（公共管理专业论文）广东粮食应急预警机制完善的研究.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 专粤乞赶 同期：加口7 年，) 月4 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家有关主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权 将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室 被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印 或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：力h 基港 日期：7 年抄月牛日 夕 导师签名侈 日期：伽j 产c 胡中日 论文题目：广东粮食应急预警机制完善的研究 专业：公共管理 硕士生：李晓纯 指导老师：廖为建教授 摘要 粮食问题是关系国计民生的重大问题，粮食安全是一个国家经济、政治和 社会安全的重要组成部分，是一个国家持续、健康、稳定发展的前提。粮食应 急预警机制作为粮食应急机制的重要组成部分，是保障粮食安全的基础，对于 提高国家宏观调控的科学性和准确性，防范、化解粮食风险具有重要意义。 本文结合当前国内外粮食安全形势和广东实际工作需要，通过研究国内外 应急预警机制的实践经验和存在问题，系统地提出了完善广东粮食应急预警机 制的基本框架设想。粮食应急预警机制包括信息监测机制、信息发布机制、预 警预报机制、预警的调整机制。同时研究提出完善预警机制的运作方式，提出 将粮食供需和价格变化情况作为警情的监测指标的初步设想，并对警情基准的 确定做了初步探讨。本文还就进一步做好粮食应急预警工作提出对策建议：一 是放丌市场，坚持政府调控。一方面要坚持市场化取向的改革，将放丌粮食价格 和坚持政府调控有机结合起来，另一方面要努力实现粮食流通企业的有序竞争。 二是做好有关政策配套，将粮食应急预警机制建设纳入政府粮食工作考核中， 推进粮食应急预警的法治化进程，建立部门协作的粮食供求状况和价格监测体 系，建立粮食应急预警机制信息系统。 关键词：公共危机管理粮食安全应急预警机制 t i t l e ：s t u d yo f g r a i ns e c u r i t yw a m i n gm e c h a n i s m i n i n g u a n g d o n g p r o v i n c e 一 一 m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：l ix i a o c h u n s u ll i a ( w e i ji a n 芝i u p e r v l s o r ：l a o a bs t r a c t t h eg r a i ni s s u ei s v e r yi m p o r t a n tt ot h en a t i o n a le c o n o m ya n dp e o p l e s l i v e l i h o o d f o o ds e c u r i t yi sa k e yp a r to fn a t i o n a le c o n o m ys e c u r i t y t h er e s e a r c ho n t h eg r a i ns e c u r i t yw a r n i n gs y s t e mc a np l a ya g r e a tr o l ei ne n s u r i n gf o o ds e c u r i t ya n d g u i d et h en a t i o n a lm a c r oc o n t r 0 1 o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h ec u r r e n tg r a i ns e c u r i t ys i t u a t i o na th o m ea n d a b r o a da n dg u a n g d o n gp r o v i n c e ，t h eo p e r a t i o n a lr e q u i r e m e n t so fa l l e m e r g e n c y w a r n i n gs y s t e ma th o m ea n da b r o a dt h r o u g hr e s e a r c hp r a c t i c e sa n dp r o b l e m s ，t h e p a p e ra d v a n c e st h ep o i n t so fs t r u c t u r eo ft h eg r a i nw a r n i n gm e c h a n i s m ，w h i c h i n c l u d i n g i n f o r m a t i o no n m o n i t o r i n gm e c h a n i s m s ，i n f o r m a t i o nd i s s e m i n a t i o n m e c h a n i s m ，e a r l yw a r n i n ga n df o r e c a s tm e c h a n i s m ，e a r l yw a r n i n go ft h ea d ju s t m e n t m e c h a n i s m t h ep a p e ra l s os t u d i e st h em e c h a n i s mo fo p e r a t i o no fe a r l yw a r n i n g ， a n dt h e na d v a n c e st h ef o o ds u p p l ya n dd e m a n da n dt h eg r a i np r i c ea st h es e c u r i t y w a r n i n gi n d i c a t o r s ，a n dp r o p o s e st h eb a s e l i n ev i s i o no fa l a r mi n d i c a t o r s a tt h el a s to fp a p e r ，t h ew r i t e r s u g g e s t s ：f i r s t ，o p e nu pt h em a r k e t ， a c c o m p a n y i n gt h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n o nt h eo n eh a n d ，m a r k e t o r i e n t e dr e f o r m s s h o u l db ei n s i s t i n go na c c o m p a n y i n gt h er e g u l a t i o no fg o v e r n m e n t o nt h eo t h e r h a n d ，o r d e r l yc o m p e t i t i o ns h o u l db ea s s u r a n c e s e c o n d ，p o l i c ys u p p o r t i n gs h o u l db e r e a d i e d o nt h eo n eh a n d ，b r i n gt h eg r a i ns e c u r i t yw a r n i n gm e c h a n i s m si n t ot h e g o v e r n m e n ta s s e s s m e n to ft h eg r a i nw o r k ，a n da d v a n c e st h el a wc o n s t r u c t i o no f n f o o dw a m i n gm e c h a n i s m o nt h eo t h e rh a n d ，e s t a b l i s ht h es e c t i o nc o l l a b o r a t i o n m e c h a n i s mt om o n i t o rt h es i t u a t i o no f f o o ds u p p l y , d e m a n da n dp r i c e s ，a n de s t a b l i s h a ne a r l yw a r n i n gs y s t e mo f f o o di n f o r m a t i o n k e y w o r d s ：p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ，g r a i ns e c u r i t y ，w a r n i n gm e c h a n i s m i l i 目录 摘要i a b s t r a c t i i 目录i v 第一章绪论1 第一节研究的背景和目的1 第二节核心概念2 第三节文献综述5 第四节研究方法与论文框架8 第二章粮食供需波动分析9 第一节国内外粮食产需状况。9 第二节广东省粮食供需状况及趋势分析1 0 第三章国内外粮食应急预警机制运作状况1 7 第一节有关国家和国际组织粮食应急预警机制运作状况1 7 第二节我国粮食应急预警机制的运作状况2 1 第三节广东粮食应急预警机制的运作状况2 3 第四章完善广东粮食应急预警机制的对策建议2 5 第一节完善粮食应急预警机制的基本框架2 5 第二节完善粮食应急预警机制运作方式2 9 第三节实现粮食应急预警机制正常运作的对策建议3 3 结语3 7 参考文献3 9 致谢，4 2 i v 第一章绪论 第一节研究的背景和目的 粮食是耕地资源依赖性产品。我国人口众多，耕地相对稀少，人均耕地占 有量仅为世界平均水平的三分之一左右，粮食问题历来是我国面临的一个重大 的战略性问题。而作为人口大省的广东，不宜耕种的土地占了全省土地的8 0 ， 适宜耕种的农田仅占2 0 左右，因而广东也有“七山一水二分田”之称。改革 开放后，广东的工业化和城市化进程迅速加快，进一步加剧了对耕地农田的占 用。与此同时，由于产业发展对劳动力需求上升，内地务工人员大量进入广东， 使广东的常住人口大幅增加，粮食的需求量也相应增加。据统计，2 0 0 8 年广东 的粮食播种面积3 7 5 0 万亩，比改革开放初的1 9 8 0 年的6 9 0 8 力亩净减3 1 5 8 力 亩，减幅达到4 6 ；而同期广东的户籍人口比1 9 8 0 年增加了3 0 0 0 多万人，达 到7 7 2 4 多万，如果加上流动人口，则达l 亿多人。目前，广东已成为我国粮食 消费大省和调入大省，近年全省每年粮食消费需求约为3 4 0 0 多万吨，而本省粮 食生产总量仅为1 5 0 0 万吨左右，缺口达2 0 0 0 多万吨，半数以上的粮食需要依 赖省外采购或国外进1 ：2 ，保障广东粮食安全的压力很大。 2 0 0 3 年受“非典 事件引发的粮食抢购风波，以及2 0 0 8 年初雨雪冰冻灾 害使省外粮食进入广东受阻，导致广东粮食市场波动剧烈，让人们认识到建立 粮食应急机制的极端重要性和紧迫性。加强应对突发事件机制的建设，成了政 府和各级部门面临的紧迫的课题。 粮食应急预警机制是粮食应急机制的重要组成部分，对于提高应急调控的 科学性和准确性，防范、化解粮食风险具有重要意义。首先。建立较为完善的 粮食应急预警机制，对预警粮食安全具有重要作用。粮食应急预警系统通过对 粮食生产、消费、储备、贸易以及价格、气候、自然灾害、各国动态、各国政 策等信息进行监测，并进行研究和分析，提出粮食安全的预警信号，能为粮食 行政管理部门实施j 下确的宏观指导与管理提供可靠依据，以便适时、适度地采 自关数据l j i 自有关年度的广东省统计年箍、广东省粮食供需甲镄j 调查情况报告 l 取措施进行调控，达到有效保障国家粮食安全的目标。其次，粮食应急预警系 统是宏观经济预警的组成部分。粮食是最重要的基本生活品和主要工业原料之 一，粮食价格是构成居民消费价格指数c p i 的重要组成部分。因此粮食供需的 变动对人们的预期会产生重要影响，进而会影响到其它产品的价格变化。如1 9 9 0 年初的粮食购销体制改革使得粮食价格在1 9 9 3 年底大幅度上扬，并引发了 1 9 9 4 1 9 9 5 年改革开放以来幅度最大的通货膨胀。又如2 0 0 6 年l o 月份以来的 粮油价格上涨带动了食品等其它消费品价格的上扬，再加上固定资产投资过热， 使得整个经济出现过热的苗头。因此，完善粮食应急预警系统对于完善宏观经 济预警体系，减少经济波动的强度，避免整个经济系统的严重震荡具有重要意 义。 第二节核心概念 一、公共危机管理 公共危机管理，也称政府危机管理，是政府针对公共危机事件的管理， 以解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。即政府在公 共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据危机管理计 划和程序而对危机直接采取的对策及管理活动。 针对公共危机具有的公共性、突发性和紧急性，以及高度不确定性的特 征，处理公共危机必须坚持以下原则： ( 1 ) 时间性原则。必须采取紧急处置手段，及时控制危机事态的发展。 ( 2 ) 效率性原则。公共危机蔓延速度很快，要求政府快速反应，有效动 员社会资源。 ( 3 ) 协同性原则。参与危机应对的人员和力量来自各个方面比如交通、 医疗、通信、消防、食品等，协同一致动作特别重要。 ( 4 ) 科学性原则。该项原则主要针对因工业技术而引起的灾害以及由自 然灾害而造成的危机事件。如应对这类大型事故、地震、海啸、飓风等不可 盲目蛮干，必须注重科学性、技术性，多征求专家的意见。 2 二、粮食应急机制 粮食、能源和淡水，被称之为人类生存三大基本物质，也是当今世界三大 战略物资。而作为三大战略物资首位的粮食，是一个国家社会稳定的重要物质 基础。 笔者认为，粮食是一种特殊商品，其特殊性主要体现在粮食商品承担了不 少非经济职能，如保证人们生存的社会性质，确保稳定供给的政治性质和本身 自含的产业弱质性等，这些非经济性决定了其仅靠市场是无法解决的，必须依 靠政府的力量来加以矫正。因此，政府就要通过生产者补贴、价格支持，以及 对粮食市场价格稳定性的调控等手段对粮食市场进行干预。 同时，粮食又具有公共物品属性。在粮食流通管理条例培训教程中， 把粮食界定为“是具有公共产品性质的特殊商品”，认为其公共物品属性主要来 自于粮食作为人类生存的基本物质基础，具有不可替代性。它的公共物品属性 主要表现在粮食安全，即构成粮食安全物质基础的国家粮食生产能力和流通能 力、粮食储备等，具有公共物品“不可分割”的特点。对于国家的每一个公民， 在受到饥荒威胁和价格剧烈波动时，都能够得到国家粮食安全保障。因此保障 粮食安全作为一种公共产品是政府的职责。 由于粮食具有上述特质，再加上粮食本身需求价格弹性小，存在一个明显 的需求临界点，当供应不能达到需求临界点时，粮食供应短缺，需求极度旺盛； 而一旦达到需求临界点，对过剩供应的追加需求又会迅速下降。这种很小的需 求弹性更加剧了粮食市场的波动。由于粮食市场的这种先天缺陷，要求政府对 粮食生产和流通进行干预，以保障供需平衡。 粮食应急机制作为在遭遇紧急状况和突发事件导致市场失灵时干预粮食 市场的手段之一，是政府为应付粮食紧急情况或突发事件而采取的一系列相互 联系及相互作用的行动。一般而言，粮食紧急情况或突发事件是指由于重大自 然灾害、重大疫情、重大安全事故、重大群众性事件或其他重大突发事件引起 的粮食供不应求、价格暴涨。粮食应急机制所解决的是当出现上述紧急情况或 突发事件时城镇居民、当地驻军和城乡救灾救济的口粮需要；应急机制的主体 m 聂振邦主编：粮食流通管理条例培训教程，中国物资j j l 版社，2 0 0 4 年版 3 是各级人民政府。 三、粮食应急预警机制 粮食应急预警机制是粮食应急机制的一个组成部分，是以粮食供求波动呈 现规律性特征为出发点，建立在粮食供给和需求平衡理论的基础上，同时考虑 国家政策、市场价格等方面的综合因素，着重对粮食供求状况进行动态监测， 确定相应的预警级别，并提前发布预报，以便有关部门及时采取对策，防范和 化解粮食风险。 粮食应急机制和应急预警机制的关系可用下图来表示： 图卜l粮食应急机制基本框架图 4 第三节文献综述 针对粮食问题，学术界已有了一些研究成果。综述这些成果的意义在于为 本研究提供了必要的思想素材和方法基础，同时也在某种意义上开启了本研究 的创新空间。 粮食安全理论研究综述 1 国外文献。 1 9 7 4 年f a o 最早界定了“粮食安全，即“保证任何人在任何时候都能够 得到为了生存和健康所需要的足够食品”。这个定义强调粮食的获得，强调通过 发展粮食生产和增加粮食储备来保证粮食的获得。按照这个定义，只要粮食供 给总量充裕，就不会发生饥荒。显然，这种理解虽然揭示了粮食安全的目标， 但仍是粗线条的。 1 9 9 6 年联合国粮农组织( f a o ) 在罗马召开的世界粮食安全首脑会议通过的 罗马宣言对粮食安全做了更详尽的表述：只有当所有人在任何时候都能够 在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活 的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。联合国粮农组织提出的粮食安 全标准是粮食库存量不低于全年谷物消费量的1 7 0 $ - - 1 8 0 5 。这被认为是一条安全 线，低于1 7 ，被认为是不安全状态；低于1 4 0 5 ，为紧急状态。 2 国内文献 ( 1 ) 从获得的视角来考虑粮食安全。吴志华提出粮食安全是一个国家或地区 为保障任何人在任何时候能的但与其生存和健康相适应的足够食品，而对粮食 生产、流通和消费进行动态、有效平衡的政治经济过程。闻海燕指出粮食安全 体系包括：生产出足够多的粮食，有一个高效率的流通组织来供应，确保所有 需要粮食的人在任何时候都能获得粮食。圆 ( 2 ) 从避免粮食危机的角度来理解粮食安全。著名粮食问题专家丁声俊认为， m 吴忠 芦：中固粮食安伞研究计述江海学刊2 0 0 3 3 。闻海燕：论市场化进程中浙江区域粮食安伞体系的构建浙江学刊，2 0 0 3 ，5 粮食安全是保证每个居民摄取足够营养的饭食和应对突发事件的能力与实力。 我国学者朱泽也提出，中国的粮食安全是指国家在其工业化进程中满足人民同 益增长的对粮食的需求和粮食经济承受各种不测事件的能力。圆 ( 3 ) 从综合的角度来考虑粮食安全。钟甫宁等从四个层次来理解粮食安全： 一是供应量是否满足基本需要；二是粮食供应在时空上的分布是否均衡；三是 所有的人能否容易地获得基本的粮食；四是粮食是否符合卫生、营养和健康的 标准。在这四点中，第一点是生产意义上的，第二、三点是获得意义上的，是 基础性的粮食安全，第四点是品质意义上的，是更高级的粮食安全。固 综合上述观点，并结合广东实际，本文认为，广东省的粮食安全应包括三 个含义：一是确保抵御粮食风险，即有能力保证在各种不测事件发生时的粮食 供应，不会因粮食波动而影响社会稳定；二是有能力调控粮食市场的供需，防 止粮食价格大起大落；三是粮食供给与消费能够满足经济发展和人民生活的需 要。 二、粮食安全预警研究综述 我国的粮食安全预警研究始于2 0 世纪9 0 年代主要代表人物有朱泽、顾海 兵、王济民、李玉珠、马九杰等。 1 顾海兵、赵林榜依照预警的四个阶段，重点放在明确警情和分析警兆两 个环节，定性分析了粮食警情指标和粮食警兆指标，为我国粮食预警指标体系 的构想提供了一个基本框架。回 2 朱泽在考虑粮食总产量波动系数、粮食自给率、粮食储备水平、粮食储 备水平、人均粮食占有量等四个指标的情况下，分析了我国的粮食安全系数。 3 李玉珠、唐仁建、王济民等人用人口年增长率、粮食净出口率和必要的 粮食储备率三个指标来确定粮食生产的警戒线。他们将粮食生产的警情分为严 重短缺、短缺、稍缺、供需平衡、剩余、过剩六种状态，其中的粮食稍缺、粮 西丁声俊：中国的粮食能自力更生) 经济科学f i 版社。1 9 9 6 年版 曹朱泽：中国粮食安全问题：实证研究与政策选择，湖北科学技术h j 版社，1 9 9 8 年版 酋钟甫宁、朱晶和曾宝明：粮食市场的改革与全球化) ，中周农业出版社2 0 0 4 年版 面顾海兵、赵林榜：我国粮食心急颅警指标体系构想) 开发研究| 9 9 8 4 。朱泽：中国粮食安伞问题：实证研究和政策选择) 湖北科学技术：i 版社，1 9 9 8 年版 6 食供需平衡、粮食剩余三种情况被视为粮食供需基本处于正常状态。 4 冷淑莲在关于建立粮食安全预警应急机制的思考中，从理论与方法 角度阐述如何及时把握粮食基本供求态势，对粮食供求状况进行动态监测、力 度测量与警情预报。圆 5 吕新业在我国食物安全及预警研究中，将粮食安全预警的方法分为 经济周期法、景气分析法、警兆指标法、专家评估法、经济计量模型法以及综 合集成分析法，并比较了几个预警方法的优缺点： 经济周期法，是根据警情变动的规律性来推测警情的未来发展的预警方法。 如对我国粮食生产，可以用经济周期法对粮食生产供给进行预警。景气分析法 是反映经济综合变化状况与变化趋势的一种方法，它一般将经济景气状况划分 为若干种状态，先对每个指标的不同区域设定临界值，然后计算整体经济的综 合分数来确定当前的经济状态。警兆指标法是根据经济理论和统计分析选择警 兆指标，并确定各个警兆指标的预警区间，再对警兆进行加权，据以对警情变 动作出比较准确的预测。这种方法的优点是可以利用时间序列短的警兆指标进 行预警。专家评估法是借助一批具有自然科学、社会科学和交叉科学专业知识 和经验的专家进行评估，评估专家根据个人的经验、知识和所掌握的警兆信息 来对警情作出判断或预测。这种方法的优点是不受警兆信息规范程度的限制， 可采纳所有与警情变动有关的警兆信息，并可随新信息的利用逐步修正预警结 果，比较灵活实用。经济计量模型法是先选择警兆指标，并根据历史数据构造 回归方程，再利用回归方程来预测警情。这种方法对数据要求比较严格。一般 说来数据序列越长越好，其优点是能对警情与警兆变动的数量关系进行定量分 析，预警分析结果比较准确，对我国食物生产供给预警也是比较适用的。但是 此方法预测的精度还不够。国 目前，学界对粮食应急预警的系统性研究还比较缺乏，但粮食应急预警是 粮食安全预警系统的一个主要组成部分，因此，可以充分借鉴粮食安全预警的 做法。通过对上述预警方法的比较，笔者认为，从广东粮食应急的实际需要看， 警兆指标法更能满足建立粮食应急预警机制的要求。 m 李下珠、庸仁健、e 济民等：市场绛济条件下粮食供给波动勺宏观管n t 0 d d 。农业经济问题1 9 9 7 6 曲冷淑莲：关于建讧粮食安伞预警心急机制的思考，改革和探索2 0 0 4 ，4 回本文所述粮食安会预警方法摘自丹新业，我国食物安伞及颅警彬 究2 0 0 6 年第1 3 页 7 第四节研究方法与论文框架 一、研究方法 1 文献研究法。通过研究有关文献和有关资料，了解国内外有关粮食预警 的理论和实践，为研究粮食应急预警提供理论支持和实践经验借鉴。通过查阅 档案、内部统计数据，以及资料检索等方式，掌握广东及国内部分省市粮食供 求平衡、宏观调控情况，粮食安全保障制度建设基本情况，以及存在的问题。 2 比较研究法。运用比较研究方法，对各个国家、地区粮食预警方法进行 比较研究，最后结合具体省情，提出广东粮食应急预警机制的运作模式。 3 案例研究方法。笔者根据实际工作和论文写作需要，先后深入到广东省 有关地市粮食行政管理部门等实地考察和调研，掌握了大量的第一手资料。通 过工作中接触到的大量案例，从中提炼出论文的观点。 4 模型研究方法。本文结合广东省粮食市场实际，以及粮食应急预警的特 点，构建市场监测模型，运用粮食供需和粮食价格两个指标来反映和预测粮食 市场风险。 二、论文框架 本文分为四大部分： 第一部分主要介绍论文的研究背景和意义，以及研究方法，对核心概念进 行了界定，对粮食安全、粮食安全预警已有的研究进行综述。 第二部分介绍国内外粮食产需情况，和广东省粮食供需状况及趋势分析， 提出广东粮食安全形势严峻，迫切需要完善粮食应急预警机制的要求。 第三部分主要介绍几个有代表性的国家和国际组织的粮食预警状况，介绍 我国粮食预警机制的现状，以及广东粮食预警机制的发展和存在问题。 第四部分是本文的主要部分。提出了广东粮食应急预警机制的基本框架， 研究提出了完善应急预警机制的运作方式。为保证应急预警机制正常运行，在 这一部分中相应提出了对策建议。 8 第二章粮食供需波动分析 由于广东粮食的自给率很低，每年必须从省外调入和从国外进口大量粮食， 以满足本省的粮食需求。因此，国内外粮食市场的供给及价格变化都会直接传 导到广东的粮食市场，影响到广东的粮食供需波动。因此，要研究广东的粮食 市场，就必须从国内外的产需状况入手。因此，在本章中，笔者用了一定的篇 幅来分析国内外市场状况。 第一节国内外粮食产需状况 一、世界粮食供需分析 从世界范围来看，粮食总产量在持续增加。1 9 5 0 年，全球粮食总产量是6 8 9 亿吨：1 9 7 9 年，增加到1 5 8 8 亿吨；1 9 8 9 年达到1 9 0 2 亿吨；1 9 9 7 年则增加 到2 0 9 6 亿吨。之后，世界粮食总产量停滞不前，基本维持在2 0 亿吨上下。与 此同时，世界粮食贸易量呈逐步上升趋势，粮食贸易价格的波动幅度不大。据 有关资料记载，从1 9 8 0 年到1 9 9 6 年1 6 年间，世乔粮食出口从2 2 3 亿吨增加 到2 3 4 亿吨，接下来几年，世界粮食贸易量稳定在2 3 - 2 5 亿吨左右。 2 0 0 7 年以来，国际市场粮食等主要农产品供给趋紧，库存下降，价格上涨， 全球性粮食安全问题f 1 益突出。2 0 0 7 2 0 0 8 年度世界粮食产量为2 0 7 7 亿吨， 消费量为2 0 9 7 亿吨，当年产需缺口2 0 0 0 万吨；期木库存3 1 4 亿吨，不足世 界人口2 个月的消费量：库存消费比1 4 9 ，远低于联合国提出的1 8 的警戒线。 联合国粮农组织表示，全球有3 7 个国家面临粮食危机。这次全球性粮食紧张的 主要原因：一是全球气候变暖、自然灾害频繁发生，导致一些主产国减产。二 是一些国家发展生物能源增加了粮食消费需求。三是国际游资炒作粮食期货。 四是部分粮食出口国采取加征关税、取消出口退税、限制出口等措施，减少了 国际市场粮食供给量。 随着我国粮食市场开放程度的扩大，国际市场粮食价格的波动对我国粮食 9 市场的传导作用将大为增强，由此增加了我国粮食市场的不稳定因素。 二、我国粮食供需前景 在中央的高度重视和支农惠农政策措施的有效作用下，我国目前的粮食供 需基本平衡。未来- - _ 十年，我国的粮食产量将持续增长。据有关部门估计， 2 0 1 0 年，全国粮食总产量可望达到5 8 亿吨，粮食单产每亩可达3 5 0 公斤；2 0 2 0 年，全国粮食总产量可达6 6 亿吨，单产每亩4 0 0 公斤左右；2 0 3 0 年，粮食总 产量7 3 4 亿吨，单产每亩可达4 5 0 公斤。 我国粮食需求增加主要是由人口增长和人均粮食消费增加所带来的，这也 是我国未来粮食供需矛盾的焦点。据有关专家分析，在保证相应的物质、技术、 资金和有效的经济调控政策的条件下，在2 l 世纪前3 0 年我国可以实现粮食和 主要食物的基本供需平衡，顺利地渡过人口高峰期。 第二节广东省粮食供需状况及趋势分析 一、全省粮食生产状况概述 广东省地处热带亚热带地区，气候温暖，日照充足，雨量充沛，无霜期长， 适宜粮食( 尤其是水稻) 生长，一年可两熟或三熟，口粮主要是稻谷，饲料粮 除少量甘薯外，大量购进玉米，2 0 0 3 年稻谷总产占粮食总产8 4 。同时，广东 省地处沿海，地形复杂，早、涝、风灾频繁，特别是西江、北江西岸的珠江三 角洲著名粮产区，由于抗洪水灾害的标准不高，粮食生产的不稳定因素长期存 在。 广东省粮食生产状况突出表现在“两少两低”，即人均粮食占有量少，总产 量少：粮食单产水平第，自给率低。据广东省统计数据显示，2 0 0 3 年全省人均 粮食占有量仅有1 8 7 公斤，而同期全国为3 7 5 公斤，美国为1 2 5 0 公斤，加拿大 为2 2 1 4 公斤，法国为9 9 0 公斤，俄罗斯为7 8 5 公斤；全省粮食总产量自1 9 9 0 年达到1 8 9 6 3 万吨之后，连续三年滑坡，1 9 9 4 年以来又开始回升，1 9 9 5 年为 1 0 1 7 9 2 万吨，1 9 9 7 年达到1 9 6 7 万吨，之后下滑趋势比较明显，2 0 0 8 年下降到1 2 4 3 万吨。全省粮食单产水平低，稻米亩产为3 9 8 公斤，略高于全国3 9 5 公斤的平 均水平。粮食自给率逐年降低，1 9 9 5 年粮食产需缺口1 2 3 5 力吨，粮食自给率 5 9 ；2 0 0 8 年广东省粮食缺口达2 5 3 7 万吨，粮食自给率只有3 3 9 。 二、全省粮食生产总量分析 一般说来，影响粮食生产的主要因素有粮食播种面积，粮食单产和自然灾 害等。我省由于受工业化和农村城镇化快速推进的影响，耕地面积减少很快， 粮食作物播种面积也减少很快。1 9 8 0 年，我省粮食作物播种面积为6 9 0 8 万亩， 到2 0 0 2 年，则下降到仅为4 0 2 1 万亩，播种面积2 2 年间下降了三分之一多，平 均每年下降2 4 ，2 0 0 3 年全省粮食作物播种面积仅为4 0 1 3 万亩。粮食单产也 是影响粮食生产的重要因素之一。自从农业科学家袁隆平教授发明农业优质稻 种植技术以来，粮食亩产一直比较稳定，短期内没有很大的上涨空间。自然灾 害对粮食生产的影响也不可忽视。针对自然灾害的不可预见性，我们只能通过 一些人为措施( 如加大水利建设力度，强化防灾救灾工作等) 尽量将灾害损失 降到最低程度。 关于全省的粮食生产总量的分析和预测，有很多相关研究机构和学者做过 这方面的工作。在本文中，笔者借鉴广东省粮食安全研究课题组的研究方法 ( 2 0 0 3 ) ，重点分析广东省粮食生产总量、需求总量的波动情况及其与粮食价格 变动的关系。 善暮委重蚕善藩薹墓墓誉誉譬誉墓薯慧譬 年汾 图3 - 1广东省粮食生产总量增长趋势图 从我省粮食生产总量来看，近二十几年期间的最低水平是2 0 0 6 年，仅为 1 2 4 2 万吨；最高水平是1 9 9 7 年，为1 9 6 6 7 5 万吨。1 9 8 0 年到2 0 0 8 年粮食生产 总的趋势是呈现周期性上升的，在连续三、四年粮食增产后都会出现几年的下 跌，全省粮食生产总量的变化周期大致是7 年。从粮食生产环比增长的情况看 来，1 9 8 2 年，1 9 8 9 年，1 9 9 5 年粮食生产总量增长最快，增长率分别为1 8 0 6 ， 11 0 3 ，8 4 6 。 根据广东省粮食安全研究课题组预测的2 0 0 5 年到2 0 1 5 年全省粮食生产总 量变化趋势看，未来1 0 年全省粮食生产会出现小幅上升，预计到2 0 1 5 年产量 会突破2 0 0 0 万吨，这与全省对粮食的预期需求量还是有很大差距的。 三、全省粮食需求总量分析 广东是粮食需求大省，全省年粮食需求总量已经达至j j 3 7 7 0 万吨左右，近年粮 食需求年平均增长率为2 左右。全省粮食需求主要由以下几个部分组成： 一是居民生活用粮( 即口粮) 。我省是人口大省，而且外来人口众多，口粮 是全省粮食需求的主要部分，近几年全省户籍人口约7 0 0 0 多万，每年口粮需求为 1 2 1 5 0 0 万吨左右，若加上外来人口消费的粮食，则全省的口粮消费需求接近2 0 0 0 万吨。随着城乡居民收入水平的提高和居民食品结构的不断改善，广东城乡居民 的人均口粮消费持续下降，但是由于全省人口总数的不断攀升，全省口粮需求没 有大幅下降。 二是饲料用粮。广东省的饲料用粮主要是玉米，其次是小麦和稻谷。随着人 们生活水平的提高，对肉禽蛋类的食品需求迅速增加，饲料用粮需求也大幅上升。 1 9 8 5 年全省饲料用粮3 8 2 万吨，至u 2 0 0 8 年则达到1 5 0 4 万吨，增长了近4 倍。饲料用 粮占粮食总需求的比例也由1 9 8 5 年的1 8 9 8 上升至u 2 0 0 8 年的4 0 。 三是工业用粮。我省工业用粮主要用于酒精、啤酒、饼干、面条、食用油等 工业食品的加工与生产，近二十年来我省工业用粮上涨很快。全省工业用粮由 1 9 8 5 年的2 0 7 万吨上升至u 2 0 0 3 年的3 8 5 万吨( 含大豆) ，总量上涨了l 倍多。 四是种子用粮、粮食调出及出口和粮食损耗等。这几个部分在整个粮食需求 中只占很少的一部分。 图3 2 广东省粮食需求总量趋势图 全省粮食需求总量一直是上升的。1 9 8 5 年全省粮食总需求为2 0 1 5 万吨，到 2 0 0 8 年则达到3 6 7 2 万吨，十几年间增长t 6 0 左右。从全省粮食总需求增长趋势 图( 图3 2 ) 可以看到，粮食总需求除- t 2 0 0 1 年和2 0 0 2 年略有下降外，其他年份 m 本章的何关数据米源十历年广东省统计年箍、广东省粮食供需，f 衡调a 情况报告( 内部) 1 3 均是连年攀升的。从粮食总需求的类型看，饲料用粮需求的上涨幅度很大，而其 他用粮需求上涨并不是很快。 按照广东省粮食安全问题研究课题组的分析和预测，至u 2 0 1 0 年全省粮食需求 将接近4 0 0 0 万吨，2 0 1 5 年可能超过4 3 0 0 2 3 吨。 我省粮食需求的影响因素主要有以下几个方面。第一个因素是人口，我省 是一个人1 ：3 大省，“九五”以来平均每年人口增长率在1 6 左右，估计至1 j 2 0 1 5 年全省户籍人口可能超过9 千万，加上流动人口会超过1 亿。因此，口粮需求构成 了粮食需求的主要组成部分，也对我省的粮食生产形势构成了极大的挑战。第二 个因素是居民食品结构的升级。随着人民生活水平的提高，居民食品结构会发生 很大变化，对肉禽蛋等精细加工食品的需求也大幅增加，这必将加大全省饲料用 粮和工业用粮的需求量。 由于粮食需求具有价格刚性，人们的粮食需求并不会因为粮食价格上涨就 会出现明显萎缩，粮食价格变化不会对粮食需求产生很大的影响。 四、全省粮食产需缺口分析 根据历史资料和广东省粮食安全问题研究课题组的预测结果可以看出，全省 粮食产需缺口增长趋势相当明显，粮食安全形势日趋严峻。1 9 9 3 年全省粮食产需 缺口首次突破1 0 0 0 万吨，预计至i l j 2 0 11 年可能突破2 0 0 0 万吨，2 0 1 5 年全省粮食产需 缺口可能达至i l j 2 3 0 0 万吨左右。广东全省粮食自给率也逐年下降，从1 9 8 5 年的 7 9 6 4 逐步下降j ! u 2 0 0 8 年的3 3 9 。 1 4 图3 - 3 广东省粮食自给率变化图 据预测，今后十年，全省粮食自给率都将在5 0 左右徘徊，这意味着全省半 数的粮食需求都要从其他省份调入或从国外进口，必将导致我省的粮食供给在很 大程度上受到全国乃至世界粮食生产状况的影响。粮食作为关系到国计民生的重 要战略物资，长期高比例受制于人显然是不太合适的，这对我省的粮食安全形势 提出了严峻的挑战。 五、全省粮食购入、进口情况介绍 广东每年从省外购进和国外进口大量粮食，近几年基本上都占到总需求的一 半以上。就全省粮食输入的区域而言，所涉及到的省份和国家比较多，国内主要 是湖南、江西、湖北、安徽、河南、河北、山东等粮食主产区，国外主要是美国、 加拿大、澳大利亚等产粮大国。我省粮食调入品种最多的是玉米和小麦。 1 9 9 2 年以前，全省粮食调入量相对较少，随着粮食市场的逐步放歼，我省每 年粮食调入量大幅增加。掘资料记载，1 9 9 5 年全省总共调入粮食1 1 6 2 万吨，首次 突破一千力吨大关，占全省当年粮食需求总量的4 1 。由于1 9 9 5 年我省粮食调入 与上年相比增 j n 4 2 9 力吨，增幅为5 9 ，粮食调入增长较快，导致当年国内市场调 运粮食不足，国外粮食进口量占到粮食进口总量的4 2 ，几乎半数的粮食调入依 赖国际粮食市场。随后几年，由于全省粮食调入政策的调整，这种粮食调入大量 1 5 依靠国外进口的局面有所转变。至u 2 0 0 8 年，我省粮食调入总量达至u 3 2 2 4 万吨。 从本章的有关数据和分析可以看出，广东的粮食市场不稳定因素依然很多， 供求形势总体偏紧，粮食问题仍然是政府首先应该考虑解决的战略性问题，在 任何情况下都不能有丝毫的放松。粮食的总量供求平衡受人口因素、自然条件、 技术条件和市场风险等诸多因素的影响。广东人口众多，且自然灾害频繁：无 论是现在还是未来，粮食生产发展还面临着受农业资源短缺、基础设施薄弱、 农业科技应用滞后与发展后劲不足等诸多因素的制约；人口刚性增长、耕地资 源不断减少和收入水平不断提高等趋势不可逆转，这些都加大了粮食供求总量 平衡的不可预见性，给国家和政府的粮食宏观调控职能提出了更高要求。随着 工业化、城镇化进程的加快，在建立适应中国特色的社会主义市场经济的粮食 流通体制的框架下，根据粮食供求状态的变化，及时、准确地对粮食供求基本 态势进行预测和预警，并适时、适地启动相应的应急措施，确保粮食安全，是 国家粮食宏观管理现代化与决策科学化的重要组成内容和基本要求。 1 6 第三章国内外粮食应急预警机制运作状况 第一节有关国家和国际组织粮食应急预警机制运作状况 一、有关国家粮食应急预警机制运作状况 美国 美国是世界粮食生产大国，其粮食产量居世界首位，也是世界上最大的粮 食出口国。美国过去每年向世界市场出口的粮食约占其国内生产的2 6 ，出口 量占了世界粮食总出口量的4 0 左右，其中约一半销往亚洲地区。因此，美国 的粮食生产和出口，对世界粮食市场影响很大，对国际粮食安全举足轻重。 美国的“农业部经济研究局 和“食物与农业政策研究所 是从事粮食预 警研究的两大机构，他们的信息采集通过利用遍布全球的使馆和驻外机构、卫 星监测系统、航空航天与定位观测技术，收集各国的气候、灾害、粮食价格和 生产面积、粮食产量，以及贸易、储备和政策等信息，并分别通过各自的模型， 研究分析和预测全球主要农产品的生产、消费、储备、贸易和价格变化趋势， 提出警情警报，提供粮食安全的信息引导，并及时反馈给相关部门，以启动和 采取相应的对策措施，从而保障粮食市场的稳定和安全。 美国粮食预警系统同时还通过其国内的法制建设和市场机制，建立了系统 的信息采集预测预警应急调控等一套有效的机制，保障了粮食生产者 的利益，并从中调节和保证了粮食供应的稳定及安全。 加拿大 加拿大是世界上重要的粮食出口国家。近十余年来，加拿大全国年均谷物 总产量保持在5 0 0 0 万吨左右，人均占有量约为1 7 0 0 公斤。其国内生产量远远 大于消费量，正常年景4 0 的粮食用于国内消费，约6 0 用于出口，出口量仅次 于美国和欧盟，列世界第三位，因而对世界粮食安全影响也很大。 加拿大的粮食管理及安全政策包括预警应急措施是通过法律和法规来落实 的。加拿大粮食管理最主要的法规有两部，即加拿大谷物法和加拿大小 麦局法。加拿大的粮食预警机制主要是通过运用相关法律手段，建立粮食贸易 所需的硬件( 基础设施) 和软件( 相关规定) ，并根据期货市场的相关信息，对 生产和储备采取必要的调控，调节粮食市场的供求关系，保证粮食的稳定投放， 从而保障其粮食生产经营者的利益和粮食市场的秩序，也保障了国家的粮食安 伞。 日本 日本地少人多、粮食不能自给，是粮食短缺的国家。粮食预警对其社会稳 定意义重大。 日本每年要从世界粮食市场进口大量的小麦和饲料粮( 国内消费中小麦的 9 0 和饲料的8 0 依赖进口) ，但大米的进口量很少。1 9 9 卜1 9 9 4 年，日本国内 大米年平均生产量为1 0 0 9 8 万吨，消费需求量为1 0 4 0 万吨。自关贸总协定乌 拉圭回合农业协议签署后，日本接受了大米的最低市场准入量，1 9 9 5 - - 2 0 0 0 年， 大米进口量从3 8 万吨增加到7 6 万吨，占国内消费量的比例从4 提高到8 。 1 9 9 3 年日本发生了“米荒 ，使日本政府下决心建立更明确更有效的粮食 安全制度。1 9 9 5 年日本新粮食法规定，政府设立专项储备，其规模以政府 米1 5 0 万吨及进口米5 0 万吨充当，约相当于j 下常年份3 个月的供应量，以保证 其国民的粮食消费需要。 为了保证国内粮食安全，日本政府通过控制专项储备的大米，调控粮食市 场的稳定供应。r 本的农民则根据国内生产的年成丰歉，并参考东京谷物交易 所的粮食价格的变动，以及国际组织如联合国粮农组织的预警系统等有关预警 信息，决定其生产的结构及粮食的抛售。日本政府根据有关预警预报信息，并 通过其掌控的储备体系对市场盈缺进行调整，从而抑制粮价的暴涨暴跌，保障 国内的粮食安全。 同本在1 9 4 2 年制定了粮食管理法及其实施细则等配套法规，后又多次 1 8 修订，对规范粮食生产和流通活动发挥了重要作用。为适应w t o 有关规