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摘要 市辖区是我国行政管理体制架构中重要的一级行政建制单位。作为一个地 理、政治、法律范畴的概念主体，市辖区一般与县具相当的行政地位。直辖市的 市辖区地位则类同于自治州。 市辖区治理困境是目前制约市与市辖区共同发展的一个现实问题。本文借助 政府竞争分析范式的引入，通过对市辖区发展进程的梳理，明晰了市与市辖区政 府竞争及治理困境的渊源与背景、特征与演化脉络。研究表明，独立行为主体地 位的确立和独立利益的出现，是市与市辖区政府竞争及治理困境产生的重要诱 因。现行的市管县体制、财政体制和经济主导型的政绩考核机制加速了这一进程， 但根本上还是一个地方产权问题。对如何通过变革与创新，破解治理困境，在市 与市辖区之间建立一种良性互动关系，促进共同发展，文章提出了通过合理界定 地方产权，建立有效的地方产权制度，以规范市与市辖区政府竞争的建设性意见。 同时，相应提出了维持现行架构和虚区实街( 乡、镇) 的两种实践取向。 关键词：市辖区治理 地方产权政府竞争 a b s t r a c t m u n i c i p a ld i s t r i c ti sa ni m p o r t a n ts u b d i v i s i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mi n c h i n a a sac o n c e p ti ng e o g r a p h i c a l ，p o l i t i c a la n dl e g a lc a t e g o r y , g e n e r a l l yi t c o r r e s p o n d st ot h ec o u n t y t h es t a t u so fm u n i c i p a ld i s t r i c ti nt h em u n i c i p a l i t yd i r e c t l y u n d e rc e n t r a lg o v e r n m e n ti ss i m i l a rw i t ha u t o n o m o u sp r e f e c t u r e t h ep r e d i c a m e n ti ng o v e r n a n c eo fm u n i c i p a ld i s t r i c tb e c o m e st oh o l db a c kt h e d e v e l o p m e n to fm u n i c i p a l i t ya n dm u n i c i p a ld i s t r i c tn o w t h i st h e s i st r i e st of u r t h e r c l a r i f yt h eo r i g i n , b a c k g r o u n d ，c h a r a c t e r i s t i c sa n de v o l u t i o ns k e l e t o no ft h e c o m p e t i t i o na n dp r e d i c a m e n ti ng o v e r n a n c eb e t w e e nm u n i c i p a l i t ya n dm u n i c i p a l d i s t r i c tb ys o r t i n go u to ft h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so fm u n i c i p a ld i s t r i c t i tp o i n t so u t t h a tt h ee n h a n c e m e n to fa u t o n o m o u sb e h a v i o ra n dt h ea p p e a r a n c eo fi n d i v i d u a l b e n e f i tc a u s et h ec o m p e t i t i o na n dt h ep r e d i c a m e n ti ng o v e r n a n c e t h ee x i s t i n g c o u n t y - u n d e r - m u n i c i p a l i t ys y s t e m ，f i n a n c i a ls y s t e m a n d e c o n o m y - o r i e n t e d a c h i e v e m e n tc h e c k - u ps y s t e ma c c e l e r a t et h i sp r o c e s s ，r a d i c a l l y , i ti saq u e s t i o no f l o c a lp r o p e r t y o nh o wt og e to u to f p r e d i c a m e n tt h r o u g hr e f o r ma n di n n o v a t i o n ，s oa s t oe s t a b l i s haf a v o r a b l ei n t e r a c t i o nr e l a t i o n s h i pb e t w e e nm u n i c i p a l i t ya n dm u n i c i p a l d i s t r i c tf o rm u t u a lb e n e f i t ，t h i st h e s i sa d v a n c e se s t a b l i s h i n ge f f e c t i v el o c a lp r o p e r t y s y s t e mt or e g u l a t et h ec o m p e t i t i o nb e t w e e nm u n i c i p a l i t ya n dm u n i c i p a ld i s t r i c t g o v e r n m e n t sb yd e m a r c a t i n gl o c a lp r o p e r t yr a t i o n a l l y i na d d i t i o n , i tg i v e st w o s p e c i f i ca s s u m p t i o n s ，t h a t st ok c 印t h ee x i s t i n gf r a m e w o r ka n ds e tt h em o d eo f f o r m a ld i s t r i c ta n ds u b s t a n t i a lt o w n s h i p k e yw o r d s ：m u n i c i p a l d i s t r i c tg o v e r n a n c el o c a lp r o p e r t y c o m p e t i t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n t s 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 市辖区治理分析一纵向政府竞争基础上的一种制度安排 引言 2 0 0 3 年底止，我国共有地级市2 8 2 个，县级区划2 8 6 1 个，其中县级市3 7 4 个，市辖区8 4 5 个( 除港、澳、台以外) ，平均每个地级市有3 个市辖区，比重介 于县与县级市之间。“1 市辖区特殊的渊源背景和地理位置，决定了所辖地域多为 所在地级市的核心区域，经济、文化相对繁荣，其重要性与地位不言而喻。但与 此同时，由于在管辖范围上的重叠，管理职能上的交错，利益关系上的冲突，市 与市辖区政府反映出在众多领域的广泛竞争、互动博弈，两者的治理关系由此也 处于一个非常尴尬的境地。这种治理困境的存在，在直接制约自身创新与发展的 同时，也与加快区域经济社会发展的要求格格不入，矛盾与问题较多。本文正是 基于这一现状，尝试对此作一探讨，在理顺两者关系方面，提出一些建议。 1 我国市辖区的基本现状与特征 1 1 市辖区溯源 相对秦代就己存在的县制而言，市辖区建制在我国的出现较晚，尚处一个较 不成熟的发展阶段。其发端最早可追溯至1 9 0 9 年清政府颁布的城镇乡地方自 治章程，其中规定城区域扩大或人口满1 0 万以上者，可划分为若干区管理。1 9 1 1 年1 1 月，宣布独立的江苏省军政府颁布了江苏暂行市乡制，将城的名称改为 市，并规定市有区域过广其人口满1 0 万以上者，境内划分为若干区。各设区董 办理区内事宜，开始正式确立市一区两级的行政管理体制架构，市辖区作为基层 政府管理的一种实现模式正式出现于我国的行政管理领域。1 9 2 1 年，北洋政府 颁布了市自治制，规定特别市内部可再划分区域进行管理。1 9 3 0 年5 月，南 京国民政府颁布市组织法，规定市划分为区、坊等，区以十坊为限。1 但其时，市辖区的建立只是存在于少数大城市，如北京、天津、上海、南京、 广州等，而且与现代意义上的规范概念有较大的差距，尚未成为普遍意义上的一 级地方建制单位。真正的发展则是在解放之后，1 9 4 9 年底全国共设市辖区3 4 9 个，1 9 5 0 年前后，政务院对此先后出台了一系列法律法规文件，要求在大城市 设立区人民代表大会和区人民政府，市辖区进入一个较快发展的新阶段，1 9 5 3 浙江大学公共管理o i p a ) 硕士专业学位论文 市辖区治理分析一纵向政府竞争基础上的一种制度安捧 年全国的市辖区总数即达到7 9 4 个。2 0 世纪8 0 年代后规范意义上的市辖区政 府逐步建立。2 0 0 3 年底，除港、澳、台以外，全国市辖区比1 9 4 9 年增加了4 9 5 个。此时市辖区已经成为真正意义上的地方一级建制单位，逐步由较为虚化的状 态走向实化领域。“3 1 2 市辖区的发展现状与特征 市辖区从最初的单纯地域性概念演化为一级行政建制单位，被赋予了政治、 法律、行政管理范畴更为丰富的内容。其发展过程也是所属市的行政体制演变、 经济社会发展和城市化快速推进的一个历史剖面，呈现出以下主要特征： 1 、设立逐步走向规范。市辖区出现的初期阶段，尚没有非常具体、明确、 规范的法律法规来约束、指导，仅有比较原则的涉及，客观上使得市辖区的设立 处于一个较为自由、松散、无序、失范的状态。解放之后，特别是在2 0 世纪5 0 年代，政务院先后发布了大城市区各界人民代表会议组织通则、大城市区人 民政府组织通则、区各界人民代表会议组织通则、区人民政府及区公所组织 通则，自此，开始了市辖区的规范化历程。1 9 5 4 年宪法和1 9 8 2 年宪法以及相 关的修正案都鲜明地使用了市辖区这一概念，从根本上确立了市辖区的合法性地 位。其后，国家又相继出台了一系列相关的法律法规，从不同操作层面、多方位 地予以了明确。n ， 2 、管辖空间从一元走向多元。主要表现为市辖区管辖空间地域的不断扩张。 市辖区发展的早期阶段，一般多指纯粹的市区，即使是建市以后，由于城区地域 范围相对较小，市辖区也仅局限于建成区以及近郊的部分地域，相对单一且处于 高度集权和高度计划状态。但随着市辖区发展步伐的进一步加快，特别是设立调 整形式的淅趋多样化，其所管辖的区域范围也出现了新的变化。市辖区的地理变 革，主要有撤县( 市) 设区、增设新区、原有整合等三种形式。其中撤县( 市) 设区是上个世纪八十年代末以来行政区划调整频率较高的一种行政区划管理行 为，主要是指撤销中心城市周边的县或县级市，设立地级市直接管辖的市辖区。 在撤县或县级市设区的同时，也不排除对相邻县或县级市行政区划的局部调整， 部分划入新设立的市辖区，或者将毗邻市辖区的部分行政区域划入新设市辖区。 增设新区，主要指将城市中心紧邻的地域设立新区，或是将地级市自身规模较大 的市辖区一分为二，或是将市辖区同周边县或县级市的部分行政区域联合成立一 2 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市辖区治理分析一纵向政府竞争基础上的一种制度安排 个区。原有整合，主要指对原有市辖区整体结构进行全面或局部调整，一般在对 市区的行政管理体制调整时一并进行，也就是在调整市辖区的同时，适当地扩大 市区的范围，较多地将临近的县或县级市的部分行政区域划入市辖区的范围，市 辖区本身数量并不增加。市辖区地理演变三种主要方式的内容往往互有交错，但 都有一个比较明显的共性特征，就是在这一过程中或多或少地存在部分城市化水 平很低的远郊区域被并入市辖区，模糊了城乡界限范围，改变了以往市辖区以城 市型社区为主的特征，特别是部分变动幅度较大的地区容易带来农村地域过大的 问题，形成水平较低的“虚假城市化”。“3 3 、包容性不断扩大。就城区而言市辖区政府作为最基层一级政府组织，一 般意义上既肩负着促进经济发展的任务，又直接面向社会，承担了大量服务公众、 服务城市、服务社会的公共事务职能，在一个城市政治、经济、文化、生活等诸 多领域中发挥着日益重要的作用。特别是改革开放以来，在计划经济体制向社会 主义市场经济体制加速转型过程中，社会结构不断发生分化，城市社会出现了根 本性的变革。改革的深化特别是企业改革、机关事业单位机构改革的深入推进， 大量的“单位人”转变为“社会人”，伴随着改革单位服务职能的逐步剥离、城 市人口流动性、组成结构复杂性的加剧，城市基层管理特别是社区事务管理的压 力日益加重，市辖区的社会管理职能也具有了更多的内涵。同时，大片农村地域 并入市辖区，一元结构向二元加快转变的过程中，也带来了新时期农业、农村和 农民的“三农”问题，客观上使得市辖区的管理更为复杂化。 4 、从自治走向一级政府。主要呈现出自治派出机构一级政府的演变 进程，其间又有数次反复。1 9 1 0 年清政府颁布的京师地方自治章程可谓是 关于在城市内部设置自治区的最早的法律文书，但其后因袁世凯颁发的停办自 治机关令，市和市辖区自治机关的推行受阻未成。2 0 世纪2 0 年代初，徐世昌 先后颁布了市自治制和市自治制施行日期及旌行区域令，将市分为特别 市与普通市，特别市实行分区制，构成市、区两个纵向层级，每区设区董1 人， 由市自治会选举，承市长之命办理区内自治事务。1 9 2 5 年5 月北京政府公布的 淞沪特别市自治条例，对特别市分设区作了更为详细的规定。但实际上在前 述的这些法律文书和实践中，自治还是局限在市一级，区级组织更大程度上是作 为市的行政派出机关。1 9 3 0 年5 月，南京国民政府重新公布市组织法，首次 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市辖区治理分析一纵向政府竞争基础上的一种制度安排 规定在区、坊两级实行自治，区设区公所，区长由区民大会选举和罢免，负责掌 理区自治事务。当时的广州国民政府也颁布了市地方自治条例等一套地方自 治法规，规定市之下设区、坊两级，不设区长、坊长，而是设置五至九人组成的 区委员会和三至五入组成的坊委员会为自治行政机关。“1 1 9 4 9 年1 月北平( 9 月 更名为北京) 解放之后，对区级建置进行了重组，实行市政府一区政府一街政府 三级管理体系。1 9 4 9 年6 月，根据中央领导关于北京的政权组织形式不宜多级， 宜集中于市政府，领导方式应该采用直接方式，以避免政出多门、步调紊乱的指 示，北平市军管会撤销区政府，改设区公所，作为市政府的派出机构，同时取消 街政府，其原有职能收归市级直接办理。1 9 4 9 年6 月，天津市政府也将区政府 改组为区公所，作为市级派出机关，对此全国的许多市也纷纷效仿。“1 在历经多次的变革之后，2 0 世纪5 0 年代，市辖区最终被确定为一级人民政 府。1 9 5 0 年1 1 月政务院公布的大城市区人民政府组织通则重新取消区公所， 规定区人民行政政权的机关为区人民代表大会( 或代行其职权的区各界人民代表 会议) 和区人民政府，各地的市辖区政府由此先后重新恢复。1 9 5 4 年宪法 规定直辖市和较大的市分为区，赋予了市辖区相当于县级建制的行政地位，直辖 市的市辖区地位则类同于自治州。其后，不论是在1 9 8 2 年宪法，还是1 9 8 8 、1 9 9 3 、 1 9 9 9 和2 0 0 4 年的宪法修正案中，市辖区的行政地位始终没有改变。“3 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市辖区治理分析一纵向政府竞争基础上的一种制度安排 2 市辖区的治理困境现状 2 1 治理困境的现实特征 市辖区自建立以来，就与所属市之间发生着难以割断、又一直未能梳理清晰 的千丝万缕的关系。虽然市与市辖区政府两者之间根本上属于行政隶属关系，但 在现实中相互之间却日益处于一种既有遵从又有谈判、既有合作又有竞争的复杂 局面。特别是从现阶段的发展来看，围绕着独立与依赖、制约与反制约、控制与 反控制，在管理领域、行政体制、财政体制等方面产生了众多的磨擦，出现了“市 压区”、“市刮区”、“区顶市”、“市区互损”等不利现象，在部分地区甚至还有愈 来愈烈的倾向，不同程度上导致了资源不必要的消耗，造成无谓的浪费，带来市 与市辖区政府磨擦成本和管理成本的加大。矛盾深化的结果，更延缓了市辖区管 理体制、机制的改良与创新，抑制了双方活力，使得现有的制度模式无法发挥其 最大优势和效用，两者的发展进入一个相互掣肘的两难困境。 分析市辖区治理困境的存在，矛盾与问题大量集中于财权和事权两个领域， 实质为纵向行政架构内的一种竞争关系，其特征主要表现为“一上一下”，也就 是某种程度上的权力利益尽可能上收，而责任尽可能下移。 2 1 1 事权竞争 “事权是指处理事务的权力或职权。州“1 市辖区自设立以来，不论是在自治 阶段，还是其后的市政府派出机构，以及现在的一级政府，在相关制度的设计安 排上，一直处于相对的被动、劣势地位。即使是建国以来，市与市辖区政府在职 能权限的划分上也一直没有非常明确具体的法律条文体系来约束，多数由各市自 主确定，随意性和自由裁量空间过大。对于大多市而言，市、区管理体制不顺是 个非常普遍的共性问题，特别是处于市政府驻地的城区更是如此。在相关职能权 限的制度安排上，一般多为倾向于保障市级利益的最大化。总体上看，如果把市 与市辖区政府竞争视作“块”与“块”之间的竞争，那么这种竞争很大程度上又 主要通过“条”与“条”之间的竞争，也就是市级部门和市辖区部门之间的竞争 得以分解实现，充分显化与转化。最直接的反映就是在“条条”的管理上，权力 注1 张立荣：中外行政制度比较 商务印书馆，北京：2 0 0 2 年2 6 7 页 5 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市辖区治理分析一纵向政府竞争基础上的一种制度安排 的广泛上收，所辖区域的事关全局的、原则性的重大决策和指导、协调、监督等 具有实质性意义的重要职能权限更多地集中于市一级。市辖区政府虽下属有众多 部门，但在归口管理体制下，市级主管部门与市辖区有关部门在实践中也是领导 的成份大于指导的成份，特别是许多职能部门成为分局之后，人事与经费渠道与 市级直接挂钩，市辖区政府对其的控制能力更加弱化，所以说真正能由市辖区政 府控制的，许多是那些在市里排不上位的事权。从具体的实践来看，“条块”分 割格局的存在，使得市辖区政府在行政运作过程中呈现出明显的局限性和依赖 性，过多地将精力消耗于与市的谈判过程中，较多时候处于一种“部门掌权、政 府协调”的状态。订1 而且近年来国家不断扩大垂直管理部门的范围，使得市辖区 政府在可调控领域与权限上更是捉襟见肘。有时，在事权下放不到位的情况下， 会造成在城市及其边缘地区的管理上由此出现一些管理盲区，处于有权的不想 管，想管的却没权的现象。 2 1 2 财权竞争 财权，我们可以理解为财政权限的简称，也就是“政府在取得财政收入、安 排财政支出，以及对财政收入和支出过程进行管理等方面的权限”。唯趵财权关系 从广义上的概念理解，包括市和市辖区政府在国有资产、财政税收等方面的一种 占有和支配的权力关系，但并不是仅仅以具体额度来衡量的一种量化概念，更包 括了对某种收益权的一种控制。仅以建国以来市辖区的发展为例，市往往都将主 要的国有资产、重点企业、重点项目、重点资源等最大利益代表者收归己有，市 辖区所留下的多为低、小、弱、散层面的，当然这是个相对概念，由于地区发展 水平的差异，在不同地域、不同发展水平之下会有较大的不同。现阶段最根本的 竞争还在于市和市辖区之间的财政体制设置上，其中又有具一级财政和具二级财 政之分，集中反映在税和费两个领域。税的方面主要反映在税源划分、结算体制 以及税收优惠、财政奖励等方面。具一级财政的市辖区，一般而言也具有独立的 金库和独立的财政税收征管机构，在这种状况下竞争则主要反映在税源的划分 上，更多地表现为市将效益比较好的企业或比较好的税源，权限尽量上收，而将 收税麻烦且税量少的税项或微利和亏损企业下放。具二级财政的市辖区则一般没 有自己的独立金库和税收征管机构，更多反映在财政结算体制中的结算基数和分 注2 刘溶沧、李茂生：转轨中的中国财经问题中国社会科学出版社，北京：2 0 0 2 年3 4 页 6 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 市辖区治理分析一级向政府竞争基础上的一种制度安排 成比例等方面的谈判博弈上。费则与事权相关，某些特定事权能够带来体制内的 预算外收入和体制外的非规范性收入。因此，市与市辖区政府在事权上的竞争， 许多时候也可看作是某种财权的竞争，一些能收费的事项权限尽量上收，而各种 需要拿钱办的事业则不同程度被下放。在这种状况下，市辖区政府有时往往会采 取“体外循环”的应对举措，也就是将部分预算内收入经由体制外运作，从而达 到隐性操作、滞留收益于区本级的目的。特别值得一提的是，在经营城市理念的 推动下，市级政府也会利用对城市规划、国土资源管理的相对控制权，在城市总 体规划、土地利用总体规划的调整过程中，加大对升值潜力较大、预期收益较好 的区域的控制，以获取土地级差收益，在这一过程中也就不免涉及对市辖区政府 原有预期收益的调整，带来矛盾的加剧。 2 2 市辖区治理困境的制度背景 2 2 1 市管县体制 “所谓市管县体制，是指以中心地级市对其周围县实旌领导的体制。它以经 济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共同发展，形成城 乡一体的区域整体。”瞄胡1 9 5 8 年，河北省撤销天滓地区，将其所辖之县划归天津 市管辖，开创了市管县体制先例。1 9 8 2 年，党中央、国务院下发关于改革地 区体制，实行市管县的通知，批准江苏全省实行市管县体制。全国扩大试点， 进入市管县发展的新阶段。1 9 9 9 年，中央关于地方机构改革的中发 1 9 9 9 2 号 文件要求进一步加大市管县( 市) 体制改革力度，其后，地区行政建制逐步被取 消，市管县的行政体制在我国全面建立。”。 市管县体制的推进，初衷在于以城乡合治的方式实现城乡互补和城乡一体 化，通过中心城市的壮大来带动周边县( 市) 、广大农村区域的共同发展。为此， 市在最初设立的阶段，着眼于壮大本级的财力和物力，从增强自身的辐射力和带 动力出发，特别是由地区改革而来的市，更是急于由“虚”变“实”，往往就对 自身可调控余地相对较大的市辖区采取了收权、收利等系列举措，矛盾由此而生。 随着市场经济进程的进一步加快，部分地区所辖县( 市) 经济得到了飞速的发展， 甚至出现了超过市本级的现象，市的发展压力倍加增大，在经济实力增长较慢、 c i 生3 耐酵何涵偕附囿 弼结| ：骗平f i 删鹕碲鳇雠蝴，睿丰酣j 殍镪2 ( i ) 4 年第3 勰7 蝌页 7 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 市辖区治理分析一纵向政府竞争基础上的一种制度安排 其他有效增收渠道不足的情况下，进一步增强对市辖区的汲取能力也就成为不得 不为之策。 2 2 2 财政体制改革 市与市辖区政府之问无论是事权还是财权的竞争，与中央自上而下实茄的财 政体制改革都有着非常紧密的联系。最初的市辖区，更多意义上是作为市政府的 派出机构，其经费直接拨付，不存在财政体制所带来的过多矛盾与问题困扰。建 国以来，在高度集中的计划经济体制下，国家几乎垄断了所有的有形资源，相对 应的是统收统支的财政体制，地方政府没有独立的地方预算，独立性的相对缺乏， 两者在财权上的竞争与冲突也处于一种相对隐性的状态。1 9 7 8 年以来，以下放 财政权和税收权、投融资权和企业管辖权为核心的行政性分权，有效地调动了地 方的积极性，政府竞争也逐渐显化。针对改革之前“一灶吃饭”过于集中的弊端， 从1 9 8 0 年开始推进多种形式的“划分收支、分级包干”体制，实行“分灶吃饭”， 赋予地方更多的自主权。1 9 8 5 年起，实行了“划分税种、核定收支、分级包干” 的体制，向规范的分权制更进了一步。1 9 9 4 年开始实行分税制财政体制，其后 又经历了多次局部调整。从财税体制的几次变革来看，充分借鉴了农村土地承包 经营理念，都突出了“包”这一核心概念，也就是在不改变政治权力基本结构的 条件下，纵向政府问通过行政性分权来实行经济上的分权，即下级政府向上级政 府承包一定的税收，上交税收达到一定份额后，剩下的就归自己支配。财政包干 制明显带有向地方倾斜收入的色彩，强化了地方政府作为一级主体的身份。这种 关系被一些学者称为“地方公司主义”或“经济联邦主义”。在中央与地方、地 方与地方财政体制变革的大环境之中，市与市辖区之间的财政体制也在不断随之 而变化。n ， 2 2 3 经济主导的政绩考核机制 考量中央对地方、省对市的考核机制、市对市辖区的干部考核机制，呈现出 一种比较明显的倾向，就是政府官员的晋升与当地经济的发展相当程度上呈现出 一种正向变动关系。也就是说，不论中央还是地方，都假定政府官员的领导能力、 执政能力、地方政府职能的履行状况最终会反映到经济发展上来，区域经济的增 长可以较好地反映这个地区的公共管理水平，也可以较好地反映这个地区在贯彻 落实党和国家路线、方针、政策上的态度和效果。所以，我国现行的干部考核制 浙江大学公共管理( m p ) 硕士专业学位论文市辖区治理分析一纵向政府竞争基础上的一种制度安排 度特别是对地方干部政绩的评价与考核，一直来都比较注重强调与所辖地方经济 发展业绩进行直接挂钩，而由于在这种业绩评价体系构建上的相对滞后，又往往 简单地以g d p 增长速度等量化指标来进行比较界定，容易在导向上产生偏差，由 此带来许多弊端。对此，周黎安曾利用委托一代理模型，在对1 9 8 0 一1 9 9 3 年间 我国2 8 个省份相关数据的实证研究中充分应证了经济绩效与地方政府官员的晋 升之间呈现出高度的正相关性。从理论上说，政治必须建立在一定的经济基础之 上，但政治上的集权、行政和经济上的渐进式分权，以及经济增长主导的政绩考 核机制的推动，容易造成发展中的经济目标片面化和过度夸大化，带来地方政府 之间为了政治利益展开经济资源的争夺。特别是我国目前的地方财政，更广程度 上还是典型的“吃饭财政”，对很多欠发达地区或贫困地区来说，财政困境和当 地的经济发展水平形成一种相互遏制的格局，因此，就有潜在的冲动来最大化地 寻求自身财政收入的最大化，加剧了现有的竞争。“” 9 浙江大学公共管理( h p a ) 硕士专业学位论文 市辖区治理分析一纵向政府竞争基础上的一种制度安排 3 市辖区治理困境的理论分析 3 1 政府竞争理论引述 政府竞争的研究目前还处于一个不断探索的阶段，其概念也尚未完全定型。 冯兴元倾向于暂时给定一个操作性定义，即所谓政府竞争，是指政府之间围绕有 形和无形资源的竞争，包括直接竞争和间接竞争、横向竞争和纵向竞争，但这更 大程度上是限于对以往存在形式的一种描述，而非规范意义上的建构，虽然对于 其中的内涵在有关的文章中作了分析。“而周业安等在研究地方政府竞争与市场 秩序的重构时则认为，基于一种一般性的想法，政府竞争“即在市场经济中各区 域经济体中的政府围绕吸引具有流动性的要素展开竞争，以增强各区域经济体自 己的竞争优势”。惟钉 关于政府竞争的命题研究，国外发端甚早，但比较系统、深入的研究则是在 2 0 世纪后期。布雷顿首次引入“政府竞争”分析范式，提出任何一个政府机构 都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时，这个政府机 构又与类似机构在横向的层面上展开竞争。相对于国外而言，我国的研究起步较 晚，最先引入政府竞争理论对国内问题进行研究的是德国学者何梦笔，通过对我 国和俄罗斯的体制转型分析，提出政府竞争有纵向和横向之分，而在很大程度上 又反映为制度竞争或体制竞争。“胡冯兴元则在概要介绍国外政府竞争理论研究现 状的基础上，勾勒出有关我国辖区政府间竞争的基本分析框架。冯兴元认为，虽 然我国为单- n 国家，而布雷顿提出的分析范式是基于“混合制政府结构”的前 提假设，但随着改革开放的不断深入，地方化趋势的不断加剧，我国政府体系实 际上已经呈现出非常明显的竞争性，具备了“竞争性政府”的特性，因此在研究 当前国内中央与地方、地方与地方等行政架构内诸多矛盾与问题时，引入“政府 竞争”概念是一个比较合适的分析工具。2 0 0 0 年3 月，由中国社会科学院财贸 经济研究所和德国维藤大学联合启动的“中国地方政府间竞争研究”课题，则在 科学借鉴西方政府竞争理论的基础上，更加深入、系统、全面地对我国的政府竞 争问题作了探讨。“” 分析市辖区的治理困境，正是纵向政府竞争的个案体现。通过对政府竞争相 注4 周业安、冯兴元、赵坚毅：啦嘭坼鲫徽与市】而秩序的重构，中国社会科学2 0 0 4 年，第1 期：5 6 - 7 0 页 i o 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 市辖区治理分析一纵向政府竞争基础上的一种制度安排 关理论的引入，可以在分析市管县体制、分税制财政体制和经济主导型的政绩考 核机制等多重因素的作用机理和作用过程中，透过市与市辖区政府竞争的演变脉 络，进一步明晰市辖区治理困境的产生和演化进程，并由此来发现问题的症结所 在。 3 2 市与市辖区政府竞争演化 3 2 1 市与市辖区政府竞争的前提 在一般的学术视野或实践领域中，政府更多是以“公共人”的姿态出现的， 也就是认为政府作为公共利益的代表，其政策取向或行为目标与社会公共利益或 国家的利益根本上是一致的。但根本上，政府还是属于一种靠政治权威创建的组 织。而这一组织是由个人构成的，组织的行为可以归结为组织成员个人的行为综 合，当然这并不等同于个人行为的简单相加，而是不同主体间的一种相互博弈的 最终结果反映。公共选择学派把古典经济学的“经济人”假设，应用到政治领域 的公共选择活动，认为政府和政府内人员在社会活动和市场交易过程中同样扮演 着“经济人”的角色。虽然不免有偏颇之处，但这一点在资本主义社会已经得到 了充分的应证。我国虽然是人民民主专政的社会主义国家，但在实践中仍可以发 现这一假设的存在痕迹。政府的目标函数作为一个复杂的综合体，一般情况下与 公众利益、国家利益的效用函数是相一致的，但在“经济人”本性的促动下，当 政府内部人员的个人利益在与社会公共利益、国家利益的相互博弈中占据主动 时，两者的目标取向就会发生错位，偏离“公共人”的职责，政府的目标函数也 就反映出明显的“经济人”特征。因此，尽管市与市辖区政府与其他市场经济主 体不同，特别是对我国这样的社会主义国家来说，在行为活动等各个方面都具有 很大的特殊性，但将两者视为有着自身诉求的“经济人”，而非过于理想地化地 将其独立于市场经济运行的外部存在，可以帮助我们更好地理解和解释市与市辖 区政府的行为。 3 2 2 市与市辖区政府竞争诱因 “人类奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。瞄钉从市辖区的发展和治 理困境的特征与背景描述中，我们可以清楚发现，两者竞争的加剧和治理困境的 注5 马克思恩格斯全集( 第1 卷) ，人民出版社，北京：1 9 7 2 年8 2 页 l l 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 市辖区治理分析一纵向政府竞争基础上的一种制度安排 演进，与市和市辖区政府作为独立行为主体地位的确立，以及自身独立利益的出 现是一个同步发展的过程。在市辖区起源之初，更大程度上是以派出机构的角色 定位出现，因此在职能、地位、目标和利益上处于一个绝对弱势，带有很强的依 附性，矛盾与竞争也就微乎其微。随着其后的发展，特别是建国以来的积累，无 论是市还是市辖区政府的独立性和自身利益都处于一个成长的过程。即使是“在 改革措施出台以前，中央政府就已经向地方政权分配了对企业财产的支配权和使 用权，在此还另外存在着一种类似习惯法的非正式安排，那就是地方政权能够对 通过自主投资而形成的财产拥有权利要求，而有关资源配置的国家计划则掩饰了 这样一种结构，即在以显著的地方自给自足经济为特征的经济体系的表层”。瞄酣 市和市辖区作为我国行政管理体制架构内重要的一部分，自然而然地也参与了分 权的过程。而在这一过程中出现的将税收来源较大、效益较好、规模较大的国有 企业尽量收归市有，而税收较少、微利和亏损企业、规模较小的国有企业尽可能 下放给市辖区，则是当时市与市辖区政府矛盾与竞争的一种外在表现，更为日后 两者矛盾与竞争加剧埋下了一个伏笔。之后，在以财政税收体制改革为代表的中 央对地方的行政性放权和经济性放权的双重渐进式改革推动下，这一趋势进一步 加强，市与市辖区的独立主体地位确立巩固，利益的层级化和地方化倾向明显， 地方的可留存收益相对独立并不断上升，由此，围绕着各自利益的最大化，双方 在众多领域展开竞争，矛盾也因此延伸泛化。当然，本文所论及的利益是一个综 合概念，有必要适当地加以界定，其中既包括了政府内工作人员的个人利益，也 包括政府自身的利益及其所代表的公共利益( 作为“公共人”，利益满足首先的 对象应为全体公民，服务的利益可以包括经济利益、政治利益、文化精神利益， 也有公共利益、集团利益等不同种类) ，至于不同时段、不同领域、不同层面的 表现有时则是其中的某种或某些在博弈之后胜出外显，从后面的有关论述中我们 可以进一步明晰和理解。 3 2 3 合法性视野下的政府竞争演化 “人类特定政治生活的安排需要某种合法性的支持和证明，这几乎是所有社 会的一个通则。”自马克斯韦伯提出这一概念及随之而来的研究领域以来，合法 隘蜘佬螬毫弼府竞争肉翌体制滗壁醚的辅开 盏却2 0 0 1 年h c 协：伪吼u l i n d b 伍吕劬恤a d 缸咖i h d h 嘲锄蛳h i m 1 2 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 市辖区治理分析一纵向政府竞争基础上的一种制度安排 性这一概念日益为学术界广泛接受，“成为现代政治分析的一个关键术语”。 拄7 关于合法性，韦伯认为是指对一种政治秩序或统治的信仰与服从。迈克尔罗 斯金认为，所谓合法性不仅仅只指“统治的合法权利”，实际上更主要的是指“统 治的心理权利”，也就是现在的合法性的真正意义是指人们内心的一种态度，这 种态度认为政府的统治是合法的和公正的。从当前的研究和实践领域来看，这种 把合法性等同干社会公众对政治系统的认同和忠诚的观点，代表了当代社会对于 合法性概念的最一般、最普遍的认识。“们虽然这一理念发端于西方，但近年来将 其引入对我国的现实问题进行分析的研究日益增多，市和市辖区政府的存在自然 也不可避免地要面对这一问题。分析市与市辖区政府存在的合法性，所谓的认同 主要来自三个层面，一是上级的认可，二是本级政府内部的认可，三是本地居民 或选民( 鉴于我国的特殊政治体制，可理解为人大代表或新形成的利益集团等强 势群体) 的认可。 而在寻求这三个方面的认可，以充分获取存在合法性的过程中，充分满足各 方的利益成为一个主要的动因。正如赵海立所提出的，政治体系的合法性基础主 要是合利益性、合道德性、合法律性三个方面，合利益性原则是政治合法性的最 基本原则。“钉这里所指的利益，如前文所述，是种多元结构的综合构成，简言之 就是各个层面的目标取向，而这些目标的实现又无不与经济的发展密切相关。从 上级政府层面来看，在我国这样一种相对集权度较高的体制下，上级政府的认可 显得尤其重要。因此，随着渐进式改革中行政性、经济性权力下放和市场化的推 进，在经济主导的政绩考核机制等的导向作用下，市与市辖区政府都需要通过本 辖区经济的增长、财政税收的增长、城市化的推进等来赢得上级政府的认可与肯 定，从而在各项考核和政治晋升博弈中占据主动，以得到自身政治、经济领域预 期收益的最大化。一旦这种情况发生失控偏离本意，则往往会片面地把经济增长 政绩作为合法性的惟一可靠的基础，严重的则会产生所谓的“唯政绩主义合法 性”，在这一目标指导下的许多努力，则可能带来一系列的困境。从政府内部的 认可层面来看，通过辖区经济的发展，以及事权、财权的扩大不断增强自身对各 种收入的汲取能力，提高自身财政实力，可以达到本级预算最大化的目标，促进 政府内部组成人员和集团利益最大化并予以充分保障，从而实现本级内部可用经 注7 王列：国家的文化意识形态职能，文史哲1 9 9 4 年，第6 期：5 卜5 6 页 1 3 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 市辖区治理分析一纵向政府竞争基础上的一种制度安排 费和个人福利的增长。从本地居民或选民的层面看，借助经济的发展和财政实力 的增长，既创造广泛的就业机会，又能带动对公共设旌、基础设施等各项服务设 施投入的不断加大，从而逐步提高公共品的供给，改进各类服务的层次与水平， 为辖区内的居民和选民提供品种更多、领域更广泛、质量更高的社会福利。对各 方利益目标取向的充分满足，也就形成了所谓的经济增长型的政治合法性。“朝 实际上这一过程的作用机理我们可以从交换理论中找到答案。如果我们将社会理 解为一个利益流动的网络，个体在社会互动中得到的收益取决于个体向其他人或 集体提供的利益。也就是市与市辖区政府在合法性的视野下，为了自身政治和益 或经济利益的最大化，必须有一个交换过程，这个交换过程本质上是社会性的、 互动性的。当然，我们并不抹杀象焦裕录、孔繁森等式的好领导、好干部纯粹为 了人民群众而无私奉献的现象的广泛存在，否认其在作为动机上的单纯，以至过 于绝对地将政府及其内部人的行为都与合法性联系起来，但从中我们同样还是可 以看到利益的痕迹，也就是他们所追求的人民群众的根本利益的实现，生活的改 善、质量水平的提高，依然要在经济的发展中才能成为现实。 寻求合法性的冲动，促成了市与市辖区政府对经济增长的索求。而区域经济 的发展，极大程度上依赖于一个政府对于生产要素，包括非流动要素和可流动要 素( 企业、人才、资本等) 的掌控程度。非流动要素这里可以将其理解为地方政 府所能提供的公共品、服务等，非流动要素的供给往往决定了可流动要素的流入 与控制。与居民和选民的表决特性相似，可流动要素也是用脚投票的。当居民和 选民对某一政府提供的公共品和服务发现符合自己的效用最大化目标时，就会投 赞成票，面可流动生产要素在某地发现政府提供的组合符合自己的效用最太化目 标时，便会在这一区域停留下来，促进当地经济的发展。根据蒂布特的观点，人 们之所以愿意聚集在某一个地方政府周围，是由于他们向在全国寻找地方政府所 提供的服务与所征收的税收之间的一种精确的组合，以便使自己的效用达到最大 化。地方性公共物品的成本与价格就是在现有财政制度下地方政府所能获得的税 收，提高政府对财政税收的汲取能力，也就往往成为各个地方政府的重要目标。 而同时，对要素的掌控能力与经济的发展又是个互动的过程，对要素的吸引推动 了经济的发展，而经济的发展又会促进区域环境的优化，增强吸引力，加速要素 的流入。由于不同的地方政府供给的公共物品是不完全相同的，因而有能力供给 1 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 市辖区治理分析一纵向政府竞争基础上的一种制度安排 数量更多和质量更高公共物品的地方政府就会对各种生产要素拥有更强劲的吸 引力，也就是说受政府竞争多维度因素的影响，市与市辖区政府分别在与上下级 政府发生竞争关系的同时，又与横向政府之间展开资源的竞争，不同维度之间是 高度相关的，市与市辖区政府在纵向关系架构内吸引资源可以帮助自身在横向竞 争中取得战略性的成功。呻1 如果排除自然地理条件等因素，上述目标的实现最终都依赖于制度的安排。 正如何梦笔所阐述的，政府竞争在很大程度上是制度竞争或体制竞争。综合前述 的分析，市和市辖区政府无论是在公共品和服务的提供上，或是经济的发展上， 还是政治合法性的获取上，最后都可归结到制度度竞争这一领域，也就是领导者、 消费者、生产者或可流动要素实际上是基于对一个政府的制度的选择，对于制度 所创造的规范秩序环境的选择，及其已经带来的收益或可能带来的预期收益。 所谓制度，舒尔茨认为是管束人们行为的一系列规则，是某些服务的供给者， 应经济增长的需求而产生。冯兴元在讨论政府间竞争这一特定环境中，则将其理 解为博弈的“规则”，认为政府间竞争实质是政府所选择规则或规则体系之间的 竞争。不同的规则或规则体系对一个辖区内部的政治过程和经济过程的运作成本 水平产生影响，后者又对该辖区的规则或规则体系产生负反馈作用，促成规则或 规则体系的主动或被动调整。n ”从这个意义上理解，市与市辖区政府之间的竞争 正是两者通过制度的变迁即规则的变革，图求自身利益最大化而发生的反复博弈 的互动过程，虽然这种博弈较大地不同于横向政府间的竞争，由于行政隶属关系 所带来的力量、层级的非均等，受到较大程度上的行政力量的干预而产生扭曲， 表现出很大的非公平性和非规范性。对于制度的变迁，林毅夫将其分为诱致性制 度变迁和强制性制度变迁两种类型。所谓诱致性制度变迁，指的是一个人或一群 人在响应由制度不均衡引致的获利机会时自发倡导、组织和实行的对现行制度安 排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，这种变迁必须由某种在原有制度安 排下无法得到的获利机会引起。与此相反，强制性制度变迁由政府命令或法律引 入和实行。“印分析市管县体制、财政体制改革和经济主导型的政绩考核机制，就 其本身产生而言，是种强制性的制度变迁，但其对市与市辖区竞争及治理困境的 产生的作用过程则是一个诱致性的制度变迁。财政体制改革的推进，作为一种强 制性变迁，促进了地方独立行为主体地位和独立利益的形成，进而激发了市与市 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市辖区治理分析一纵向政府竞争基础上的一种制度安排 辖区政府谋求自身利益的冲动，诱致了新的变迁。经济主导型的政绩考核机