（公共管理专业论文）山东省欠发达县政府经济职能定位研究——以汶上县为例.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 准确定位县级政府经济职能对于有效发挥政府效力，促进县域经济发展和社 会稳定具有至关重要的作用。当前山东省欠发达县政府经济职能存在不少问题， 主要表现在：政府职能几乎没有转变，还是习惯于用计划经济的老办法抓经济工 作，不会或不能很好地运用市场经济办法来解决新形势下的经济发展问题；政府 经济部门职能交叉，职责不清，互相扯皮，效率低下：县级领导干部思想观念陈 i e t ，管理经济方式落后等，这些问题都影响了县域经济的发展。产生这些问题的 主要原因是：政府职能转变不到位，机构改革不到位，干部和群众思想转变不到 位。鉴于此，应当准确定位欠发达县的政府经济职能，只有定位准确，才能准确 发挥作用，才能加快县域经济发展。 定位欠发达县政府经济职能，必须坚持从实际出发，实事求是，因地制宜， 适度准确，突显其特殊性。既应区别于市场经济条件下一般意义上的政府职能定 位，也不能等同于发达地区的政府职能定位。在摆脱欠发达状态前，政府的经济 职能不能削弱，甚至需要加强。对于欠发达县来说，要做到经济职能定位准确， 政府首先需要在市场经济发育初期充分发挥职能作用，积极培育市场；当市场发 展到较为完善的程度时，政府再“激流勇退”，从具体经济事务中摆脱出来，抓好 市场管不了、管不好的事项，为经济发展创造优良外部环境。要学会用市场经济 的办法抓经济工作，进一步转变政府职能，完善职能定位，提高行政效率，积极 建设服务性政府，为推动地方发展地方经济，改善人民生活发挥积极作用。 为了完善欠发达县政府经济职能，增强其对县域经济的调控能力，推动县域 经济更好地发展，建议扩大县级政府对县域经济社会的管理权限：把垂直部门重 新划归地方政府管理；改革“市管县”体制，实行省管县制度，彻底还权于县级 政府。 关键词：欠发达县政府经济职能定位研究 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t i no r d e rt or e a l i z em o d e r n i z a t i o ni na d v a n c e t h ec o m m i t t e ea n d 1 eg o v e r n m e n to f s h a n d o n gp r o v i n c ed e t e r m i n e d3 0l e s s d e v e l o p e dc o u n t i e sw h i c ha r en e e d e dt oh e l p t h a th o wt od e t e r m i n et h eg o v e m m e n tf u n c t i o no f a l e s s - d e v e l o p e dc o u n t yc o r r e c t l yi s w o r t hc o n s i d e r i n ga n d p a y i n gm o r ea t t e n t i o nb yu sm p a s t u d e n t s t h ew r i t e rt r i e dt o d i s c u s st h i sp r o b l e mw i t ht h ee x p e r i e n c e w o r k i n gi nt h eg o v e r n m e n tf o rs e v e r a ly e a r s h eh o p e dt h i st h e s i sc o u l d h e l pal e s sd e v e l o p e dc o u n t yg o v e r n m e n tp l a yi t sr o l e c o r r e c t l yi ns h a n d o n ga n do t h e rp r o v i n c e s i nt h ew r i t e r s o p i n i o n t h em o s ti m p o r t a n tf u n c t i o no fal e s s d e v e l o p e dc o u n t y g o v e r n m e n ti st od e v e l o pt h ec o u n t ye c o n o m yq u i c k l yb ye v e r yp o s s i b l em e a n sa n d i m p r o v e t h ep e o p l e sl i v i n gc o n d i t i o n se x c e p tf o ra d j u s t i n gt h ee c o n o m i c s s u p e r v i s i n g t h em a r k e t ，a d n f i n i s t e r i n gt h es o c i e t ya n d s e r v i n g t h e p u b i c w h e nt h ee c o n o m yi sd e v e l o p e d ，t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o no ft h ec o u n t ys h o u l db e r e p l a c e da g a i n ，t h ee c o n o m i cf u n c t i o no ft h eg o v e m m e n ts h o u l db er e d u c e dg r a d u a l l y , f i n a l l yi t s h o u l dn o tm a n a g et h e e c o n o m ya n yl o n g e r ，t h ee c o n o m i cf u n c t i o no ft h e g o v e r n m e n ti st o t a l l yd i s p l a y e d 嬲a d j u s t i n ga n dn o r m i n ge c o n o m i c sb yl a w ，b u ti n m i c r o c o s m o st h ef u n c t i o ns h o u l d b e d i s p l a y e d a s a d m i n i s t e r i n g u n d e rt h el a w s u p e r v i s l u gt h em a r k e ta n dt h ea d m i n i s t r a t i o n i n f l u e n c e db yt h ep l a n e de c o n o m i c sa n d t h es o c i a l i s mm a r k e ts y s t e mi sn o tr u n n e dv e r yw e l l ，t h o u g ht h eg o v e r n m e n tm a n a g e s t o om a n yt h i n g sm o s to fw h i c ha r eo u to fi t sd u t y t h eg o v e r n m e n ts h o u l dd ow e l li n s o m et h i n g ss u c ha sp u b l i cp r o d u c t s ，t h eo u t s i d es u r r o u n d i n g s ，t h es o c i e t ya d j u s t ，t h e s o c i e t ye n s u r e ，c o r r e c t i n gt h em a r k e t ss h o r t n e s s ，c u l t u r a la n de d u c a t i o n a iu n d e r t a k i n g s ， p u b l i ch e a l t hs y s t e m ，c o n t r o l l i n go na d m i n i s t e r i n ga n ds e r v i n g t h es o c i e t y , b u i l dt h e c o o p e r a t i v es y s t e mb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h es o c i e t ya n dd ow e l li ns o c i e t y s e l f - a d m i r a l s t r a t i o na n dt h ec o n s t r u c t i o no fs o c i e t ym e d i u mo r g a n i z a t i o n t h es e n s eo f m o d e m g o v e r n m e n ts h o u l db ee s t a b l i s h e d t h eg o v e r n m e n ts e r v i n gt h ep e o p l es h o u l d b eb u i l t t h eg o v e r n m e n te c o n o m i cf u n c t i o no fa l e s s - d e v e l o p e dc o u n t ys h o u l db ew i d e n e d a n ds t r e n g t h e n e d k e y w o r d s ：al e s s - d e v e l o p e dc o u n t yg o v e r n m e n te c o n o m i cf u n c t i o n o r i e n t a t i o n s t u d y i i 独创性声明 本人声骥所鍪交豹学位论文是我个人在导师指导下进幸亍的研究工传投取褥 的研究成粜。尽我所知，除文中融经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 令入或集髂已经拔裹或撰鸳过熬磺寰残浆。黠本文熬聚究皴基黉菰豹个人襄集 体，均已程文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承 懿。 学霞论文佟器签名：殇纭名 目期：产咿1 7 f 月t j f 网 j f 学位论文舨权使甩授权书 本学位论文作者完全了解学校有关绦鹜、壤麓学缱论文酶巍定，邵：学校毒 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电予版，允许论文被套阅和 借酒。本人授权垂簪中科技大学可以将本学位论文盼全部或部分内容编入有关数疆 壤进行捡索，可以采建影印、缝印或扫搬等复制手段保存帮汇编本学位论文。 保密已，在餐解密矮适用本授权书 本论文属于不保密函。 请在竣上方框痰努“0 ”) 学位论文作孝签名：宠朽旆 爨赣叶年p y 西 | ； 指导教师签名：； 华中科技大学硕士学位论文 绪言 党的十六大提出了统筹区域发展，加快欠发达县经济发展的要求。近年来， 浙江、广东、山东等省桷继采取有力措施，推动县域经济加快靛展。去年年底， 中共山零省委、省人民政府发农了关于烟抉县城经济发展戆意愿( 簧发1 2 0 0 3 1 2 5 号) 的文件，文件中，衡委、省政府确定了全省促进加快发展的3 0 个缝济强县， 筵熹挟持豹3 0r 瓜经滚欠发这墨，二者均约占全餐县级壤擒慈数敬2 5 。 蓦裁全瓣 而言，经济欠发达县又该有多少呢。在中国9 6 0 万平方公里的广阔领土上，分布 麓大大，l 、，l 、2 0 0 0 多个瑟帮( 荟缀) 。在这2 0 0 0 多个墓中，楚予经济发这地位静， 宽其量不超过3 0 ，即6 0 0 个左右，其余多数为经济欠发达县。这就怒中国的国 情。就山东而言，虽然衡委、省政府廷确定了3 0 个经济欠发达县，但实际上，经 游欠发达县所占龌比例艨当更大，除了3 0 个经济强县之外，另蠢约2 5 弱县为中 簿发达黩，其余约5 0 的县都该算作经济欠发达县，总数约6 0 个左右。按照统筹 送域经灏发震的要求，出东要蜜瑗提翦遴入现弋蘧豹毯糖，关犍是经癸欠发达爨 癸加快发展，因此，省豢、省政府非常关心县城经济尤其是经济欠发达县的经济 发震，密套了冬释挟持敬蘩。这鍪宥一缀数霉，孳l 鲁予餐发 2 0 0 3 1 2 5 号交律，是苏 说明发展县域经济的重要性。“2 0 0 2 年，全省县域经济实现国内嫩产总假占全省总 赣静7 5 5 ，聿主会清费黼零售总额占7 2 3 ，城乡詹氏储蓄存款余额占6 8 9 。”f 1 j 县这一级位于城乡结合部，在国家的政治经济擞活中趣着承上扁下的住用，地位 非常重簧，是国家正常邋转的基础层级。如何凇确定位欠发达鼹的政府经济职熊， 後其充分行使调蕊县域经济发展、进行舞场监蛰、撼好社会管壤稠公共鼹务等方 黼的职赞，有效地发挥振兴一方经济、富裕一方百姓、保障一方平安的作用，避 不仅是上缀决策案们爨美注愚考豹趣器，逸是我们麓弘学员 f 】应该试粪疆究懿瓣 题。 蠢蘸，我国菸域玺济占国民经济总爨懿6 0 戮上，县域人瑟占全霞入口酶8 0 以上。 z l 县域经济是国民经济最肖综台性的一个簇本单位，处于城乡结合部，是城 乡的汇合点，因而应是统筹城乡经济社会发展的重要环节。充分发挥娶级政府缝 华中科技大学硕士学位论文 济职能，大力发展县域经济对增强国民经济综合实力，促进社会就业，全面建设 小康社会具有重要的现实意义。而目前学术界对于县级地方政府尤其是欠发达县 政府经济职能定位的研究，还是一个较为薄弱的方面。本文以山东省欠发达县之 一汶上县为研究对象，紧密联系当地实际，通过对政府经济职能运行中存在的问 题进行剖析，提出了欠发达县政府经济职能定位的初步对策，但愿能对山东省或其 他省份的经济欠发达县的政府发挥职能作用能有一点启示，能有一点借鉴意义。 华中科技大学硕士学位论文 地方政府经济职能定位概述 1 1 地方政府经济职能内涵 政府经济职能通常是指政府在经济行政管理方面的职责范围和应发挥的作 用。在市场经济条件下，它是对市场第一次调节的局限与不足的一种补充，也是 构成现代市场经济、纠正和克服市场失灵的一种有效手段。所谓政府经济职能定 位就是指政府在进行经济行政管理时应如何正确发挥作用。世界各国普遍都致力 于在市场管不到、管不了、管不好的领域确立政府的经济职能，加强宏观调控。 关于地方政府经济职能，中外学者有着相近的看法。公共经济学的创始人马 斯格雷夫公共财政学一书中对中央政府和地方政府的经济职能进行了明确划 分。他指出：“财政联邦制的核心在于如下命题，有着配置职能的政策应当允许在 各州之间有所不同，这取决于各州居民的偏好。而分配职能和稳定职能的目标实 现，主要是中央政府的职责。”p 】在美国政府经济职能是这样的：收入分配和经济 稳定职能主要由中央政府承担，而资源配置则主要由地方政府承担，即提供地方 公共产品或公共服务。地方政府一般不承担经济事务的管理职责，但通过各种管 理和服务活动为当地经济发展提供条件和环境。 现代市场经济条件下，地方政府经济职能包括以下一些内容： 1 ) 地方政府是中央宏观调控的中间传递层和地区经济的调节者：市场经济条 件下地方政府不应作为中观经济决策层主导资源配置，而应由市场在资源配置上 发挥基础性作用。地方政府的中观经济决策职能应集中于以下三个方面：( 1 ) 承 担中央政府宏观调控任务。包括制定相应的地方经济政策，保证中央政府调控目 标的实现：协调中央宏观政策与地方经济政策，保证中央各项宏观调控政策的贯 彻落实。( 2 ) 引导地方经济健康运行。主要包括制定地方中长期发展规划，合理 选择地方经济发展速度；调整优化地方经济结构，构建地方优势产业。( 3 ) 调节 收入分配，维护社会公平。包括利用税收杠杆调节收入分配及根据地区经济发展 水平分级建立以养老、失业和医疗等保险制度为主的社会保障体系，进行国民收 华中科技大学硕士学位论文 入再分配，兼顾效率与公平，保证社会稳定。 2 ) 地方政府是地区内有效竞争的市场环境的营造者和保护者。政府要有所为， 必须有所不为，即是说政府对经济的干预要从积极有为转向“积极的无为”。地方 政府“积极的无为”要求它从微观经济领域转移出来，把一切可以由市场调节的 归还市场。但地方政府又不是完全不管市场，它对微观经济运行的管理应从直接 干预变为间接调控，主要是通过制定地区性法规、政策及地方市场规则为市场运 行的正常秩序和市场公平竞争营造一个公开、公平、公正、有序的市场环境，以 促进全国统一市场体系的健康发展。在目前和市场发育不完善的情况下，应积极 发挥地方政府培育市场的职能。 3 ) 地方政府是本行政区内公共产品的提供者。由于社会生产、生活所必需的 基础设施、公用事业、科技教育等公共产品具有投资周期长、回收慢、社会效益 大于经济效益，且在消费上具有非竞争性等特点，在这一领域存在着极端的市场 不完全，所以，很难组织起有效的私人生产，从而必须依靠政府的投入。基于此， 地方政府应致力于弥补市场缺陷，在社会公共设施、公共服务等领域承担起经营 管理的任务，提供社会所需的公共产品。 1 2 县域经济发展与县级政府经济职能定位的关系 根据政治学一般原理，国家作为政治实体具有两个最基本的功能，一是政治 统治，二是实现对社会的全面管理。而国家对社会的管理的核心内容是实现对经 济发展的管理。恩格斯曾经这样概括国家权力对于经济发展反作用的三种形式， “它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下，就会发展得比较快：它可以沿着 相反的方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定 的时期就要崩溃；或者是它可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另 外的方向这种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。”【4 】这实际上也 是政府在执行经济职能时可能出现三神情况。与一定的形态和经济发展保持同一 方向，即准确定位政府经济职能，正确发挥职能作用，以保护和促进经济发展， 而防止沿着相反的方向或其它方向阻碍经济发展的情况发生，是现代政府经济职 华中科技大学硕士学位论文 能运行所依据的根本原则，更是社会主义国家政府正确履行其经济管理职能的基 本出发点。 政府职能正确的定位前提应是能有效发挥政府能力，促进县域经济发展和社 会的稳定。加快县域经济发展，县级政府责无旁贷。而要加快县域经济发展，则 离不开县政府的作用；而要使县政府正确发挥作用，则需要对政府经济职能准确 定位。政府职能只有定位准确，才能正确发挥作用，才能促进经济发展。政府职 能发挥得好坏直接关系到县域经济发展得快慢。政府职能定位准确，就能促进经 济的发展：否则，定位不准，就会阻碍经济的发展。经济欠发达县尤其需要充分 发挥政府的领导、组织和协调作用。研究政府经济职能定位，意义就在于此。欠 发达县的县级政府经济职能如何行使，作用如何发挥，直接关系到全县的发展进 步和长治久安，关系到全面建设小康社会的目标能否顺利实现。只有占多数的欠 发达县经济真正”发达”了，经济社会全面发展了，才能实现富民强省的目标，才能 建设成为“大而强、富而美的社会主义新山东”【5 l ，进而为实现整个中华民族的全 面振兴做出应有的贡献。 1 3 欠发达县政府经济职能定位的特殊性要求 定位欠发达县政府经济职能，必须因地制宜，紧密结合当地实际；必须考虑 当地社会生产力发展水平的高低：必须考虑县级行政区域市场发育主体多元化以 及社会组织发展的程度等因素；必须遵循经济运行规律，既体现特殊性，又要准 确适度，特殊情况下适当强化，因时而变。 ( 1 ) 定位欠发达县政府经济职能应突显其特殊性。欠发达县由于其“欠发达” 的现实，决定了其政府经济职能的定位不同于一般意义上的政府职能定位，应突 显其特殊性，特就特在其经济职能不同于发达地区的政府职能定位，经济职能非 但不能弱化，在某些特殊情况下甚至需要强化。政府的经济职能定位具有计划经 济和市场经济的双重性。 ( 2 ) 准确适度。政府的职能定位前提应是能有效发挥政府效力，促进县域经 济发展和社会稳定。有效发挥政府效力就必须对政府职能定位有一个“度”的要 5 华中科技大学硕士学位论文 求，也就是政府的职能选择的速度要适中，不能扩张或缩小太快，要处理好政府 的政治保障、社会管理、社会服务及社会平衡等职能之间的相互关系。这样可以 避免因政府的职能外延和内涵扩张速度太快，使政府权力难以一下子随职能的扩 大而“到位”，使政府的统治和社会管理能力同时或先后下降，可避免因政府职能 的外延比内涵扩大慢得多，造成政府权力的增长速度慢，政府权力总量难以适应 社会事务管理的需要。总之，可以避免出现“软权力”或“软政府”的现象。 ( 3 ) 适当强化经济职能。经济欠发达县正处于现代化的推进阶段，一般来说 需要集中一定的社会资源，而在这一阶段可供集中的社会资源总量往往是有限的。 为了使有限的社会资源发挥启动和推进现代化的最大能量，必须有种组织力量 来集中并合理地配置总量有限的社会资源。行政强制式政府最大的优越性在于其 能迅速有效地组织起社会资源办大事。而能发挥这种作用的组织力量只能是政府， 为此，欠发达县政府应当做到一方面强化政府权威，另一方面逐步扩大社会服务、 管理职能。随着形势的变化，欠发达县社会经济得到了迅速发展，这时再要求政 府收缩自己的职能，即政府退出一些不应管理或管得不好或管理成本很高的领域， 以市场的充分发展来弥补政府职能的收缩。 华中科技大学硕士学位论文 2 山东省欠发达县政府经济职能定位存在的问题及原因 山东省这3 0 个经济欠发达县有一个共同特点，那就是工业不强，因工业不强 而导致经济欠发达，经济发展所需要的工业化还没有走完，还没有完成“原始基本 积累”，经济基础非常薄弱。这些地方经济发展落后，固然有其客观原因，但主观 上与当地政府没有很好地履行职能作用有很大关系。 2 1 汶上县社会经济发展概况 汶上县2 0 0 3 年被确定为山东省3 0 个经济欠发达县之一，地处鲁西南，属平 原地带，为济宁市辖县，东临历史文化名城曲阜，西接水泊梁山，南濒浩瀚的微 山湖，北枕五岳之首泰山。下辖1 4 处乡镇，5 6 1 个行政村，7 2 万人口，总面积8 7 7 万平方公里，耕地8 4 7 万亩。2 0 0 3 年全县完成国内生产总值3 9 8 亿元( 其中一、 二、三产业之比为4 0 ：3 8 1 ：2 1 9 ) ，在济宁1 2 个县市区中列倒数第三；地方财政 收入完成1 2 亿元，人均居济宁市1 2 个县市区最后一位，为典型的“吃饭财政”， 县财政收入仅能维持低水平工资发放。汶上县经济发展总体现状是：农业大而不 强，工业基础薄弱，第三产业不发达，具备了经济落后地区的一般特征。该县资 源丰富，交通较为便利，具备快速发展的潜力。该县经济欠发达很重要的一个原 因是长期以来地方政府管理经济手段落后、决策失误造成的。下面，以汶上县为 例，对山东省欠发达县政府经济职能定位存在的问题及原因作简要分析。 2 2 欠发达县政府经济职能定位存在的主要问题 ( i ) 政府管理经济方式落后，经济职能基本没有转变，。虽然转变政府职能 喊了多年，但对于欠发达县来说，政府经济职能转变一直不大。抓经济主要还是 依靠计划经济体制下形成的那一套老办法，靠行政命令、文山会海、分任务、下 指标，不会用市场经济的办法抓经济发展，因而效果往往不理想。县政府对县域 华中科技大学硕士学位论文 经济发展缺乏积极引导和调控的有效措施，而是粗放管理经济运行，难以提供有 效的机制保障。在调控手段上，重下达计划、订立指标等行政指令，轻市场杠杆 和价值规律的自动调节；在管理模式上注重层级负责，不善于发挥各类市场主体 的积极性；在绩效考核评比上，重量不重质，习惯于“一刀切”，限制了基层的创 造性和灵活性发挥：在用人制度上，强调组织任免，轻视公开竞争。由于管理方 式落后，压缩了组织和个体自由活动的空间，使乡镇和县直部门缺乏组织活力， 干部缺乏干事创业的动力，造成行政效能较为低下。例如，目前汶上县政府抓经 济工作主要还是通过以会议贯彻会议、以文件贯彻文件，层层分配任务指标，大 会小会天天不断，忙得乡镇和部门负责人整天焦头烂额，根本没有时间抓经济发 展。 ( 2 ) 政府仍然对微观经济实施大量直接的干预，越位、错位严重。地方政府 在经济管理中处于从属中央政府的地位，它承接中央政府的宏观调控，并负责在 所辖区内贯彻实施，其管理活动是相对微观的。由于地方政府直接和企业与社会 相联系，其管理行为较为直接和具体。而作为基层政府的县级政府，其管理活动 所借助的手段也较少，最方便和最有效的手段就是行政命令。可以说政府的积极 有为，造成了企业、社会的无为。政府的越俎代庖把企业与市场分割开来，使企 业的生存不是依赖于市场，而是依赖于政府。企业自主权难以真正实现，使其不 能成为独立的微观经济活动的主体，缺乏活力，生产经营困难，政府在微观经济 领域过度干预也挤占了市场调节的行为空间，使市场调节有名无实，或将其作用 压缩到最小的范围，使市场经济体制在实践中难以真正确立并发挥作用。例如， 目前欠发达县的某些政府领导不情愿放弃对具体经济事务的管理，有意无意地要 求企业生产什么产品，生产多少，而实际上并不一定适合市场需求。 ( 3 ) 政府决策不科学，不民主，脱离实际。如前几年，汶上县政府决定上马 一个花生制品厂，在这之前，很多人都提出了不同意见。可是，县政府领导固执 己见，坚持要上，最后项目上是上了，但是由于产品没有销路，上马的时间和关 闭的时间相差不远，县财政加上银行贷款1 0 0 0 多万元都打了“水漂”，给政府背 上了沉重的包袱。再如，汶上县康驿镇原来有一个中密度板厂，属乡镇企业，规 华中科技大学硕士学位论文 模适中，多年来经济效益一直不错，是该镇的第一利税大户、支柱企业。可是好 景不长。2 0 0 2 年县里一位领导来厂里检查工作，在缺乏科学论证的情况下，强令 该镇上马了一个新项目，叫艾克微粒板生产线，说是高科技产品，用麦秸杆作原 料，又说该项目靠近原料产地，市场前景广阔。但是需要投资数千万元，当时乡 镇的领导虽然也有不同意见，但不敢违背领导的意志，只好硬着头皮上。乡镇和 厂子把老底都搭上，才筹集了不到1 0 0 0 万元。于是，乡镇把筹资困难情况汇报给 了县里，县里领导四处协调银行贷款3 0 0 0 多万元。设备运来之后，费尽了九牛二 虎之力才算勉强出了成品，由于投入太大，产品价格很高，根本没法和质优价廉 的中密度板相竞争，造成产品大量积压，厂子陷入了困境。厂子再想转产老产品 时，缺乏流动资金，银行拒绝再放贷款，镇里一时也拿不出资金来，厂子只好停 工，结果好端端的一个厂子就这样毁了。这属于典型的头脑发热，瞎指挥，造成 决策失误，贻害无穷。 ( 4 ) 政府部门大局意识、服务意识差，趋利现象严重。政府部门职能交叉、 职责不清、互相扯皮、效率低下，有好处的事情大家争着去办，无利可图的事项 无人去管，出了事情无人负责。审批事项依然过多，重审批、轻服务现象严重。 政府部门对手中的审批权力恋恋不舍，有的审批事项上级已明令取消了，部门就 是硬拖着不执行，来办事的人不请不送，甭想把事办成。“不给好处不办事，给了 好处乱办事。”按照上级要求，县里也设立了行政审批“一站式”服务大厅，但是 部门工作人员还照样把报审项目拿回本单位再审，再搞层层过关，非但没有提高 效率，反而给来办事的人带来了更多的麻烦。 2 2 主要原因分析 ( 1 ) 政府受计划经济模式影响严重 府经济职能转变步伐缓慢，受计划经济、 政命令推动工作的怪圈，市场意识不浓， 经济职能转变不到位。经济欠发达县政 旧体制的影响很深，一时走不出靠搞行 不会或不能很好地运用市场的办法来解 决经济发展中的矛盾和问题。县级领导干部思想观念落后，工作方法简单。有些 县级领导干部尽管口头上讲的是社会主义市场经济，而行动上却或多或少地停留 华中科技大学硕士学位论文 在计划经济的轨道上，一方面要求政企分开，另一方面还对企业进行不适当的干 预；一方面讲要把国有企业推向市场，自负盈亏，另一方面却仍用老办法，热衷 于向上级要项目要资金，坐在那里“等靠要”；一方面讲要按市场经济的法则指挥 生产，另一方面却沿用老办法催耕催种或向企业摊派等；相当一部分县级领导在 思想作风上存在脱离实际，说多干少，不敢负责，短期行为，弄虚作假，贪图安 逸等问题。在工作方法上习惯于行政命令，搞群众运动，指导工作一刀切，照搬 照抄别人的经验，思维方式单一僵化，习惯于按老办法行事。一讲贯彻上级精神 就马上想到开大会、传达文件；一讲重视就想到出度会议的人规格高、人数多、 规模大；一讲加强就想到要扩充编制，增加机构人员；一讲抓落实，就想到搞检 查评比、统计数字报表等等。 ( 2 ) 政府机构改革不到位，造成部门职责不清。政府在进行机构改革时，没 有把职能相近的部门进行合并，有的明合暗不合，造成部门职能交叉，互相扯皮， 效率低下，政府机构改革流于形式。例如，2 0 0 1 年汶上县政府按照省市要求，也 进行了机构改革。因为上级给限定了机构总数，不能突破。于是，县政府就想了 一些办法变通处理。名义上把几个职能部门进行了合并，以应付上级部门，实际 上并未合并。政府职能部门还是各干各的活。经贸局和财贸局职能相近，本来可 以合并，却都保留了下来，以致两家因为职能差不多而经常“打架”，你到某个企 业检查，我也到某个企业检查，你前脚刚走，我后脚跟来，弄得企业无所适从。 两家局领导经常到县里告状，说对方侵犯了自己的职权范围，弄得县领导也哭笑 不得，无可奈何。 ( 3 ) 干部和群众思想观念转变不到位。县级领导干部的思想作风和工作方法 上不适应市场经济的要求，不习惯于科学决策，民主决策，缺少驾驭市场经济的 水平和能力。而当地大多数中层干部和群众思想保守，稍富即安，不思进取，干 事创业的气氛不浓。政府的服务意识不强，政府部门和工作人员为民服务的思想 不浓，不懂得自己的权力是人民赋予的，做事随意，我行我素，吃拿卡要现象屡 禁不止，主宰企业，主宰市场，唯我独尊的旧观念依然很重，自觉为企业、为百 姓服务的思想观念尚未树立起来。 华中科技大学硕士学位论文 3 山东省欠发达县政府经济职雒准确定位的对策 3 1 国内发达地区县级政府经济职麓定位的成功经验 如何准确定位县级政府经济职能，广东省顺德市为我们提供了一个很好的范 例。顺德是珠江三角洲上的一个县级市，是广东省综合改革试验市，也是广东要 在全国率先基本实现现代化的试点市，经过2 0 多年的改革开放，顺德市由农业县 发展成为以家电制造业为主的百万人口的工业城市。顺德现象是在我国市场化不 均衡发展格局下，部分地区先行实现工业化、市场化与现代化的典型。 市场经济的快速发展对政府管理经济社会的方式提出了新的要求。2 0 世纪8 0 年代是顺德经济大发展的起步阶段，以乡镇企业为主，那时政府既是投资者又是 管理者，政府的管理力量主要也集中在经济领域，政企不分，政府几乎包揽了企 业的一切。到了2 0 世纪9 0 年代，经济总量大增，开放竞争格局形成，顺德面临 从农业经济到工业经济、从农村到城市，从半封闭型向开放型社会等一系列的转 变。政府社会性事务管理内容剧增，要求由经济型管理向社会型管理转变：同时， 政企要分开，政府要从管理微观经济转向管理宏观经济。顺德市政府职能顺应经 济发展的要求，成功地实现了从“经济型管理”向“社会型管理”的转变，到目 前已初步建立起适应社会主义市场经济要求的政府管理新体制。 顺德市政府经济职能定位有以下几个特点：( 1 ) 顺德市强化政府社会管理、 社会监督和公共服务的职能，淡化直接管理经济、参与经济活动的职能；改革的 重点是解决政企不分、角色错位的问题，剥离经营性的经济职能，加强宏观管理 和社会管理与社会服务职能。按照政府社会管理职能与公有资产所有者职能分开 的原则，成立公有资产专门管理机构，对政府独资、控股或参股企业实施产权管 理，政府各部门不再履行公有资产所有者和管理者职能。政府仅在基础性、社会 福利性和高新技术项目建设中充当投资主体，把主要精力转到面向全社会的宏观 管理，强化规划、协调、监督、服务职能。最后，顺德地方政府积极履行公共职 能，集中资源投入基础设施建设。顺德市通过不断加大对基础设施建设的投入， 华中科技大学硕士学位论文 改善经济发展所需交通、通讯环境，使水电供应充裕、生活设施完善。 3 2 欠发达县政府经济职能定位的原则和目标 原则是：坚持实事求是、因地制宜、发挥优势，突出特色，促进发展：坚持 政企分开、政社分开：坚持精简、统一、效能。 目标是：按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，切实 转变经济职能，优化组织结构，完善运行机制，改进管理方式，提高行政效率， 降低行政成本。通过经济职能的准确定位，逐步形成行为规范、运转协调、公正 透明、廉洁高效的管理体制。 3 3 欠发达县政府经济职能定位的主要对策 通过以上与发达地区地方政府经济职能转换过程的对比，可以看出经济发达 地区地方政府职能定位经历了一个从强化职能、无所不管、无所不包到政府有所 为、有所不为的转变，这为准确定位山东省欠发达县政府经济职能提供了很好的 借鉴。由于目前山东省欠发达县政府经济职能定位一方面不能很好地适应新形势 下社会主义市场经济体制的要求，另一方面也在一定程度上影响了县域经济社会 的发展。因此，准确定位欠发达县政府经济职能已是当务之急。 3 3 1 抓好从“市场的培育”到“市场的服务和监管” 欠发达县生产力发展水平不高，经济发展市场化程度极低，坐等市场自发地 形成和发展等于作茧自缚，因此，有必要借助于政府干预，充分利用现代科学技 术对市场经济建设进行组织和管理。因此，在欠发达县市场经济建设过程中，政 府仍处于一个极其重要的地位上，没有政府对市场经济的有效组织和管理，市场 机制的构成要素就很难得到发育，传统的经济模式也很难转换到以市场为底盘的 市场经济体制上去。而加强政府对市场经济建设的组织和管理，主要是转变政府 职能，发挥其培育市场，组织市场的积极功能，削弱和抑制政府对市场经济建设 华中科技大学硕士学位论文 的干扰性功能。具体而言，加强政府对市场经济建设的组织与管理，在欠发达地 区市场体制建立过程中，可分为两个发展阶段，在不同的阶段有不同的内容。 第一阶段，利用政府职能在市场经济建设初期进行“政府造市场”。在欠发达 县这样个极度缺乏市场因素的经济机体中，进行市场经济体制建设，依靠原有 的行政系统启动市场机制，“创造和培育”市场是必须的，也是唯一可能的选择。 因为在一个功能健全的，持续时间较长的，行政机制调节的经济机体中，它会内 在地排斥外在因素的入侵，特别像市场这种“腐蚀性”极强，离散力极大的因素， 更容易受到行政经济体制的排斥。因此，市场因素的介入必须依靠行政手段在经 济机体中强行植入，并使之发育起来。这就是“政府造市场”。 第二阶段，弱化政府“造市场”的职能，强化政府的服务职能，市场经济建 设实现“市场造市场”的自然发展。经过政府利用行政手段强行植入市场因素并 发育一段时期后，市场因素己积聚足够的数量，它不再需要通过行政力量的疏导， 同样能够按照自身的规律继续发育和发展，并且有能力单独调节经济运行。这时， 政府就要及时转换政府直接造市场的功能，而应该加强宏观调控和市场的服务管 理职能，市场发育的职能由市场自身进行。这就是“市场造市场”。 3 3 2 用市场经济办法抓经济工作 虽然欠发达地区政府经济职能具有特殊性，但并不排斥按照市场经济要求定 位政府职能。在多数情况下，政府还是应该按照市场规律的要求，用市场经济的 办法统领经济工作。比如，目前政府不应该再真接投资办企业，上项目，即使需 要上一些公益性或基础设施项目，也应进行公开招标。欠发达县政府逐步转变职 能，是解决现行政府管理体制中诸多矛盾和问题的根本措施。职能不转变，不仅 经济体制改革受阻，行政体制自身的改革也难以有大的突破。转变政府职能核心 是实行政企、政事、政社分开，关键是政企分开。要按照市场经济的要求，属于 市场调节的职能，由市场根据经济规律在宏观调控前提下自行调节，充分发挥市 场配置资源的基础性作用，能够由事业单位和社会中介组织承担的事务，由事业 单位和社会中介组织负责，改变政府把过多的社会责任和矛盾集中于自身的状况， 华中科技大学硕士学位论文 使政府从大量的微观管理事务中解脱出来，集中力量抓好经济社会发展规划、政 策指导、执法监督，组织协调以及为企业和公众提供服务等方面的工作。 ( 1 ) 正确把握政府定位，进一步转变政府职能。适应经济和社会发展新形势 的要求，县级政府要认真解决政府工作中存在的“越位”、“错位”和“缺位”现 象，按照发展社会主义市场经济的要求，推进政企分开、政事分开，减少对微观 经济活动的直接干预，充分发挥市场配置资源的基础性作用，强化企业、市场的 主体地位，把不应该由政府管的事坚决放开，把应该由政府管的事管住、管好， 使政府职能尽快转到宏观调控、市场监督、社会管理和公共服务上来。政府部门 要依据公开的、统一的法律法规来行使管理经济的职能，学会主要用经济的手段 抓经济工作，集中精力抓好机制转换、结构调楚、人才培养、环境优化等关系经 济发展全局的大事。 ( 2 ) 不断改进行政方式，大力提高工作效率。县级政府要下决心改变以会议 贯彻会议，以文件落实文件，靠下指标部署任务的做法，积极寻找解决问题的新 方法、新途径，总结和推广为简化审批程序、减少审批环节而推行的“一站式” 服务方式，大力推进办公现代化建设，促进政府工作质量和效率的提高。要进一 步加快审批制度改革。这是当前基层和群众反映强烈的问题之一，也是转变政府 职能的重要突破口。要从加快政府职能转换的角度，依据合理性、有效性、公开 性和责任性等原则，对现有行政审批项目进行一次系统的清理，坚决取消那些不 符合政企分开和政事分开原则、妨碍公平竞争，以及实际上难以发挥有效作用的 行政审批；可以用市场机制代替的行政审批，都要通过市场机制运作：确需保留 的行政审批项目，要规范操作、简化程序、公开透明、明确责任，制定严密的内 部监督制约措施，建立规范的运行机制。 3 3 - 3 深化机构改革，理顺职畿关系 目前，欠发达县政府部门之间仍然严重存在着职能交叉，政府权力部门化、 部门权力个人化、个人权力利益化的现象，有权、有利、有钱的事争着抓，无利、 无权、无钱的事绕道走，直接干预微观主体的经济事务，不仅影响规范化的政府 华中科技大学硕士学位论文 行为系统的构建，而且阻碍了市场经济发展的进程。因此，要按照权责一致的原 刘，继续深纯致辩奉羹橡改辇，理鬏职麓关系，合理麓分攀权，辩学赛定部门闻鹣 职能分工，克服多头管理、政出多门的弊端。同时，按照市场经济条件下政府职 能的要求，重新给政府工作部门定位，该加强静一定加强，该精简豹一律精简， 使机构设溉做到既与上级部门相镦接，又符合本她实际，体现地方特色，为市场 经济体制下政府职能体系的构建奠定基础。 3 3 4 优纯县域缀济发溅环境 营造全往发菇环境辩推动经济发震纂有重要作蘑。实戢证鞠，市场经济就懋 环境经济。良好的环境，始终是缀济发展的重要前提和条件。哪尾的环境宽松， 哪里的商气和入气就旺盛，人流、物流、资金流、信息流就向哪熙集中。环境就 是晶牌，就是资源，就是财富，就是生产力和竞母力。哪里的环境最优，哪里的 经济发展就会最快最好。县级政府应把环境作为发展的“生命线”来抓，在全磐 努力营造诚实守镶熬经营嚣壤、务实离效数鼹务环凌、煮松优惠瓣政簧繇境、文 明健康的人文环境、稳定和谐的社会环境。总之一句话，地方政府要为发展地方 经济割遥缳逶室豹颉凌。 ( 1 ) 加强区内基础设施建设，改善经济发展的硬环境。基础设施建设落后埘 以说是经济欠发达地区静一个共阐特征。基础设施是经济发展的先决条件，是带 场经济发商和发展的支撵点、润滑剂。基础设施蒋后必然会成为制约经济发展的 “瓶颈”。县级政府应集中有限的入力、物力、财力，大搞基础设施建设，像公共 交通系绞、供表、供热、供电、供气、电潺、城枣“绿、亮、渣”工程酾农村挺 村通油路工程等公共基础设施都强加强建设和管理，为加快地方经济发展配备良 好蕊基磷条悻。 ( 2 ) 不断优化政策、服务软环境。县级政府皮为人民群众干潦创业创造宽松、 傀惠静政策环境鞍快速、离效静服务环境。谫实疆致痔经济管璞职能转到主要为 市场主体服务和创造良好发展环撰上来。 c 3 ) 刨造稳定的社会治安环境。社会治安状况恶化、入民群众缺乏舞全感怒 华中科技大学硕士学位论文 当前比较突出的问题。县级政府应下大气力狠抓公安队伍建设，改善警察装备， 充实警察队伍，提高警察待遇，搞好综合治理，形成全社会齐抓共管的局面，打 造平安之地，使百姓能够安居乐业。眼下，据一些农民反映，由于社会治安混乱， 农民连一头猪、一只羊都不敢养，养了怕偷了抢了去，这无疑既延迟了农民致富 的步伐，又影响了政府形象。县级政府应从“文山会海”中解脱出来，拿出时间 和精力，认真解决老百姓关注的社会治安问题，还百姓一个安宁。 ( 4 ) 树立协调、可持续发展观，加强环境和生态保护。县级政府应认真落实 保护环境这一基本国策，坚持可持续发展观，严格防治环境污染，创造人与自然 和谐与共的良好人居环境。 ( 5 ) 抓好社会保障、消防救灾、安全生产、信访工作，创造的稳定社会环境。 ( 6 ) 建立应对公共危机的应急管理机制，构筑公共安全防线。县级政府要增 强忧患意识，危机意识，进一步加强政府应急管理体系建设，建立应急机制和依 法进行应急管理。结合应对非典疫情的经验教训，将实践中证明行之有效的东西， 如迅速组建统一高效的应急指挥协调体系，尊重科学、民主决策、依法防治、群 防群控、信息公开和开展地区间合作等，继续发扬光大。这些应急措施不仅卓有 成效，而且为今后处理突发事件积累了非常宝贵的经验。同时，针对防治非典和 应对其他突发事件中暴露出的一些问题，政府应加强应急管理研究，着手建立健 全应急管理体系和预警应急机制，进一步提高政府应对各种突发事件和风险的能 力。 3 3 5 制定并实旋切实可行的经济发展思路 确定经济发展思路至关重要，这是一个地方加快发展的基础和前提。县政府 需要摸清县情，盘点全县资源，因地制宣，确立一条符合当地实际、行之有效的 发展路子。思路非常重要，思路对头，万事不愁。思路就是旗帜，思路就是方向， 思路就是目标。为此，县政府需要深入实际，深入乡村和企业进行广泛调查研究， 多方征询意见，集中群众智慧，提出一条切合实际、切实可行的发展路子，并随 着形势的发展，对思路进行不断完善。思路确定之后，县级政府就要围绕这一思 6 华中科技大学硕士学位论文 路，集中全县的人力、物力和各种资源，充分发挥当地优势，群策群力，