（公共管理专业论文）宁波市公务员激励与监督机制研究.pdf

摘要 摘要 宁波市自公务员制度实施以来，取得了不少显著的成绩，对提高行政效率， 优化干部队伍素质起到了积极作用。然而，我们也无法忽视，在现行公务员制 度的推行过程中，还存在一些不尽人意的地方，公务员行政违规现象还时有发 生，这是多方面的原因所造成的。其中，公务员激励与监督机制存在的“激励 不足，监督不力”是一个关键因素。 激励是指通过激发人的动机，引导人的行为方向，保持长久的动力有效完 成组织目标的过程。监督是一种反向激励，权力缺乏监督，就易被滥用。激励 和监督是一对既统一又对立的有机体。激励离不开监督，没有监督的激励，必 然引发违规现象；而监督亦离不开激励，离开了激励的监督就会缺乏动力，其 直接结果就是效率的丧失，可以说，激励是“胡萝b ”，而监督就是“大棒”。 全文围绕监督使公务员廉政，激励使公务员勤政，公务员管理必须坚持激 励监督并重原则，从公务员激励机制、监督机制的现状入手，综合运用公共管 理学、行政学、经济学等理论知识，以宁波市老三区公务员为研究对象，采用 问卷调查等形式，对公务员管理现状和存在的问题进行分析研究。通过研究发 现，公务员激励机制存在激励理念陈i e l 、激励制度滞后、激励手段单一问题： 监督机制存在监督设置不合理、监督运行单一、监督实施滞后、法律法规制度 不完善等诸多不足。本文借鉴部分国内外的先进经验，运用数理分析，从原则、 法规、制度、措施等构建公务员监督与激励机制。希望能够有助于建设一支勤 政、廉洁、务实的公务员队伍，并由他们构筑成一个行政为公，执政为民、高 效廉洁的政府，最终意义在于提高依法行政水平，促进经济发展和社会进步。 关键词：公务员，激励机制，监督机制 a b s i z a c t a b s t r a c t s i n c ei t se s t a b l i s h m e n t , t h eg o v e r n m e n to f f i c e rs y s t e mi nn i n g b oh a sb e e ne f f e c t i v ei n i m p r o v i n ga d m i n i s u a t i o ne f f i c i e n c y , e n h a n c i n gp e r s o n n e lq u a l i t y h o w e v e r , i nt h ec o u mo fi t s d e v e l o p m e n t , 托c a n n o tb en e g l e c t e dt h a tt h e r ea l ef r e q u e n tv i o l a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v er u l e sb y g o v e r n m e n to f f i c e r s t h i sp m b l e mi sa t t r i b u t a b l et om a n yr p x l s o n $ a m o n gw h i c h , t h ep r e s e n t a u t h o rc i n i m s ，“i n s u f f i c i e n ti n c e n t i v ea n di n e f f e c t i v es u p e r i n t e n d e n c e ”i sa k e yo n e ， i n c e n t i v em p , a l mt ot r i g g e ro n e sm o t i v e , t od i r e c to n e sa c t i o na sw e l la s t om a i n t a i n m o t i v a t i o ns oa st oc o m p l e t et h ep r o j e c ta n ds u p e r i n l e n d e n c ei sac o u n t e r - p a r t n e ro fi n c e n t i v e o e n e r a l l ys p e a r a n 舀i n c e n t i v ec a nb ec o m p e dt o “c a r r o t w h i l es u p e r i n t e n d e n c e s t i c k ” b a s e du p o nt h ec o n c e p tt h a t s u p e r i n t e n d e n c el e a d st oi n c o r r u p t i o n , i n c e n t i v e sh i g h e r e f f i c i e n c y , a n d t h a tb o t h s u p e r i n t e n d e n c e a n di n c e n t i v e 勰e q u a l l yi m p o r t a n ti no f f i c e r m a n a g e m e n t , t h i sa r t i c l e , m a k i n gu s eo ft h e o r i e si np u b l i cm a n a g e m e ms t u d i e s ，a d m i n i s i t a t i o n s t u d i e sa sw e l la se c o n o m i e s ，e x p l o r e st h ef a c t sa n dp r o b l e m so fo f f i c e rm a n a g e m e n ti nn i n g b o d o w n t o w nd l 蚰- i c t s 咖o u 曲qo ras u r v e y s t h es t u d yh a sr e v e a l e ds o m ep r o b l e m si nt h e i n c e n t i v es y s t e m , s u c ha ss t a l ei n c e n t i v ei d e a s ，d e l a y e di n c e n t i v eo r g a n i z a t i o na n dp o o ri n c e n t i v e m e t h o & ，a sw e l la ss o m ep r o b l e m si ns u p e r i n t e n d e n c eo r g a n i z a t i o n b e s i d e st h ea n a l y s i so ft h e a b o v ep r o b l e m s ，an e wo f f i c e ri n c e n t i v ea n ds u p e r i n t e n d e n c es y s t e mi sb u i rt h r o u g hd i g i t a l a n a l y s i so fs o m ee x p e r i e n c ef r o md e v e l o p e dc o u n t r i e s i i lc o n c l u s i o n , t h ep r e s e n ta u t h o rh o p e s t h a tt h ea s t i e l ec a l lc o n t r i b u t et oam o r eh m d w o r k i n ga n di n c o r r u p to f f i c e rt e a m ，m o r ee f f i c i e n t g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n t h a tnc a nf i n a l l yb eh e l p f u lt oc h i n a se c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n d s o c i a lp r o g r e s s k e yw o r d s ：c i v i ls e r v a n t s ，m o t i v a t i o nm e c h a n i s m ，s u p e r v i s o r ym e c h a n i s m 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究背景 近年来，宁波市行政管理体制改革稳步推进，政府职能转变取得重要进展， 政府的管理水平有了新的提高，但是也要清醒地认识到，行政管理体制改革还 滞后于经济体制改革，政府管理需要下更大功夫。政府在集中力量促进经济发 展的同时，须更加重视社会管理和公共服务职能。而这绝大多数是通过公务员 的具体行为来实现的。和谐社会的建设使得公务员管理面临着更为严峻的挑战 与考验。与此同时，混合经济制度得到普遍承认，政治活动的地位增强，公务 活动的经济寻租价值提高，制度性的违规诱惑力也随之提高。 这种公务活动寻租价值提高的特点容易引发行政违规，以宁波市为例，近 五年来，市检察院年平均查处腐败案件数为2 0 0 件左右。1 这些只是极端的行政 违规现象，对于一般行政违规和隐性违规，比如官僚作风严重、行政不作为、 工作效率低下、责任意识不强等在我们的日常工作中更是司空见惯。事实上一 般行政违规和隐性行政违规的表现更加具有广泛性、隐蔽性，因而对宁波的经 济建设和社会发展更具危害。究其原因是行政管理制度的不完善，具体讲，一 是监督机制不完善，如监督运行单一、监督实施滞后、监督的法律法规不完善 等。二是激励机制不完善，如激励理念陈旧、激励制度落后、激励手段单一等， 导致“激励不足，监督偏软”，行政违规未能得到有效抑制。 政府是否能够通过合理的制度安排和设计，采取更为积极有效的措施，对 公务员进行激励与监督，抑制行政违规，确保政府目标的实现呢? 目前，国内 对激励机制的研究较少，且大多建立在传统的激励理论基础之上，着眼于个体 的行为分析，其对如何激励个体提供了很好的理论指导，但对如何设计一个长 期有效的激励机制却无能为力。2 同样的，由于监督问题的敏感性，有关监督机 制方面的论文更少，落脚点大都在公务员监督系统的改革和建设上，对于监督 制度本身及如何推行很少涉及。而将激励与监督机制两者结合加以研究则乏善 可陈。 1 宁波市检察院办公室，宁波市反贪污贿赂局统计报表。2 0 0 l - 2 0 0 5 2 陆志敏我国公务员激励机制的设计，浙江大学学报。2 0 0 4 , 2 l 第1 章绪论 2 0 0 6 年1 月1 日开始实施的新公务员法将“加强对公务员的监督”作 为立法宗旨之一，规定公务员的管理必须坚持监督约束与激励保障并重的原则。 1 这突出强调了公务员激励与监督机制在公务员管理中的重要地位。公务员的激 励监督渗透在人事管理的各个环节，贯穿于公务员的义务、惩戒、回避、引咎 辞职、责令辞职、辞退、离职从业限制及法律责任等规定之中。2 0 0 6 年8 月2 7 日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了监督法，诉诸民意进行监督， 使人大常委会的监督工作获得足够权威，从而在复杂的权力网络中打开一条拓 展监督权的通路。监督法的出台，对“一府两院”的工作是一种促进和支持， 对“一府两院”的权力是一种制约，将使人大监督更有针对性和实效性。 据此，本文从公务员管理出发，从监督与激励两方面来研究构建公务员廉 政与勤政制度，并由此构造本论文的篇章结构。论文设想通过公务员激励与监 督机制的研究，改善激励与监督的制度安排，促进行政制度建设的法制化，构 筑一个行政为公、执政为民、高效廉洁的政府。 论文的全部讨论基于这样一个基本观点：监督制度是廉政的保障，激励制度 是勤政的动力。只有从监督与激励两个方面着手，坚持监督与激励并重，才能 提高公务员管理水平。 1 2 研究目的 1 ) 分析公务员激励与监督机制现状，了解主要缺陷和问题，为公务员激励 与监督机制的完善、改进、创新提供依据。 2 ) 比较分析国内外公务员激励与监督机制，努力发现不同体制不同城市公 务员激励与监督机制差别和优劣。 3 ) 学习和借鉴国内外先进理论和良好经验，结合宁波市公务员管理现状实 证研究，根据公务员管理监督约束与激励保障并重的原则，提出“监督促进廉 政，激励促进勤政”，两者结合构建公务员激励与监督机制的设想。 1 3 理论意义和实际应用价值 1 ) 有助于建立新型公务员激励与监督机制； 2 ) 有助于改善公务员激励与监督机制的制度安排，建设一支勤政、廉洁、 公务员法，第十届全国人民代表大会党务委员会第十五次会议通过，2 0 0 5 ，4 ，2 7 ，1 - 6 2 第1 章绪论 务实的公务员队伍，为政府进一步严格公务员管理，推行公务员改革提供有益 的思考； 3 ) 有助于促进行政制度建设的法制化，构筑一个行政为公、执政为民、高 效廉洁的政府，最终意义在于提高依法行政的水平，促进我国的经济发展和社 会进步。 1 4 研究方法 1 ) 文献研究法。通过收集多种有关公务员激励与监督机制研究的文献资料， 综合运用管理科学、经济学、政治学、行政管理学、系统工程、统计学等前沿 理论，结合相关制度及政策法规进行相关研究，寻找理论依据和开拓思路。 2 ) 定性与定量分析结合。通过调查问卷等方式实证分析研究公务员激励与监 督存在的问题，探讨公务员激励与监督的基本原则，并用于指导公务员激励与 监督的实践。 3 ) 系统研究法。激励与监督机制是在组织系统中运作的，多层次多序列地考 虑公务员激励与监督机制的构建问题，使研究具有系统性。 第2 章激励与监督机制理论研究 第2 章激励与监督机制理论研究 2 1 激励机制的相关理论 目前，西方研究激励机制理论文献较多，本文主要建立在以下理论基础上： 新公共管理理论、激励理论、委托代理理论、经济人理论。 2 1 1 新公共管理理论 新公共管理( n e wp u b l i cm a n g e m e n t ) 2 0 世纪7 0 年代在英美两国应运而生， 并迅速扩展到西方各国。这是一种新的公共行政理论、管理模式，与以往传统 的公共框架内进行的变革不同，新公共管理不仅对现存行政管理体制和方式进 行某种程度的局部调整或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支， 更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。 新公共管理认为，在人事制度上应注重于结果、灵活性和激励因素。主张 打破僵化的等级制度结构，引进私营部门的人事管理制度。“一个灵活、流动的 劳动力和目标管理已普遍存在于私营部门中的时代，公务员坚持陈旧的人事制 度是没有道理的。”2 新公共管理认为，政府组织和官员行为的指示器已经发生了根本的变化， 应该以目标、产出成果和绩效( o u t p u ta n dp e r f o r m a n c e ) 的评估代替传统的 投入( i n p u t ) 和程序控制。 新公共管理认为，在激励机制上应该建立全新的政府行为标准，以新的控 制手段履行政府机关及行政官员的日常行为，重塑行政组织的文化；应该在政 府组织内部不断创建新型的组织文化和官员行为规范，包括“做正确的事与正 确地做事”。通过学习型组织的构建，发展相互学习、团队合作的精神和共同承 担责任的意识，实施更加公平和富有弹性的组织激励措施，保障团队和官员的 贡献与报酬相平衡。 柴生秦，新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义，西北大学学报，2 0 0 3 ，4 2 【澳】欧文e 休斯，公共管理导论，彭和平、周明德，金竹青等译，中国人民大学出版杜，北京，2 0 0 1 , 2 1 2 4 g 籍 錾 葵 薹；薹| 蓬耋薹 露，罩 暇按雉铝 碟熹 茹 9 ”撩磐星枣摹 匈趔世壤g 靛早8 f 藜匝嗖忙h 半塥 赛划g h 烈 餐蠡笨蠡希萋矮器 r 钆匾拣涮 靳曝球鲻n 翊 鹾+ h耀唪枣窖 球幻努掣g 般匈奄k 仲 担 暇暇鞋& 酪封 圜葺硬疆出霹 球球砷掘砷雌邻 掣趣豁耀恻耱 账。悻半镀 察僻捌h 帐瞳 1 舾| 1 鹾明球棼群 瞰锕硪k 媒瞰 目 拓蒯揶 篓菇曩器高曩 账交岳箕嚣 譬菩主露莓孽 醒 腻 + h 耋鬟塞蓁琶蓁薹垂垂 枣 彝 霎| | 喜蓍簧 萎萋 蓉蓑耄蚕 | 卜 i | i 爿皇蠹 1 1 ( 梭羞昌 枢 貅 薰薯喜l 噬 攫 剐 钝 霍 秘酬餐努_【n群 袋剧母燕i_n 妖蠢秘剐器幂靼蚓岬督籍瓣n瓣 茸lr夺i、盆111z，d叠dl、掣。暑uiu量；篝姜量f 匈较 = 墨 露坷帑窨 拉状糕啪 墨k j j i 篓要 融躲镣蒜l 栏g 晕霹 暇吆最露 器暇晕$ 层球掣敬 餐窜g 垂萋童蓁耋萋委 赘坦掣陶 g 昭篁幻 暇商怔 娘嚣罨疆 匈霉簦键 埋雹翻 七k 柱莨弓| 剁g l 。 仨卜翊忙詹 似岬嚣似峭 嚣刍0 回眨孵娶 雩垂i 窿篷妪宅擎 稆尾柑h 售= i f r 擦寓r 醯g l r 锰取 囊暑萋萋墓案 靛皿槲i 丑磐 嘏裂离舔倒0 g 舞兀 乏娶姐。 孵瓶皿0 9 阜旷 逛皿取靶一 黢 琳片啪剃单茁忙 猷邻窜蠢m 摹如 g 辎神筮耱 镁哆最 恃七辎集餐似：匈 埘基需h 擎碴 值联翟 暴。罂椒斗 g 牛 摹墨釜需蜃孵塞暴稍匈 卜1 翻 世避龌求丑捌k h 譬臀捌槭* 州 窨吾椒帕擎扮 l田新涩 h 辎羽血n 锰如骅：i 矗 略靛颦唧皿h 耱错喇g 罂_ 蔼 斗 五级政府机关基本建 立了有中国特色的公务员制度。5 实践中，我国制定了与之配套的1 3 个暂行规定 和1 3 个实施办法，以及一批政策规定等。应该说，公务员暂行条例颁布以 来，公务员制度推行取得了显著成绩，管理法规体系初步形成，轮岗、回避初 见成效；培训开始进行轨道：廉政约束机制发挥作用等。当然，也产生了一系 公务员法，第十届全国人民代表大会党务委员会第十五次会议通过，2 0 0 5 ，4 ，2 7 2 黄培伦组织行为学，华南理工大学出版社，2 0 0 i 1 0 6 金光熙。工业企业管理 岫，冶金工业出版社。1 9 9 3 。3 4 4 刘正周，管理激励 m 上海财经大学出版社，1 9 9 8 ，1 5 5 公务员暂行条例，1 9 9 3 年8 月1 4 日 第3 章宁波市公务员激励机制现状及存在问题分析 列问题，一是立法层次低；二是单项制度还需改进；三是制度执行还不到位。 2 0 0 6 年1 月1 日新公务员法出台对公务员管理作了进一步规范，内容 涵盖公务员职位分类、考试录用、工资、福利、考核、晋升、奖惩、辞职辞退 等激励约束事项。公务员法有了一些制度创新：一是实行公务员职位分类制度。 划分为综合管理类、专业技术类和行政执类等。二是确立了公开选拔与竞争上 岗在职务晋升中的法律地位。三是首次明确机关设立聘任制公务员职位。四是 首次以法律形式把“引咎辞职”、“责令辞职”引入公务员管理制度。由此，责 任追究制度上升为公务员管理的一项基本制度。这是公务员监督机制的突破。1 总体来讲。我国已基本形成由总法到单项法规再到实施细则，在立法层次 上由高到低，覆盖中央和地方的，较为完整且相互联系的公务员激励约束制度。 3 1 2 我国公务员激励机制主要内容 目前我国公务员激励机制，是在长期的管理实践过程中形成并得到完善的， 受公务员法规的约束和调整，有其合理性和合法性，主要可分四种形式。 一是目标成就激励。即根据部门和岗位的分工履行职责，完成上级下达的 工作目标，满足自身事业心和成就感的需要。 二是精神荣誉激励。主要是通过先进评比表彰、授予荣誉称号等形式，树 立优秀公务员的社会形象，对公务员有安慰和补偿的心理作用。 三是职务晋升激励。公务员职务级别与其职责权力、薪酬待遇成正相关， 职务晋升是对公务员现有能力素质和工作绩效的肯定，也是对未来的预期，能 使公务员积极进取，参与竞争，反之，也可能使之产生论资排辈的懈怠态度， 在晋升无望的情况下，产生抵触情绪。 四是薪酬待遇激励。主要表现为物质激励，是公务员职业生涯的基本保障， 是劳动的物质补偿，也是对工作业绩的物质奖励。 3 1 3 我国公务员激励机制主要特点 1 ) 异质性。所谓异质性，“是指在一个社会的同一个时间里。同时存在着 不同的制度、行为和观点。”表现为在公务员的晋升和奖惩上存在双重价值取向， 这种竞争原则和亲情原则并存的局面，导致了尖锐的矛盾。 公务员法的制度创新点，半月谈，2 0 0 5 。1 , 2 6 ，w w w x i n h u a n e g g o m 1 4 第3 章宁波市公务员激励机制现状及存在问题分析 2 ) 前瞻性。这种前瞻性体现在建立了包括考核激励制度、培训激励制度的 激励机制，着眼于行政系统的活力的增强，重视公共人才资源的开发。 3 ) 不完善性。主要体现在不断推进的公务员制度改革中，特别在职务晋升 和考核中，存在着很多主观意志，能力和实绩没有作为主要的考核依据。1 3 2 宁波市公务员激励机制现状 经过多年的努力，宁波市公务员制度建设已取得明显成绩，公务员管理步 入法治化轨道。公务员的激励机制也发生了良好的作用： 一是实行公务员考核制度。1 9 9 4 年起，全市各级机关9 5 以上的公务员参 加了年度考核。其后，根据关于进一步加强公务员考核工作意见的通知( 浙 人公 2 0 0 0 2 3 6 号) 转发浙江省公务员考核实施办法的通知( 甬人考 2 0 0 0 1 2 号) 等相关规定，对公务员考核制度作了进一步规范，据市人事局统计资料， 近三年来，约9 0 0 0 余名公务员在考核中被评为优秀公务员，1 0 0 多名公务员因 考核不称职受到降职等处理。 二是创新干部选拔任用制度。对于干部选拔任用，宁波市出台了公开选 拔党政领导干部暂行办法( 甬政 2 0 0 1 1 2 号) 、转发了公务员职务升降暂行规 定( 甬人考 1 9 9 7 7 号) 。仅2 0 0 2 年竞争上岗的人数就达到五百余名，约占 同年度职务晋升人数的6 0 。竞争上岗制度体现了公开、平等、竞争、择优的原 则，大大提高了选拔干部的公认程度和竞争的公正性，给干部任用制度注入了 生机和活力。 三是建立公务员奖惩制度。近年来，宁波市连续出台了转发省人事厅关于 国家公务员纪律惩戒有关问题的通知( 甬人考 1 9 9 7 1 5 号) 、解除公务员行政 处分有关问题的通知( 甬人考 1 9 9 9 1 号) 、贯彻实施 ( 甬人奖 1 9 9 9 1 号) 、公务员被劳动教养或判处管制、拘役、缓型期满后 如何处理的通知( 甬人考 2 0 0 1 2 号) 中共宁波市委组织部关于完善领导干部 诫勉制度的若干意见等，对工作表现突出，有显著成绩和贡献的公务员，给 予表彰奖励；而对工作中有过错的公务员，则依据相应情形给予相应行政处分。 起到了较好的奖惩作用。 李和中，发展中公务员制度特征与中国公务员制度创新。国家行政学院学报，2 0 0 2 ，3 ，8 2 1 5 第3 章宁波市公务员激励机制现状及存在问题分析 可以说，由于公务员激励机制的作用，从而使公务员成为一热门职业，吸 引了大量人才，据中国宁波网讯，2 0 0 7 年报考宁波市公务员的人数达3 3 万余 人，平均近6 6 人竞争1 个岗位。1 但是，数量并不一定与质量成正比，公务员队 伍中高层次人才流失现象仍在增加，时常有公务员离职，被企业高薪聘用。同 时，由于激励机制的异质性、前瞻性、不完善性特点，特别是考核、工资制度 等诸多原因，公务员队伍中存在腐败现象屡禁不止，行政效率低下等问题。这 说明宁波市公务员激励机制有待进一步完善。 3 3 宁波市公务员激励机制实施现状实证调查 为更好的研究公务员激励机制，本研究以宁波市公务员为对象，试图通过 对影响公务员工作积极性因素实证调查，分析研究现行公务员激励机制存在的 一些问题，为有效构建公务员激励与监督机制提供实证依据。 3 3 1 调查样本选择 对于公务员激励机制现状，本文采用开放式问卷调查及访谈法等迸行了实 证研究。依据公务员的分类及2 0 0 5 年宁波市公务员的基本情况，2 0 0 6 年1 0 月， 课题组分类随机调查了宁波市海曙江东江北三区的区府办、人事局、民政局、 监察局、卫生局、城管局、公安分局等单位。 共计发放闯卷3 0 0 份，回收2 8 3 份，回收率9 4 3 3 。其中有效阀卷2 8 0 份， 有效率9 8 9 。有效样本的整体结构如下表： 表3 1 有效样本的总体结构表 i 项目 性勇比例 年龄比例 分类男女3 5 岁及以下3 6 4 5 岁4 6 - 5 0 岁 5 l 岁以上l 数量 2 2 06 09 8l l o3 24 0 7 8 5 72 1 4 23 53 9 2 81 1 4 21 4 2 8 i 注：从表中可以看出，目前公务员队伍男性比例高于女性；公务员的年龄相对较年轻。 沈朝辉，沈魍中盈宁波网，g w y k s e o m , 2 0 0 6 ，1 1 2 1 1 6 第3 章宁波市公务员激励机制现状及存在问题分析 表3 2 有效样本的总体结构表 项目学历比例行政职务 分类高中中专专科本科研究生及正科以下副处及以上 及以下以上 数量4 5 1 0 7 1 2 07 2 3 54 5 1 6 0 73 8 2 14 2 8 52 58 3 9 21 6 0 7 注：从表中可以看出，目前公务员大专以上文化程度占样本总数的8 3 5 6 。行政职务比例， 说明本问卷调查涵盏面较广，基本包括了各个层级的公务员 3 3 2 调查问卷整体设计和调查实施 我们编制了一份宁波市公务员工作积极性调查问卷，包括背景资料、理 念因素、管理制度因素、保障因素、手段因素等内容。在编制问卷时，首先广 泛收集文献资料，列出问卷的框架结构，制定问卷的初稿。然后在宁波市海曙 区区府办抽取1 0 人的小样本做预调查。根据预调查的结果，进一步修改问卷表 定稿。调查问卷共分五个部分：第一部分为个人信息，包括年龄、受教育程度、 职务等，主要了解被调查者的基本情况；第二部分是与公务员管理制度相关的 各项因素，包括晋升、奖惩、考核等制度建设情况；第三部分是公务员生存安 全保障因素包括收入、福利、困难等；第四部分是与工作本身相关的手段因素， 第五部分是建议意见( 见附录) 。在三区组织人事部门的帮助下，分发到各个单 位进行调查。此外，本人还通过访谈进行情况了解：主要分二个层次，一是副 处级以上领导干部；二是科以及科以下干部。本次调查近二个月时间。 3 3 3 调查数据的统计结果 1 ) 整体评价。从公务员的工作积极性整体评价看，如图3 4 ，持积极态度的 人员数量占总体的4 6 6 ：持消极评价的数量占总体的1 0 ，9 ；而评价为一般的 占总体的4 2 5 。这大很大程度上表明当前公务员工作积极性一般，其积极性的 提高有很大的空间，说明我国公务员激励机制还有待改进。 1 7 第3 章宁波市公务员激励机制现状及存在闯题分折 图3 4 工作积极性整体评价 2 ) 各因素统计结果。从理念、制度、保障、手段四因素进行统计，得下表。 表3 3 宁波市公务员积极性影响因素分析表 标准参照比例( ) 因素名称因素解释内容 系 ab c 公务员队伍中“官本位”思想是 与思想等 否严重 ，肯定 3 53 62 9 理念因素 公务员管理体系是否建立在以人 b 、一般 相关凼素 3 0 3 3 2 3 6 8 为本基础上c 、否定 论资排辈之风是否盛行 4 03 72 3 考核是否准确反映了我的工作业 1 82 16 1 与公务员 绩 a 、肯定 制度相关薪酬制度是古科学台理 3 22 93 9 制度因素b 、一般 的各项因在单位的培训学立机会 c 、否定 6 8 32 6 55 2 素 单位奖惩制度是否科学严明 2 05 32 7 单悖的晋升机制是否科学公平3 13 6 3 3 与生存安实际困难能否得毋单倚解决a 、肯定 4 3 53 2 12 4 4 保障因素全等相关 t 作所获得经济收入情况 b 、一般3 22 9 3 9 因素 单位的碉利状况 c 、否定4 34 6 ，31 3 7 - 作本身的吸引力和挑战性 5 1 34 0 68 1 对1 二作环境和条什满意率 6 7 2 2 8 4 8 与工作本工作中个人能力能否得到提两a 、肯定 4 0 13 9 62 0 3 手段因素 身相关的 下作的幸十会声誉 b ，般7 0 32 54 7 各项因素 岗位职责是否分明 c 、否定2 1 13 5 64 3 3 工作的补会地位 5 3 23 9 57 3 工作稳定性 8 2 11 6 51 4 3 3 4 调查结果分析 根据问卷调查的结果，我们从以下四因素对宁波市公务员工作积极性影响 因素进行综合分析。一是理念因素方面： 第3 章宁波市公务员激励机制现状及存在问题分析 图3 5 公务员管理中论资捧辈现象 注：公务员管理中论资捧辈现象较严重，说明我国人力资源管理理念薄弱。 图3 6 目前“官本位”思想的严重程度 注：中国“官本位”思想严重，以一元的“官文化”为评价标准，这使得公务员的职位具 有特殊意义，强化了公务员的晋升需要。 1 9 第3 章宁波市公务员激励机制现状及存在问题分析 图3 7 公务员体制设置重视“经济人”程度 注：2 3 认为公务员制度忽略了公务员“经济人”的利益要求。 二是制度因素方面 图3 8 公务员考核机制科学性评价 注：约占6 1 的公务员认为目前我国的公务员考核机制不科学，不能有效起到激励作用。 第3 章宁波市公务员激励机制现状及存在问题分析 图3 。9 晋升机制科学公平性评价 注：3 6 的人认为晋升机制相对公平3 3 的人认为晋升机制不科学 图3 1 0 公务员受教育程度与晋升关系 注：从有效样本显示，约4 7 的公务员认为受教育程度与晋升无必然联系，甚至约1 2 认为 没有关联。 2 l 第3 章宁波市公务员激励机制现状及存在问题分析 图3 1 l 奖惩机制是否能激励公务员努力工作 注：对于公务员目前奖惩机制，约5 3 的公务员认为奖惩机制有没有差不多，不能有效激励 公务员努力工作。 三是保障因素方面 图3 1 2 公务员收入水平满意度 注：对工作中获得的收入情况满意的占3 2 ，不满意的占3 9 ，说明公务员的收入还有待提 高。 四是手段因素方面： 第3 章宁波市公务员激励机制现状及存在问题分析 图3 1 3 人际关系与工作能力重要性对比 注：调查显示，公务员中约有4 6 认为人际关系比工作能力在工作中更重要性，这数据出乎 意料。 3 4 宁波市公务员激励机制存在问题及原因分析 之所以出现上述现象，其主要来自于公务员待遇的平均化，深究原因是公 务员激励机制存在问题，不够合理，需进一步改进。下面从激励理念、激励制 度、激励手段三方面进行原因分析： 3 4 1 公务员激励理论陈旧 激励理念对激励机制的构建起着指导性作用，它左右着激励机制的运行方 向，对激励制度、激励手段和激励方式都有着重要的影响。 1 ) 缺乏“以人为本”思想，人力资源管理理念薄弱。以人为本就是以人为 中心。由于体制、历史和文化等诸多原因，宁波市公务员管理仍然没有摆脱传 统人事管理观念的影响，没有真正地树立“以人为本”管理思想。调查统计资 料显示，约4 0 的公务员认为在公务员管理中，资历主义泛滥、论资排辈之风盛 行，约4 1 的公务员认为职务晋升、工资保险福利与其学历或资历联系非常紧密。 “不患寡而患不均”的平均主义思想在公务员管理中随处可见：在考核中不愿 得罪人，人人过关，优不胜劣不汰；工资福利中的平均主义早己见怪不怪；“无 过便是功”，即一个人只要没犯什么大错，随着工龄增长，自然就可能得到升迁。 过分强调人应该适应环境，而不重视公务员潜能的开发和利用，更忽视了人是 一种“资源”的战略意义，没有为了合理地应用而持续地培养开发。 第3 章宁波市公务员激励机制现状及存在问题分析 2 ) 政府倡导的主流人性观基于“道德人”、“政治人”假设。传统公务员体 制有将公务员假设为“道德人”、“政治人”的倾向，忽略公务员“经济人”的 一面，而这种人性假设的不同，直接导致了传统的公务员激励机制重视精神需 求，而忽略了公务员“经济人”的利益要求。据宁波市公务员工作积极性调查 数据显示，4 1 的公务员认为当前的公务员制度体现了公务员的经济人特征，这 说明一是新公务员法的颁布产生了一定效果，二是因为宁波市经济发展水平较 之于其他地区相对较高。 3 ) 公务员制度建议在官僚制模式基础上，以一元的“官文化”为评价标准， “官本位”思想严重。统计显示，3 5 的人认为当公务员做官是唯一目的，这使 得公务员的职位具有特殊意义，公务员职业仍然有着绝对崇高的社会地位，强 化了公务员的晋升需要。而官僚体系中严格的等级制造成了激励中的服从型文 化“唯上不唯下”、“唯领导是从”。只要拉好与领导的关系，看领导脸色行事， 升迂与提薪自然不在话下。因此，公务员队伍中流行“两张脸”：在上级面前是 低头哈腰的永恒的笑脸，在群众面前是高高在上、令人生畏的官脸。严格的等 级制度，上级对下级的绝对权威，使得官僚只会唯唯诺诺、没有主见、因循守 旧、服务意识、水平和能力都极其低下。 这些消极陈旧的激励理念不仅与市场经济的要求背道而驰，而且也极大地 影响了政府的服务质量和服务水平。 3 。4 。2 公务员激励制度滞后 公务员的激励制度主要包括考核制度、晋升制度、工资制度、奖惩制度。 要使激励机制发挥应有作用，需要一系列配套的制度来保证其良好运作，而目 前配套制度建设方面的滞后，严重影响了公务员激励机制作用的发挥。 1 ) 考核制度形式化 考核是激励的关键环节，考核制度是人员奖惩、职务升降、工资增减、培 训和辞退的依据，只有建立和完善奖罚分明的考核制度，才能对公务员起到较 大的激励作用。 我国新公务员法第三十三条一三十七条从考核内容、形式、程序、结果、 效果对考核作了规定，标志着我国已建立了系统的公务员考核制度。但宁波 市考核实旌细则具体实施过程中，仍存在诸多有待解决的问题。 第3 章宁波市公务员激励机制现状及存在问题分析 一是考核内容不够科学。考核内容有“德、能、勤、绩、廉”五部分，公 务员法3 3 条规定，考核要注重工作实绩，其本意想改变考核重德轻能、庸者 上的状况。但在现实中却出现了矫枉过正的情形。即在考核中，完全向“绩” 倾斜，尤其存在考核“gdp ”，追求经济指标为核心的政绩考核，并以此作为 公务员职务升迁降免的依据。这导致了众多领导干部热衷于搞“政绩工程”、追 求“短期效应”，甚至“杀鸡取卵”、“饮鸠止渴”，造成“一任的政绩，几任的 包袱”；有的还利用统计工作的不规范弄虚作假，“官出数字，数字出官”。 二是考核指标不够量化。由于不同岗位之间岗位目标不同，职责分工不一， 考核内容和标准无法统一，考核指标难以量化，故考核结果的可比性并不强。 很多公务员知道要考核却不知考核的内容是什么，自己如何针对考核指标去努 力，不知道如何衡量优秀、称职与不称职的区别，考核指标设置缺乏操作性。 现在的考核还处于定性阶段，而定性考核的性质必将导致人为因素影响过大。 三是考核效果不尽如意。考核中平均主义现象非常严重。在一些地方和部 门出现优秀或被领导或领导的“人”分享，或轮流坐庄，使许多部门的考核“认 认真真地走了过场”的现象。现实的考核评比结果大多比较温和，不称职或基 本职称的人几乎没有。资料显示，1 9 9 6 年至2 0 0 3 年，宁波市公务员的年辞退率 仅约0 0 5 ，其流动率在l2 5 左右，这是一个远远低于其他行业的数字。2 0 0 5 年宁波市在册的2 9 5 7 6 名公务员，因考核不称职而辞职还不到先前比例，可见， 考核激励机制对多数公务员而言并没有多大的约束性和激励性。 2 ) 公务员晋级制度虚化 竟岗、晋升激励是公务员职务任用上广泛采用的手段。通过竞争上岗可使 部门内部公务员任用工作民主化，体现公务员职位任用的竞争性和公正性。晋 升运用得当将对公务员产生良好的鼓舞和激励作用。调查统计显示，3 3 的公务 员对晋级机制的科学公平性很有看法，访谈认为： 竞争上岗激励存在两个主要的问题。一是人为因素的干扰。由于竞争上岗 没有打破部门的界线，往往限于部门内部，因此，竞争对手之间“抬头不见， 低头见”；竞争“旁观者”则是“您好，他好，大家都好”。并且在民主评议中， 就个体而言，主观性判断往往多于客观性评价，评议结果的高低较难正确反映 竞争人员之间能力的大小、水平的高低，更多体现人际关系的好坏。二是任职 标准不明确。缺少一把客观、公正评价任职人员素质、能力、水平的标尺，也 第3 章宁波市公务员激励机制现状及存在问题分析 缺少岗位环境、岗位责任标准。所以有时竞争上岗激励也成为个别领导排斥异 己的“正当”手段。 晋升存在三个问题：一是没有明确严格的条件、方法和程序；二是缺乏统 一、明确、具体的衡量标准；三是缺乏公开的民主监督和法律保障。目前的干 部选拔封闭化、神秘化，缺乏公开、公证、平等的竞争机制。存在“由少数人 员选人，在少数人中选人”，给“任人唯亲”、拉帮结派等不正之风开发方便之 门，甚至出现了子承父业、“近亲繁殖”等不正常现象无法杜绝能进不能出、能 官不能民、能上不能下的弊端。 3 ) 奖惩制度虚化 现行的公务员奖惩制度是依据公务员法第四十八条规定，对工作表现突出， 有显著成绩和贡献的公务员，给予表彰奖励；而对在工作中有违法失职行为、 尚未构成犯罪或者已构成犯罪但依法不追究刑事责任的公务员，则依据其所犯 错误的事实、性质、情节、危害及后果给予相应的行政处分的一种制度。实行 公务员奖惩制度的目标在于鼓励先进，鞭策后进，进一步激发公务员的积极性 和创造性，保证国家行政机器正常、高效、有序地运转。 对公务员实行奖励，坚持精神鼓励和物质鼓励相结合，以精神鼓励为主的 奖励原则。奖励的种类有嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称 号五种。获得奖励的公务员，由授奖机关颁发证书或奖章，同时根据规定进行 相应的物质奖励，发给奖品、奖金或晋升工资等级。1 据调查资料显示，5 3 的宁波市公务员认为目前的奖惩机制有没有差异不明 显，起不到激励作用，很多都是虚化的东西，不符合与时俱进的要求，这说明这 种以精神鼓励为主而物质鼓励不足的奖励模式由于缺乏工资收入、社会保障与 退休安排等实质物质制度保障，难于产生其应有激励作用。 3 4 3 公务员激励手段单一 激励手段是指主体对客体所采取的激励方式和具体方法。激励手段融入激 励制度当中才能保证激励管理的执行落实。 1 ) 物质激励不足 市场经济建立在“经济人”这一假设基础上，每个人都在追求个人利益的 公务员法，第十届全国人民代表大会党务委员会第十五次会议通过，2 0 0 5 ，4 ，2 7 2 6 第3 章宁波市公务员激励机制现状及存在问题分析 最大化。双因素理论认为，使用一个人应当考虑工作动机及保健、激励两个因 素，也就是内因与外因两个因素。公务员并不会因为其特殊身份而成为“不食 人间烟火”的“仙人”，不需要考虑保健因素，他们也需要追求自身利益。 根据宁波市统计年鉴，2 0 0 5 年宁波市区居民人均可支配收入1 7 4 0 8 元， 农村居民人均纯收入9 4 3 0 元，与此相比，公务员工资收入超3 万。但联合国开 发计划署公布的一组数据显示，中国的基尼系数为0 4 5 。占总人口2 0 的最富 裕人口占收入或消费的份额商达5 0 ，占总人口2 0 的最贫困人口在收入或消费 中所占的份额只有4 7 ，贫富悬殊之大已突破合理的限度( 0 4 ) 。可见，社会人 均可支配收入不足以说明问题。1 另据中国专业人才网一项调查表明，2 0 0 2 年公务员平均工资为2 3 6 1 6 ，虽然比2 0 0 1 年增长了3 1 ，但是在调查的3 4 个行 业中，排名倒数第三位。 中新网6 月9 日电：学习时报刊载文章说，改革开放以来，从1 9 8 5 年 到2 0 0 3 年，国家曾对机关和事业单位工作人员工资制度进行过8 次调整，不同 职级公务员之间的工资差距，由1 9 8 5 年的1 0 2 倍缩小到目前的6 6 倍。从工 资收入上看，中国公务员工资水平差距并不大，存在吃大锅饭的平均主义现象。 按经济学原理2 所述，“机会成本是为了得到这种东西所放弃的东西”。宁波市公 务员统计数据显示：目前公务员大专以上文化程度占样本总数的8 3 5 0 ，说明 进入公务员队伍的人员素质较高，而根据公务员的工作性质，其工作压力较大， 可见他们的机会成本较之于其他行业更高。 由于收入较低且差异不大，处在社会精英阶层的公务员若他们的物质利益 未得到满足，其自利动机受到的限制，会以其他变态扭曲的方式表现出来，如 权力寻租、贪污腐败、工作积极性不足、行政效率低下等。所以，物质激励的 基础性激励作用不容忽视。 2 ) 工作激励不足 在我国公务员制度中，来自工作本身的激励是欠缺的。公务员第4 9 条 规定了对公务员予以奖励的十种情形，其中仅有两条是针对工作本身的，即“忠 于职守，积极工作，成绩显著的”；“在工作中有发展创造或提出合理化建议， 取得显著经济效益或社会效益的”而且这二条的操作性都不强，如何衡量成绩， 1 h w p ：p u b l i s h b l o g b l o g c h i n a c o m b t o g h bb 知i a t y i d 2 曼昆，经济学原理，机械工业出版社，原理2 ，2 0 0 5 ，4 第3 章宁波市公务员激励机制现状及存在问题分析 因考核制度本身的缺陷，考核指标设计的不科学、考核过程中公正性的缺乏等， 使得来自工作本身的激励严重不足，极大地挫伤了成就感强的公务员的工作积 极性。 3 ) 负激励欠缺 负激励具有警示、教育作用和压力效应，是激励机制不可缺乏的重要组成 部分，对正激励具有补充作用，在我国目前的公务员激励机制中，负激励的执 行力度不够，起不到防微杜渐的作用，公务员普遍危机感和忧患意识缺乏。近 年来，公务员的招考热及低淘汰率说明公务员职业的稳定性，同时也说明负激 励欠缺。本文所做的调查数据也显示：有效样本2 8 0 份，其中有2 0 0 份认为当 前公务