问题往往只是暂时得到缓解，那些新建成 的道路很快就被大量车流所覆盖。广州每年交通需求的增长约为9 ，道路的建设投资 赵弧玲以科学发展观指导城市交通问题的解决以广州市为例都市交通，2 0 0 5 ，2 ：2 5 2 8 广州市城市规划局，广州市交通规划研究所2 0 0 5 广州市居民出行调查 l o 巨大，却也只有3 左右的年增长，道路供给跟不上交通需求的增长。而根据交通经济 学的“当斯定律 ，新建道路设施诱发的交通需求总是倾向于超过交通供给，结果必然 是交通拥堵。从总体上看，广州城区紧缺的土地资源和高密度的土地利用模式决定了道 路空间资源的有限性，道路供给与交通需求之间的矛盾还会加剧。从机动化发展来看， 由于生活水平的提高，广州的机动化出行程度越来越高，特别是私人小客车的增长速度 很大，近年来每年都增加8 至1 0 万辆，今后增幅还会更大。而一般来讲，发达国家城 市居民的机动化出行比例不会低于8 0 ，广州的机动化出行只占5 3 ，远远低于国外同 一级别的城市。这说明广州机动车保有量还有较大的发展空间，道路的建设和供给只会 引发增长更快的交通量和需求。 3 、中心城区作为广州市的主要活动空间，人口和就业岗位过于密集并仍呈上升趋 势，交通出行量有增无减。但土地资源的利用已基本固定，路网密度难以有所变化，面 对日益增长的出行需求，中心城区已成为交通拥堵重灾区。与此同时，广州城市快速扩 张式的外延拓展中，由于配套设施建设相对滞后，不能为产业和居住外拓提供足够支持， 导致就业与居住分离，居住与消费分离，也同时导致城市交通钟摆式运动，增加城市通 勤负担，中心城区的交通压力无法得到缓解和分担。 广州交通拥堵问题从更深层次上来说，是交通供需关系的矛盾。城市交通需求可 以认为是人们要求在出行中能够方便、快速地达到目的地的欲望得到满足。城市交通需 求与交通工具、城市道路等设施的相互作用产生城市交通流，交通流就是被实现了的交 通需求。而城市交通供给则是城市在交通基础设施、运营组织等方面为交通出行提供的 条件和内容实质。当交通供给无法满足交通需求时，城市道路承受超出其合理负担的交 通流量和压力得不到缓解时，交通拥堵问题就自然产生。 二、城市土地利用规划和交通规划滞后，难以合理引导交通需求，抑制了城市空 间的扩展 目前，广州城市土地利用规划和交通规划属于一种追随交通需求增长的被动规划， 而不是合理地引导交通需求的主动规划。因此，这种追随交通需求增长的被动规划使广 州城市交通设施的建设也处于一种“需求追随型 ，而这种“需求追随型”供给模式 赵亚玲以科学发展观指导城市交通问题的解决以广州市为例都市交通，2 0 0 5 ，2 ：2 5 2 8 靳文舟系统解决城市交通拥堵问题的思路及对策决策与咨询，2 0 0 8 ，l ：l 一2 l 又刺激了小汽车需求的极度膨胀，助长了城市客运交通结构的恶化，即私家车出行比重 迅速提高，而公共交通出行比重增长缓慢。在建设环节，路网改造速度过缓，尤其是对 于部分成网络的拥堵点，由于土地和资金的限制，很难大规模的建设，使路网改造速度 严重滞后。与此同时，道路的规划建设对交通规律的认识不足，节点研究不透，使得城 市路网呈现弱稳定状态。 规划的滞后导致的另一个后果就是城市空间结构与交通供给的矛盾。随着经济的 快速发展，广州城市空间结构密度过高，客观上需要向外扩展，而由于缺乏成熟、前瞻 性的规划，道路面积、道路交通的基础设施建设远远赶不上空间扩展的步伐，这一结果 导致了扩展的受制，居民出行困难制约了工商业与居住外迁的意愿，城市生产生活布局 的不合理又会导致交通供给的困难，城区空间发展的密度就更大。如此恶性循环，矛盾 进一步加深。 三、公共交通未能发挥应有效能，服务水平有待提高 世界大都市的公交系统承载的人口出行比重平均在5 0 3 06 0 之间，纽约和东京更 是高达7 5 和8 0 ，而广州目前的公交出行比例却不足3 0 。2 0 0 6 年，广州公共交通共 完成客运量2 6 6 7 亿人次，比上年增长2 4 ，增长趋势已较前几年明显放缓。轨道交 通实现总运量2 7 8 亿人次，出行比例逐年上升，但尚处于轨网形成初期，线路规模和 密度尚不足，由成网激发的客流倍乘效应还未出现，轨道交通承担的出行比例仅约3 ， 不足以支撑广州城市经济的快速发展。常规公交作为城市普通市民的首选交通方式，在 “禁摩 、“禁电( 电动自行车) 等交通管理措施实施力度不断加大的背景下，其客运 量反而有所下降，原有客源有不断分散流失的趋势。而目前，常规公交企业的负担越来 越重，公益性、社会福利性服务( 如老年人、残疾人和伤残军人免费乘车等，其客流量 约占公交每天总客流量的1 0 ) 和抵御市场风险的成本主要由企业承担，政府的补贴很 少，公交的发展也没有纳入公共财政补贴的范畴，负担过重并缺少财政支持导致常规公 交企业的发展缺乏后劲，也间接影响了行业的良性发展。 此外，公共交通的服务质量和技术水平仍需提高。常规公交与地铁之间由于缺乏 有效协调机制，规划和衔接欠缺统一性。而常规公交自身也存在准点率低、车内拥挤、 换乘不方便、站点设置不科学等问题，一方面是公交本身线网设施、车辆调度的原因， 另一方面也是道路交通拥堵日益严重，公交车辆运行环境恶化所造成的。这些存在的问 1 2 题都降低了公交对市民的吸引力。 四、机动化程度迅速提高，交通污染严重，城市环境质量恶化 目前，广州的机动车数量激增，平均每天上牌量达6 0 0 多辆。广州市的机动车保 有量达1 8 3 万辆。其中，汽车保有量1 0 5 万辆。机动车的快速增长，给城市环境带来 越来越大的压力。随着机动车保有量呈快速增长趋势，交通对环境的污染不断增加，并 逐步成为城市环境恶化的主要污染源。目前，机动车尾气污染占广州全市大气污染的 4 6 ，而广州8 0 以上的一氧化碳和4 0 以上的氮氧化物的污染是来自于机动车的排放。 机动车排放的一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物等以及颗粒污染物在广州空气质量监测 中已成为左右空气污染指数的首要污染物。而由于交通拥堵得不到有效解决，交通拥堵 往往导致车辆只能在低速或怠速状态行驶，频繁停车和启动，增加了汽车的能源消耗， 同时也增加了尾气排放和噪声的污染。据科学分析，汽车尾气中的一氧化碳与血液中的 血红蛋白结合的速度比氧气快2 5 0 倍，人吸入后，轻者眩晕、头痛，重者脑细胞将受到 永久性损伤；氮氧、氢氧化合物会使易感人群出现刺激反应，患上眼病、喉炎，尾气中 的氮氢化合物还是致癌物质。 第三节广州城市交通发展中政府的主要责任 一、关于政府责任的相关理论 1 、市场失灵和政府干预 西方发达国家及一批后发的现代化国家市场经济的实际历程表明，市场调节这只 “看不见的手”有其能，也有其所不能。一方面，市场经济是人类至今为止最具效率和 活力的经济运行机制和资源配置手段，具有其它任何机制和手段所不可替代的功能优 势。其具有经济利益的刺激性、资源配置的高效性、市场决策的灵活性，市场信息的有 效性等特征。此外，良好的市场运行有利于避免和减少直接行政控制下的低效和腐败。 另一方面，市场经济也有其局限性，主要表现为：一是市场不能保持国民经济的 郑灭祥系统解决广州交通拥堵问题思路与对策决策与咨询，2 0 0 7 ，1 2 ：1 2 3 综合平衡和稳定协调的发展；二是自由放任的市场竞争最终必然走向反面垄断；三 是市场机制无法补偿和纠正经济外在效应；四是市场机制无力于组织与实现公共产品的 供给；五是市场分配机制会造成分配的不公和贫富分化；六是市场不能自发界定市场主 体的产权边界和利益分界，实现市场秩序。上述市场调节机制的缺陷和失灵，为政府干 预经济活动让出了空间。正