（公共管理专业论文）地方政府评价机制研究——以浙江省丽水市为例.pdf

地方政府评价机制研究以浙江省丽水市为例 摘要 建立客观科学的地方政府评价机制，是落实科学发展观、树立正确的政绩观的重 要举措。建立完善的地方政府评价体系，要实现两大功能：评价功能和预警功能；必 须遵循四项原则：科学性、系统性、客观性、可操作性。一些地方片面追求g d p 指标， “形象工程 、“政绩工程”屡禁不止，以往评价标准的不完善是重要原因。地方政 府评价体系与地方经济社会发展关系密切，评价机制以其对政府行为的导向功能，成 为影响地方经济社会发展的重要外生变量。地方政府评价指标体系直接影响地方经济 社会发展。目前浙江省地方政府评价体系存在两方面不足：考核指标没有因地制宜设 置，地方特色体现不充分；考核指标针对性不强，不同发展阶段未加区别。丽水市以 往考核中存在不足主要有三方面：评价标准模糊，缺乏直观、精确的数据比较；测评 项目设置偏少，评价内容比较笼统；考核指标体系欠缺，评价弹性过大，测评准确性 不够。丽水已经跨入工业化中期的门槛，_ _ i 】三处于工业化和城市化快速推进的阶段。但 相对全省而占，丽水经济总量较小，社会发展滞后，欠发达的特征明显，所属县( 市) 层次差异明显。完善评价指标体系，是更好地促进丽水经济社会发展的重要举措。本 人在渊查研究的基础上初步提出地方政府评价体系构想：科学认识“发展”，避免陷 入误区：优化指标设计，提高考核客观性，丽水市要围绕全市战略目标突出生态文明 建设考核，有重点地考核规模以上工业新增产值及占比，针对丽水实际强化新农村建 设：考核，根据丽水欠发达现状增加项目建设指标；合理确定指标权重，增加考核系统 性：改进方式方法，增强考核可操作性。 关键词：地方政府评价机制效能 t ii es t u d yo fl o c a lg o v e r n n 难n t se v 地u a t l 0 n 匝c t t a m s m t a k i n gl i s h u i ，z h e j i a n ga sa ne x a m p l e a b s t r a c t t oe s t a b l i s ha l lo b j e c t i v ea n ds c i e n t i f i ce v a l u a t i o nm e c h a n i s mf o rl o c a lg o v e r n m e n ti s aim p o r t a n tm e a s u r et o i m p l e m e n tt h es c i e n t i f i cc o n c e p to fd e v e l o p m e n ta n df o s t e ra c o r r e c tv i e wo fp e r f o r m a n c e i no r d e rt oa c h i e v et h ee v a l u a t i o na n de a r l yw a r n i n gf u n c t i o n s ， w en e e de s t a b l i s has o u n de v a l u a t i o ns y s t e mf o rl o c a lg o v e r n m e n t ；w em u s tf o l l o wf o u r p r i n c i p l e st h a tt h e ya r es c i e n t i f i c i t y , s y s t e m a t i c n e s s ，o b j e c t i v i t ya n do p e r a b i l i t y s o m el o c a l g o v e r n m e n t sh a v eo n e - s i d e dp u r s u i t so fg d pt a r g e ta n d i m a g ep r o j e c t s a n d a c h i e v e m e n t p r o j e c t s ”a r en o tp r o h i b i t e d t h ep r e v i o u se v a l u a t i o nc r i t e r i o nt h a ti si m p e r f e c ti sa n i m p o r t a n tr e a s o n a n dt h er e l a t i o nb e t w e e nt h ee v a l u a t i o ns y s t e mo fl o c a lg o v e r n m e n ta n d t h el o c a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ti sc l o s e l y a n dt h es a m et i m ei tb e c o m e sa n im p o r t a n te x o g e n o u sv a r i a b l et oa f f e c tt h el o c a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n tb e c a u s e i t sa c t i o n - o r i e n t e df u n c t i o n t h ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo fl o c a lg o v e r n m e n th a sad i r e c t i m p a c to nl o c a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t a tp r e s e n t ，t h e r ea r et w od e f i c i e n c i e so f t h el o c a lg o v e r n m e n te v a l u a t i o ns y s t e mi nz h e j i a n gp r o v i n c e ：o n ei st h ea p p r a i s a lt a r g e t t h a tw a sn o ts e ta c c o r d i n gt ol o c a lc o n d i t i o n s ，a n dt h e ni tl e a d st ot h el o c a lf e a t u r e sa r en o t f u ll yr e f l e c t e d ：t h eo t h e ri si t sl a c ko fs p e c i f i c i t y , w h i c hd o e sn o td i s t i n g u i s hb e t w e e n d i f f e r e n ts t a g e so fd e v e l o p m e n t t h e r ea r et h r e em a i nd e f i c i e n c i e so ft h ep r e v i o u s a s s e s s m e n ti nl i s h u ic i t y ：f i r s t l y , t h ee v a l u a t i o nc r i t e r i ai sf u z z y , l a c k i n go fa ni n t u i t i v e ， a c c u r a t ed a t ac o m p a r i s o n ；s e c o n d l y , t h ea s s e s s m e n tp r o je c t sa r el e s st h a nn o r m a la n di t s c o n t e n ti sa b s t r a c t ；t h i r d l y , t h e r ei sl a c ko ft h ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e ma n dt h ee v a l u a t i o no f e l a s t i c i t yi st o ol a r g e ，w h i c hl e a d st ot h em e a s u r e m e n ta c c u r a c yi sn o te n o u g h l i s h u ih a s e n t e r e dt h et h r e s h o l do ft h em i d i n d u s t r i a l i z a t i o na n di si nt h er a p i d p r o g r e s so f i n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o ns t a g e h o w e v e r , i nz h e j i a n gp r o v i n c e ，l i s h u ih a sl e s s e c o n o m i co u t p u ta n di t ss o c i a ld e v e l o p m e n tl a g sb e h i n d i t sl e s sd e v e l o p e dc h a r a c t e r i s t i ci s o b v i o u sa n dt h ed i f f e r e n c eb e t w e e nc o u n t y ( c i t y ) l e v e l si sa l s os i g n i f i c a n t t oi m p r o v et h e e v a l u a t i o ns y s t e mi sa ni m p o r t a n tm e a s u r ef o rl i s h u it ob e t t e rp r o m o t ei t se c o n o m i ca n d s o c i a ld e v e l o p m e n t o nt h eb a s i so fi n v e s t i g a t i o na n dr e s e a r c h ，ip r o p o s em y p r e l i m i n a r y c o n c e p to ft h ee v a l u a t i o ns y s t e mo fl o c a lg o v e r n m e n t ：w es h o u l dh a v et h es c i e n t i f i c u n d e r s t a n d i n go ft h e ”d e v e l o p m e n t ”a n dt oa v o i df a l l i n gi n t oe r r o r s a tt h es a m et i m e ，o u r g o v e n a m e n ts h o u l do p t i m i z ei n d e xd e s i g n e dt oi m p r o v et h eo b j e c t i v i t yo fa s s e s s m e n t l i s h u ic i t yi s g o i n gt of o c u so nt h ec i t y ss t r a t e g i cg o a lo fh i g h l i g h t i n gt h ee c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o nc o n s t r u c t i o na s s e s s m e n ta n dt of o c u so na s s e s s i n gt h es c a l eo fi n d u s t r i a la d d e d v a l u ea n di t sp r o p o r t i o n a c c o r d i n gt ot h el i s h u i sr e a l i t y , w es h o u l ds t r e n g t h e nt h en e w r u r a lb u i l d i n ga s s e s s m e n t a n da c c o r d i n gt ot h el e s sd e v e l o p e ds t a t u so fl i s h u i ，t h e g o v e r n m e n tn e e d st oi n c r e a s ei nt h ep r o j e c t b u i l d i n gi n d i c a t o r s w es h o u l dr a t i o n a l l y d e t e r m i n et h ei n d e xw e i g h tt oi n c r e a s et h es y s t e m i ce x a m i n a t i o n m e a n w h i l ew es h o u l d i m p r o v et h ew a y sa n dm e a n st oe n h a n c ea s s e s s m e n t so p e r a b i l i t y k e yw o r d s ：l o c a l g o v e m m e n t e v a l u a t i o nm e c h a n i s m e f f i c i e n c y 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其他机构已经发 表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明 确的声明并表示了谢意。 研究生签名：秉锅日期： 学位论文使用授权声明 本人完全了解浙江师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送受论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等f 段保存、汇编学位论文。同意浙江师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 他播论文的全部或部分内容。保密的学位论文在解密后遵守此协议。 研究生签名：交匆园 导师签名：日 期： 一、绪论 如何衡量和评价地方政府的政绩，是领导工作的重要导向问题。它不仅关系到整 个干部队伍素质的提高，而且关系到经济社会的全面协调可持续发展。要克服当前领 导干部政绩考核和评价过程中存在的问题，必须树立和落实科学发展观，完善政绩考 核体系，使之更加科学。本论文以丽水市为例，提出地方政府经济社会发展考核评价 的原则、内容和方法等，以及完善地方政府经济社会发展考核价体系的一些新设想， 以期对这一问题的理论研究和实践有所裨益。 ( 一) 关于地方政府评价机制的相关研究成果 地方政府评价机制是现代公共管理的前沿课题，也是世界各国公认的难题之一。 西方发达国家对政府绩效问题的研究认为，政府公共组织与企业组织在其组织属性、 功能方面尽管有较大差异，但是，在管理方法的本质上没有任何区别。因而，在当今 西方各国的政府管理改革过程中，绩效管理作为先进企业的成功经验得到政府的普遍 吸收和借鉴，并且已演变成为当今西方各国实施政府再造、落实政府责任以及改造和 评价政府管理的一个行之有效的工具。从目前情况看，西方许多发达国家在政府绩效 管列! 方面，特别是绩效评价方面积累了较为丰富的经验，取得了一定成就。但是，仍 然，f i 能说已经取得了突破性的进展，理论的深入研究和实践的不断探索仍在继续之 中。 在我国，对于地方政府政绩评价大致经历了两个历史阶段：第一阶段，从建国初 则仝上世纪8 0 年代中期。我国国民经济按照东方核算体系进行核算，在此背景下 建立了以工农业总产值为核心的经济评价体系。第二阶段，从上世纪8 0 年代来至本 世纪仞，我国建立了新国民经济核算体系，以此为基础，建立了以g d p 为核心的经济 评价体系。两种评价体系尽管存在诸多差异，但是，在考核评价内容的本质上没有任 何区别。其特点是以经济成果为主，而经济成果的大小又是以经济总量的多少、经济 浙江师范人学硕十学位论文地方政府评价机制研究以浙江省丽水市为例 速度的快慢来反映的。随着我国公共管理实践的不断发展，这一考核模式越来越受到 人们的质疑。建立科学了政绩考核体系成了许多专家学者研究的对象。 廖为鲲研究了非线性综合评价和预测方法及其在地方经济发展评价分析和预测 中的应用。地方经济发展的评价分析与预测，对于制定出正确的、科学的地方经济 发展战略，跟踪监测战略实施进程，及时为政府决策部门反馈信息，以便适时地进行 宏观调整，具有显著的意义。该课题研究了非线性综合评价方法，如可拓综合评价法、 聚类分析法、灰色关联度评价法、模糊综合评价法、主成分分析法、因子分析法等评 价方法，并利用因子分析法对江苏省各城市经济发展进行了评价。首先，建立江苏省 经济发展评价指标体系：然后，在建立的评价指标体系的基础上运用因子分析法，把 多个影响城市经济发展状况的经济指标，按相关性大小组成几个综合经济指标，根据 城市在这几个综合指标上的得分，对城市的经济发展水平进行评价。最后，在评价结 果的基础上，提出推动江苏省经济发展的政策措施的建议。混沌经济时间序列的预测 方法研究是混沌经济非线性动力系统的重要内容。该课题利用混沌动力学原理通过混 沌时间序列的相空间重构，运用局域预测方法，。建立了预测模型，并用确立的混沌动 力学模型对1 9 8 5 - 2 0 0 4 年江苏省g d p 、工业生产总值、第一产业值进行了预测。这一 研究成果无疑处于该课题的研究前沿。 朱长存的论文“地方政府行为模式多样性的经济学分析”一文，对地方政府行为 的制度逻辑进行深刻分析，为后续政绩考核研究提供了难得的视角固。朱长存认为， 中国的市场化改革带来了经济领域的分权，导致各地方政府成为具有独立地位的利益 主体，分别在特定的约束条件下追求自身的最大化利益，从而产生了复杂多变的地方 政府行为模式。在现行体制下，地方政府是作为中央政府的代理者出现的，即使没仃 。4 j 央政府与地方政府之i 旬的“代理问题”，地方政府利益与地方整体利益也是有差别 l l ：j 。并将地方政府界定为以地方党委主要领导为首的在地方事务中发挥核心作用的领 导层。分析地方政府的目标，实现目标的手段，以及面临的制度环境约束，建立地方 政府决策的两阶段模型。第一阶段地方政府决策如何在发展经济与设租和寻租之侧分 配有限的精力，通过建立“地方政府精力分配模型 ，揭示了地方政府的精力分配取 决f 地方政府用于发展经济的边际收益线与用于寻租的边际收益线的位置，而这两条 ”摩为蚍地方经济发展的1 f 线性综合计价顶测【d 】江苏人学2 0 0 6 二采k 俘地方政府行为模式多样性的经济学分析【j 】j i i 北学刊，2 0 0 5 1 5 ) 浙江师范人学硕士学位论文地方政府评价机制研究以浙江省丽水市为例 线的位置是由地方政府所面临的环境因素决定的。在决策的第二阶段，地方政府要决 定是以竞争的方式还是保护的方式实现经济发展的目标，又建立了“地方政府竞争策 略选择模型”来说明各地方政府的博弈过程。他的分析表明，如何使地方政府利益最 大限度的与经济发展兼容，与地方整体利益相容，地方政府面临的环境约束至关重要。 中山大学政治与公共事务管理学院院长任剑涛提出了“政治生态 与“绩效评估 的关系。在改革开放走过3 0 年后，要重新建立起一个勇于改革、敢于试验的政治生 态，关键要对领导干部的绩效评估体系采取更科学的态度审视。“不同地方在发展 战略方面完全可以而且应当有所区别，不应该要求所有的地方都去追求相同的发展模 式和评价标准。”目前“相同指标过多，相异指标不够”的政绩考核体系已经不能适 应科学发展的要求。要培育适应改革丌放的新型政治生念，对领导干部或对政府的 绩效评估不是简单的数量体系，而是要“为天才留空间，为中才立规矩，为庸才找出 路”。 北京大学中国经济研究中心主任林毅夫在谈官员绩效考核时指出：“可持续发展， 有增长的目标，也有环境的目标、健康的目标、收入分配的目标，也有社会和谐的目 标，都应该是一个政绩的考核。” 何显明在“市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑基于地方政府自主性 的视角”一文中指出“随着区域间经济发展竞争同益加剧，各级地方政府为调动下级 政府发展地方经济的积极性，越来越直接地把政府绩效考核简化为主要经济增长指标 的考核，地方行政长官的政绩意识被空前地激发起来，成为政府行为的重要目标导 向。”市场化改革带来了经济领域的分权，在既定的政府管理体制下，这种分权导致地 方政府之间围绕经济资源展丌竞争，由于垂直化行政管理架构和资源流动性的限制， 地方政府之间的竞争并不必然带来经济的良性增长，保护性策略和掠夺型策略可能被 选择，从而增加地方之i 铷贸易的交易成本，损害经济增长。合理的分权和促进资源流 动的政策将有助于改变不利的竞争格局。 2 0 世纪7 0 年代，罗马俱乐部关于人类困境报告增长的极限一书指出： “人 类征服自然，其结果使人与自然处于尖锐的矛盾之中，并不断地受到自然的报复，这 条传统工业化的道路，已经导致全球性的人口激增、资源短缺、环境污染和生念破坏， 阿| j j i 盯场化进程中的地方政府行为逻辑【m 】| 匕京：人民i j 版社，2 0 0 7 浙江师范人学硕士学位论文地方政府评价机制研究以浙江省丽水市为例 使人类社会面临严重困境，实际上引导人类走上了一条不能持续发展道路。从1 9 9 0 年丌始，联合国发展计划署每年发表人类发展报告，对世界各国的人类发展状况 进行评估和比较。1 9 9 6 年人类发展报告主题是讨论增长与人类发展的联系。该报 告指出了5 种有增长而无人类发展的情况：无工作的增长( j o b l e s sg r o w t h ) 、无声 的增长( v o i c e l e s sg r o w t h ) 、无情的增长( r u t h l e s sg r o w t h ) 、无根的增长( r o o t l e s s g r o w t h ) 、无未来的增长( f u t u r e l e s sg r o w t h ) 。曾吉明在现行经济增长模式的影 响及其对策一文，通过对不同经济增长模式理论及我国现行经济实践的分析，揭示 了我国经济发展模式仍然处于依靠生产要素的大量投入和对资源的过度消费，通过依 赖于不断增长的固定资产投资和对外出口维持了较高的经济增长速度，指出了这一经 济增长模式所具有的危害和对我国造成的消极后果，提出了必须通过改变现行经济增 长方式，走一条依靠科技进步、提高生产要素使用效率和国内需求驱动型的新路子， 建立起资源节约、民众普惠、一二三次产业协同发展的经济体系，最终实现全社会的 健康、稳定和可持续发展。 中国人民大学教授郑风罔认为，某一地区的发展与一个小国家的发展相似，需要 的是经济、社会、文化、教育、卫生等全方位的全面发展，经济发展只是一方面，更 多的是社会的发展，并不能片面地以经济发展水平的高低对县域发展水平下结论。建 立符合科学发展观的新的指标考核体系，是j 下确引导各级政府，践行科学协调发展的 切实可行的手段，要根据不同的县情，分门别类地制定科学的、细化的考核指标，切 忌一刀切。部分学者将行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态 环境6 个方面作为领域层。在科学发展观、以人为本的理念下，国内有学者提出以 提高生活质量为目标构建中国政府评价体系圆。 ( 二) 建立科学的地方政府评价体系的现实意义 建立科学的地方政府评价机制是我国近期公共管理中所要解决的突出问题之一， 这一问题不解决，科学发展观的落实将无从谈起，社会主义和谐社会的建设将无从谈起。 ”范枘，米华我困地方政府绩效计价休系的构建和实际测度【j 】政治学研究，2 0 0 3 ，8 7 8 8 。孙荣等以挺高生活质量为耳标构矬我国政府绩效评估体系【j 】中国行政管理，2 0 0 6 ( 9 ) 4 浙汀：师范人学硕十学何论文 地方政府评价机制研究以浙江省丽水市为例 1 落实科学发展观的现实需要 对地方政府的评价机制其主要内容表现为对其的政绩考核上。政绩考核主要是指 上级组织对下级领导班子和领导干部执政情况的考察和考评。政绩考核有很强的导向 作用。党的路线方针政策，说到底，是由党员干部通过施政行为来贯彻落实的。坚持 科学发展观、构建社会主义和谐社会，是新时期以胡锦涛为总书记的党中央的战略决 策，是我们党领导全国人民建设中国特色社会主义的重要的行动指南。我们一些领导 干部在贯彻落实科学发展观上之所以存在不少问题，一个重要原因就在于缺乏一整套 符合科学发展观的政绩考核体系来规范和引导他们的执政行为。事实证明，建立一整 套符合科学发展观的政绩考核体系，使考核什么、如何考核、考核以后怎么办等问题 科学化、规范化、制度化，会对各级班子和干部发挥重要的约束作用和激励作用，使 他们清醒地意识到应该做什么、应该如何做，从而保证党的方针政策真正落到实处。 2 对以往考核制度的扬弃与创新 长期以来，我们建立一套有机的领导干部政绩考核体系，这一考核体系在一定的 时期内是有其合理性的，但随着我国经济社会的不断发展，这一考核体系的弊端是暴 露无疑。如果我们用科学发展观来衡量，其弊端主要表现在以下几点：一是考核目的 不清。政绩考核的最终目的是形成合理的决策和权力运行机制，保证各级领导班子和 干部的工作符合全局的利益。但在现实的考核中，偏重于对干部工作最后结果的考核， 忽视对经济发展思路和工作部署及其执行过程的考核。二是考核主体不清。考核往往 局限企组织、人事部门内部进行，人民群众参与的广度和深度不够。由于考核者人力、 素质等方面的限制，无法对经济发展和社会进步等方面的思路安排和实际效果进行科 学论证，容易造成考核的简单化。三是考核客体不清。在考核中，对领导班子和班子 成员的具体考核尺度不作区别。事实上，班子成员之间所承担的任务不同，在班子决 策。 。所起的作用也不同，因此，考核客体不清，难以准确评价领导班子和干部的政绩。 四毡考核指标体系不清。目前，政绩考核的指标体系大多局限于经济建设方面，而这 方面的考核也多局限于现实的经济发展水平以及当年任务的完成情况。对经济结构、 增k 质量、资源消耗、环境成本等较少关注；对社会发展方面的考核过于软化，甚至 游离于考核指标体系之外，如计划生育、社会治安、环境保护等在考核体系之外搞“一 浙江师范人学硕十学位论文地方政府评价机制研究以浙江省丽水市为例 票否决 。五是考核方法不清。要么重结果、轻过程，对干部一时一地的“业绩” 缺乏历史的和发展的评价；要么重现实、轻基础，对干部所处地域自然条件、经济基 础、发展阶段、工作环境等因素缺乏比较分析：要么重定性、轻定量，在干部德才素 质、工作作风等方面难以形成统一的评价尺度和标准；要么重上轻下、重内轻外，缺 乏社会公众参与政绩考核的保障机制。六是考核结果不清。或“考核而不用”，或“要 用才考核 ，考核结果的使用不规范、不稳定，而且激励手段单一，除提拔任用外， 在精神鼓励和物质奖励等方面难以规范操作。这些政绩考核的弊端已经严重的影响了 我们对干部的使用，影响了我国改革开放的历史进程，必须加以改革。而建立科学的 政绩考核体系正是对上述弊端的克服，是对以往体系的改革与创新。 3 广大人民群众对新时期干部考核的新要求 近后来，广大人民群众对我们的干部考核制度意见很大，干群矛盾也比较紧张， “立党为公、执政为民”是党的根本宗旨，是我们全部工作的出发点和落脚点，因而 也是我们创造政绩的根本出发点和最终归宿。但从现实来看，我们的干部考核制度与 此要求相比，还有很大的一段距离，这也是造成干群关系不和谐的重要原因之一。 与人民群众的要求相适应，我们的政绩考核要迫切解决以下问题：一是为谁创造 政绩的问题，是为广大人民群众，还是为了捞取个的政治资本。二是要解决如何创造 政绩的问题。科学发展观要求以人为本，强调全面协调可持续发展。树立科学发展观， 关键是要转变发展观念，既注重量的增长，又注重质的提高：既关心经济增长，又促 进社会全面进步和人的全面发展。新型政绩考核体系的建立，应以科学发展观为指导， 充分体现全面协调可持续发展的原则，涵盖物质文明、政治文明和精神文明建设的方 力面面。三是要解决怎样评价政绩的问题。政绩考核必须体现实践、历史和人民检验 的原1 0 。干部政绩考核应当有科学的论证体系，确保考核结果符合实际情况，即干部 所做决策的实际效果如何要放在实践中去检验。政绩考核要有历史的眼光，对干部的 发展历史和在从政过程中所做的工作应进行登记备案，成绩要给予肯定，重大失误要 进行追究。要客观、公正地评价和认定干部的政绩，就必须坚持走群众路线，发扬民 主，扩大人民群众对领导干部政绩的知情权、评价权、监督权。 6 浙江9 币范人学硕士学位论文地方政府评价机制研究以浙江省丽水市为例 ( 三) 本文研究思路 在梳理国内外公共管理领域及其它领域关于“评价机制”的最新理论的基础上， 立足于丽水这一我国地( 市) 一级行政管理层次，立足于其“政绩考核”的个案，探 索、挖掘、总结其“政绩考核”的成败得失，特别是存在的问题及形成这些问题的外 部条件、内部条件。在进行这一分析时，尽可能以客观事实、以详实的第一手资料来 说明问题，把“价值分析”与“事实分析”结合起来，以“事实分析”作为最基本的 支撑点。在此基础上，对我国地方政府政绩考核提出初步的考核体系与标准，以此为 依据，对我国今后地方政府政绩考核提出切实可行的意见建议。所以，本论文的基本 架构为： 一是分析传统地方政府政绩考核弊端，指出其存在的问题及其原因，为建立科学 的评价体系提供镜鉴。 二是研究科学的政绩考核体系所要遵循的主要原则及其方法，并在此原则方法指 导下，初步设计一套科学的地方政府评价考核体系。 三是以新的政绩考核体系为依据，对现行政绩考核制度改革提出切实可行的建 议。 研究途径与方法： 一是采取文献研究的一般方法对国内外关于政绩考核的相关文献进行系统梳理， 总结国内外关于政绩考核的研究成果，为后续研究打下理论基础。 二是采取个案调查的方法对现阶段我国地方政府政绩考核方面存在的问题进行 。火征研究，以期找到问题的症结，从而为这一方面的改革提供依据。 三是运用对比、定量分析方法对相关指标进行量化分析，以期增强论文的科学性、 可靠性。 7 二、地方政府评价体系相关概念与理论 ( 一) 地方政府评价指标体系理论探讨 政绩考核体系的内涵 政府( g o v e r n m e n t ) 是指在国家系统中被赋予公共职能、并具有强制权力的行政 组织。政府由立法机构、执行机构( 狭义“政府”) 、司法机构三个不同系列的权力 机构组成。在中国，广义政府还包括中央、省、市、县、乡( 镇) 各级党委。 政绩是领导干部行使权力，在任期内履行岗位职责所取得的绩效。政绩考核就是 在一定周期内，对有关领导干部的岗位工作业绩进行考察和核实。 政绩考核评价体系是考核主体以明确的目标为导向，遵循固有的原则，以考核指 标为核心，以适当方法为手段，对考核对象实施政绩考核的架构体系。 2 政绩考核评价体系功能：评价功能，预警功能 建立完善政绩考核评价体系，要实现两大功能：评价功能和预警功能。其中评价 功能是首要功能，预警功能是必备功能。 ( 1 ) 评价功能是政绩考核评价体系的首要功能 经济增长和经济发展的度量指标通常是g d p ( 或g n p ) ，但其缺陷明显，于是有人 提出了绿色g d p ( 指扣除自然资源耗损价值和环境污染损失价值后剩余的g d p ) 。g d p 足个社会经济发展的基础，即使g d p 在增长，也要反思，它能不能使经济社会稳定、 持续、办凋地发展，能不能使行业稳定、持续、协调地发展，能不能使阶层与阶层之 l j f 等地分享发展的成果! 如果没有这样的均衡性，发展可能导致贫富分化，阶层对 垒，或者牺牲长远，这是必须防止的。 实现评价功能，是建立完善政绩考核评价体系的初始目标。要考核评价政绩，就 须有科学系统的政绩考核指标体系。 ( 2 ) 预警功能是政绩考核评价体系的必备功能 通过政绩考核评价，发现执行偏差，及时纠正，彳能保证地方经济社会全面1 办调 可持续发展。 8 浙江师范人学硕十学位论文 地方政府评价机制研究以浙江省丽水市为例 法律和公务员制度对环境污染、公共教育、医疗、住房投入都严重乏力的官员没 有惩戒机制。这种“反向激励机制的缺乏，导致对重赏这样一种“正向激励”的依 赖。清华大学经济管理学院教授王一江在财经杂志撰文激励替代效应与政绩考 核中指出：现行的地方官员绩效考评体系，造成了很多官员在推动经济发展时短期 行为严重，需要采取措施弱化他们的替代行为。 3 需遵循的原则：科学性、系统性、客观性、可操作性 ( 1 ) 科学合理原则。为了引导领导干部树立全面、协调、可持续的科学发展观 和正确的政绩观，丽水市于2 0 0 4 年开始，对县( 市、区) 主要工作的考核办法进行了 较大幅度的调整。在考核指标的设置中，既考虑到了各县( 市、区) 的现实发展水平， 。i j l 考虑到了通过考核能进一步激发欠发达县的工作热情。如对体现现代化和全面建设 小康社会的指标值，采取“按实现值得分排名，按增幅考核”的方法，按实现值得分 排名，只体现某一时点各县( 市、区) 的经济社会发展状况，供各县( 市、区) 了解自身 的经济社会发展水平在全市所处的位置。按增幅进行考核，能较好地体现某一时期， 各县( 市、区) 取得的政绩。 ( 2 ) 全面系统原则。政绩考核体系设计要坚持科学发展观，而欠发达地区尤其 要注重发展是第一要务的导向，设计一个更加全面系统的考核评价体系。政绩考核不 仅要继续将当地经济发展作为考核政绩的重要内容，同时要克服只论经济发展而忽视 尘念、环保等其他内容的考核方式带来的弊端。按照经济发展指标、社会发展指标、 经济和社会发展潜力指标三方面进行比较全面地考核评价。 ( 3 ) 客观公正原则。为了克服以往政绩考核过于主观化的弊端，政绩考核体系 改汁要加强客观化评估的权重。政绩如何，不能仅凭主观意愿、个人好恶裁定，而需 要在考核过程中纳入更加细化、具体化、相对客观的考核指标。因此，政绩考核体系 设计的指标要求是客观的、可以明确计量的指标。加强客观评估的权重，减少个人主 观好恶裁量轻重的评价。 ( 4 ) 可操作性原则。政绩考核体系要便于操作，具可操作性，评估指标的数据 婴便于获得。否则，再好的评估体系都有可能因可操作性太差而难以实施。因此，政 ”所峭“替代效胁”( s u b s t i t u t i o ne f f e c t ) ，是指皱考评对象为了追求自身利益最人化，把菜砦方面j 训敞的努j 和 投入，为川a i 报太小，“替代”( 投入) 到j 它川报业人的活动中去。叫囱利十政绩和丌迂的事情1 i 计投入、人张 _ 6 c 敛、满腔热情地去做；b 此无关者。则牺牲之i f u 4 i 所小惜 9 浙江师范人学硕士学位论文地方政府评价机制研究以浙江省丽水市为例 绩考核的大部分指标都能够比较容易地从统计部门和相关部门获取。设计的方式、计 算的方法都相对简单，便于实施。以“于法周全，于事简便 为依据。操作中，应 峰持定性考核与定量考核相结合，使定性考核建立在定量考核基础上。考核指标儿能 量化的尽可能量化，以增强考核指标的可比性和可操作性，最大限度地减少政绩考核 的主观干扰。对考核标准的具体量化，也有利于贯彻落实好广大群众知情权、参与权 和监督权。 ( 二) 地方政府评价体系与地方经济社会发展关系探讨 一项评价指标都是一面旗帜，特别是实绩分析评价指标，它将成为各级党政班子 丌展工作的明确指向。为什么会出现一些地方片面追求g d p 硬指标，结果成了“一俊 遮百丑”的状况? 为什么劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”屡见不鲜、屡禁不 止? 以往政绩考核标准的不完善，是重要原因。诸多结论的失误、诸多问题的产生， 大都源于考核评价标准的不科学、不准确、不全面和不完善。考核评价指标，如一支 “指挥棒”，指向哪里，受其制约的众多人就会奔向哪罩。倘若“指挥棒 指向出现 偏差，诸多人的着力方向也必然出现偏差，也让一些心术不正之人钻了空子。 国际公共管理实践的经验认为，把奖惩和职位擢升作为绩效评估结果利用的唯一 形式，甚至简单地搞排行榜，往往会导致相关人员对绩效评估的抵触情绪，加剧弄虚 作假和“玩数字游戏的行为。为改变“科层制官僚机构相伴生的行政权力和公共预 算最大化倾向”川，地方政府绩效评价指标体系必须走科学化道路。 1 落实科学发展观，树立正确政绩观 科学的发展观是对客观世界发展规律、系统结构的认识和总结。“峰持以人为本， 树立全面、协调、可持续的发展，促进经济社会和人的全面发展 。科学发展观强凋 以人为本，以人为本是发展的目的，以经济建设为中心是达到这个目的的手段。 政绩观直接反映领导干部从政的价值取向。正确政绩观的核心是“勤政为民，求 真务实”。正确的政绩观具有高尚的目的性。正如胡锦涛同志指出的那样：树立讵确 的政绩观，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。正确的政绩观具有科学 的真实性。正确的政绩观具有标准的实在性。就是一切工作都要经得起实践、群众和 疗克怠i 7 l i 方困家行政改革述评【m 】j 匕京：周家行政学院出版社，1 9 9 8 ，1 0 i o 浙江师范人学硕士学位论文 地方政府评价机制研究以浙江省丽水市为例 历史的检验，衡量政绩的最终标准是人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答 应不答应。 科学发展观与f 确政绩观是辨证统的。一方面，科学的发展观是j 下确的政绩观 的前提和基础，是衡量政绩观的标准。县域领导干部正确的政绩观应该符合科学发展 观的要求。只有以科学的念度和战略的思维树立起科学的发展观，才能真正树立起f 确的政绩观。另一方面，只有树立了为大多数人谋利益，舍弃个人得失的政绩观，爿 能坦诚地、自觉地接受科学的发展观。没有科学的发展观，政绩观必然要发生扭曲和 变形；没有正确的政绩观，发展观也必然会失去了主体的认同和社会价值的支撑。如 果在发展观上出现盲区，往往会在政绩观上陷入误区：而缺乏j 下确的政绩观，往往就 会在实践中偏离科学的发展观。在新形势下，科学发展观所要求的政绩，是坚持以人 为本，全面、协调、可持续发展所需要的政绩。 “政绩观”不仅仅是一个发展的政绩观，不仅仅是一个均衡的政绩观，而且还是 一个政治考量的政绩观一一发展是不是有利于维护法治、是不是有利于促进民主，是 不是有利于使整个社会公众感觉到幸福递增的状态。在发展的过程中，领导干部可能 需要考虑到环境问题，可发展持续的问题，协调发展的问题，所以，鼓励领导干部做 事情要有政绩，要有发展，但是必须要符合规矩。 地方领导干部树立正确的政绩观，首先就要树立科学的发展观，不坚持科学的发 展观，就不可能落实作确的政绩观。反之，要树立科学的发展观，也要树立f 确的政 绩观，不举持币确的政绩观，也不可能落实科学的发展观。只有按照客观规律办事， 真萨树立和落实科学的发展观和f 确的政绩观，爿。能更加自觉地坚持以经济建设为中 心，更加自觉地促进社会主义物质文明、精神文明、政治文明和生念文明的协调发展， 更加自觉地促进社会全面进步和人的全面发展，更加自觉地促进经济社会的可持续发 展。 建立科学客观的县域领导干部政绩考评体系，是落实科学发展观、树立f 确的政 绩观的重要举措。建立和完善政绩考核体系是一项系统工程，难度很大。科学合理地 确定县( 市、区) 政绩考核内容及方法，更好地完善县级地方领导干部考核指标体系 十分必要。 浙江师范人学硕七学位论文地方政府评价机制研究以浙江省丽水市为例 对省和地级市而言，县级政府政绩考核，必然面临县域经济和社会发展的评价。 县域经济是以县级行政区划为地理空间，以市场为导向，以县级政权为重要推动，优 化配置资源，具有地域特色和功能完备的区域经济。县级政府推进经济建设同时，推 进社会建设。建立和完善科学的县域经济社会评价体系，对于壮大县域经济，正确评 价政府官员的政绩，对于国民经济的全面、协调和持续发展，对于生念文明建设，对 于和谐社会构建都具有十分重要的意义。 2 地方政府评价体系与地方经济社会发展关系密切 因县级政府在发展县域经济中扮演着重要角色。掘资料显示，2 0 0 5 年，地方政府 捌有4 0 0 0 亿预算外资金，相当于1 9 9 2 1 9 9 3 间全国总财力。政绩考核机制以其对 政府行为的导向功能，成为影响地方经济社会发展的重要外生变量。政绩考核犹如一 把双刃剑，一方面能推动政府官员创新与改革；而另一方面，又潜伏着权力的短期行 为与决策失误，并进而扭曲政府与其他利益主体间的关系。要创新政绩考核机制，协 调各方利益，推动地方经济社会又好又快地发展。 通过政绩考核体系对县域经济进行科学评价，有利于形成正确的政绩观，是加强 党的执政能力建设的具体措施，有利于客观、公f 、准确地评价一个县域经济的综合 实力，有利于科学评价领导干部的执政绩效，有利于教育、激励和引导领导干部树立 科学发展观和f 确政绩观，切实提高执政能力。 3 地方政府评价指标体系直接影响地方经济社会发展 地方政府评价体系是“看得见的手”，可左右地方经济社会发展。地方政府评价 中，核心问题是“某组织在既定的时间内，究竟花费了多少钱? 是不是按法定的程序 花费会钱国。这种成本制约将大大降低政府成本。有的省市对各县( 市、区) 的发 展情况进行综合评价和考核，每年将各县综合指数评价和单项指标评价排序予以公 布。把任期内抓县域经济取得的成效，作为干部提拔任用的重要依据；对连续2 年完 不成县域经济发展目标的干部，进行组织调整。 有学者分析，“2 0 世纪9 0 年代以来，r 益刚性化的以g d p 和财政收入增长指标 为核心的政绩考核机制，是一种带有强烈功利主义色彩的压