（公共管理专业论文）基于新公共管理理论的益阳市公务员培训研究.pdf

f ，_ ， t h er e s e a r c h i n gp u b l i cs e r v a n t st r a i n i n go fy i y a n gb a s e do nt h en e w p u b l i cm a n a g e m e n t b y h u a n g l i b a ( n u n a nu n i v e r s i t y ) 2 0 0 7 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c f i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h e g r a d u a t es c h o o l o f h u n a nu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r v i c e p r o f e s s o ry u a nx i a o h o n g m a y , 2 0 1 0 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品j 对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名：f 颤吾b 日期：加p 年7 月莎日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“静) 作者签名： 导师签名： 绣确 日期：沙口年夕月艿e 1 日期：0 叩年夕月纱日 基于新公共管理理论的益阳市公务员培训研究 摘要 公务员培训作为政府人力资源开发的重要环节，历来受到各国政府的高度重 视，并作为各国政府面向未来、建设未来和塑造未来的重要战略投资行为。2 0 世 纪8 0 年代以来，新公共管理运动的兴起引起了公共部门治理方式的重大变革，在 相当程度上改变了西方发达国家公务员培训的管理理念和服务范式j ，并有效促进 了西方发达国家公务员整体素质的提升，提升了其政府行政管理的现代化水平。 由于政治体制的特殊性，我国关于公务员培训制度形成和学术研究都比较晚，学 者们主要是对国内外公务员培训制度进行了对比研究，对我国公务员培训存在的 问题及对策、培训模式和环节等角度进行了一些理论探讨，取得了一定的成果， 而结合地方政府公务员培训实践的探讨还比较缺乏，基于新公共管理理念的公务 员培训研究尤其值得深入。 益阳市经济社会发展相对滞后，是中西部地区一个比较具代表性的中等城市。 面临当前有利的国家宏观政策、承接东部产业转移、“3 + 5 城市群建设的推进， 如何应对把握这些机遇和挑战，都对政府的行政管理水平提出了更高的要求，迫 切需要建设一支高素质的公务员队伍作为人才支撑，而进一步提升公务员培训效 能正是加强公务员队伍能力建设的重要途径之一。有鉴于新公共管理理念在国外 及国内一些地区公务员培训领域已有的成功实践和初步探索，作者进行了相关的 分析与研究，力求为新形势下的益阳市公务员培训提供有益借鉴，并对中西部地 区其他相对经济社会发展比较落后的中等城市的公务员培训研究工作也提供一些 借鉴。 本文首先对新公共管理理念及其在国内外公务员培训领域的应用进行分析， 指出其对益阳市公务员培训的借鉴意义，为益阳市公务员培训工作提供了相应的 理论和实践参考。然后，采取实地调查的方法对益阳市公务员培训的组织管理、 机构设置、分类及内容、培训方式进行了介绍，分析找出益阳市公务员培训中存 在的种种问题，并基于新公共管理理念的角度对产生这些问题的原因进行了深入 分析。在此基础上，根据新公共管理理念的要求，提出了一系列改进建议，包括 推进政府公务员培训职能转变，构建开放竞争择优的公务员培训资源整合机制， 创新以顾客为导向的公务员培训内容及方式，健全公务员培训评估、激励约束及 成果内化机制，对提高益阳市公务员培训水平进行了从理论到实践的有益探索。 关键词：新公共管理；益阳市：公务员培训 公共管理硕士学位论文 a b s t r a c t a sa ni m p o r t a n tl i n ko ft h eg o v e r n m e n t sh u m a nr e s o u r c e sd e v e l o p m e n t ，p u b l i c s e r v a n t st r a i n i n gh a sa l w a y sb e e na t t a c h e dg r e a ti m p o r t a n c et o ，a n da l s oa ni m p o r t a n t s t r a t e g i ci n v e s t m e n tb e h a v i o rw h e nt h eg o v e r n m e n t sf a c i n gt h ef u t u r e ，c o n s t r u c t i n g a n dc r e a t i n gt h ef u t u r e s i n c e19 8 0 s ，t h en e w p u b l i cm a n a g e m e n tm o v e m e n tc a u s e d d e e pr e v o l u t i o ni nt h ep u b l i cs e c t o rg o v e r n a n c em o d e ，a n dt os o m ec o n s i d e r a b l e e x t e n t ，c h a n g e dt h ep u b l i c s e r v a n t s t r a i n i n gm a n a g e m e n tc o n c e p ta n ds e r v i c e p a r a d i g mi nt h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，p r o m o t e dt h eo v e r a l lq u a l i t yo fc i v i l s e r v a n t se f f e c t i v e l yi nt h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s 。e n h a n c e dt h em o d e r n i z a t i o n l e v e lo fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t d u et ot h ep a r t i c u l a r i t yo ft h e p o l i t i c a ls y s t e m ，t h et r a i n i n gs y s t e ma n dt h ea c a d e m i cr e s e a r c hi no u rc o u n t r yi ss o l a t et h a ts c h o l a r sc a nju s tm a k eac o m p a r a t i v es t u d yo ft h ep u b l i cs e r v a n t st r a i n i n g s y s t e ma th o m ea n da b r o a d ，a n dd os o m et h e o r e t i c a la p p r o a c h e si n t ot h ec h i n e s e c i v i ls e r v i c et r a i n i n gs y s t e mf r o md i f f e r e n ta n g l e s ，s u c ha s e x i s t i n gp r o b l e m sa n d c o u n t e r m e a s u r e s ，t r a i n i n gm o d ea n dl i n k s ，a l s oo b t a i n e ds o m eg o o dr e s u l t s b u tt h e r e i ss t i l lg r e a tt od of o rr e s e a r c h e r si nc o m b i n i n gt h ep r a c t i c eo fp u b l i cs e r v a n t st r a i n i n g o ft h el o c a lg o v e r n m e n t s w h a t sm o r e ，c i v i ls e r v i c et r a i n i n gs t u d yb a s e do nt h en e w p u b l i cm a n a g e m e n tc o n c e p ti sp a r t i c u l a r l yw o r t hf u r t h e ri m p r o v i n g e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t b e i n gr e l a t i v e l yb a c k w a r d ，y i y a n gi s a r e p r e s e n t a t i v eo ft h em e d i u m s i z e dc i t yi nt h em i d w e s t f a c i n gt h ec u r r e n tn a t i o n a l f a v o r a b l em a c r o 。p o l i c i e s ，u n d e r t a k i n ge a s t e r ni n d u s t r i a lt r a n s f e r , p r o m o t i n g ”3 + 5 ” u r b a nc o n s t r u c t i o n ，h o wt od e a lw i t ht h e s ec h a l l e n g e sa n do p p o r t u n i t i e s ，t h e l o c a l g o v e r n m e n tu r g e n t l yn e e dt or a i s et h em a n a g e m e n tl e v e la n db u i l dah i g h q u a l i t yc i v i l s e r v a n t st e a ma st a l e n t ss u p p o r t ，a n dp r o m o t i n gt a l e n t st r a i n i n ge f f e c t i v e n e s si sa v e r y i m p o r t a n tc h a n n e lt os t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no fc i v i ls e r v i c ea b i l i t y i nv i e wo f s u c c e s s f u lp r a c t i c ea n di n i t i a le x p l o r a t i o ni nt h en e w p u b l i cm a n a g e m e n ti nf o r e i g n a n dd o m e s t i cs e r v a n t st r a i n i n g f i e l d ，t h ea u t h o rm a k e sa ne f f o r tt op r o v i d eu s e f u l r e f e r e n c ef o ry i y a n gc i v i ls e r v i c et r a i n i n gu n d e rt h en e w s i t u a t i o n ，b a s e do nr e l e v a n t a n a l y s i sa n ds t u d i e s ，a l s op r o v i d es o m er e f e r e n c ef o rt h ep u b l i cs e r v a n t st r a i n i n gw o r k o ft h o s ee c o n o m y - b a c k w a r d e da n dm e d i u m s i z e dc i t i e si nt h em i d w e s t t h i sp a p e rf i r s t l yg i v e sa na n a l y s i so ft h en e wp u b l i cm a n a g e m e n ti d e aa n di t s p r a c t i c e i n p u b l i c s e r v a n t s t r a i n i n g f i e l da th o m ea n d a b r o a d ，p o i n t s o u ti t s s i g n i f i c a n c et oy i y a n g ，a n dp r o v i d e st h ec o r r e s p o n d i n gt h e o r ya n dp r a c t i c ei nt h e 1 i i p u b l i cs e r v a n t st r a i n i n gf o ry i y a n g s e c o n d l y , t h eh i s t o r yo fc i v i ls e r v i c et r a i n i n gi n y i y a n gc i t yi sr e v i e w e db yt h em e t h o do ff i e l d s u r v e y ，t h ea c h i e v e m e n t so ft r a i n i n g h a sb e e ns u m m a r i z e d ，t h e nf i n d so u tt h ee x i s t i n gp r o b l e m si nt h ep u b l i c s e r v a n t s t r a i n i n g ，a n da n a l y s e st h ec e r t a i nr e a s o n sb a s e do nt h ep e r s p e c t i v eo ft h en e wp u b l i c m a n a g e m e n tc o n c e p t o nt h a tb a s i s ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r ds e r i e so fs u g g e s t i o n s a c c o r d i n gt ot h er e q u i r e m e n t so ft h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tc o n c e p t ，i n c l u d i n g r e d e f i n i n gt h eg o v e r n m e n tr o l e ，t r a n s f o r m i n gt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，i n t r o d u c i n g c o m p e t i t i o nm e c h a n i s m ，b u i l d i n g a f u l l o p e nt r a i n i n gp a t t e r no ft h ep u b l i c s e r v a n t s ，g i v i n gg r e a ta t t e n t i o nt oc u s t o m e r o r i e n t e dt r a i n i n gc o n c e p t ，i n n o v a t i n gt h e c o n t e n t sa n dm o d e so f t r a i n i n g ，p e r f e c t i n gt r a i n i n gp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n m e c h a n i s m ，i m p r o v i n gt r a i n i n gp e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e m ，t r a i n i n gc o n s t r a i n ta n d t r a n s f o r m a t i o nr u l et oi m p r o v ee f f i c i e n c y ，t h ea u t h o rh a sm a d ep r o f i t a b l ee x p l o r a t i o n i np r o m o t i n gp u b l i cs e r v a n t st r a i n i n gl e v e li ny i y a n gc i t yf r o mt h e o r yt op r a c t i c e k e y w o r d s ：n e wp u b i l cm a n a g e m e n t ；y i y a n g ；p u b l i cs e r v a n t st r a i n i n g i v 公共管理硕士学位论文 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 第l 章绪论一1 1 1 选题背景及意义l 1 1 1 研究背景1 1 1 2 选题意义l 1 2 国内外研究综述2 1 2 1 国外研究现状2 1 2 2 国内研究现状3 1 3 主要研究内容和方法。3 1 3 1 主要研究内容3 1 3 2 研究方法：4 第2 章新公共管理理论及其在国内外公务员培训领域的应用分析张5 2 1 新公共管理理论及其主要观点5 2 1 1 政府角色定位与职能优化6 2 1 2 把私营企业的管理方法引入公共部门6 2 1 3 公共服务的市场化7 2 1 4 以结果为导向的绩效管理7 2 1 5 以顾客为导向的回应性服务8 2 2 新公共管理理论在国内外公务员培训领域的应用分析8 2 2 1 新公共管理理论在国外公务员培训领域的应用分析8 2 2 2 新公共管理理论在国内公务员培训领域的应用分析1 0 2 3 新公共管理理论对益阳市公务员培训工作的借鉴意义1 2 2 3 1 准确定位政府在公务员培训工作中的角色1 2 2 3 2 关注受训者的“顾客导向理念1 2 2 3 3 重视投入产出的培训绩效评估理念1 2 2 3 4 引入培训资源供给竞争机制1 3 第3 章益阳市公务员培训现状分析1 4 3 1 基本现状1 4 3 1 1 益阳市公务员培训组织管理1 4 v 基于新公共管理理论的益阳市公务员培训研究 3 1 2 益阳市公务员培训机构1 4 3 1 3 益阳市公务员培训分类及内容1 4 3 1 4 益阳市公务员培训运行模式1 5 3 2 存在问题1 5 3 2 1 培训师资力量薄弱1 5 3 2 2 内容方式滞后1 6 3 2 3 公务员自身对培训重要性认识不足1 6 3 2 4 缺乏有效的激励约束1 7 3 2 5 经费保障不足1 7 3 3 原因分析1 8 3 3 1 政府的培训职能定位不准确1 8 3 3 2 缺乏市场取向的服务理念1 9 3 3 3 缺乏顾客导向的价值理念1 9 3 3 4 缺乏投资收益的绩效理念2 0 第4 章完善益阳市公务员培训的对策2 l 4 1 推进政府的公务员培训职能转变2 l 4 1 1 合理界定政府的公务员培训职能2 1 4 1 2 大力推进市及县( 市) 行政学院体制改革创新，盘2 2 4 2 构建开放竞争择优的公务员培训资源整合机制：2 3 4 2 1 培育多元化的公务员培训机构2 3 4 2 2 建立规范的市场运行机制2 4 4 2 3 构建多中心互动的公务员培训市场服务平台2 4 4 2 4 完善多元化的培训经费供给渠道2 5 4 3 创新以顾客导为导向的公务员培训内容及方式2 5 4 3 1 设置以顾客为导向的科学合理的培训内容2 6 4 3 2 创新以顾客为导向的培训方式方法2 7 4 4 健全公务员培训评估、激励约束及成果内化机制2 9 4 4 1 完善培训质量评估机制2 9 4 4 2 健全培训激励约束机制3 0 4 4 3 建立培训成果内化机制3 l 结论3 3 参考文献3 6 致谢：3 7 v i 公共管理硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 研究背景 2 1 世纪的公共行政环境发生着剧烈的变化，经济全球化的深入推进、科学技 术的迅猛发展对政府的行政管理能力提出了更高要求。强化公务员培训，加强公 务员能力建设，成为提升政府行政管理现代化水平的必然路径选择。 西方国家一贯视培训为重要的人力资本投资，非常重视对人才的培养，尤其 是对公务员的培养，自美国1 9 3 6 年的乔治狄恩法确定公务员培i j i i 事宜后，西 方国家纷纷进行培训立法，把公务员培训摆在重要的战略地位。尤其是2 0 世纪8 0 年代以来，在新公共管理理论的影响下，西方各国纷纷掀起公务员制度改革浪潮， 并在改革实践中形成了各具特色、行之有效的公务员培训体制。 1 9 9 0 年6 月5 日国家公务员培训暂行条例的颁布标志着我国国家公务员培 训制度正式确立。十多年来，公务员培训工作取得了长足的发展。我国政府提出 大力创建学习型社会、学习型政党的新要求，“继续大规模培训干部，大幅度提高 干部素质 也郑重地写入了党的十七大报告。2 0 0 6 年1 月1 日中华人民共和国公 务员法、2 0 0 8 年1 2 月2 日公务员培训规定( 试行) 的相继实施，为推进公务员 培训工作科学化、制度化、规范化指明了方向。 近年来，益阳市依照国家、湖南省有关公务员培训工作的政策法规做了大量 的基础工作，通过多年来的实践和探索，公务员培训工作取得了一定成绩。但由 于脱胎于计划体制，以指令性和行政手段为轴心的高度统一的培训体系制约了公 务员培训工作效能的提升。 1 1 2 选题意义 公务员培训是公务员管理制度的重要组成部分，是提高公务员队伍素质的重 要途径，也是打造政府核心竞争力的重要手段。国以人兴、政以才治，人才兴则 诸业兴。科技革命、信息社会与知识经济时代的到来，行政改革与发展的推进对 公务员队伍的整体素质提出了更高的要求，知识型工作者的大量涌现也对公务员 培训工作提出了更高的期待。我国公务员培训理论出现和发展的较晚，理论基础 不够深厚，多数停留在对国外理论的介绍层面，或是国家公务员培训制度的对比 研究，很少结合我国地方政府的实际情况进行研究。传统的公务员培训在诸多方 面已无法适应形式发展的需要。立足于新公共管理理论的中国化应用，深入研究 和探讨有中国特色的公务员培训，对进一步加强公务员能力建设，为公务员成长 基于新公共管理理论的益阳市公务员培训研究 铺设“快车道，为全面建设小康社会提供有力保证，有着十分重要和积极的现 实意义。 益阳市地处湘中偏北，经济基础薄弱，农业比重大，社会发展相对滞后，是 中西部地区一个较具代表性的中等城市。2 0 0 9 年生产总值5 5 0 5 亿元，仅为长沙的 1 6 6 8 ，为广州的6 0 4 。目前，面临国家宏观政策、扩大增加投资、承接东部地 区产业转移、“3 + 5 城市群建设的推进的有利机遇，益阳市经济发展明显增速， 过去五年，生产总值年均增长1 2 4 ，财政总收入年均增长2 1 5 。继续保持经济 高速增长、推动社会各项事业全面发展，迫切需要高素质的公务员队伍作为人才 支撑。基于新公共管理理论对益阳市公务员培训工作进行研究，对于加强益阳市 公务员队伍能力建设、提升政府效能，更好地应对发展新机遇具有十分重要的意 义，对中西部地区其他中等城市的公务员培训工作研究也具有相当的指导意义。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外研究现状 西方国家历来非常重视对国家公务员的培训教育，把培养高素质公务员置于 重要的战略地位，把公务员培训纳入法律范畴。国外公务员培训的研究是以2 0 世 纪6 0 年代西方经济学的人力资本理论为基础的。人力资本理论是由美国芝加哥大 学的经济学家西奥多舒尔茨和加里贝克尔创立的。他们提出对人力资源进 行开发性投资，提高人力资源专业知识、技能等综合素质，培训的研究内容涉及 模式、方法、计划制定、结果评估等方面。爱尔兰管理组织与发展中心发布的公 务员培训与发展指出：“有效培训机制的设置条件是：具备战略性的制度，完善 的培训网络，多元资金的来源支持。 弗农汉弗莱的“集体培p i i 理论 使公务员 培训理论取得了突破性进展，他提出了从整个组织发展的角度去考虑培训计划， 集体培训的过程就是改变组织行为的过程。美国学者阿尔德蒙强调公务员培训 的目的应该明确，培训内容应该与公务员的工作密切相关，这样才能充分挖掘公 务员的潜在能力，促进公务员个人的发展。行政学大师胡德认为政府的公共管理 应当引入竞争机制“，。严格来说，国家公务员培训市场化研究尚未形成一种规范 的理论，仅仅是试图将新公共管理理论中“引入市场竞争机制”的部分做局部的 研究。欧文休斯认为公务员培训应该引入质量评估体制，对公务员培训的质量 进行评估，进而为公务员培训体制的完善和公务员质量的提高提供依据。1 1 2 2 国内研究现状 我国公共管理和政府部门人力资源研究起步较晚，主要是在借鉴西方公务员 培训先进经验的基础上，对公务员培训体系的研究多集中于培训制度的比较研究、 问题及对策、培训模式、培训环节等角度的探讨。 2 公共管理硕十学位论文 孙卓华在分析外国公务员培训的特点和趋势后，提出了对我国公务员培训的 启示：完善培训网络，规范考核机制，丰富培训内容，开展公务员竞争，改善培 训方式；周志忍从国际比较和借鉴的角度，提出培训主体应多元化，培训目标 定位于知识和技能的提高，培训内容要增强针对性，培训者素质提高的主要方向 是增强实践经验，培训机构应靠发展特色和“绝活 来在日趋激烈的竞争中立足。 【7 】 对公务员培训的问题与对策研究，学者的观点比较一致。韩晓光1 、陈晨1 、 都荣胜n 训、贡世康n 1 1 认为，问题主要有以下几个方面，法规体系的不健全、基础 建设落后、内容陈旧、方式方法单一、针对性时效性不强，并提出改进、革新的 手段。 萧鸣政认为培训本身是个系统，并分析了培训各个阶段的内容和程序及培训 各个阶段间的相互关系。n 2 1 蔡小慎和徐进提出从培训机构、培训形式、培训内容、 教学手段四个方面构建我国公务员培训的多元化模式。n 3 1 何斌、孙笑飞提出从五个方面构建基于胜任力的培训需求分析；m 1 王明基提 出了培训需求分析的三种方法。n 引杨钧、殷勇提出从明确培训目的、制定评估标 准、规范评估内容、优化评估方法四个方面建立我国公务员培训效果评估机制； n 引赵曼、宋斌和鲍静认为应加强对培训的投资收益分析。n 基于新公共管理理论下的公务员培训工作研究，国内学者在西方学者的论述 及有关研究基础上，进行了一定探讨。罗章、胡黎认为，在全球化背景下，立足 于新公共管理理论的中国化应用，对于我国公务员培训进行思考和审视是时代的 要求，并强调将市场机制引入公务员培训。n 耵赵书峰分析了公务员培训市场化产 生的背景及我国公务员培训市场化的必要性，指出了我国公务员培训市场化的趋 势及实现途径：即建立以公务员需求为导向的培训机制、公务员培训市场的竞争 机制和宏观调控机制来实现公务员培训的市场化。n 引 总体看来，国内对公务员培训也缺乏全面系统分析，基于新公共管理理论的 公务员培训的研究多为经验性、描叙性，更缺乏结合地方政府和公务员实际情况 的实践性研究。 1 3 主要研究内容与研究方法 1 3 1 主要研究内容 论文首先对国内外研究现状做了一个概括性的介绍，对新公共管理理论及其 在国内外公务员培训领域的应用进行分析，同时提出新公共管理理论对益阳市公 务员培训工作的借鉴意义。文章随后对益阳市公务员培训的现状进行了调查分析， 对其组织管理、机构、分类及内容、方式进行了介绍，对存在的问题及原因进行 较为详尽的分析，并对培训各方面的不足之处提出了一些具体性的对策。 3 基于新公共管理理论的益阳市公务员培训研究 方法 献检索法与分析综合法相结合。充分利用图书馆以及互联网搜集国内- 共管理理论及其在公务员培训领域的相关信息，加以归纳总结，进行 地调查法与理论分析相结合。深入益阳市组织人事部门和党校、行政 查，掌握益阳市公务员培训工作的相关资料，为找出益阳市公务员培训 足做准备。 较分析法。分析益阳市公务员培训的成功和不足及国内外公务员培训 管理理念指导下取得的成功，提出进一步完善益阳市公务员培训的建 4 公共管理硕十学位论文 第2 章新公共管理理论及其在国内外公务员培训领域 的应用分析 2 1 新公共管理理论及其主要观点、 从本世纪7 0 年代开始，传统的公共行政遭受到新的外部环境越来越严峻 的挑战，其近乎刻板、僵化的官僚体制越来越不能适应迅速变化的信息、知 识密集型社会和经济生活，政府面临着日益严重的问题和困难：政府财政危 机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，并由此引 发了公民对政府的信任危机。正是在这样的历史背景下，新公共管理这一崭 新的理论思潮在8 0 年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。新公 共管理理论在承继和发展管理主义传统的同时吸纳了一些新的经济学理念和方 法论，主要以新自由主义经济学中的公共选择理论、委托一代理理论和交易成本 理论为基础，并受私人部门成功的管理创新的示范牵引，以一系列新的策略和主 张表达了取代传统公共行政学基本律条的取向，并在实务上通过政府再造活动以 建构一个非官僚制或后官僚制政府。呦1 它是各国政府面对管制危机而做出的一种 理论回应。这股浪潮极大地冲击着传统的建立在官僚制基础上的政府运作模 式，无论在理论上还是实践上都为政府改革开拓了前所未有的新视野。 “新公共管理 最早由胡德提出。他概括了新公共管理理论五个方面的 特征，即明确的责任；产出和绩效取向；以半独立的行政单位为主的分权结 构；引进私营部门的管理工具( 如成本核算、控制技术等) ；引入市场机制 以改进竞争。乜1 1 波利特在管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验一书中认为， 新公共管理理论是由2 0 世纪初发展而来的古典泰勒主义的管理原则所构成， 强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门中的应用。 休斯从方法论的角度解释新公共管理，认为它具有六个方面的特点：一 是注重结果和管理者的个人责任；二是强调组织、人事管理、任期和条件更 有灵活性；三是明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任 务的完成情况进行测量，并对计划方案进行系统评估；四是管理人员更有可 能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派的或中立的；五是政府职 能更有可能受到市场的检验，例如以合同方式包出工程等；六是通过民营化 和市场检验、签订合同等其他方式减少政府职能的趋势。他2 1 奥斯本和盖布勒概括了其十大基本原则：( 1 ) 起催化作用的政府：掌舵 5 基于新公共管理理论的益阳市公务员培训研究 而不是划桨；( 2 ) 社区拥有的政府：授权而不是服务；( 3 ) 竞争性政府：把 竞争机制注入提供服务中去：( 4 ) 有使命感的政府：改变照章办事的组织； ( 5 ) 讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款：( 6 ) 受顾客驱使的政府： 满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；( 7 ) 有事业心的政府：有收益而不 浪费；( 8 ) 有预见的政府：预防而不是治疗；( 9 ) 分权的政府：从等级制到 参与和协作；( 10 ) 以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。n 3 1 国内的陈振明将新公共管理理论的特征概括为：强调职业化管理；明确 的绩效标准和绩效评估；项目预算与战略管理；提供回应性服务：公共服务 机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方法；管理者 与政治家、公众关系的改变。心们 结合上述学者们对新公共管理理论的概括和各国政府相应改革实践，笔 者认为新公共管理理论主要有以下几个方面的观点。 2 1 1 政府角色定位与职能优化 传统的公共行政模式中，政府职能庞大，扮演着“全能型 政府的角色。 其结果一方面是政府机构臃肿，成本增加，战略规划能力被削弱，自身陷入 重重危机，另一方面强政府的干预模式限制了市场机制和社会力量作用的发 挥，不利于社会的发展，在总体上造就了政府主导的不对称社会格局。为此， 新公共管理重新厘定了政府与市场以及政府与社会的职能关系，主张政府的 职能是“掌舵而非划桨”，认为政府的作用主要是对整个社会的导向作用、 领导作用和服务作用，而具体的执行的事务则可交由市场和社会力量完成。 “掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求 加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机 构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保 住“他们 的行事之道”。其实质达到了政府职能卸载和优化的目的。与此 同时，由于信息技术的加速发展、公民民主意识的增强，政府需要对瞬息万 变的行政环境做出迅速反应，打破传统的集权体制，进行适度的分权或授权 成为必然。在分权的环境中，政府将社会管理的权限通过参与式原则下放给 基层单元，资源配置和服务提供的决策更接近第一线，并且为顾客和其他利 益集团的反馈提供了更多的余地，引导社会良性发展。 2 1 2 把私营企业的管理方法引入公共部门 新公共管理认为，公共部门与私营部门管理具有相通性，提倡把从企业 发源的管理方法运用到公共部门管理。因此，在新公共管理背景下，私营部 门管理的理论、方法和技术被大量运用到公共部门管理当中，其方法的运用 为公共部门管理与改革提供了可行性的管理方法，使公共部门开始摆脱传统 6 公共管理硕士学位论文 制式下僵硬、单一的管理模式，转而走向更具灵活性和创新性的管理方式传 统的政府管理模式。如，通过招标方式提供公共物品和服务，由市场来检验 服务，将有利于缩减政府的开支和成本。再如，把企业的人事管理方法引入 公共管理部门，如以合同任用人员代替传统的职务常任。此外，还有目标管 理和全面质量管理等私营部门的成功经验也纷纷在公共部门出现。实践证 明，引入私营企业的管理方法可以为公共部门的管理注入新的活力。 2 1 3 公共服务的市场化 新公共管理倡导管理主体的多样化和社会化，但政府仍是核心主体。公 共管理的客体一社会事物本身的复杂性与层次性就决定了公共管理主体的 多样性。尽管各国国情不同，从其参与公共管理的共性来看可将其分为以下 几类：第一类是国家组织，它包括立法机构、司法机构和行政机构；第二类 是事业性单位，它们依靠政府授权从事具体事务；第三类是社会营利性组织； 第四类是社会团体，包括工会、共青团及妇联等；第五类是社会中介机构， 如各种会计师事务所、律师事务所、各种行业协会等；第六类是“自我管理、 自我教育、自我服务 的自发性组织一社区。以上诸多社会性管理主体在政 府管理活动中承接大量工作，极大减轻了政府的工作压力，也有效的提高了 公共服务的质量。在公共服务供给领域打破市场垄断，引入市场竞争机制， 其实质就是市场价值的重新发现和利用，将政府权威制度和市场竞争交换制 度各自的功能优势进行复合配置，从而提高政府功能输出的能力，形成一种 关于公共服务供给的新制度安排。 2 1 4 以结果为导向的绩效管理 在传统的官僚体制中，政府倾向于用不断增加和细化的规则来控制政府 的运转和各项管理以供行政人员遵循，并最终形成了一种“服从性 文化。 在这种文化中，规则变得比结果更重要，人们只对规则负责而不是对结果负 责，在导致政府组织绩效降低、运作成本升高的同时，政府常常出于自身的 利益追求而忽视社会效益和公众权益。新公共管理主张政府以结果为导向， 放松严格的行政规制，实行严格的绩效评估，以目标对管理施以控制，确定 组织和个人的具体目标，改善服务质量，提高行政效率。上级机构和主管人 员主要是制定战略规划，进行目标分解，并制定能让自己的雇员放手去实现 使命的预算制度和规章，最后按事先确定的标准对下级机构和人员实施考 核，决定奖惩。他们强调的是结果而不是过程，强调的是业绩而非程序，强 调的是产出、成本和效果而不是单纯的投入，从而带来更高的雇员士气，更 好的灵活性和更强的创新精神，实现政府工作效率的提高和良好的业绩。 7 基于新公共管理理论的益阳市公务员培训研究 2 1 5 以顾客为导向的回应性服务 ，传统的公共行政模式是一种政府集权的导向模式，政府行为遵循于规则 和程序，公务人员常常以指挥者、管制者的身份出现，自然而然地把自己放 置在社会金字塔顶端，政府与民众之间是管制与被管制的关系，这直接导致 公共管理部门变成了高高在上、利用职权谋取利益的官僚机构，公务人员缺 乏对顾客负责的行政文化，这也成为当今社会政府受到质疑和批评的一个重 要原因。而新公共管理则主张政府对待公民要像企业对待顾客一样，以满足 顾客需要为重要的价值取向，要像企业那样关注顾客的需要，政府以提供全 面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务，其行政权力和行政 行为都必须从属和服务于“顾客满意度这一中心。新公共管理校正了传统 的政府主体中心主义，强调“顾客导向 的客体中心主义，它尊崇顾客主权， 坚持服务取向，极大增强了政府对公众需求的回应力。 总的来说，新公共管理理论的核心是在公共部门管理中引入市场机制和 注入工商管理主义而以绩效衡量、顾客导向、重视产出、分权制等措施表现 出来的通过在行政体制内外的各个方面和技术层面的改革而最终达到有效 提升公共部门管理和服务的理论。 2 2 新公共管理理论在国内外公务员培训领域的应用分析 2 2 1 新公共管理理论在国外公务员培训领域的应用分析 2 0 世纪8 0 - 9 0 年代西