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公共管理硕十学位论文 摘要 城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及 各项建设的综合部署，是建设与管理城r 丁的基本依据( 孙景秋，2 0 0 3 ) 。它既是 一门学科，也是一项政府职能，又是+ 一项社会活动。作为一门学科，城市规划首 先是一项科学的成果；作为一项政府职能，城市总体规划必须具有公共政策性； 而作为一项社会活动，城市总体规划则必须具有可实施性、可操作性。城市规划 包括规划的编制和规划的实施。规划编制是具体城巾_ 在发展预测与规划研究的基 础上，依据一定的法定内容所制订，并通过一定的法定程序而形成的规划实施依 据系统，其目的在于引导与控制具体城市向符合人为要求的方向发展，是学科内 容的具体应用。规划实施是通过一定的行政过程，使分散化项目开发向实现或偏 离所编制规划的过程、结果与反馈，其目的在于通过规划实施满足并促进城市发 展，是学科内容与所编制规划的直接实践与检验。 长期以来，城市规划被认为是一种技术性的专业行为，其主要职责就是在政 府的指令下，对城市的物质环境和区位特征作出安排。这种观点一方面来自于物 质环境决定论的思想，另一方面来自对社会发展永恒价值观的理解，并在某种程 度上造成了城市总体规划仪仪作为一种技术行为，面与社会政治环境脱节的问 题。在现实中，几乎人人都认识到物质环境与社会、政治要素之间有着密切的联 系，城市更新与建设项目的选择涉及到各种社会复杂关系。因此，城市规划的落 脚点在于规划的实施，只有将城市总体规划付诸实施，规划引导和调控城市各项 资源才能真正实现。 但是，城市规划易于编制而难以实施，一直是国内外规划界公认的难题。我 国改革开放以来，计划经济逐步为市场经济转轨，城市化的速度越来越快，城市 经济在国民经济体系中所占的比重越来越大，城市规划面临着各类利益的博弈， 城市规划从编制到实施遇到了前所未有的挑战。如何有效将城市规划实施到位， 确保城市发展的有序性和城市目标的完整实现，防止规划在城市建设和发展中失 灵，城市规划实施机制的建立健全显得十分必要。 本文以常德市为例，深入分析和探讨了其城市规划在实施v t $ 0 中存在的问题 和存在问题的原因，在此基础上，通过对国外城市规划相关情况进行比较研究， 有针对性地提出分层、分类别编制审批和实施城市规划的思路，并试图从编制审 批、规划实施、监督、考核、救济等方面构建一整套城市总体规划实施机制，以 期为常德市城市规划有序健康的编制和实施提供一些有益的建议和意见，更重要 的是试图通过研究为类似城市的规划实施提供科学、合理的可操作性保障措施， 促进其规划在城市建设过程中发挥积极的引导和控制作用，保证规划目标的有效 实现。同时也试图为我国快速城市化时期城市规划管理工作提供一些合理的、可 常德市城市规划实施管理机制研究 供参考的指导和建议。 关键词：城市规划；实施管理机制：常德市 公共管理硕十学位论文 a b s t r a c t t h eu r b a np l a n n i n gi st h ec o m p r e h e n s i v ea r r a n g e m e n to fe c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n t ，l a n d - u s e ，s p a t i a ll a y o u ta n de a c hc o n s t r u c t i o na ts t a t e dp e r i o d s ，w h i c h i st h eb a s i cg i s tf o rt h eu r b a nc o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n t ( s u nj i n g q i u ，2 0 0 3 ) t h e u r b a np l a n n i n gi sn o to n l yas u b j e c t ，b u ta l s oi sag o v e r n m e n tf u n c t i o na n das o c i a l a c t i v i t y a s as u b j e c t ，t h eu r b a np l a n n i n gf i r s ti sas c i e n t i f i cp r o d u c t i o n ；a sa g o v e r n m e n tf u n c t i o n ，t h eu r b a np l a n n i n gm u s th a v et h ec h a r a c t e ro fp u b l i cp o l i c y ；a s as o c i a la c t i v i t y , i tm u s th a v et h em a n e u v e r a b j l i ty t h eu r b a np l a n n i n gi n c l u d e st h e p l a n n i n gc o m p i l a t i o na n dt h ep l a n n i n gi m p l e m e n t a t i o n t h ep l a n n i n gf o r m u l a t i o ni s t of o r mag i s ts y s t e mo fp l a n n i n gi m p l e m e n t a t i o nw h i c hb a s e do nt h ef o r e c a s to f d e v e l o p m e n ta n dt h er e s e a r c ho np l a n n i n g t h ea i m i st ol e a dac i t yt od e v e l o p a c c o r d i n gt ot h eh u m a nm e n t a l i t y t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep l a n n i n gi st h ec o u r s e a n dr e s u l to fd i s p e r s i v ee x p l o i t a t i o no fi t e mt oa c h i e v eo rd e p a r t u r et h ef o r m u l a t e d p l a n n i n gb yt h e a d m i n i s t r a t i v ec o u r s e ，t h ea i mo fw h i c hi st oa c c e l e r a t e t h e d e v e l o p m e n to fc i t y t h eu r b a np l a n n i n gi st h o u g h tt ob eap r o f e s s i o n a la c t i o no ft e c h n i q u ec h a r a c t e r s ， t h em a i nf u n c t i o ni st oa r r a n g et h ep h y s i c a le n v i r o n m e n ta n da r e ac h a r a c t e rw i t ht h e i n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n t t h eo r i g i n so ft h ei d e ai st h ei d e ao fd e t e r m i n i s mo f p h y s i c a le n v i r o n m e n ta n dt h eu n d e r s t a n d i n go fs o c i a ld e v e l o p m e n te t e r n a l l y ，w h i c h m a k e st h em a s t e ru r b a np l a n n i n go n l yat e c h n i c a la c t i o n t h ec h o i c eo fc i t yr e n e w a l a n dc o n s t r u c t i o nr e f e r st oe v e r ys o c i a lc o m p l i c a t e dr e l a t i o n s ot h es i g n i f i c a n c eo f u r b a np l a n n i n gi si t si m p l e m e n t a t i o n ，o n l yt h r o u g hw h i c h ，c o u l di n t e n t i o n sa n d c o n t e n t so fu r b a np l a n n i n gb ea c h i e v e dc o m p r e h e n s i v e l ya n dc o u l du r b a np l a n n i n g b ee f f e c t i v e h o w e v e ri ti sw e l l - k n o w nt h a tu r b a np l a n n i n gi sd i f f i c u l tt ob ei m p l e m e n t e d s i n c et h eo p e n d o o rp o l i c ya n de c o n o m i cr e f o r mw e r ei n t r o d u c e di nt h ee n do ft h e 1 9 8 0 si n c h i n a ，e f f e c t i v e n e s s o fu r b a n p l a n n i n g w a ss e e m e dd e c r e a s e d a c c o m p a n y i n g w i t ht h e s h i f t i n g f r o m p l a n n e de c o n o m y b o t h f o r m u l a t i o na n d i m p l e m e n t a t i o no f u r b a np l a n n i n gf a c e dw i t he n o r m o u sc h a l l e n g e i t su r g e n tt o r e f o r mi m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m sf o rm a s t e ru r b a np l a n n i n g t h e p a p e r t a k e st h e c i t y o f c h a n g d e f o r e x a m p l e ，a n da n a l y z e s t h e i m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m sp r o b l e m so ft h eu r b a np l a n n i n ga n dt h e r e a s o nf o r p r o b l e m s t h e nt h r o u g hc o m p a r a t i v es t u d yo fm e t h o d sf o rf o r e i g nu r b a np l a n n i n g r e l e v a n tc o m p a r a t i v es t u d yh a sp u tf o r w a r ds t r a t i f i c a t i o n ，s u b - c a t e g o r i e sa n dt h e 常德市城市规划实施管理机制研究 p r e p a r a t i o n ，a n di m p l e m e n t a t i o n o ft h eu r b a n p l a n n i n gi d e a s ，a n d f r o mt h e p r e p a r a t i o nf o r ，p l a n n i n gi m p l e m e n t a t i o n ，a n dm o n i t o r i n g ，a s s e s s m e n t ，as e to fr e l i e f i nac o r r e s p o n d i n gm e c h a n i s m ，w h i c hi si no r d e rt op u tf o r w a r dt h ea d v i c ef o rt h e f o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no fu r b a np l a n n i n go fc h a n g d ec i t y ，a n dm o r e i m p o r t a n t i st op r o v i d et h er e a s o n a b l em e a s u r e st ot h ei m p l e m e n t a t i o no fu r b a n p l a n n i n go fs i m i l a rc i t y t h er e s e a r c hi sa l s ot op u tf o r w a r dr e a s o n a b l es u g g e s t i o nt o t h eu r b a np l a n n i n gm a n a g e m e n ti nt h eu r b a n i z a t i o nf l e e t l yp e r i o d k e yw o r d s ：u r b a np l a n n i n g ；i m p l e m e n t a t i o nm a n a g e m e n tm e c h a n i s m s ： c h a n g d ec i t y i v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出熏要贡献的个人和集体，均 己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 名：肛也参首吼2 0 0 6 q i1 0 脚同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名：p 蠡牡善幸 日期：2 0 0 6 年l o 月2 0 日 导师签名：芳_ 喜 1 日期：p 绰。月2 一日 公共管理硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 城市规划实施机制的相关理论与实践 1 1 1城市规划的概念界定 城市是国家或一定区域的政治、经济、文化中心，是物质文明和精神文明建 设和发展的主要载体。1 9 8 4 年中共中央十二届三中全会通过的关于经济体制改 革的决定指出：“城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心，是现 代工业和工人阶级集中的地方，在社会主义现代化建设中起着主导作用。”这是 对城市功能和作用的高度概括。城市的建设和发展是一项庞大的系统工程，而城 市规划是引导和控制整个城市建设和发展的基本依据和手段。城市规划的基本任 务，是根据一定时期经济社会发展的目标和要求，确定城市性质、规模和发展方 向，统筹安排各类用地和空间资源，综合部署各项建设，以实现经济和社会的可 持续发展。城市规划是城市建设和发展的“龙头”，是引导和管理城市建设的重 要依据。 城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间饰局以及 各项建设的综合部署、具体安排和实施管理n 1 。规划是对未来的一种安排与谋划。 城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市土地和空间资源得以合 理利用和城市各项建设得以合理进行的前提和基础，是实现城市经济社会目标的 重要手段。 城市规划成果包括城市的总体规划和详细规划。所谓城市总体规划，是对一 定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署， 是建设与管理城市的基本依据1 ，它既是一门学科，也是一项政府职能，又是一 项社会活动。作为一门学科，城市总体规划首先是一项科学的成果；作为一项政 府职能，城市总体规划必须具有公共政策性；而作为一项社会活动，城市总体规 划则必须具有可实施性、可操作性。城市总体规划包括规划的编制和规划的实施。 规划编制是具体城市在发展预测与规划研究的基础上，依据一定的法定内容所制 订，并通过一定的法定程序而形成的规划实施依据系统，其目的在于引导与控制 具体城市向符合人为要求的方向发展，是学科内容的具体应用。规划实施是通过 一定的行政过程，使分散化项目开发向实现或偏离所编制规划的过程、结果与反 馈，其目的在于通过规划实施满足并促进城市发展，是学科内容与所编制规划的 直接实践与检验。 常德市城市规划实施管理机制研究 1 1 2 城市规划实施管理机制内容构成 1 1 2 1城市规划管理的含义 城市规划管理属于行政管理的范畴。在国外，行政管理也称为公共管理。我 国古代把开锁的钥匙称为管，左传僖公三十二年中就有“郑人使我掌其北 门之管”的说法。所谓管理，从字面上理解是管辖和治理的意思。主其事为管， 治其事为理。在英语中，管理( m a n a g e m e n t ) 是指驾驭的技术。这个词被美国人 最早用于管理学中。管理是人类社会基本活动之一，是人类社会中普遍存在的现 象。历史上，许多管理学家从不同角度对管理下过不同的定义。近年来，我国出 版的许多管理学著作对管理的含义也有许多大同小异的解释。我们认为，管理的 概念可以做如下表述：管理是社会组织为了实现预期的耳标，以人为中心进行的 决策、指挥、协调、组织、控制和监督等活动的过程。 行政管理与行政是一回事。行政是随着国家的产生而产生的，是国家的一种 基本职能形态。在我国古代，行政是执掌政务、推进政令的意思。在西方，一般 把行政理解为国家事务的管理活动。但是，由于不同时期、不同国家和地区的政 治、历史和实践的不同，许多政治学家、行政学家从不同的角度和层面理解行政， 对行政的解释众说纷纭，迄今仍无统一的定义。张永桃主编的行政管理学， 综合各家之言，将行政解释为：行政是国家政府机关和其他行政组织，依据国家 法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对社会 事务所进行的一系列组织和管理活动。 城市规划管理的概念，城市规划基本术语标准( g b t 5 0 2 8 0 9 8 ) 第3 0 1 6 条的解释是：城市规划编制、审批和实施等管理工作的统称。这是以概念外延解 释概念的内涵的一种方法。综合上述管理的解释，城市规划管理的内涵可以表述 为：城市规划管理是国家政府机关为实现一定时期城市经济、社会发展和建设目 标，依据国家法律法规和运用国家法定的权力，制定城市规划并对城市规划区内 的土地使用和各项建设进行组织、控制、协调、引导，决策和监督等行政管理活 动的过程。 1 1 2 2 城市规划实施管理的含义 城市规划实施管理是指城市规划行政主管部门根据城市规划法律规范和批 准的城市规划，对城市规划区内的各项建设用地和建设活动进行规划审查，并核 发规划许可的行政管理工作。城市规划实施管理的管辖范围限于城市规划区内。 所谓城市规划区，是指城市市区、近郊以及城市行政区域内因城市建设和发展需 要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市 总体规划中划定。之所以城市规划区，是为了满足城市建设和长远发展的需要， 2 公共管理硕士学位论文 保障城市规划的实施，有必要对城市市区、近郊区以及外围地区规划确定的机场、 水源、重要的交通设施、基础设施、风景旅游设施等用地进行统一的规划控制， 特别是要对城乡结合部分的土地利用和各项建设进行严格的规划管理。规划区内 农村居民点、乡镇企业的建设也要纳入城市的规划，服从统一的规划管理，才能 避免各自为政，互相矛盾的局面。目前，许多城市已经划定了城市规划区，根据 需要可以依照法定的原则进行调整；没有划定城市规划区的城市，城市人民政府 应当抓紧划定城市规划区。 “实施”即实施政策法令等( 引自辞海) ，指把预定的计划变为现实。所 谓城市规划的实施机制，就是在城市规划实施活动中的内在作用机理和内在作用 过程，即城市规划实施活动的实施者、实施对象等参与规划实施的诸要素及它们 之间的关系、作用、作用过程和运行规律。简言之，就是城市规划的实施需要有 一定的手段和作用力，即称为城市规划实施的机制。 对城市规划实施管理机制的研究，意味着需要对城市规划学科理论的核心即 城市使用相关的规划实践过程有一个深入的研究，也就是对社会、政治、经济技 术全面意义上的城市规划主观行为规律以及城市与城市发展主客体关系有一深 入的认识“1 。城市规划的实施要素主要包括参与实施活动的实施者和实旋对象， 所谓实施者包括城市规划的城市政府、城市公民、法人以及社会团体，实施对象 就是指城市规划，也就是实施计划或者说实施公共政策，实施对象的施加者就是 城市土地空间资源。顾名思义，城市规划的实施就是城市政府、公民、法人及社 会团体将城市规划变为现实。城市规划实施的根本目的是对城市空间资源加以合 理配置，使城市经济、社会活动及建设活动能够高效、有序、持续地进行。那么 如何将计划变为现实呢? 这就需要实施者通过一定的手段进行城市规划的实施， 实施的手段包括行政手段、财政手段和法律手段。总而言之，城市规划的实施就 是城市规划的实施者依据城市规划和规划法规通过行政、财政、法律等手段将城 市空间资源加以合理配置和利用。而城市规划的实施机制就是指城市规划实施要 素之间的关系、实施过程和实施规律。 3 常德市城市规划实施管理机制研究 图1 1 城市规划实施管理要素结构图 1 1 2 3 机制的含义 “机制”一词，来源于古希腊文，系英语”m e c h a n i s m ”的意译。原意指机器、 机械及其构造和工作原理，最初在生理学、医学、生物学等领域广泛采用，意为 有机体的构造、功能和相互关系。后来人类学家、社会学家和经济学家在各自的 研究中借用了这一概念，引申的含义为：在事物变化、发展和演迸过程中的内在 机理和内在过程，也就是影响事物变化的主要因素、作用过程及其运行规律”1 。 尽管在日常生活中谁也离不开制度的约束，但人们难以对制度做出精确的学 术解释。目| j i 广为学者接受的是t w f 5 尔茨( t n s c h u l t z ) 在其制度与人的 经济价值的不断提高一文中定义的“制度为管束人们行为的一系列规则”。 以制度作为研究对象的经济学家将制度定义为“一种涉及社会、政治、经济行为 规则”。著名经济学家d c 诺斯( d o u g l a s s c n o r t h ) 则指出“制度是一个社会 的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约” ”1 。从广义上讲，制度是一个涵盖范围很广的概念，它包含了人类用于相互关系 的所有形式的制约，如政治制度、经济制度、社会制度、文化制度、法律制度、 道德伦理、风俗习惯和意识形态等等。 从前述定义可知，机制是事物发展的内在过程和规律，而制度是社会的规则。 作为开放系统事物的产生、发展，不仅取决于事物内部的因素，也取决于外部力 量的作用。机制是系统中不同功能体之间的相互作用，这种作用是客观的、整体 的、不容易受到主观的、局部的影响。机制的形成和完善需要制度的“强制”， 4 公共管理硕士学位论文 城市规划实施行为在规则规范下和制度约束下，逐渐形成一种“纪律”、“习惯” 类的、带有规律性的不以个人意志为转移的东西，可以说这就是城市规划实施的 “机制”。 在同一系统或同一范畴内，机制是制度与制度之间的关系，以及这些制度运 行程序、过程和规律的总合。机制是一种“纪律”，一种方式或习惯，机制一旦 形成，就会对本范畴或系统内各项制度的制定、运行和相互关系发挥和制约作用。 反过来，也正是各项制度在同一范畴或系统内的运行和互相磨合，才使机制的形 成成为可能。制度处于不断变化之中，制度的变化必然导致机制的变化，而机制 也会迫使制度按照自己的变化而发生改变。城市总体规划编制的目的是为了实 施，即把预定的计划变为现实，城市总体规划的实施是一个综合性的概念，城市 规划的实施既是政府的工作，也涉及到公民、法人和社会团体的行为。 1 1 3 城市总体规划实施管理的几个环节 城市总体规划的整个过程就是城市总体规划的管理过程，包括其编制、审批 和实施。这是三个不可分割的环节，涉及到城市规划的各个方面，任何城市组成 要素的变化都会影响到城市建设和发展的进行。因此，规划实施是一个非常巨大 的系统，城市总体规划的实施依赖于城市社会整体的共同努力，它要求在社会、 经济和政治上的制度协同，要求社会各个方面建立对城市总体规划的正确认识， 在进行各项决策时，顾及到城市规划的整体性原则和基本框架。 城市总体规划实施至少应当包括两个部分：一是有关于城市规划编制，城市 总体规划的编制应当是为规划的实施而编制，而不是为了完成规划的编制任务而 编制；一是有关于城市总体规划实施管理，规划的实施是为了保证城市总体规划 作用的发挥，在城市建设过程中起到引导和控制的作用，从而保证城市发展的有 序性，保证目标的完整实现。1 。 城市总体规划实施的机制，需要有一定的手段和作用力，即称之为城市总体 规划实施的机制，从中外城市总体规划实施的经验看，城市总体规划实施的机制 具有多角度、多层面，作用相互补充的特征。 5 常德市城市规划实施管理机制研究 图1 2 城市规划行政管理运行系统网络关系示意图 1 1 3 1城市总体规划实施的组织管理 组织有两层含义“；一是规划管理是有组织的行政管理，表现为动态的组织 行为：二是规划管理是通过组织进行的，表现为静态的组织机构。这时主要是指 静态，规划管理部门是城市规划行政管理机构，它具有政治性、权威性、开放性 和层次性。所谓政治性，即规划管理机构是城市政府的组织部门，是城市政府意 志的执行部门。规划管理人员的切活动，代表了政府的形象。所谓权威性，作 为城市政府意志的执行者，它的活动具有权威性。规划管理组织也是规划管理权 力和规划发挥作用的基础。规划管理人员脱离了规划管理组织，权力和规则毫无 作用；另一方面，作为政府管理机构，它存在于一定的社会环境中，规划管理组 织的设置，是由社会环境和它追求的管理目标所决定的。所谓层次性，是指规划 管理组织的内部层次结构。每一个层次具有不同的职能和权限。规划管理人员必 须在规定的职能和权限范围内进行管理活动。 1 1 3 2 城市总体规划实施的行政管理1 对城市进行规划，实施规划管理，涉及对自然规律和社会规律的把握，因此， 城市总体规划是一门科学性、技术性很强的学科，城市总体规划在实践中以表现 为对资源的配置，涉及社会各方面的利益关系，涉及资源开发利用的价值判断和 6 公共管理硕士学位论文 对人们行为的规范，所以，现代城市规划又是城市社会发展过程中的一项重要的 社会建制。无论是对城市发展的有意识、有计划的主动行为，还是对无数项开发 活动的被动控制，都必然联系到权威的存在及权力的应用，正如一位法国学者所 提出的。“人们可以对城市规划进行更深入的理论分析，但是为此必须同意将它 作为权力行为来研究，以便理清政治管理的决策、意识形态和专业实践经验各个 范畴之间的关系“”。纵观世界各国，城市的建设和管理均是城市政府的一项主要 职能，城市规划无不与行政权力相联系。由于城市总体规划主要是政府的行为， 在城市总体规划的实施中，行政机制具有最基本的作用，我国宪法赋予了县以上 地方各级人民政府依法管理本行政区的建设的权力。城市规划法则是明确地授予 了城市人民政府及其城市规划行政主管部门在组织编制、审批、实施城市规划方 面的种种权力，所谓城市规划实施的行政机制，就是城市人民政府及其城市规划 行政主管部门依宪法、法律和法规的授权，运用权威性的行政手段，采取命令、 指示、规定、计划、标准、通知、许可等行政方式来实施城市总体规划“”。 1 1 3 3 城市总体规划实施的财政管理 财政是国家为实施其职能，在参与社会产品分配和再分配过程中与各方面发 生的经济关系，这种分配关系与一般的经济活动所体现的关系不同，它是以社会 和国家为主体，凭借政治、行政权力而进行的一种强制性分配。因此，也可以说， 财政是关于利益分配和资源配置的行政权力和行为。 财政机制在城市规划实施中有着重要地位，表现为： ( 1 ) 政府可以按城市总体规划的要求，通过公共财政的预算拨款，直接投 资兴建某些重要的城市设旅，特别是城市重大基础设施和大型公共建筑设施。 ( 2 ) 政府经必要的程序可以发行财政债券，由国家财政担保和偿还。 ( 3 ) 政府可以通过税收杠杆来促进或限制某些投资和建设活动，以实现城 市总体规划的目标。如开征建筑税、投资方向调节税，或免征部分房产开发项目 的营业税和交易契税等。前者是为了限制某些投资和建设活动，抑制过热的开发， 后者是为了扩大房地产市场的需求，促进存量房产消化，他们都与城市总体规划 的实施有关。 1 1 3 4 城市总体规划实施的法律管理1 城市规划实施的法律机制与行政机制楣衔接，但有不同的内涵，城市规划实 施的法律机制体现为： ( 1 ) 通过行政法律、法规的制定来为城市规划行政行为授权和提供实体性， 程序性依据，从而为调节社会利益关系，维护经济、社会、环境的健康发展提供 法定依据。例如：中华人民共和国城市规划法规定：“县级以上地方人民政 7 常德市城市规划实施管理机制研究 府城市规划行政主管部门负责本行政区域内的城市规划工作。”中华人民共和 国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，县级以上的地方各 级人民政府“执行国家经济和发展计划、预算、管理本行政区事业和财政、民政、 公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”；“领导所属各工作 部门和下级人民政府的工作”。 ( 2 ) 公民、法人和社会团体为了促使城市总体规划有效、合理地实施，为 了维护自己的合法权利，可以依法对城市规划行政机关作出的具体行政行为提出 行政诉讼。司法程序是城市总体规划实施中维护公民、法人和社会团体利益的最 后保障。中华人民共和国行政复议法和中华人民共和国行政诉讼法，以 及中华人民共和国城市规划法赋予了公民、法人和社会团体维护自己合法权 利的法定权力。 ( 3 ) 法律机制也是有效成立的行政行为的执行保障。例如，中华人民共 和国城市规划法规定，受规划行政处罚的违法建设工程当事人，在接到处罚通 告后既不申请行政复议，也不提请行政诉讼，由作出处罚决定的机关申请人民法 院强制执行。 1 1 3 5城市总体规划实施的参与管理1 城市总体规划实施的社会机制是指公民、法人和社会团体参与城市规划的制 定和实施、服从城市总体规划、监督城市总体规划实施的制度安排和作用力量。 城市规划实施的社会机制体现为以下几个方面： ( 1 ) 公众参与城市规划的制定，有了解情况反映意见的正常渠道。 ( 2 ) 人民政协等社会团体在制定城市总体规划和监督城市总体规划实施方面 的有组织行为。 ( 3 ) 新闻媒体对城市总体规划和实施的报道和监督。 ( 4 ) 城市规划行政主管部门做到政务公开，并有健全的信访、申诉受理和复 议机构及程序。城市规划实施的社会机制在城市总体规划体系中具有不可替代的 作用，需引起高度重视，尽快加以完善： 8 公共管理顾士学位论文 城市规划实施管理 、 行政运行管理机制 社会保障管理机制 励 组织机制 b 制、管理、实删， 7 组织者、机制行政机制财政机制法律机制经济机制参与机制 有偿出让国有 公众参与 命令、指示、 预算拨款行政法律法规 土地使用权 有组织行为 规定、计划， 发行债券筹资行政诉讼 借贷 新闻媒体 标准、通知、 税收行政复议 有偿使用 政务公开 信访 许可 b d t 申诉 图1 3 城市总体规划实施机制内容构成图 1 1 3 6城市总体规划实施的经济管理1 经济机制是指平等民事主体之间的民事关系，是以自愿等价交换为原则，城 市规划实施中的经济机制是对行政机制、财政机制及法律机制的补充，是以市为 导向的平等民事主体之间的行为。城市人民政府及其城市规划行政主管部门在规 划实施中经济机制的引进，是政府部门主动动用市场力量来促进城市规划目标的 实现。 根据改革开放以来的实践，城市总体规划中经济机制主要表现为： ( 1 ) 政府依法律规定及城市规划的控制条件有偿出让国有土地使用权，从 而既实现了符合规划的物业开发，又可为城市建设筹得资金。 ( 2 ) 政府借贷，以解决实施城市规划的资金缺口，借贷是要还本付息的， 所以是一种民事的经济关系。 ( 3 ) 城市基础设施使用的收费，包括各附加费，通过有偿服务来筹集和归 还基础设施的建设资金，并维持正常运转，从而使城市规划确定的基础设施建设 得以实施。 ( 4 ) 通过出让某些城市基础设施的经营权来加快城市基础设施建设，包括 有偿出让存量基础设施的经营权，以及采用b o t 方式( 即让非政府部门来投资建 设，并在一定期限内经营某些城市设施，经营期满后再将有关设施返换给政府部 门) 。 9 常德市城市规划实施管理机制研究 1 2国内外相关问题的研究综述 1 2 1国外研究概况 城市规划研究的一个重要方面就是对城市规划法的解读。城市规划法隶属于 社会法系的经济法范畴，构成了行政法系的一个重要组成部分“。前苏联推行 极端的“管理模式”，强调政府权力的权威性和国家利益的至上性，对每个公民 个人权利考虑甚少。早已被行政法学界所否定“聊。但是“管理模式”强调对于合 法行使国家权力的维护，其合理内容也是法治建设的“本土资源”，作为一种民 族精神有其可贵之处，在个人利益与国家利益发生冲突时，这种精神可有效地化 解矛盾，在政府积极行政时，是行政指导、行政合同等非权力性行政方式发挥作 用的社会基础u ”。 英美法系长期奉行戴西为代表的“规范主义模式” 1 1 3 规划法学界普遍认为 “规划法是控制规划执法机关行政的法”。即控权论“，这种理论的核心就是通 过立法、司法以及其它手段，对控制权力有不同的理解，主要是限制行政权力和 防止公务人员滥用职权。控权论的对象并不是政府，而是组成政府的人，由于行 政官员比立法和司法人员享有更广泛的权利，同时受到更多的利益集团的压力， 所以经常会发生权力滥用的行为。正基于此，必须规定指导性原则以入程序，以 控制行政官员的“冲动”。控权论片面强调防止行政权力的滥用，忽视了个人对 权利可能的滥用，忽视了行政权力对公民权利提供的保护。英美诸国在“控权模 式”出现种种弊端后，提出了“管治”思想，正如何兴华先生所言：“管治的本 质是政府与非政府力量之间以及力量内部的互相关系”“”。大陆法系的行政法理 论则发轫于狄骥的“功能主义模式”，认为“规划法是规划执法机关实旅管理的 法”，强调政府权力的合法行使，对于公众监督和参与的制度研究和具体实施不 够热情。大陆法系，国家的规划行政权较强大，规划执法权和行政强制权也较大， 对规划执法行为的审查一般由行政法院进行。国家具有较大程度的行政自由裁量 权，诸如公共福利、公共秩序、公共安全等常见的概念，都有着较大的伸缩性， 控制行政自由裁量权是大陆法系的一个重点和难点。 拉帕罗姆巴拉( l a p a l o m b a r a ) 认为：“控制的问题是很重要的，规划是诱 导性的还是指令性的，或者是带有强制性的? 如果是后者，强制性是否只有公共 部门来实旌，或者它是否同样适用于私人部门? 如果规划是强制性的，并且是公 共部门的规则，那么公共部门采用什么手段来使私人部门遵守规则? ”提出了规 划控制实旌的性质问题，但是并没有作出具体的回答。 美国学者保罗戴维多夫在1 9 6 2 年就提出“倡导规划”，他认为规划师应该 正视社会价值的分歧，并选择于社会底层人士相同的价值观；约翰弗里德曼认 为规划师要从群众那里学习社会的脉络和价值观，群众从规划师身上学习技术和 1 0 公共管理硕士学位论文 管理，二者共同发展城市规划。可以看出，他们的研究已经非常注重社会科学、 价值观念及判断人和人性关系成为城市规划管理职能中考虑的重点，同时也更注 重政治科学，认为城市的发展不仅仅师物质建设和经济发展，更重要的是公众参 与和政策的制定于实施，是制度和立法。 美国纽约公共管理研究所城市研究室主任大卫马门在其规划与参与一 文中指出，美国的民主社会要求规划符合法律的规定并限制政府的权力，许多美 国专业规划师相信，市民的参与可以提高规划过程中所作出的某些决定的准确 性。参与的好处在于可以从中获得解决问题的新观念和新方法，通过公众参与可 以获得一个能够更好地实旖最佳方案。他认为，社区成员( 居民、企业家、纳税 人) 的介入，有助于城市规划象市场本身一样成为反馈和动态的过程。在市场经 济之下，随着土地使用权的私有化及对利润的追求，规划也可以创造价值，规划 决策将影响到企业和个人的财产变化。无论是在中国还是美国，市民参与及公众 对规划决策、管理的监督，都是有利于保护公众的利益，增加社会公平，减少贪 污腐败、徇私舞弊现象的发生。 美国的城市实行区划法规运作o ”，区划法规需经地方立法机构作为地方性法 规审批，其内容分为两部分：对规则进行界定的条例文本和确定地块边界并运用 条例条款的区划地图( z o n i n gm a p ) 。英国制定和实施城市规划的是地方行政政 府机构”“，在过去2 0 年中英格兰和威尔士地区实施的是一种两层的规划程序，由 郡县、区制定结构性发展规划，在此基础上再由地方行政区制定地方发展规划。 德国的镇、区肩负着管辖地方权限内的自治管理以及作为国家派出机构的委托管 理“”，上世纪6 0 年代，提出了城市发展规划的概念，城市规划管理组织形式和从 属关系几乎是相对独立的，可以根据各个城市的代表机构( 议会) 和市政管理当 局之间管理权限进行划分，主要有以议会为主导的南德意志议会宪法制、以市长 为主导的莱茵大市长宪法制和以城市行政管理机构为主导的前普鲁士城市行政 机构宪法制与从英国地方宪法中移植的双轨制。新加坡作为一个城市国家”“，中 央政府在公共管理事务中起着主导作用，国家发展部负责形态发展和规划，具体 的职能部门是城市重建局，地方政府不具有规划职能，重建局设两个顾问委员会， 分别是总体规划委员会和开发控制委员会，协调落实城市规划的各种关系。中国 香港的规划行政架构由规划、环境和地政局，规划及土地发展委员会，城市规划 委员会，城市规划上诉委员会和规划署组成”，而且各自职能相当清晰规范。 1 2 2国内研究概况 国内规划界研究法律的学者较多地接受了英美法系的“控权模式”“”。张萍 博士主张以公众本位取代国家本位，并指出公众本位的价值基础是对个人权利 的尊重。以此为认识基点，张博士认为：“我国城市规划法规中的国家本位的思 1 1 常德市城市规划实施管理机制研究 想理念，是在计划经济影响的历史条件下确立的，是社会特定发展阶段下政治经 济体制和社会伦理观念影响的必然结果，它不可能适应现时期中国市场经济的特 征，以及对城市规划法规提出的新要求”。他引用诺贝尔经济学奖得主布坎南的 观点”：在市场规划过程中，无论市民、开发商、政府官员，还足地方政府，多 基于自己或地方的利益，而不是虚无飘渺的“公共意志和社会公共利益”。由此 可见，张博士提出的“公众本位”其实质还是“权利本位”，或者说是“个人本 位一，也就是“控权模式”的基本价值观念。此外，郑德高先生。”也提出：“控 权论的理论基础，就是要在城市规划领域内加强公民权的作用，防止规划管理人 员滥用职权”，更是直接倡导“控权模式”。为了控制行政官员滥用职权，在城 市规划的运行过程中，西方社会通过利用正当的程序以保护公民的权力。虽然程 序一般不能赋予公众某种实体性的权力，但却为公众实体权利的实现创造了条 件，正如王名杨先生所说：“自然公正原则的中心问题不在于公民是否享有某种 权利，而是行政机关行使权力对公民可能产生不利的结果时，需要遵守一个公众 的程序”。口”日本法学家谷口安平认为“审判结果是否正确并不以某种外在的客 观的标准来衡量，而充分和重视程序本身以保证结果能够得到接受则是其共同的 精神实质”“。因而实现程序正义( d u ep r o c e s s ) 是有一定的含义的。其着眼点 从对行政结果的司法审查、重点转向行政行为过程中运用行政程序控制行政行 为。罗豪才教授提出了“现代行政法理论基础一一平衡论”。”这一核心命题。平 衡论最基本的主张是：“现代行政法的目的、功能以及整个制度的设置应该是平 衡行政权与公民权以及相应的公共利益与个人利益等社会多元利益。它包括两方 面的含意：一是立法上权利义务的公平配置；二是以利益衡量方法贯穿于整个行 政法的解释与适用过程。根据平衡论的观点：行政权与公民权的关系，是行政法 所调整的一对基本矛盾。在总体上实现行政权与公民权的平衡，两者各自权利义 务之间的平衡，乃至各方法律地位的平衡，具有基础性、决定性的意义”“。根据 平衡论的这个核心观念：行政权和公民权都需要激励与制约，不受制约的行政权 和公民权都可能被滥用。因此，如何设置一套有效的激励和约束机制至关重要”。 这一主张在城市规划法上有两方面的影响：一方面，在激励和约束规划执法主体 的同时，仍然要加强执法力度，同时发挥行政指导、行政合同以及行政激励等非 权力性行政方式的积极作用，从而节约行政成本，更好的实现行政目标；另一方 面，也应当激励和约束行政相对人，通过社会中介组