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上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 ii 建立节约型机关的预算管理机制研究 摘要 随着资源的紧缺及政府改革的进一步深入，降低行政成本，打造 “廉价政府”已经成为客观的需要和历史的必然。本文就是从节约型 机关的研究背景和意义入手， 介绍了国内外目前研究建设节约型机关 的现状。尤其是西方发达国家，为了达到政府节能这一目的，推出了 一系列措施，其中尤以政府预算管理措施效果为最佳，这也就是本文 所想阐述的观点和提出的建议。 通过预算管理制度，不但能降低行政成本， 杜绝浪费、 防止腐败、 强化监督，还能增加政府的透明度，可谓两全其美。但时至今日，无 论西方发达国家还是发展中国家都没有找到一种完美的政府预算管 理制度，现行的预算管理制度无法做到全面、准确地反映政府每年所 占有、消耗的社会资源，这不但不利于我们对政府财政支出进行科学 的绩效评价，更容易造成行政成本不断攀高，与建设节约型机关背道 而驰。 所以笔者从分析预算管理理论入手，系统地阐述了预算管理、绩 效预算及节约型机关的预算管理机制等理论。 并利用国内外节约型机 关建设的现状的对比来揭示我国目前节约型机关预算管理机制的不 足，并分析了这些问题的成因，指出正是预算管理各个环节的不完善 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 iii 不健全引起了节约型机关预算管理机制的失效， 更直接导致了节约型 机关不节约的现状。 最后笔者通过国内外节约型机关预算管理机制的经验介绍， 分析 了各自在预算管理过程中的长处和不足， 提出了建设节约型机关的对 策，就是通过完善预算管理的各个环节，建立起长期、有效的节约型 机关预算管理机制。尤其是革新预算评价环节，笔者着重介绍了所在 单位上海海关在节约型建设中所采用的绩效预算手段及 p a r t技术的 实践经验，指出只有吸收先进、大胆创新、锐意进取、完善考虑才能 建立起长期、有效的节约型机关预算管理机制，也只有这样，才能在 节约型机关建设道路上走得更远。 关键词： 节约型机关，预算管理，绩效预算，p a r t 技术 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 iv the research of budgeting management system of saving government abstract with the shortage of resources and the further deepening the reform, reduce administrative costs and create saving government has become the objective of the needs and historical necessity. this article starts from a saving- oriented research institutions with the background and significance, introduce the current domestic and foreign construction of a saving- oriented research organs of the status quo. in particular the developed western countries, in order to meet the energy that purpose, launched a series of measures, particularly in the government budgeting management measures for the best effect, which is described in this paper to the views and recommendations. adoption of the budgeting management system will not only reduce administrative costs, eliminate waste and prevent corruption, 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 v strengthening supervision, but also increase the transparency of the government, is the best of both worlds. but now, whether developed or developing countries can not find a perfect government budgeting management system, the existing budgeting management system can not be done fully and accurately reflect the governments annual share is, the consumption of social resources, which not only we are not conducive to the financial expenditure for scientific evaluation of the performance, the more easy for the administrative costs continue rising, and run counter to building a conservation- oriented agencies. therefore, the author of budgeting management theory from the start, systematically expounded the budgeting management, performance and budgeting- saving organ of the budgeting management mechanism theory. and use of domestic and foreign- saving construction of the status of the comparison to reveal chinas current- saving organs of the lack of budgeting management mechanism and analysis of the causes of these problems, that is the management of all aspects of the budget does not sound imperfections caused by a saving- oriented agencies the failure of budgeting management mechanism, a direct result of a conservation- oriented agencies do not save the status quo. finally the author at home and abroad- saving organs through the budgeting management mechanism of experience, analysis of the budget management process in their respective strengths and weaknesses in the 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 vi proposed construction of a saving- oriented agencies countermeasures, is to improve the budgeting management in all aspects, and establish a long- term, effective saving- oriented agencies budgeting management mechanism. in particular, innovation is part of the budget evaluation, the author focuses on the shanghai customs units in the building of a saving- oriented performance of the budget adopted by means of technology and part of practical experience, that only absorb advanced, bold innovation, forge ahead, to establish a sound long- term consideration and effective saving- oriented agencies budgeting management mechanism and the only way to the saving- oriented construction on the road went even further. key words:saving government，budget management，performance budgeting，part 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：徐乐 日期： 年 月 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：徐乐 指导教师签名：魏陆 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 1 第一章 绪论 第一节 研究目的及意义 一、研究的目的 近年来，我国政府部门行政成本过高，公务支出过大一直为人们所病诟， 并直接影响着政府的形象。 从总量上看，我国行政经费逐年递增，政府支出成几何倍的增长。改革开 放后，从 7 8 年的 5 2 . 9 0 亿，到 8 5 年的 1 7 1 . 0 6 亿，再到 9 5 年为 9 9 6 . 5 4 亿，几 乎每几年都会翻一番，而到了 2 0 0 0年则增长到 2 7 6 8 . 2 2亿，2 0 0 3年更高达到 4 6 9 1 . 2 6 亿。 从改革开放以来， 我国行政经费支出竟增长了 8 7 倍， 年均增长 3 . 5 倍！当然这也有通货膨胀等因素，但无疑行政成本居高不下是不争的事实。而 在各项财政支出中，占用比例最大的恰是行政事业支出。1 9 9 5 年，行政事业支 出尚占财政总支出中比重 1 1 % ，而最近几年比例已经达 1 9 % 2 0 % 。 从对比上看，有政府机构每个公务员 1 天的耗电量，够一个普通老百姓 1 9 天的生活用电。而最近有权威部门统计，我国政府机构（包括教育等公共部门） 的能源消费约占全国能源消费总量的 5 % ，能源费用超过 8 0 0 亿元，如果与世界 其他国家政府能耗相比，我国政府单位建筑面积能耗已经超过世界头号耗能大 国美国政府机关平均水平的 3 3 。 面临如此压力，温家宝总理在全国电视电话会议上提出了要加快建设节约 型社会，并指出这是我国面对严峻的资源和环境形势所提出的一项重大战略任 务。而相对于节约型社会建设而言，作为整个社会形象代表的政府机关，节约 型建设则更具现实意义，行政成本的降低，行政效率的提高，公务员素质的提 升，这些都是政府机关建设的最终目的，也是树立政府在人民心中良好形象的 重要手段。而另一方面，随着政府收支分类改革的进一步深入，打造“廉价政 府”已经成为客观的需要和历史的必然。新公共管理体制又对建设节约行机关 的紧迫性和必要性提出了进一步的要求。 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 2 二、研究的意义 首先，节约型机关建设以全面控制各类资源耗费为出发点。行政机关的运 行是一种消费活动。消费对象不仅限于水、电、油等个别商品，还包括资金、 物品、土地和劳务等能够以货币形式进行计量的各类生产生活要素。笔者认为， 节约型机关的节约对象不仅限于“一度电、一滴油”等日常商品，而应当涵盖 所有消费对象，包括各类资金和资产。为此，节约型机关的建设应当以降低行 政资源的消耗为主要手段，力求控制资源消费总量和消费结构，从而达到降低 行政成本的目的。 其次，节约型机关建设以切实提高行政资源利用效率为归宿。效率是指以 最少资源的耗费换取最大的效益。长期以来，受到高投入、低产出的粗放型经 济发展模式的影响，我国的行政成本高居不下。随着经济、政治和文化的飞速 发展，全面降低行政成本已成为大势所趋，在资源稀缺的条件下，提高行政资 源的利用效率将是降低行政成本的唯一出路，而降低公共产品和公共服务的边 际成本将成为节约型机关建设的归宿。 最后，节约型机关建设以拥有规范的制度为特征。节约型海关中的“型” 字，表示一种式样，是表示一种长效的、稳定的、不可逆的管理常态。从制度 的架构与制度的规范上，予以引导、约束和激励行政机关自觉、长期、有效地 降低行政成本。否则，仅依靠简单的行政命令或工作人员暂时的热情，只能起 到画饼充饥的效果。因此，节约型机关建设应当是以体制、机制、制度建设为 主要特征，确保相关工作的科学化、制度化、规范化、常态化，从根本上摆脱 高投入、低产出的资源消费模式的怪圈。 为达到节约型机关建设的目的，世界各国不约而同都进行了一系列改革措 施，其中尤以政府预算管理措施效果为最佳。而实践证明，通过预算管理制度， 不但能降低行政成本，杜绝浪费、防止腐败、强化监督，还能增加政府的透明 度。但我们应清醒地认识：无论是西方发达国家，还是尚在发展中的国家，时 至今日都没能找到一种完美的政府预算管理制度。这主要在于，现行的预算管 理制度难以做到全面、准确地反映政府每年所占有、消耗的社会资源，这不但 不利于我们对政府财政支出进行科学的绩效评价，更容易造成行政成本不断攀 高，与建设节约型政府背道而驰。 因此本文的研究意义就在于通过预算管理制度的研究，找出现行制度的缺 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 3 陷，提出适合我国政府机关实际情况且切实有效的预算管理理念及方法，以达 到建设节约型机关的最终目的 第二节 研究综述 一、国外研究现状 就国外节约型机关的研究现状而言，他们注重的已经不仅仅是自身节约每 一滴水每一滴电了，而是上升到利用法律、法规来约束不节约的行为，来褒奖 节能的行为。如美国，推行国家能源政策法 ，对于浪费能源的政府部门予以 重罚，利用优惠政策及提供科研经费促进政府节能，带动全社会形成节约节能 的概念，并倡导研发新能源，多方面带动全社会的节能行为。 除了上述手段外，西方国家很早就意识到了以预算管理作为节约型机关建 设主要手段的重要性，通过这种手段，不但达到政府节能的目的，还对政府部 门财务管理大有裨益。 另一方面，除了预算管理手段外，他们也通过绩效评估体系来评价并促进 其政府的节约型建设，主要有公共财政与公共项目绩效评估、公共政策绩效评 价、机构和人员绩效评估及综合性绩效评估等。通过评价项目的前期论证、筹 备阶段，到基础准备阶段、数据（资料）的收集阶段、数据（资料）的分析整 理阶段及最后的综合汇总阶段，将政府部门的支出与绩效挂钩，以求绩效最大 化。 上述两种方法的结合就是绩效预算手段，也就是目前西方最流行也最有效 的政府节能手段。它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，旨在有效 降低政府提供公共品的成本，提高财政支出的效率，真正达到了政府节能的目 的。可以说绩效预算不仅是一种预算方法的改变，而且是整个政府管理理念的 一次革命。 绩效预算的优势是显而易见的。首先，绩效预算改革纳入了政府各个方面 的人员, 就组织目标、使命和绩效度量等问题进行持续沟通。其次，绩效预算 给与管理者更多的权限，并将决策进行分权。经过授权的管理者在预算、采购 和人事管理上有更大的话语权。管理者必须对服务成效而不是管理过程和规定 负责。第三，绩效预算试图对政府工作的成效（o u t c o m e ）而不是工作负荷 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 4 ( o u t p u t s ) 进行度量。 二、我国研究现状 我国节约型机关建设起步较晚，由于意识不强，所以长期以来主要靠宣传 及财政分类改革等手段，当然，由于宣传手段、政策手段都具有良好的传播性， 目前仍被广泛采用。 宣传手段无疑是目前为止运用最多的手段之一。面对新中国成立后国家资 源的紧缺，毛主席就曾经说过“浪费就是最大的犯罪”来教育激励大家的节约 意识。而近年来，随着能源形势的紧张，我国加大力度宣传节约型建设，提倡 节约每一滴水、每一滴电。再到温总理在电视电话会议上提出要建立节约型社 会。宣传手段在日新月异的同时也取得了一定的效果。 同样在法律法规方面，我国也逐渐重视起来。建国以来连续出台了中华 人民共和国节约能源法 、 中华人民共和国环境影响评价法 、 中华人民共和 国固体废物污染环境防治法 、 中华人民共和国可再生能源法 、 民用建筑节 能管理规定 、 重点用能单位节能管理办法等等节能相关法律，并在中华人 民共和国建筑法中华人民共和国水法中华人民共和国矿产资源法中华人民共和 国电力法中华人民共和国煤炭法中也着重突出了节能这一概念。 当然，受到世界各国的影响，在我国，预算管理手段也逐步被运用到节约 型机关建设中去。2 0世纪 8 0年代前，我国开始有了真正意义上的预算管理， 但预算范围仅界定于税收范围；于是法定政府预算随之产生；2 0世纪 8 0年代 后产生了综合财政预算，它是财政预算内资金与预算外资金有机结合的总预算 管理， 该预算管理方法至今仍被不少部门沿用。 2 0 0 0 年我国开始引入部门预算， 它所体现的不单单是资金流量, 而且还包括存量资产, 这是部门预算与现行综合 财政预算的重要区别。 应该说预算管理对我国政府节能起到了很大的帮助，但由于预算管理手段 及技术的落后，仍然导致了我国政府机关收支出现了总量不节约、结构不合理、 资金效益低下，而这无疑使节约型机关建设陷入困境，似乎预算管理反而成了 禁锢节约型建设的枷锁。 在国外实践中最有效的办法在我国却遇到了困境，所以笔者认为最重要的 就是研究我国现行预算管理机制，进行实例分析，再与国外实际相比较，总结 出一套符合我国国情的预算管理机制，以达到节约型机关建设的最终目的。 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 5 三、文献综述 余天心、王石生在降低行政成本 提高行政效率一文中提出降低行政成 本的对策建议。 “首先，采取机构分离改革办法。其次，采取人员分流的办法。 再次，积极推进公车改革。第四，要严格控制公款旅游和公款吃喝。 ” 于涛、张敏、李景平在我国行政成本问题研究初探一文中指出公共管 理的一个重要领域就是政府管理，而只要有管理就会有效率的问题，就会有资 源配置的问题。他们建议从“行政成本研究必须与政府职能的转变相结合及行 政成本研究必须与优化行政成本支出结构相结合”两方面来控制行政成本。 在浅论如何降低行政成本一文中，专家指出，在目前我国和国情下， 降低行政成本应该从以下几方面着手：“第一， 要坚持群众路线， 建设民主政府。 第二，要转变职能，理顺关系。第三，要强化预算约束，规范财政支出。第四， 要加强法制建设，规范政府行为。第五，要进一步提高行政队伍的素质。” 陈重华在控制政府行政成本浅析一文中指出目前行政成本居高不下原 因在于： “1.机构设置、人员配备未能真正体现精简原则。2.政府职能转变未能 根本解决大政府小社会现象。3.信息资源共享程度较低造成重复性行政成本过 高。4.行政审批的环节和程序不够精简 5.行政决策的程序化和科学化不够。6. 偏重支出的规模和事后的财务检查，而对财政支出的过程管理和效益评估重视 不够。7.行政成本的细节控制不严。 ” 沈春丽在论绩效预算一文中提出绩效预算的作用主要有： “降低行政成 本；提高行政效率；改善政府管理；提高透明度和责任归属；改善政府内部和 外部预算参与者之间的沟通；信息更为全面的预算决策。 ” 余小平、孔志锋在在我国实行绩效预算的设想一文中指出， “1 . 应用绩 效成本分析法制定项目计划。2 . 绩效指标的确定采取内、外结合的办法， 由易到难。3 . 建立正确的激励机制。4 . 实行部分的权责发生制会计，全面反映 政府绩效。5 . 引进竞争机制，提高公共产品和服务的效率。6 . 以绩效审计带动 绩效预算的实行。 ”等方法来加强绩效管理在预算管理中的作用。 余天心、王石生. 降低行政成本 提高行政效率, 中国财经出版社, 2 0 0 6 . 于涛、张敏、李景平. 我国行政成本问题研究初探, 上海译文出版社, 2 0 0 7 . 刘华富. 浅论如何降低行政成本, 西南财经大学出版社, 2 0 0 6 . 陈重华. 控制政府行政成本浅析, 中国财经出版社, 2 0 0 5 . 沈春丽. 论绩效预算, 中信出版社, 2 0 0 5 . 余小平、孔志锋. 在我国实行绩效预算的设想, 财经研究, 2 0 0 5 . 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 6 第三节 研究思路和研究方法 一、研究思路 本文主要从研究建设节约型机关入手，指出节约型建设的各种途径，指出 预算管理手段是解决政府不节约的重要手段，并提出只有建立起适合于我国实 际国情的预算管理体制才能真正构建起节约型机关建设的长效机制。 本文研究思路第一阶段主要从绪论开始。 首先阐述本文的研究背景及意义， 并介绍目前国内和国外的研究现状及相关文献观点，接着综述本文的研究思路 和方法，最后指出作者研究本文的创新点与不足之处。 第二阶段从研究建立节约型机关的预算理论分析入手。首先介绍预算管理 理论，尤其是预算管理过程，从预算编制到预算执行、预算监督再到预算评价。 其次介绍绩效预算理论，回顾绩效预算的起源及发展，探究绩效预算的特点和 优势。最后介绍节约型机关的预算管理理论，通过实际操作和数据分析来展示 各国先进的节约型机关的预算管理手段，并介绍我国已经开展的以节约型建设 为宗旨的预算管理手段。 第三阶段从介绍我国节约型机关建设现状入手。首先从微观角度，尤其是 行政经费增长过快等方面介绍我国节约型机关建设不容乐观的现状。接着从宏 观角度分析我国节约型建设所遇到的这些困境的成因，正是我国目前预算管理 体制下的预算编制、预算执行、预算监督及预算评价等四个方面没有到位才导 致了上述节约型机关建设的困境。 第四阶段介绍国内外经验。通过国外案例分析及经验介绍可以看出他们主 要以硬约束为主，也就是通过预算管理的合法化、强制化来促进节约型机关建 设。而通过国内案例的分析及相关经验介绍可以看出我们主要以软约束为主， 宣传、指导、说教偏多，而预算管理的严肃性和强制性不强，导致制度跟着人 走，预算被行为控制。 第五阶段提出对策和建议。鉴于我国目前节约型机关建设所遇到的困境及 成因分析，提出作者的解决对策，建议从预算的各个环节入手，抓住预算编制、 执行、监督和评价的各个过程，适当引入绩效预算管理手段，构建起节约型建 设的预算管理长效机制。 最后阶段是本文的结束语。归纳本文的观点，即要建立起有效的预算管理 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 7 机制，推动政府机关的节约型机关建设。 二、研究方法 本文研究方法主要以节约型建设及预算理论研究为主，收集相关的统计资 料和数据，通过实证、比较等方法，并利用图标、表格等手段，分析国内国外 相关理论的实践经验，分析我国节约型机关建设所遇到的困境，指出正是其预 算管理的现状所导致。从而延伸到政府机关节约型建设所存在的缺陷正是预算 管理中的缺陷，提出新的预算管理理念及方法，以解决节约型机关“不节约” 的问题。 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 8 第二章 节约型机关的预算管理理论研究 通过上面的简要阐述及相关文献介绍，可以看出，我国要推进节约型机关 建设，光靠简单的宣传手段和政策法规是不能解决根本问题的。笔者认为只有 从政府机关经费的来源入手，通过预算编制来控制经费的收入及分配；从政府 机关经费的使用入手，通过预算执行来控制经费的支出；从政府机关经费的监 督入手，通过预算监督来控制经费的使用情况；从政府机关经费的评价入手， 通过预算评价来解决经费绩效评价问题。 正如上海交通大学胡伟教授在接受 人 民日报华东新闻记者采访时所说的， “在降低政府行政成本方面，我们也可 以向发达国家的政府学习，引进绩效管理的理念，即通过财政预算来控制地方 政府绩效。 ” 所以笔者以下就对建立节约型机关的预算管理、绩效预算等理论 进行介绍。 第一节 预算管理理论 一、预算管理概述 预算（b u d g e t ） ，最早应用于企业，是指企业未来的一定时期内经营、资本、 财务等各方面的收入、支出、现金流的总体计划，它将各种经济活动用货币的 形式表现出来。 它对现代企业成熟与发展起过重大推动作用的管理系统，是企 业内部管理控制的一种主要方法。而政府预算（g o v e r n m e n t b u d g e t ）是指一个 国家财政方面对用于相关项目的投资估量。一般指政府财政支出和收入情况， 当收入大于支出，叫盈余，当支出大于收入，叫财政赤字。财政预算还会涉及 一些政府职能问题，通过预算，政府还可以制定相关措施和补救方案，也就是 平时说的宏观调控。 行政机关的预算管理是对行政资金分配计划的编制、发布、执行、调整和 监督的总称，是政府机关财务工作的中心环节，在节约型机关建设中同样也处 胡伟. 公款消费支出惊人 中国行政成本能降下来吗？. 人民日报华东新闻, 2 0 0 6 . 葛家澍. 建立中国财务会计概念框架的总体设想, 中国财经出版社, 2 0 0 7 . 葛家澍. 建立中国财务会计概念框架的总体设想, 中国财经出版社, 2 0 0 7 . 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 9 于核心地位。 二、预算管理的内容 预算管理主要包括预算的编制、预算的执行、预算的监督及预算的评价。 （一）预算编制直接影响到行政资源的安排。 预算编制是指各级政府、各部门、各预算单位制定筹集和分配预算资金年 度计划的预算活动，是预算管理必须规范的主要内容。预算编制应当遵守国家 编制预算的原则，按照编制办法和程序进行。合理的预算计划能够与单位工作 计划相匹配，能够将有限的资金集中于工作重点，确保“好钢用在刀刃上” 。 （二）预算执行直接关系到预算目标的实现。 预算执行是指各级预算编制单位按预算编制，使用及分配预算资金的预算 活动。良好的预算执行工作不但能确保预算资金得到合理的分配，更能够确保 各类资源按照预算计划规定的方向、规模、结构和进度投入使用。 （三）预算监督直接涉及到对行政资源效率的评价和控制。 预算监督是国家的预算职能之一， 是国家利用价值形式对社会产品的生产、 分配、交换和消费实行全面监督的一个重要方面。它通过对各级预算的权责划 分和预算的编审程序以及预算收支活动和预算内外资金的界线等方面的合法 性、真实性、效益性的监督、检查和质询。有效的预算监督能够通过及时、准 确地反映预算的执行情况，确保预算计划得到及时调整，预算执行偏差得到迅 速纠正。 （四）预算评价直接反映预算资源的使用效益及效率。 预算评价是指通过预算监督及预算情况的分析，对实际预算执行情况所作 出的评价。真实、准确的预算评价不但反映了预算单位资源的使用情况，更揭 示了预算管理过程中的优点和缺失，是预算管理的归结点，也是加强预算管理 的开始点。 三、预算管理的积极意义 预算管理不仅仅是一种制度，更是一种规范，其意义不只在于约束政府机 关使用预算资源，它更多具有的是积极的指导性的意义。 （一）预算管理有利于规范政府、财政和部门行为, 推进依法理财、依法行 政。 按照预算管理的要求, 财政部门主要是制定项支出定额标准, 审核重点支出 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 1 0 的保障程度, 将资金一次性规范、透明地分配到单位和具体项目, 并实施必要的 监督检查。 政府追加预算和动用预备费要经过严格的审查程序, 并接受来自多方 面的监督, 不得多头批钱、随意突破预算。 （二）预算管理有利于强化财政支出管理, 增强政府宏观调控能力。 推行预算编制改革, 采用零基预算, 实行定员定额, 区别轻重缓急, 科学规范 安排财政支出, 能够从源头上优化财政支出结构, 提高对重点支出项目的资金保 障程度。 通过实行预算的项目管理, 可以加快预算执行进度, 提高资金使用效益。 （三）预算管理有利于促进市场经济发展, 提高政府行政效率。 预算编制是预算管理的核心内容, 建立科学、规范、透明的财政利益分配机 制, 有利于促进政府财力资源的优化配置, 真正适应和促增市场经济的发展。同 时, 有利于提高政府行政管理效率和管理水平。 （四）预算管理有利于从制度上加强财政资金管理, 推进廉政建设。 从以往的审计情况来看, 一些单位之所以出现违反财经法规的行为, 一些人 之所以在廉洁问题上裁了跟头, 除了自身原因外, 很大程度上还是管理制度不够 科学、不够健全。实行预算编制改革, 通过统筹预算内外资金, 细化预算编制, 制定部门支出标准和定额, 统一账户管理, 能够从源头上把好资金管理关口, 从 制度上有效防止违法犯罪行为的发生。 从上述对预算管理的介绍可以看到，预算管理不但掌控了政府机关资源的 整个运作过程，还掌握了资源的来源及归宿，更对如何管理资源颇有帮助，所 以只有了解掌握预算知识，认识到预算管理对行政资源的分配和调控作用，才 能发挥预算管理的作用，体现其在节约型海关建设中的核心地位，做到纲举目 张，解决好政府机关行政资源的效率问题。 第二节 绩效预算理论 一、绩效预算概述 绩效，从管理学的角度看，是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展 现在不同层面上的有效输出，它包括个人绩效和组织绩效两个方面，政府部门 的绩效无疑属于组织绩效。而绩效管理则是通过识别，衡量，传达有关员工绩 效水平的信息，从而使组织目标得以实现的一种逐步定位的方法。绩效管理的 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 1 1 目标是，基于发展战略，通过员工与其主管持续、动态的沟通，明确员工的工 作任务及绩效目标，并确定对员工工作结果的衡量办法，在过程中影响员工行 为，从而实现目标，并使员工得到发展。 绩效预算理念萌芽于 1 9 0 7年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计 划”的报告中，该报告强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率”。 绩效预算理念最早用于实践则开始于 2 0世纪 3 0年代，田纳西流域管理局和美 国农业部采纳了绩效预算，在一定程度上提高了部门运作效率。到了 2 0世纪 4 0 年代，美国的“重组政府”运动方兴未艾，借此契机，第一届胡佛委员会在 1 9 4 9 年的报告中，完整地定义了绩效预算，从而定下了绩效预算改革的基调， 此后，政府预算的“绩效、效率”观念开始深入人心。 遗憾的是，绩效预算推行的成效并不尽如人意，政府行政绩效大幅提高的 情形并未出现。因此，从 2 0世纪 6 0年代中期开始，绩效预算销声匿迹，代之 而起的是计划项目预算( p p b s ) 、零基预算( ( z b b ) 等。然而，随后的这 些预算改革也都没有取得成功。 2 0世纪 9 0年代，在继承以往预算改革的一些有价值成分并进行新的探索 的基础上，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的 o e c d国家纷纷推行了以绩效 为基础的“新绩效预算”。其核心是主张政府预算必须与政府的中长期战略计 划相结合， 强调以政府职能的整体目标为导向，用绩效目标作为约束手段，以 绩效责任换管理自由，在强调高层机构对支出总量进行控制的同时， 将自由使 用预算资金的权力赋予了中、低层管理者，在预算制度中实现了政策（目标和 结果）与管理（产出和激励）的有机融合。从 o e c d 成员国近十多年推行新绩效 预算的实践来看，新绩效预算在有效地促进政府改革， 以及有效地制止财政资 金浪费、实现财政收支平衡等方面的效果是相当明显的。 绩效预算改革虽然历经反复，甚至遭遇过失败，但实践证明，绩效预算所 倡导的“效率、绩效”理念符合预算制度改革发展的趋势和方向，对世界范围 内的预算改革都具有普遍的借鉴意义。 二、绩效预算的特点 绩效预算从 2 0世纪 5 0年代被提出，直到现在崭露头角，其间经历了相当 的曲折，而事实也已经证明了其在政府预算管理及节约型机关建设中的地位。 张维平. 绩效预算的思考, 当代中国出版社, 2 0 0 5 . 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 1 2 绩效预算之所以受到如此的关注，笔者认为主要与与它的理念和特点有关。它 与传统预算方法的不同，绩效预算把市场经济的一些基本理念融入公共管理之 中，从而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了财政支出的效率。可以 说绩效预算不仅是一种预算方法的改变， 而且是整个政府管理理念的一次革命。 而与传统预算管理手段相比，绩效预算的优势或者说它的特点就在于： （一）从管人转向管事，更贴近市场经济要求。 传统的预算管理方式，是按照“人员职能经费”这一模式进行制 度安排的。先考虑人员等政府履行职能的资源量，再根据资源情况确定政府履 行职能的程度，再根据职能需要确定相应的预算。这一模式，计划经济痕迹很 浓，所谓“因人设事” ，就是这种制度安排的产物。绩效预算，则以一种全新的 角度，按照企业化经营模式，把政府作为一个提供公共品的经济部门，建立起 “公共品公共品成本预算”的模式，通过对公共品的核算，进行预算 编制。这就彻底改变了原来只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算紧紧 围绕公共品的成本，体现了预算的约束机制。 （二）从收支核算到成本核算，更符合价值规律的要求。 在市场经济条件下，公共品也是商品，它也必须遵循价值规律。在传统预 算理念下，预算收支仅仅体现了政府意图。从制度经济学的角度讲，政府自己 按自身的意图编制、执行预算，本身就缺乏内在约束机制。尽管有人大（国会） 的国家监督、审计部门的政府监督以及财政内部的监督体系，但总的看，这些 外部监督都难以摆脱政府自身需求膨胀的趋势，以致政府支出扩张成为一个财 政学的定律。绩效预算，则从强调公共品核算的角度，在预算中融入了成本核 算的理念，从而从制度上强化了政府内控机制，使公共产品和服务能严格按价 值规律的要求进行核算。 （三）绩效预算更好地调动了各部门的积极性。 在传统预算管理体制下，要么，先由财政代部门编制预算，要么，由部门 编制预算、财政审批，财政与各部门实际上站在对立的角度，在预算经费指标 上进行博弈。绩效预算实际上把预算的执行权还给了部门，在确定了部门的业 绩指标和预算指标后，部门可以在这些指标的前提下，自行调整实现业绩指标 的技术路线，从而一方面使政府能较好地控制预算规模，另一方面，可以极大 地调动预算单位的积极性，使它们能更好地进行资源配置。一个简单的例子， 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 1 3 政府部门为了完成某项目标（如城市绿化） ，在政府核定的预算指标内，既可以 选择通过招投标的方式，让市场力量来完成城市的绿化及维护工作，也可以通 过组建公共园林局等形式，由政府部门来完成这项任务。这种选择权的下放， 可以促进政府行为能符合按市场经济的要求，从而使政府行为与市场经济的要 求更为协调。 （四）以客观公正的绩效评估体系代替传统的业绩考核，体现的民主化理 念更为完整。 绩效预算的核心， 就是建立起一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系。 本课题附录所反映的美国联邦财政支出绩效评估体系，具体反映了绩效预算中 评估体系的重要性。在绩效预算制度下，一个单位的预算是根据它所要完成的 职能，需要通过一系列取样于社会的客观指标来计算的（这一点，吸收了零基 预算的经验） 。对各部门绩效的评估既不是本部门自己说了算，也不是由财政部 门说了算，而是由纳税人的代表对政府的公共服务进行评价。这就赋予了绩效 预算民主化的功能，无论是财政部门，还是用款单位，必须在公众的监督下， 通过实现有效的公共服务，才能取得政府预算的支持。可以有效地改变目前各 级官员盲目追求“业绩”和“形象”的形式主义作法。因此，绩效预算，也是 一种公民（纳税人）监督下的预算方式。它对于强化财政监督，提高政府的管 理水平，有着十分积极的意义。 三、绩效预算的积极意义及影响 （一）绩效预算在国外的积极意义及影响 绩效预算是预算方法上的一种创新，它将政府预算建立在可衡量的绩效基 础上，把预算资源的分配与政府部门的绩效联系起来，强调结果、责任和效率， 提高财政支出的有效性，相当程度上提高了政府行政资源的利用率，对节约型 机关建设大有帮助。由于看到了绩效预算在节约型机关建设中的作用，2 0 世纪 9 0 年代，西方国家在预算管理方面纷纷转向实施绩效预算，实施绩效预算成为 各国政府预算改革的发展趋势。 国外在绩效预算改革发展中的历程和侧重点因政治、经济、文化等方面的 差异，各有特点，但它们的共同之处都在于关注支出的结果，并根据结果调整 预算分配，从而起到优化资源配置，实现提高公共支出的效益、效率和有效性 的目标，还有健全的实行绩效预算的法律法规，完善的绩效评价体系，规范的 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 1 4 绩效评价报告。绩效预算的实施一般经历了先控制投入，不断细化预算，再逐 步转向控制产出、考核结果的过程。实施绩效预算的经验是紧密结合经济发展 的客观阶段，由易到难，先加强对投入控制，过渡到侧重产出，实行渐进式的 改革。 （二）绩效预算对我国财政预算管理的影响 实行绩效预算是经济和社会发展到一定阶段、政府行政管理能力达到一定 水平、公众的民主意识达到一定程度后，社会对政府提供公共服务的质量与成 本不断关注的结果。实行绩效预算，有利于促进政府决策科学化和民主化，强 化政府部门的责任；促进政府部门按照成本效益原则优化资源配置，提高财政 资金的使用效益。 我国的财政预算管理方式正逐步向实施绩效预算方面转变，目前工作的重 点是进一步加强投入管理，强化预算约束，提高预算编制的科学化和规范化程 度，以绩效考评为突破口，探索科学合理的预算绩效评价体系，培养关注产出 的绩效预算文化，逐步推进绩效预算改革。进行绩效考评的基本思路是，按照 公共财政改革的总体部署和要求，把绩效管理理念与方法引入到财政支出管理 之中，逐步建立起与公共财政相适应的预算管理体系，以提高政府管理效能和 财政资金使用效益为核心，以提高部门资金管理效率、合理分配财政资源为着 力点，以实现绩效预算为远期目标的绩效预算之路。绩效考评的对象，既有基 本支出，也有项目支出；可以是整个部门预算，也可以是具体的明确的项目支 出预算。 第三节 节约型机关的预算管理机制理论 一、节约型机关建设的相关理论 就节约型机关建设来说，不少国家都做了很多相关方面的研究，并出台了 不少方法和手段。主要分以下几类方式： （一）出台强制性的法律法规来约束政府的不节约行为。 如美国出台了国家能源政策法 ，对浪费国家能源者予以重罚。又如我国 出台的中华人民共和国节约能源法等，还包括一些诸如民用建筑节能管 理规定 、 重点用能单位节能管理办法等法规、办法，甚至还有不少地方政 上海交通大学 mpa 学位论文 建立节约型机关的预算管理机制研究 1 5 府出台的相关规定等。通过法律法规等强制性手段约束节约型建设，无疑是必 须的。 （二）通过宣传教育手段来从思想方面入手。 如领导干部以身作则提倡节约培养节约意识等等。这一方面西方国家采用 较少，而我国在这方面比较重视，强调节约“一滴油、一度电” ，希冀在人们心 中树立起