（公共管理专业论文）我区住房公积金存在的问题及其对策研究.pdf

原创性声明 广l 一嘲, , , , 17 3 6 3 s 6 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除本文已 经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得内鏊直太堂及 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：指导教师签名： 日期：日期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将学位论文的全 部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期 间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古 大学就读期间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日 期： 指导教师签名： 日期： g出p，#f，￥f；，o 我区住房公积金存在的问题及其对策研究 摘要 我区住房公积金制度作为住房改革的产物，在推动我区城镇住房体制从计 划向市场转轨过程中曾发挥着极其重要的作用。如今住房公积金制度已成为我 区住房金融体系的重要构成之一，在保障居民住房消费等方面是必不可缺的， 圆了无数人的住房梦。但是，现行的住房公积金制度在功能发挥、管理体制、 管理水平以及外部监管等方面日益暴露出诸多的问题，这引起政府和相关部门 的重视，同时也受到了社会各界的广泛关注。 针对这一现象为了弥补缺陷，本文首先从我区住房公积金的制度入手，对我 区住房公积金制度的发展历史和现状做了概括1 接下来重点探讨我区住房公积 金存在的重要问题，即在功能作用方面、治理机制方面以及监督方面做了详尽说 明。最后针对目前存在的主要问题提出具有针对性的措施以及策略，同时本文 研究借鉴了德国、波兰、新加坡等国家的住房制度、贷款制度、住房金融制度 和住房保障制度。从我区住房公积金制度现状着手，在原有的住房公积金的基 础上研究构建新的住房公积金制度，重新定位住房公积金的功能，研究住房公 积金制度功能创新和政策优化策略，在此基础上，提出住房公积金应基于普遍 性住房保障制度的定位，同时增加投资性基金的功能，将福利性质与投资性质 有机地结合在一起。以此来提高住房公积金的互助性和保障性作用。 关键词：住房公积金，问题，对策 ，讳t t h ep r o b l e m s ，c a u s e sa n dco u n t e r m e a s u r e s o fo u ra u t o n o m o u r s h o u s i n gf u n ds y s t e m a b s t r a c t o u ra u t o n o m o u sh o u s i n gf u n ds y s t e mi sap r o d u c to ft h eh o u s i n g r e f o r m ，a n d u r b a nh o u s i n gs y s t e mi nt h ep r o m o t i o no ft h ea u t o n o m o u sr e g i o nf r o mt h ep l a n n e d p r o c e s so ft r a n s i t i o nt ot h em a r k e th a sp l a y e da ni m p o r t a n th i s t o r i c a lr o l e i t sh o u s i n g p r o v i d e n tf u n ds y s t e mh a sn o wb e c o m et h ei m p o r t a n tp a r ti no u ra u t o n o m o u s h o u s i n gf i n a n c es y s t e m a sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n ti nt h ep r o t e c t i o no fr e s i d e n t s e s s e n t i a la s p e c t so f h o u s i n gc o n s u m p t i o n ，i th a sf u l f i l l e dt h ed r e a mo fm a n y p e o p l e s h o m e s h o w e v e r , t h ec u r r e n tf u n c t i o n i n go ft h eh o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e ma n d m a n a g e m e n ts y s t e me x p o s e dm a n yp r o b l e m s ，s oi ti sc a u s i n gw i d e s p r e a dc o n c e r ni n t h eg o v e r n m e n ta n da l lw a l k so fl i f e a tt h es a m et i m e ，i t sq u e s t i o n e db y t h ep u b l i c t om a k eu pf o rs h o r t c o m i n g s ，t h i sa r t i c l ew i l ls t u d yt h eh i s t o r i c a l d e v e l o p m e n ta n d c u r r e n ts i t u a t i o na n dt h es y s t e mo fh o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e m b e s i d e s ，i tw i l l s t u d yt h em a i np r o b l e m sa n dt h e i rc a u s e s o nt h i sb a s i s ，i tw i l lr e s e a r c ht ob u i l dn e w h o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e m ，t or e p o s i t i o n t h ef u n d sc a p a b i l i t i e so fh o u s i n g p r o v i d e n tf u n d a n dt oe x p l o r et h e f u n c t i o n a li n n o v a t i o na n dp o l i c yo p t i m i z a t i o n s t r a t e g i e so ft h eh o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e m a tl a s t ，i tw i l li m p r o v et h em u t u a l a i da n dp r o t e c t i o no ft h e h o u s i n gf u n d i i 弋妻 ，t e f 0 管 t h i sa r t i c l ed r a w so nt h eh o u s i n gs y s t e m ，c r e d i ts y s t e m ，h o u s i n gf i n a n c es y s t e m - ： a n d h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m o ft h e g e r m a n y , p o l a n d ，s i n g a p o r ea n d o t h e r c o u n t r i e s o u rd i s t r i c ts t a t u so ft h eh o u s i n g p r o v i d e n tf u n ds y s t e mi st h eb e g i n n i n g ，i t a l s o a n a l y s e st h e i rb a s i cp r o p e r t i e s ，r u n n i n gs t a t u sq u o ，l o a n i n gs y s t e m ，a n dt h e n a t u r eo ff u n d i n g o nt h i sb a s i s ，i tp r o p o s e sh o u s i n gf u n ds h o u l db eb a s e do nt h e u n i v e r s a l i t yo ft h ep o s i t i o n i n go ft h eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ，w h i l et h ei n v e s t m e n t f u n df e a t u r e ss h o u l db ea d d e d a sar e s u l t ，t h en a t u r eo fw e l f a r ea n di n v e s t m e n tc a n g e tt o g e t h e ro r g a n i c a l l y k e y w o r d s ：h o u s i n gp r o v i d e n tf u n d ，p r o b l e m s ，c o u n t e r m e a s u r e s i i i k爹v 氐，；i 目录 导论1 ( 一) 研究背景与意义_ l ( 二) 文献综述。2 墓 1 国外研究现状2 0 2 国内研究现状：3 ( 三) 本文研究特色及需要进一步完善之处4 ( 四) 相关概念界定5 1 住房公积金5 2 住房公积金制度5 一、我区住房公积金的概况8 ( 一) 我区住房公积金的沿革一8 1 我区住房公积金建立初期试点阶段( 1 9 9 3 1 9 9 9 年) 8 2 我区公积金的全面推广阶段( 1 9 9 9 2 0 0 2 年) 9 3 我区公积金的进一步发展阶段( 2 0 0 2 年至今) 1 0 ( 二) 我区住房公积金的现状1 0 1 社会各界对住房公积金的认识水平有了很大提高1 l 2 住房公积金缴存额、贷款额快速增长：1 1 3 住房公积金管理工作逐步规范1 3 二、我区住房公积金存在的主要问题。1 4 ( 一) 功能作用方面的主要问题1 4 1 我区住房公积金覆盖率低、覆盖面窄，受惠人数少1 4 2 我区住房公积金使用率低二：一1 5 13 区域发展差异大、制度施惠面不公1 6 4 公积金利率设置不合理l8 5 增值收益权属模糊2 0 ( 二) 治理机制方面的主要问题j 2 0 1 住房公积金管理和运营未分离容易公私不分2 1 i v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 导论 解决百姓安居住房问题始终是人类社会发展的一个重大课题。唐朝诗人杜甫就曾为此作 出：“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，吾庐独破受冻死亦足。刀的呼声。民主革命先 驱孙中山先生推行三民主义，也曾提出平均地权，改善国民居住的思想，但都没有解决百姓 的住房短缺和饥民流离失所的问题。在外国，一些老牌资本主义国家，如英国、德国、美国 早在1 7 、1 8 世纪就开始研究制定住房救济和保障政策，他们历经百余年，有成功的经验，也 有市场失灵、政府失败的教训。同样在中国同其它公共政策一样，目前我国也面临着如何实 现公平与效率的统一，仍然是一个理论和实践的难题。在解决百姓安居住房问题上，新加坡 是解决的比较好国家之一。因此，我国在实施住房制度改革建立住房公积金制度中，借鉴了 新加坡的成功经验。但是在具体实行过程中，如何实现住房公积金的科学发展，如何保障中 低收入者的住房，以及对他们的购房进行一定的经济扶持，这是我区住房公积金必须要面对 和解决的重要问题。 随着贫富差距的扩大，中低收入者在缴费比例，提取意愿和贷款可能性上都受到很多限 制。 ( 一) 研究背景与意义 “居者有其屋 ，多少年，多少人，在为这个梦想而努力，房子始终倾注着人们的无限希 冀与憧憬。1 9 9 4 年1 1 月2 3 日，财政部、国务院住房制度改革领导小组、中国人民银行联合 下发了建立住房公积金制度的暂行规定，标志着我国住房公积金制度的建立。住房公积金 制度的建立，住房公积金贷款的发放，住房分配逐步实现了市场化，大大释放了城市居民长 期被压抑的住房需求，原来一直等待福利分房的职工都转向了商品房，加快了我国以房地产 开发业为主体的房地产业发展步伐，而群众的居住条件也相应得到了明显的改善。但是，随 着房地产市场的进一步发展，越来越多的投资者把目光投向房地产业，炒房的巨大利润让投 资者们蜂拥而至，房价也随之飞速上升，房价的非理性上涨，让众多老百姓再一次望房兴叹。 任何一项改革，都难以达到绝对的完美。我国推行住房公积金制度，其主要的目的和意义 在于转变住房的分配体制，是将住房由实物分配转向货币分配的手段和措施之一，以逐步提高 工资收入中住房消费的比重。住房公积金制度不仅是一种筹集住房资金的手段，同时还肩负了 体制转变的重任。然而，这个制度在发展过程中显现了新的矛盾，产生了新的问题和不平衡， k0妻黔v k 0 内蒙古大学公共管理硕士( mp ：a ) 学位论文 因为住房公积金的缴存是按照工资收入的一定比例缴存的，而家庭收入跟工资收入很多时候 会存在偏离的现象，高收入的家庭不需要通过住房公积金也可以买得起房子，而中低收入的人 有了住房公积金仍然会感觉买房子的负担很大，福利的性质并没有能够得到很好的体现。 建立住房公积金制度，是我国住房制度改革的重要内容举措之一，对促进城镇住房建设， 改善城镇居民居住条件，提高城镇居民的生活水平，保障住房制度改革的顺利进行等，具有 十分重要的意义。但是，作为支持中低收入者购房的一种金融措施而言，住房公积金制度本 身及其在运行过程中存在很多问题。如中低收入者无法进入购房市场，但是住房公积金却无 法提取；住房公积金管理不善而带来的金融风险；住房公积金覆盖范围不广泛等。这些问题 都制约了公积金制度的科学发展，更重要的是影响了中低收入者的购房，违背了制度本身存 在的意义。对此2 0 0 2 年国务院印发关于进一步加强住房公积金管理的通知，2 0 0 4 年3 月，建 设部、财政部、中国人民银行和中国银监会联合印发了住房公积金行政监督办法，办法指 出，我国将首次建立住房公积金通报制度。办法将于2 0 0 4 年5 月1 日起实施。根据办法，各地 将设立专门的住房公积金监督检查机构，对住房公积金的使用情况、公积金管理人员履行职责 等情况进行定期和不定期的检查。 本文研究目的就在于，如何通过实地研究调研我区住房公积金管理中存在的问题，找出 问题产生的原因，为我区住房公积金的管理创新和金融创新提出对策，提高住房公积金对中 低收入者购房的支持，并加强对住房公积金的管理，防范风险使我区住房公积金管理走上科 学发展的道路。 1 国外研究现状 ( 二) 文献综述 经多方资料查证得知：国外对类似于住房公积金管理中心这样的非营利组织的研究较少， 他们虽然已经对一些现象进行了研究并提出了一些理论，但是大多数研究成果只是关注非营 利组织的外部环境，如法律法规的状况、国家的有关政策、政府同非营利组织的关系等，以 及从功能上证明非营利组织存在的必要性，而对非营利组织自身的发展和建设来说却关注不 够。 窟 ： 马克博立特( m a r k b o l e a t ，1 9 9 0 ) 通过对新加坡中央公积金制度的研究，认为新加坡 条例规定，职工有下列情形之一的，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额：( 一) 购买、建造、翻建、大修自 住住房的；( 二) 离休、退休的；( 三) 完全丧失劳动能力- ，并与单位终止劳动关系的；( 四) l ；境定居的；( 五) 偿还购房贷 款本息的；( 六) 房租超 l ；家庭1 = 资收入的规定比例的。也就是说如果非特殊原凶，一辈子买不起房子的职工，在其6 0 岁退 休之前是不能使用其住房公积金帐户中的存款的。 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的住房金融由政府直接控制而具有很强的政策性和目的性，中央公积金局直接行使了住房金 融功能。同时，新加坡政府的住房发展计划符合本国实际，并与国民经济发展和城市建设规 划紧密结合，政府金融机构予以密切配合，提供了种种必要的金融服务，使住房发展成绩显 著。加尔斯特( g a l s t e r ，g ，1 9 9 7 ) 对政策性住房金融的补贴效率进行了研究，认为由于子 市场具有有效的反映能力，补贴需求方的方法通常优于补贴供给方的方法。圆总体上国外学者 认为，住房金融政策要发挥其原有的作用必须由政府给予有了的支持，必要的政策保证，同 时要采取有效的措施，才能使住房金融政策在解决绝大部分住房需求者的需求时显现出作用。 2 国内研究现状 经多资料显示：国内对于住房公积金管理这样问题的研究有一些，他们虽然己对一些现 象进行了研究并提出了一些相关理论，但是大多数研究成果只是关注于住房公积金贷款风险 的防范，风险的成因以及内部管理机制如何健全等问题。而对于住房公积金本身实质性的问 题研究的较少。 王爱民( 2 0 0 3 ) 从分析住房公积金的供给机制和需求机制入手，指出了上海的住房公积金 供求管理机制存在的问题，并针对问题给出了一些政策建议。他认为住房公积金应该扩大覆 盖面，否则无法对广大中低收入者形成有效的帮助。 王毅( 2 0 0 3 ) 指出内部控制制度对住房 公积金的管理有重要的作用，住房公积金管理中心应该以住房公积金管理条例为准绳， 以内部会计控制规范为依托，加强住房公积金内部控制制度的建设。他对内部控制制度 建立的原则、内容、对象和方法进行了分析。他关心住房公积金的金融安全。因为本质上讲， 公积金制度是帮助中低收入者的，但是如果没有公积金的金融安全，金融扶持也就失去了意 义。 金文蓉( 1 9 9 9 ) 从市场经济的客观要求、缴存人的利益、该运行机制的设置目标以及国 际经验四个方面阐述了我国住房公积金采用“低存低贷”运作机制其存在的弊端，提出按“基 金的方式运作管理住房公积金。 杨有志( 2 0 0 0 ) 认为住房公积金缴存率模式可以从等额低 缴存率模式创新为多元差额高缴存率模式，即按年度逐步提高公积金缴存率，按居民收入差 额和城市收入差额实行不同的缴存率。即将住房公积金制度向中低收入者倾斜，给他们的购 房以更大的金融帮助。 上海财经大学不动产研究所所长王洪卫博士( 王，1 9 9 7 ) 是国内较早对 住房金融进行研究的学者，其最初的研究范围主要集中于对不动产领域。他认为，由于国外的 马克博立特：住房金融 m i ，北京，改革出版社1 9 9 0 。 厦门大学学报哲学社会科学版2 0 0 7 年第2 期，美圈中心城市的“隔都化”与黑人社会问题 上海金融2 0 0 3 年第1 0 期，住房公积金供求机制的一般研究； 辽宁行政学院学报2 0 0 3 年第5 卷第0 3 期，住房公积金管理中心内部审计工作浅议； 中国房地产金融1 9 9 9 年第8 期，“低存低贷”还是“保值增值”： 康定民族师范高等专科学校学报2 0 0 9 年0 2 期，我国住房公积金制度研究述评。 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 市场理论已经相当成熟，且西方国家普遍实行不动产私有制，使得国外的不动产金融产权变得 相对简单，所以国外将不动产金融研究的侧重点置于应用研究。而我国在上述方面与西方国家 有着相当差异，所以国外的一系列不动产金融制度并不完全适合于我国。此外，他还结合日本 住宅金融专业公司破产案，提出了对我国不动产金融制度构建的一些设想和建议。近几年来， 关于住房抵押贷款证券化的研究与讨论不断深入。但由于美国次贷危机和世界性金融危机的 不断蔓延，本文对该问题不再做深入研究，对此类研究的文献不再详述。 综上所述，在已有的国内外的研究中，由于欧美日等发达国家的住房金融体系发展已经相 当完善，所以对西方住房金融理论的研究更侧重于一些前沿性的研究，甚至于有学者指出“西 方不动产金融的实践己经远远走在了理论研究的前面( 王洪卫，1 9 9 7 ) 。固针对我国目前住房 金融的研究，尽管研究成果显著，但是，针对公积金制度运行效果如何研究并不多见，同时对于 住房公积金问题本身的研究，多数研究者忽视了住房公积金的本质，忽略了住房公积金制度已 经演变成为我国政策性住房金融的主体的现实，而对住房公积金发挥支持中低收入者购房的 研究更是涉及甚少，而更多的多研究只是从纯金融的角度研究如何控制住房公积金的信贷风 险，或者如何增加住房公积金的投资渠道等等。针对解决中低收入者购房问题，强调政府运用 宏观调控甚至行政手段降低房价的措施，忽视了住房公积金作为一项金融制度，应该以促进中 低收入者在住房融资方面发挥作用为本质。本研究以住房公积金制度的政策性作为出发点， 本论文就以研究现行的住房公积金制度在日常管理运行中存在的问题，分析问题产生的根源， 从中找出解决问题的方法，以便更好的发挥住房公积金的本质作用。 ( 三) 本文研究特色及需要进一步完善之处 本文的研究特色即通过研究我区各地住房公积金的运行机制和管理机制归纳总结大量数 据，找出公积金制度运行过程中存在的问题和不足，借鉴国外和发达地区的经验提出相应政 策建议，为公积金制度的进一步发展完善提供依据。 本文的不足：在本文的创作过程中，最大的不足可能就是数据的不完善，在论文的设计阶 段，本来打算能收集到从制度的建立到现在，也就是说从二十世纪九十年代初到现在十五、六 的数据作为样本来研究的，但是后来经过一翻实地的调查后发现，在二十世纪九十年代，公积 金制度作为一个新生事物，各项管理都比较混乱，档案归整不全，导致收集各地数据较为困难。 所以，在我的第一个目标的研究过程中，我只收集到了近几年比较完整的数据，并以此作为研 究的样本数据。也许论文研究的结果会因为数据的不完善而显得不够完美，但不会有太大的影 不动产金融论1 9 9 7 ，图书出版社：上海财经大学； 不动产金融论1 9 9 7 ，图书廿j 版社：上海财经大学。 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 响，只希望通过本研究，能够提出些有益的建议，进一步促进我区公积金制度的发展。 ， - ( 四) 相关概念界定 1 住房公积金 住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及 其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金。 住房公积金概念包含以下五个方面的涵义：一是住房公积金只在城镇建立，农村不建立 住房公积金制度：二是只有在职职工才建立住房公积金制度。无工作的城镇居民不实行住房 公积金制度，离退休职工也不实行住房公积金制度；三是住房公积金由两部分组成，一部分 由职工所在单位缴存，另一部分由职工个人缴存，职工个人缴存部分由单位代扣后，连同单 位缴存部分一并缴存到住房公积金个人帐户内；四是住房公积金缴存的长期性。住房公积金 制度一经建立，职工在职期间必须不问断地按规定缴存，除职工离退休或发生住房公积金 管理条例规定的其他情形外，不得中止和中断。体现了住房公积金的稳定性、统一性、规 范性和强制性；五是住房公积金是职工按规定存储起来的专项用于住房消费支出的个人住房 储金，具有两个特征：首先是积累性，即住房公积金虽然是职工工资的组成部分，但不以现 金形式发放，并且必须存入住房公积金管理中心在受委托银行开设的专户内，实行专户管理。 其次是专用性。住房公积金实行专款专用，存储期间只能按规定用于购、建、大修自住住房， 或交纳房租。职工只有在离退休、死亡、完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系或户口迁 出原居住城市时，才可提取本人帐户内的住房公积金。 2 住房公积金制度 住房公积金制度是党中央j 国务院为解决城镇职工住房问题而在全国推行的一项重大政 策。1 9 9 9 年4 月，国务院在总结全国各地住房公积金制度经验的基础上，颁布了国家行政法 规住房公积金管理条例。2 0 0 2 年3 月2 4 日，国务院对住房公积会管理条例做出重大 修改，重新颁布施行，进一步确定了将住房公积金制度作为国家推行住房制度改革的一项基 本内容。职工按月缴存住房公积金，能得到单位按相同比例资助的资金存入管理中心归为己 有，增加个人积累，提高购、建住房和大修住房的能力。实行住房公积金制度的职工家庭， 在购、建住房和大修住房资金不足时，可以申请提取或政策性低息贷款，享受房改的优惠政 策 住房公积金制度是一种住房保障制度，也是住房分配货币化的一种形式。实行住房公积 5 内蒙古大学公共管理硕士( m p ：a ) 学位论文 金制度有利于转变住房分配机制，将住房的实物福利分配通过住房公积金的形式逐步转变为 货币资金分配；有利于住房资金的积累和周转，可以逐步形成国家、集体和个人三者共同负 担解决住房问题的筹资机制。实行住房公积金制度，城市可以筹集一批稳定的住房资金，加 快城市经济适用房的建设。有利于政策性抵押贷款制度的建立。实行住房公积金制度使政策 性住房贷款有了稳定可靠的资金来源，通过向个人提供住房贷款，可以降低职工贷款购房的 还款负担；有利于提高职工购建住房的能力。通过住房公积金长期的积累，逐步提高职工工 资中住房消费含量，从而增强职工购建住房的能力。 建立住房公积金制度是国家、单位、个人三者共同负担解决住房问题的体现。其归集工 作实行“个人存储、单位资助 的原则，管理工作实行“统一管理、责权利一致、利归地方 的原则；使用实行“专项使用 的原则。 住房公积金制度的具体内容主要有三个方面：一是按照“个人存储、单位资助 的原则 进行归集。所有行政和企事业单位及其职工均应交纳住房公积金，即凡实行公积金制度的城 市职工个人按月交纳占其工资一定比例的公积金，单位也按月提供职工工资一定比例的公积 金，两者均归职工个人所有，存入职工个人公积金帐户。职工的住房公积金本息免征个人所 得税；二是按“统一管理”原则管理住房公积金。职工住房公积金由各地人民政府设定的住 房公积金管理机构根据责权利一致的原则进行统一管理。住房公积金存贷款等金融业务一律 由地方人民政府委托指定的专业银行办理；三是按“专项使用”的原则运用住房公积金。住 房公积金只能用于职工购、建、大修住房。如果职工积累的公积金( 包括其本户成员和其直 系亲属积累的公积金) 不足支付购、建、大修住房费用的，可申请公积金贷款。此外，为了 保障职工公积金权益，当职工离、退休时，其积累的公积金本息余额一次结清，退还职工本 人。 ? 住房公积金制度在支持城镇居民改善住房条件方面发挥的主要作用表现为：一是作为房 改的重要配套政策之一，在推进住房制度改革、实施住房分配货币化方面发挥了重要作用。 住房从实物转向货币分配的主要体现在于住房补贴和住房公积金两个方面，但由于货币补贴 缺乏法律强制性约束，进展缓慢，目前，只有经济发达地区的党政机关公务员和效益较好的 企业职工落实了住房补贴政策，大多数企事业单位职工的住房补贴处于停滞状态。而住房公 积金因具有法定强制征缴的基本特征，积累逐年大幅度提高，在相关政策支持下发展势头强 劲，对改善广大职工住房条件发挥了越来越重要的作用；二是以互助性为基础，提高缴存人 的购房支付能力。住房公积金制度建立己超过十五年，该项制度以职工间缴存与资金使用互 助形式为基础，政府提供相应的配套优惠政策( 即政府免税减息) ，提高广大职工家庭的购房 支付能力，推动广大职工依靠自身的力量进入市场解决住房问题，减轻了住房制度改革、企 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 业转型后带来的政府负担压力。三是引导建立政策性住房信贷机制，带动个人住房贷款业务 的发展。在住房公积金的政策带动下，住房消费信贷逐渐发展，并促进了商业银行住房信贷 业务的开展，增强了广大缴存职工的住房消费能力。住房公积金个人住房信贷业务的迅速发 展，成为支持住房消费的重要力量，也是银行最优良的贷款品种，住房公积金贷款已成为转 变职工住房消费观念、支持职工家庭住房消费的重要政策工具。 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 我区住房公积金的概况 我区住房公积金制度从1 9 9 3 年在赤峰等地建立以来，随着经济的不断发展和住房公积金 制度的普及，缴存住房公积金的单位也从原来的以行政事业单位为主，逐渐扩展到国有企业 和部分民营企业、三资企业等。部分地区还在工作中创造了许多新的作法，例如巴彦淖尔市 在全区率先出台了个体工商户和进城务工人员等非公企业住房公积金管理办法允许个体 工商户和进城务工农民建立住房公积金制度和贷款贴息制度。目前全区1 3 个盟市( 包括满州 里市住房公积金管理中心) 都已建立了住房公积金制度，共计有1 3 个市级管理中心，5 个分 中心，3 6 个管理部，已覆盖我区1 2 个盟市的1 0 1 个旗县，乡、镇和苏木。截至到2 0 0 8 年1 2 月底，全区参加住房公积金的职工已达到1 4 1 4 3 万人，累计缴存住房公积金3 0 5 9 亿元，累 计提取住房公积金1 0 2 5 亿元，累计发放个人住房公积金贷款3 0 6 1 0 1 笔，贷款金额达1 8 7 5 亿元，住房公积金贷款己成为我区职工解决住房问题的首选途径。 ( 一) 我区住房公积金的沿革 1 我区住房公积金建立初期试点阶段( 19 9 3 - 19 9 9 年) 我区的住房公积金制度是在借鉴上海等先进地区公积金制度经验的基础上，于1 9 9 3 年 - 1 9 9 4 年率先在赤峰市、包头市和呼伦贝尔市等地成立了“住房资金管理中心 ，开始建立起 住房公积金制度，1 9 9 4 年，为了更进一步贯彻落实中共中央关于建立社会主义市场经济体 制若干问题的决定，深化城镇住房制度改革，促进住房商品化和住房建设，1 9 9 9 年4 月，国务 院住房领导小组办公室，深入到上海、北京、天津等进行地实地调研、考察，在对建立住房公 积金制度试点情况进行总结的基础上，于7 月国务院发布了国务院关于深化城镇住房公积金 制度改革的决定( 国发 1 9 9 4 1 4 3 号文件，以下简称决定) ，明确提出了全面推行住房公 积金制度，要求所有的行政机关和企业事业单位及其职工均应按照要求建立公积金制度。 决定下发后，自治区政府出台了贯彻决定的实施方案和建立住房公积金制度的 暂行办法，要求所有行政机关和企事业单位及其职工，从1 9 9 5 年起均按照“个人存储、单位 资助、统一管理、专项使用 的原则建立住房住房公积金制度，随后各盟市相继成立住房资 金管理中心，由此我区住房公积金进入各城市全面建立启动阶段。 1 9 9 5 年为加快我区住房制度改革，调动各方面的积极性，加快城镇住房商品化和社会化 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 进程，促进城镇住房建设，根据国家安居工程实施方案( 国办发( 1 9 9 5 ) 6 号) 精神，我 区各地住房公积金管理中心结合中国人民银行国务院住房制度改革领导小组财政部关于政 策性住房信贷业务管理暂行规定( 银发e 1 9 9 4 3 1 3 号) 文件精神，为支持地方城镇建设和安 居工程的建设，加快旧城区改造，在1 9 9 3 - 1 9 9 8 年期间，我区各地住房公积金管理中心利用 住房公积金和其他房改资金为安居工程和经济适用住房建设提供了大量配套资金，为支持和 推进住宅建设，解决职工的住房短缺问题，发挥了重要作用。但是由于管理不规范，具体规定不 明确，导致全区大部分城市住房公积金项目贷款出现逾期现象，有部分贷款面临难以收回的 局面。 这一时期，住房公积金制度的主要特点是：第一，全区没有统一的规定和条例，仅凭当地 公积金部门和政府的协调确定，自行制定管理办法；第二，条件成熟的盟市自主进行试点，没 有统一的部门对住房公积金进行指导、管理和监督；第三，住房公积金缴交率比较机械，没有 具体的变更和增长的机制；第四，住房公积金的使用主要集中在单位住房建设上，个人极少使 用；第五，建立住房公积金制度的面不宽而且很多城市只在本级行政事业单位建立，旗县和大 步分企业都没有推行住房公积金制度。 2 我区公积金的全面推广阶段( 19 9 9 - 2 0 0 2 年) 1 9 9 9 年，为了加强住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住 房建设，提高城镇居民的居住水平，3 月1 7 日国务院第十五次常务会议通过，于1 9 9 9 年4 月 3 日以中华人民共和国国务院令第2 6 2 号发布了住房公积金管理条例。2 0 0 1 年，我区出台 了内蒙古自治区住房公积金条例，两部条例是在认真总结全国住房公积金制度实施几 年的实践经验的基础上，针对发展过程中存在的问题，结合进一步深化城镇住房制度改革和加 快住房建设的新情况、新形势制定的。条例的发布，规范了住房公积金决策体制和管理机 构的设置，住房公积金进入稳定、快速、规范发展阶段。 条例颁布实施以后，全区各地大多数城市根据条例的要求，停止了发放单位住房 建设贷款。2 0 0 0 年1 1 月8 日内蒙古自治区住房制度改革领导小组转发了建设部关于加强 住房公积金建设项目贷款和单位贷款清理回收意见，要求各盟市将清理住房公积金项目贷款 和单位贷款作为工作的重点，高度重视限期收回。之后各都纷纷成立由分管副市长为组长的 清欠领导小组采取了经济、行政、法律等手段，加大了对条例颁布前发放的单位住房建设 贷款的清收力度，到2 0 0 2 年各地大部分贷款清回，但有部分城市仍有部分城市未全部清收完 毕。 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ? 3 我区公积金的进一步发展阶段( 2 0 0 2 年至今) ： 0 2 0 0 2 建设部、财政部、中国人民银行等单位在对原有的住房公积金管理条例进行了 十一处修改与增加，于2 0 0 2 年3 月2 4 日，国务院又公布了新的住房公积金管理条例。同时 下发了国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知( 国发 1 9 9 8 2 3 号) ， 9 +我区住房公积金行业以此为契机拉开了住房公积金管理的改革大幕，自治区主要领导就住房 。公积金管理中心机构改革作出了重要批示，要求调整和完善住房公积金决策体系进行属地管 理，每个设区城市只能设立一个住房公积金委员会，规范住房公积金管理机构设置，每个设 区城市应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责本行政区域内住房 公积金的管理运作。县不设立住房公积金管理中心。同时明确住房公积金管理中心是直属城 市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位，不得挂靠任何部门或单位，不得与其他部 门或单位合署办公，也不得兴办各类经济实体。与此同时由相关部门组成检查组，赴各盟市 督促机构改革落实情况，重点对住房公积金管理机构调整、管委会履行职责、项目贷款和单 位贷款的清收，以及住房公积金归集、贷款使用情况进行督查。经过机构改革，到2 0 0 8 年底 全区设立住房公积金管理中心1 3 个，设立分中心6 个，管理部9 8 个( 含商业银行代办点) ， 已按自治区要求调整到位8 1 个，未调整1 7 个。1 1 个盟市住房公积金管理机构调整工作基本 符合国家和自治区的要求，做到了盟市中心对其分支机构统一决策、统一管理、统- - n 度、 统一核算。各盟市住房公积金管理中心都建立了岗位责任制度和内部审计制度，加强了内部 管理。住房公积金管理中心的管理费用也实行了收支两条线管理。住房公积金管理中心负责 人由住房公积金管理委员会推荐，按照干部管理权限审批并办理任免手续，不得兼职。 同时，铁路系统住房公积金管理机构调整也取得了实质性进展，于2 0 0 8 年3 月举行了移 交签字仪式，目前人员编制核定、身份确定已认定完成，正式移交呼和浩特住房公积金管理 中心。 机构改革后各盟市严格按照“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的基本原 则和要求，采取一系列措施，适时调整资金使用方向，加大个人住房贷款发放力度，同时通 过加大督查力度，各盟市住房公积金项目贷款和违规资金回收也取得了明显成效，进一步推 动了我区住房公积金制度的发展。 ( 二) 我区住房公积金的现状 我区住房公积金从1 9 9 3 年开始试行到2 0 0 9 年，运行时间已达1 6 年之久，十多年来，在 国家有部门和各级党委、政府的高度重视和正确指导下，经过各方的积极努力，我区住房公 l o 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 积金管理工作取得了长足的发展，使得住房保障作用日益突出，同时住房公积金增值收益为 廉租住房建设提供的资金不断增加，管理水平得以不断提高，2 0 0 9 年5 月，自治区政府为加 强住房公积金的管理，专门成立了住房公积金监督管理委员会，必将对我区住房公积金制度 的发展和管理产生积极作用，影响和指导我区住房公积金事业快速发展。 1 社会各界对住房公积金的认识水平有了很大提高 随着住房公积金制度全面实施，住房公积金制度给政府、单位职工带来的好处逐渐显现 出来，通过发放住房公积金个人贷款，减轻了在停止实物分配住房后职工个人购房面临的资 金压力。职工和单位缴存的住房公积金已累成了一定数量的住房储金，为支持职工住房消费 提供了及时而有力的资金保障，有效地带动了住房建设和消费。面对实实在在的成效，社会 各界对住房公积金的认识发生了很多的变化。一是政府各级领导对住房公积金的作用有了新 的认识，对住房公积金的发展给予了更多的关注和政策支持；二是广大职工对住房公积金的 分了全新的认识，由原来不愿意建立，怕单位扣缴了后不在返还，即使返还在购房时也起不 了多大作用，而现在广大职工提高了认识，转变了观念，支持和参与住房公积金制度的主动 性、积极性大大增强，强烈要求单位为自己建立住房公积金，部分职工甚至拿起了法律的武 器维护自己的权益，例如：内蒙古昆明卷烟厂的职工在建立住房公积金初期，呼和浩特市住 房资金管理中心的工作人员一再上门为其宣传政策，单位动员，有部分职工仍然坚持认为住 房公积金没有什么作用，纯属单位变相克扣职工工资，在多次宣传无果的情况下，单位为不 引来后续纠纷，在职工自愿提出不建立住房公积金的书面申请后，没有为这部分职工建立住 房公积金。到2 0 0 5 年这部分职工强烈要求单位为其补建住房公积金，而单位又无法在往年成 本中扣除这部分支出，一直未为这部分建立，直到2 0 0 6 年才正式为这部分职工建立住房公积 金；三是随着住房公积金作用的日益突显和住房公积金缴存余额的逐年重大，引起了很多学 者对住房公积金政策和风险防范的关注；四是各方媒体对住房公积金的关注度日益加强，就 呼和浩特住房资金管理中心每月都要接待各放媒体三四次，有的关注公积金新的举措，有的 关心公积金的办事流程，有的关注公积金的使用和管理是否合理规范等等。总而言之目前社 会各界对住房公积金都有了新的认识。 2 住房公积金缴存额、贷款额快速增长 各地住房公积金缴存基数已经由职工基本工资调整为职工工资总额，缴存比例由建立初 住房公积金缴存基数按职工本人上年度平均工资总额计算，新参加工作和新调入的职工按单位当月发放工资总额计算； l l 内蒙古大学公共管理硕士( mp ：a ) 学位论文 期占职工基本工资的3 5 ，提高到了6 以上，大部分盟市都提高到了国家规定的最高1 2 的 缴存比例。多到2 0 0 8 年末；我区实际缴存住房公积金职工人数为1 4 1 4 3 万人，具体缴存比 例和缴存人数见表1 1 。 应缴人数实缴人数缴存比例 ( 万人)( 万人)单位比例个人比例 呼和浩特市 3 9 9 93 7 2 11 21 2 包头市 2 5 o o2 4 6 61 21 2 乌海市 4 0 22 4 71 01 0 赤峰市 2 2 8 51 7 9 51 21 2 通辽市 1 3 1 49 9 0 88 鄂尔多斯市 7 7 06 6 01 21 2 呼伦贝尔市 1 9 0 21 2 6 61 21 2 兴安盟 8 2 37 6 888 锡林浩特市 6 7 24 o o88 乌兰察布市 6 115 3 566 巴彦淖尔市 l o 1 28 6 46 6 阿拉善盟 2 9 42 8 91 21 2 满洲里 3 4 01 4 2 1 21 2 表1 1 随着缴存基数和缴存比例提高后，职工月缴存额 成倍增长，住房公积金的缴存余额逐年 快速增长，到2 0 0 8 年底，我区累计缴存住房公积金约3 0 5 9 亿元，同时住房公积金个人贷款 也呈逐年上升趋势，到2 0 0 8 年，我区累计发放住