（公共管理专业论文）大用户直供电模式研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集 体己经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：走荔饮 日期：z 口d ，年月2 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位 论文并向有关国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：赵镌莨 导师签名： 刘彩孑 l j 日期：o d 彳年i1 月 乙日日期：钐昔年f 月l 日 论文题目：大用户直供电模式研究 专业：公共管理硕士( m p a ) 硕士生：赵秀良 指导教师：刘亚平副教授 摘要 电力工业作为国民经济重要的基础性和支撑性的产业，也是控制国家经济命 脉的重要行业之一，然而电力行业长久以来形成的垄断体制，不仅导致了电力工 业一直在“电力紧缺，发展，再紧缺，在发展”的泥潭中循环，与国民经济的发展 呈现不协调性，也导致了整个行业能耗过高，效率低下，市场培育不足，缺乏竞 争。为了打破垄断，形成竞争机制，充分发挥市场对资源的配置作用，电力行业 开始了一系列的改革。这些改革的基本目的都是推进电力体制深化改革，积极培 育市场主体，全面推进电价改革，加快政府职能转变，初步形成政府宏观调控和 有效监管下的公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。本文研究的大用 户直供电模式，就是一项借鉴了发达国家的电力工业制度，希望打破电网企业在 供电侧的垄断地位，建立用电大户与发电侧企业直接见面的制度，从而形成有效 的市场竞争机制，来促进电力工业的健康快速发展的政策措施。 大用户直供电模式在发达国家取得了很好的效果，但是在我国还处在试点阶 段。本文以台山试点作为案例，运用系统分析，案例研究的方法，对大用户直供 电模式目前试运行的情况做出分析和探讨。研究结果表明大用户直供电模式在打 破供电企业的垄断地位，建立市场竞争机制方面是一种有力有效的手段，但是如 果要想得到推广，还需要在以下几个方面做出努力：一是尽快完善我们的法律法 规体系，使改革有法可依，改变目前试点的政策不符合现行法律的窘境；二是要 建立一个有力的监管体系，而实现这一目标在目前还面临着两个方面的困难，首 先是监管制度的不完善，其次是监管队伍的不完整，并需要监管队伍转变以往的 行政命令式的管理方式，适应新的监管的思路，做到“有所为，有所不为”；三 是需要加快建立国有企业的现代企业制度，改变目前同一个市场中的不同企业还 处于事实上的上下级单位的关系的现状，使企业真正成为市场的主体和独立的法 人；四是需要引入金融服务体系，加快电力交易市场的培育，真正发挥出市场在 配置资源方面的作用。 关键词：大用户大用户直供电发电侧供电侧 t i t l e ：t h er e s e a r c ho fd i r e c t - - s u p p l y i n g e l e c t r i c i t ym o d e r n m a j o r ：m a s t e r o fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ( m p a ) n a m e ：z h a ox i u l i a n g s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rl i uy a p i n g a bs t r a c t t h ee l e c t r i cp o w e ri n d u s t r yi sb o m a l li m p o r t a n tb a s i sa n ds u p p o r to f t h en a t i o n a l e c o n o m y , a n do n eo ft h ei m p o r t a n ti n d u s t r i e st h a tc o n t r o lt h ec o u n t r y se c o n o m i c l i f e b l o o d h o w e v e r , am o n o p o l ys y s t e ms e tu pi nt h i si n d u s t r yf o ral o n gt i m en o to n l y l e dt ot h ew h o l ee l e c t r i cp o w e ri n d u s t r yr a ni n t oa ne m b a r r a s s i n gc i r c l eo f ”s h o r t a g e o fe l e c t r i cp o w e r , d e v e l o p i n g ，r e s h o r t a g e s ，d e v e l o p i n ga g a i n ，b u ta l s oc a u s e dt h e o v e r h i g hu n i te n e r g yc o n s u m p t i o np e r v a d i n gi nt h ew h o l ei n d u s t r y , l o we f f i c i e n c y , l a c ko fm a r k e tc u l t i v a t i o na n dc o m p e t i t i o n i no r d e rt ob r e a kt h em o n o p o l y , t of o r ma c o m p e t i t i v em e c h a n i s m ，a n dt og i v ef u l lp l a yt ot h em a r k e ti nr e s o u r c ea l l o c a t i o n , t h e r eas e r i e so fr e f o r m a t i o n sb e g a ni nt h ep o w e ri n d u s t r y a l lo ft h e s er e f o r m a t i o n s a r ea i m e da td e e p e n i n ge x i s t i n gr e f o r m a t i o n s ，a c t i v e l yn u r t u r i n gt h em a i nm a r k e t ， p r o m o t i n gt h er e f o r m a t i o no f t h ee l e c t r i c i t yp r i c e ，a c c e l e r a t i n gt h et r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，a n dp r e l i m i n a r i l yf o r m i n gaf a i r l yc o m p e t i n g ，o p e n , o r d e r l y a n dh e a l t h i l yd e v e l o p i n gm a r k e ts y s t e mu n d e rt h eg o v e r n m e n t sm a c r o c o n t r o la n d e f f i c i e n ts u p e r v i s i o n t h ed i r e c tp o w e rs u p p l yr e s e a r c h e di nt h i sp a p e ri sam e a s u r e i m p l e m e n t e ds u c c e s s f u l l yi ns o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e s t h i sm e a s u r ei se x p e c t e dt o h e | pt ob r e a kd o w n t h es u p p l y - s i d em o n o p o l yo ft h ep o w e r 西de n t e r p r i s e s ，t ob u i l da s y s t e m i nw h i c he l e c t r i c i t yg e n e r a t i o ne n t e r p r i s e sa n dh e a v ye n e r g y - c o n s u m i n g e n t e r p r i s e sc a nn e g o t i a t ed i r e c t l y , t h e nt of o r ma ne f f e c t i v em e c h a n i s mo fm a r k e t c o m p e t i t i o na n dt or e a l i z et h eh e a l t h ya n dr a p i dd e v e l o p m e n to f t h ee l e c t r i cp o w e r i v i n d u s t r y a tp r e s e n t ，t h ed i r e c tp o w e rs u p p l yi s s t i l li nt h ep i l o t s t a g ei nc h i n a i nt h i s p a r p e r , t h ep o w e rs u p p l yo ft a i s h a n , a so n eo fp i l o tc a s e s ，h a sb e e ns t u d i e d t h e s y s t e m a t i ca n a l y s i sa n dt h ec a s e - s t u d ym e t h o dh a v eb e e nu s e dt oa n a l y z ea n dd i s c u s s t h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h ed i r e c tp o w e rs u p p l yo ni t st r i a lb a s i s 。t h er e s u l t ss h o w e d t h a tt h ed i r e c tp o w e rs u p p l ym o d e li s p o w e r f u lo nb r e a k i n gt h em o n o p o l ya n d b u i l d i n gc o m p e t i t i o nm e c h a n i s m , b u tt h ei m p l e m e n t i n go ft h i sm o d e li nt h ew h o l e r e q u i r e se f f o r t si nt h ef o l l o w i n ga r e a s ：f i r s t ，a ss o o na sp o s s i b l et oi m p r o v eo u rs y s t e m o fl a w sa n dr e g u l a t i o n st oc h a n g et h ec u r r e n td i l e m m ao ft h eu n m a t c ho ft h ep o l i c yo f t h ep i l o tw i t hc u r r e n tl a w s ；s e c o n d ，t oe s t a b l i s ha ne f f e c t i v es u p e r v i s i o ns y s t e m , t h e r ea r et w od i f f i c u l t i e se x i s t ，o n ei st h ei m p e r f e c tr e g u l a t i o ns y s t e m , a n o t h e ri st h e i m m a t u r em o n i t o r i n gt e a m ；t h i r d ，t oa c c e l e r a t et h ee s t a b l i s h m e n to fam o d e m e n t e r p r i s es y s t e mi nt h es t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ，s ot h a te n t e r p r i s e sb e c o m et h em a i n m a r k e ta n di n d e p e n d e n tl e g a le n t i t y ；l a s t ，t oi n t r o d u c ef i n a n c i a ls e r v i c e ss y s t e ma n d s p e e du pt h ee l e c t r i c i t ym a r k e tc u l t i v a t i o nt ol e tt h em a r k e tp l a yar o l ei nr e s o u r c e a l l o c a t i o n k e yw o r d s ：l a r g e rc o l l s n m e r ，d i r e c y s u p p l y i n ge l e c t r i c i t y ，p o w e r g e n e r a t o r ，p o w e rs u p p l y e r v 目录 中文摘要一i 英文摘要i i i 目录v 第一章导论1 第一节研究问题与意义1 第二节文献综述一2 第三节核心概念界定6 第四节研究方法与思路6 第二章大用户直供电改革的政策背景7 第一节我国电力体制改革的历史沿革和现行的模式7 第二节我国现行电力工业体制的困境1 0 第三节走出困境的对策大用户直供电模式1 2 第三章大用户直供电改革试点的情况1 3 第一节台山大用户直供电试点的政策背景1 3 第二节台山大用户直供电试点的情况1 4 第三节台山大用户直供电试点所取得的成绩一1 5 第四节台山大用户直供电试点中的各利益相关人1 7 第五节台山大用户直供电试点的局限与不足一1 9 第四章大用户直供电模式的运作解析2 4 第一节大用户直供电模式推广后的运作情况2 4 第二节大用户直供电在发达国家的应用情况一2 6 第五章推进我国大用户直供电改革的政策建议2 8 第一节推进大用户直供电模式，需要排除其它方案干扰2 8 第二节推进大用户直供电模式需要充分考虑我国的实际国情3 0 第三节推进我国的大用户直供电改革的政策建议3 1 第四节结论3 4 结束语3 5 v l 参考文献3 6 后记3 8 附件3 9 v 第一章导论 1 1研究的问题与意义 1 1 1 研究的问题 电力工业是国家经济社会发展的重要基础性和支撑性的产业，在“十五 期 间，我国的电力改革取得了重大进展，主要在以下几个方面取得了明显成绩，实 现了政企分开，厂网分开，主辅分离，增强了电力企业活力，发电侧初步形成了 竞争的态势，区域性的市场开始逐步建立，电力行业法律法规逐步完善，国家电 力监管体系初步建立，而且在电价改革上进一步深入。这些成绩的取得，有力的 回击了电改基本不成功的说法。当然也应该看到，这些成果都是阶段性的成果， 离改革的目标还有很长的一段路要走，而且，随着改革的推进和社会经济的发展， 也出现了一些新的问题和新情况，这些都需要进一步努力，推进电力体制深化改 革，积极培育市场主体，全面推进电价改革，加快政府职能转变，初步形成政府 宏观调控和有效监管下的公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。 电力产业体制改革的一个重要目标就是要确保人民群众得到优质廉价的电 力服务。为了达到这个目的，就必须打破垄断，引入竞争，并创造一个公平竞争 的环境，而且国家在“十一五 电改期间也明确提出了要坚持市场化的方向。在 这个大的方向的指导下，发电侧的电力企业已经初步建立了竞争的态势，而在输 供电侧电网企业则仍然处于强势的垄断地位。这至少带来以下几个弊端：( 1 ) 在 供电侧就无法引入竞争，由于所有的用户都只能从电网购电，所以就用户就无法 得到低廉的电价。( 2 ) 影响发电侧初步建立的竞争态势。因为所有的电都只能通 过电网销售，所以发电企业与电网企业相比，在话语权上处于弱势，没有一个公 平的市场环境。( 3 ) 无法进一步深化电力调度方式改革，电力调度过程还缺乏监 管。( 4 ) 电网企业本身改革动力不足。因为没有竞争，它也就没有动力与压力把 自己建成一个符合现代企业规范企业。( 5 ) 电网企业虽然在购电时居于垄断地位， 可是它在售电时是以国家划定的电价在销售的，所以从市场的角度来看，它其实 承担了很大的市场风险。所以，如何打破电网的垄断地位，实现输配分离，在供 电侧引入竞争，就成了改革的关键。为实现上述目的，在借鉴国外成功电力改革， 并结合我国电力市场的实际情况，在电监会主导下推出了的大用户直供电政策， 并在南北各选取了一个大用户直供电的试点。这一开创性的改革措施，不仅具有 实在的实践意义，也被视为电力改革向深水区迈进标志。当然，做为改革的新创 举，也必然会带来一定的问题与争议。大用户直供电第一次试点的单位是吉林炭 素公司和龙华热电公司，而第二个试点是台山电厂和台山广海湾开发区，大用户 直供电的范围包括开发区内的六家用电企业。很明显，作为第一个大用户直供电 的试点试验的是点对点的情况，即一家供电企业对应一家大的用电企业；而第二 个大用户直供电的试点试验的情况是单点对多点的情况。无论从试验的广度和深 度，还是从对以后电力体制改革走向的影响程度来看，后一个大用户直供电的试 点都具有更大的意义。 1 1 2 研究的意义 既然传统的电力体制难以为继，我们就必须进行电力体制改革，而大用户直 供电模式就是我们选择的之一。那么大用户直供电模式是如何被选中的? 台山的 大用户直供电改革试点的情况如何? 大用户直供电的试点在哪些方面取得了进 展? 又有哪些不足之处? 它能不能达到开放用户选择权的目的? 能不能在供电 侧形成充分的竞争? 能不能打破电网企业的垄断地位? 大用户直供电模式能不 能打破目前的电价体系，构建一个政府监管，市场定价的电价体系昵? 本文就是 以大用户直供电的第二个单位台山试点为样本，对以上问题进行探讨研究，并做 出回答，对大用户直供电模式这一新的改革方案进行研究，希望对我国目前进行 电力体制改革有所帮助。 1 2文献综述 在我国传统的电力产业格局中，不仅厂网不分，而且电力生产所用的煤炭， 也是由国家拨付的，甚至在政府组成部门中就有电力工业部。在这种格局下，政 企不分，政事不分，政监不分。本应具有市场主体地位的发电企业，在传统模式 下，只是庞大的电力产业链上的一个普通的车间。而所有的电量都由国家统购统 销。这种局面由于计划与市场实际脱节，造成了电力供应的持续紧张。而且，这 种模式直接导致了电力工业效率低效，高耗能的小火电无法退出市场，电力工业 2 本身技术改造和技术升级换代推进缓慢。另外还产生了企业办社会，人员过于臃 肿，机构庞大等种种弊端。在这种大一统的模式下，政府主导了一切。在整个社 会由计划经济转向市场经济的大的历史趋势下，打破原有的电力工业格局，市场 化成了首先进行的动作。其标志之一，就是撤销了电力工业部，成立了国家电力 公司。开始了市场化的进程，政府开始退出具体的生产过程，转向政策的制定与 监督。在随后，更是成立了国家电力监管委员会，为以后的电力监管甚至是将来 的政监分离做了积极的铺垫，当然，这种转变不可能一蹴而就，需要一个过程。 尽管在2 0 0 2 年就开始了电力行业的分拆，然而，在蔡八弟的电信与电力垄断 何以如此根深蒂固一文中，对目前电力与电信仍处于垄断的状况表达了极度的 不满意，而且对目前的垄断腐败和电力行业较低的资金回报率给予了猛烈的批 评，认为电力行业的改革基本不成功。客观的说，文章中谈到的一些问题，目前 还存在，但是更应该看到，这些问题的解决，需要进一步的改革，而不是回到老 路上去，所以该文虽然给出了激烈的批评，否定了改革，但是没有提出正确的措 施与方向，仅仅把自己局限在一个批评者的角度。王绍光在其煤矿安全生产监 管中国治理模式的转变一文中，提出在国民经济结构中，公有制逐步退却， 国家计划让位于市场力量，政府转而已监管的方式积极参与对经济和社会事务的 管理。应该说，他提出的这种政府治理模式的转变，在我国的电力行业表现的比 较明显，具有很大的借鉴意义，或者说，政府转向电力监管或者第三方监管是将 来的目标之一，但是由于他的研究是从煤矿安全的角度出发的，对政府在电力行 业中如何扮演一名监管者指导意义明显不足。 时至今日，电力体制改革已经取得了很大的进展。目前的主要问题在于，如 何构建买方市场，实现供电侧的竞争。这实质上就是要打破目前电网的垄断地位。 而众所周知，电网是具有天然垄断属性的，一是因为电网的天然属性和网络一样， 在现有的电网上增加一个用户所需要的边际成本非常之小，如果不利用已有的电 网，另外架设的话，成本就非常之高；二是因为电力是特殊的产品，产供用必须 同时完成，这也决定了电网需要“统一规划，统一建设，统一调度，统一管理。 所以打破电网企业的垄断地位，无论是从目前的政策环境还是技术来说，都是一 项十分艰巨的任务。因而大用户直供电模式的推出，被很多业内专家认为是电力 产业体制改革迈向深水区的标志。 李晓军等写的从国际经验看我国大用户直供电的发展就从经验借鉴的角 度，对大用户直供电模式持积极肯定的态度。从其中我们可以看到，在国外，这 种模式取得了很大的成功，充分说明这种模式是可行的。但是，其局限性就是只 是着力于大用户直供电模式对输配电透明电价的形成机制上，看到了大用户直供 电模式在形成透明电价机制上的巨大作用。但是，大用户直供电之所以在国际上 取得这个成就，是和其良好的市场政策环境息息相关的，所以，文章对我国目前 的政策环境分析明显不足，对于在目前我国的政策环境下实施大用户直供电模式 所面临的困境分析不足。彭掌轩的银海铝：多赢之路一文从现实的实践 广西银海铝项目大用户直供电的项目，来说明了大用户直供电模式中多方受益的 一个案例。这是一个地方政府主导下的多方成功合作的案例，从文中比较翔实的 数据我们可以充分看到大用户直供电所带来的明显的经济效益，甚至可以看到大 用户直供电模式在盘活电力资产存量方面的作用。但是其不足就是这是一个在地 方政府主导下，根据当地的特点而推出的一个方案，不太具备普遍推广的意义。 而且，在其合作方案中，由于地方利益占据主导地位，大用户直供电中的大用户 对于一些规费的承担明显不足。而刘春蕾的我国发电企业向大用户直供电存在 的问题及对策一文，对大用户直供电目前面临的问题做了很好的归纳，从中我 们可以看出如果要在目前的市场环境下，实施大用户直供电模式存在的困难，正 好与李晓军文章中的积极肯定形成了鲜明的对比。但是，其提出的对策却仍局限 于现有的政策，明显缺乏开拓性。所以，这也是其文章的局限性，因为目前电力 工业所进行的改革，不是以往修修补补的改革，而是要从以往的政府主导的计划 体制，形成以市场主导的模式，这是一种彻底的变革，所以我们提出的对策也必 须要从这个实际出发，才能对改革有所借鉴。 尽管大用户直供电模式得到了很大程度的认同，国家也积极开始试点，地方 政府和用电大户，包括一些供电企业都表现出了极大的热情，但反对的声音也不 绝于耳。如吴畏等写的直供电不应忽视电网就从大用户直供电模式与区域电 网争利，从电力市场规范的角度，对大用户直供电模式表达了明显的谨慎的态度。 其不足之处也很明显，因为大用户直供电模式就是要打破电网企业的垄断，所以 争利就是一定的。而其对规范电力市场的认识也有一定的缺陷，一个垄断的市场 它的规范只是表面的规范。只有一个竞争充分的市场才是真正规范的市场。而黄 4 继民等警惕：过早推行大用户直购电的“硬伤 一文，更是从大用户直供电 会肢解电网和扰乱电价机制两个方面旗帜鲜明的提出了反对大用户直供电模式 的态度。赵建财和曾鸣所写的大用户直购电模式的分析与探讨一文，也比较 详尽的写出了目前实行大用户直供电模式所带来的种种弊端，文中虽然对大用户 直供电模式作了肯定，但是其主张缓慢，有序的进行，甚至只是将其作为一种补 充手段的思想表露无疑。应该说，其主张的审慎进行大用户直供电模式改革的思 路是十分有益的，在当前各方利益错综复杂的情况下，任何一步到位或者急于求 成的想法或者措施都是不切实际的。但是，其文章认同目前的电力价格体系，认 同目前电网企业承担部分政府管理职能的模式则是其不足之处。许石慧和胡金鑫 的电力直供的经济法基础一文，比较清晰的显示了各国在推进电力直供时， 均是立法先行，经过比照，我们可以清晰的看到我们目前在推进电力直供时面临 的法律缺失甚至与目前的法律法规相悖的地方，显示了立法的紧迫。然而对于如 何弥补我国在电力直供立法方面的滞后，文章似乎并给给出明确的说法，而且过 度强调对发达国家的借鉴，则是明显对我国目前的现状缺乏直接的指导作用。张 利的浅谈我国电力工业监管问题指出，在新的经济形式和技术发展的前提下， 打破电力工业原有的体制，建立新型的电力监管模式的必然性，对我国的电力行 业管办分离，政企分开提出了很好的建议。但是，该文对我国电力工业改革的复 杂性认识不足。由于我国的政治体制的原因，电力工业改革与政府机构的改革应 该说是息息相关，如果没有政府机构合理设置，职能转变，仅仅依法成立一个全 国性的电力监管机构，也很难真正履行好职责。而今，目前的电力工业的现状也 正好印证了这一点。于良春和燕峰的完善中国电力监管机构的问题研究不仅 对传统的电力体制的弊端分析的比较透彻，对于监管理论的起源及其应用阐述清 晰，甚至对于如何建立一支高效的监管队伍也提出了很好的对策。但是其文理论 性很强，提出的对策基本都是比较粗线条的，在实践中的可操作性比较差。提供 的切实可行的解决问题的手段不够。 综合来看，在支持者眼中似乎是必由之路的大用户直供电模式，在反对者那 里看来就举步维艰，困难重重。其实，大用户直供电模式在我国作为一种新型事 物，遇到很多困难也是意料之中的事，重要的是，我们需要审慎的去对待它。现 在电监会叫停了很多一拥而上的大用户直供电，在南北各取一个试点进行试验， 5 正是一个审慎的态度。而大用户直供电模式目前遇到的许多困局，恰恰是需要在 实践中去逐步解决的。所以我们现在也不能因为大用户直供电模式面临很多困 难，就急着去反对它。既然需要打破电网企业的垄断已成为各方共识，接下来的 任务就是如何去打破电网企业的垄断，大用户直供电这种模式究竟可不可行也只 有经过实践的检验才能知道。从这个意义来看，大用户直供电模式的试点改革具 有及其重要的意义，无论成功与否，都将对我国以后电力体制改革的走向发生重 大影响。这也是本文研究的意义所在。 1 3 概念界定 所谓大用户直供电，就是由发电企业直接向用电的大户直接供应电力。这 里的大用户就是指电量消耗较大的一些用户。之所以称为大用户直供电，是因为 以前我国的电力供应模式是，发电企业所发的电，全部由电网统一收购，然后所 有的用电者只能向电网购买电力，一些用电较大的用户是不能直接向发电企业购 买电力的。 所谓的大用户，是指用电的用户在电压等级和用电容量达到一定规模和标准 的用户。在大用户直供电模式初期，这类用户一般指用电量较大的工矿企业，但 是随着大用户直供电模式的发展，关于大用户的用电规模的标准会越来越低。 关于发电侧和供电侧，由于电力工业产供销同步在瞬时完成的特点，一般人 对于发电侧和供电侧并没有很清晰的认识。其实发电侧是指发电企业，也就是电 力生产者。而供电侧一般指输配电公司，通常指电网公司及其下属的各配电站， 它提供的服务是电力的输送与配置。 1 4 研究所采用的方法 1 4 1 实证与案例分析方法： 本研究主要以台山电厂和向台山广海湾开发区内六家用电企业进行大用户 直供电试点以来的情况进行研究。采取的是案例分析，文章对案例中大用户直供 电试点的情况作了比较详细的剖析，从政策出台的背景，目前合作的情况，合作 的前景，以及目前还面临的困难都做了分析。文章对大用户直供电模式在我国全 6 国推广的前景也做了分析。但是由于本文采用的是实证案例，案例中的试点情况 仅是“单点对多点 的模式，对于在全国推广后，面临的“多点对多点 的现实 交易模式，其指导意义肯定有所欠缺，但是相信本案例中得到的经验，对于以后 的电力体制改革的深化还是具有极其重要的借鉴意义的。 1 4 2 对比研究方法： 将我国目前进行的大用户直供电试点的情况，与发达国家进行初步的比较， 放在一个国际的背景下来看待大用户直供电试点的改革。另外，由于大用户直供 电模式并不是电力体制改革唯一的出路或方案，本文将其与另外的两个方案做了 一个初步的比较。这两个方案，一个是电力交易中心；一个是两部制电价。目前， 也有不少声音认为大用户直供电模式交易量少，不具备代表性，只有设定电力交 易中心才是最终的解决之道，另外也有观点认为，实行两部制电价是以后我们电 力体制改革的重点。由于本文主要是探讨大用户直供电模式，所以对于设定电力 交易中心的模式和两部制电价都只是做了简单的介绍，没有详细一一进行介绍， 与这两种观点也只是做了一个简单的对比，其主要目的是简单比较这几种方案的 优劣，以期对大用户直供电模式的应用前景作出正确的评估。 1 4 3 大用户直供电模式虽然在各地地方政府的主导下，一直都或多或少， 或明或暗的在实行。但它作为一个打破电网企业垄断，实现供电侧的竞争的改革 思路，正式的推出是在2 0 0 5 年，由国家电力监管委员会主导。所以此前的研究 主要是理论研究或者是立足于各地的案例研究，因为没有国家统一的规范指导， 而各地的实际差异也比较大，这就导致了以前的案例研究具有一定的局限性。本 文将以电监会主导下的台山电厂与台山广海湾开发区进行试点的实际情况为案 例，来对大用户直供电模式这一新的政策做一个探讨。由于是电监会主导下的试 点，所以试点获得的情况将对大用户直供电这一新的政策模式产生重大影响，这 也是本文的创新点所在。 第二章大用户直供电改革的政策背景 2 1 我国电力体制改革的历史沿革和现行的模式 7 2 1 1 我国电力体制改革历史沿革 1 9 8 5 年以前，我国处在计划经济时代，电力工业也不例外，也是实行的国 家集中统一的计划管理体制。中央政府是整个电力工业中的决策者，也是唯一的 决策者，负责全国的电力资源配置。电力工业的各个环节，包括从煤炭资源配置， 电力投资建设，电力生产组织，电力供应销售等所有的电力经济活动，均处在计 划控制之下。这种高度集中的电力工业体制，严重制约了电力工业的健康快速发 展，并直接导致了长达2 0 多年电力紧缺的局面。所以，在1 9 8 5 年电力工业开始 改革，主要是吸引社会资金办电厂，实行“电厂大家办，电网国家管 的模式， 并初步放开了电力工业的准入与价格管制，对地方政府进行了一些放权。希望通 过以上改革措旖，达到缓解电力供应紧张得局面。到1 9 9 5 年，由于电力短缺未 见明显缓解，国家“独家办电”的垄断体制弊端日益显现，我国开始实行多家办电， 允许外商和民营资本投资电力项目，电力市场形成多元化投资主体，对当时的电 力紧张缓解，对电力工业发展起到重要推动作用。这个阶段也被认为是第一轮电 力改革。 到了1 9 9 7 年，成立了国家电力公司。这被看作是电力行业的第二轮改革开 始的标志。这轮改革以实现政企分开，打破垄断，引入竞争，优化资源配置，建 立规范有序的电力市场为目的。然而国家电力公司的建立只是初步实现了“政企 分开 ，在国家电力公司主导下的电力改革，到了2 0 0 0 年，就因为电力行业体制 和行风问题陷入媒体的批评的包围，并引发了社会各界对电力体制改革的争论。 显然，由国家电力公司这样一个居于垄断地位的实体来实施改革打破它自身的垄 断，即使从逻辑上讲也是一个悖论。所以在2 0 0 0 年l o ，成立了电力体制改革协 调领导小组，来主导中国的电力体制改革。而同年1 2 月发生的美国加州大停电 事故，给正准备向欧美市场化方向迈进的中国电力体制改革敲响了警钟，这场加 州的电力危机让很多人开始思考市场化改革可能带来的风险。不过，虽然市场化 的风险要考虑，但电力体制改革的步伐仍然要向前迈进，到2 0 0 1 年，电力体制 改革工作小组成立，这是一个比改革协调领导小组更具权威的小组，在其主导下， 电力体制改革再次提速。很快，原国家电力公司被拆分为两家电网公司和五家大 的发电集团公司，改革再次进入实质阶段。无疑，在这轮改革中，政企分开，厂 网分离成了改革取得的重要成绩。 3 2 0 0 3 年3 月，国家电监会成立，开始履行电力市场监管者的职责，初步实 现“政监分开”。2 0 0 6 年2 月，国务院转发了电力体制改革工作小组关于“十一五” 深化电力体制改革实施意见的通知，l 卜一五”电力体制改革任务确定。 回顾电力工业体制改革，从最初的多家办电，初步放开管制；到成立国家电 力公司，撤销电力工业部，实现政企分开；到分拆国家电力公司，实现厂网分离， 开始打破电力工业的垄断格局；在到成立国家电力监管委员会，初步实现“政监 分离 。整个过程，我们可以很清晰的看到，电力工业正从计划经济体制逐步转 向市场经济体制。 2 1 2 我国现行的电力工业运行模式 时至今日，我国的电力工业实行了“厂网分开，竞价上网”和发电主体多元 化。在发电侧组建了五大发电集团( 华能，大唐，国电，华电，中电投) ，在供 电侧则组建了国家电网公司和南方电网有限责任公司。而且在发电侧还有各省自 己的发电集团和一些民营资本建设的电厂，从目前的情况来看，在发电侧已经实 现了投资主体的多元化，初步形成了良好的竞争态势。但是在供电侧仍然处于两 大电网企业的垄断控制之下，还没有形成竞争的格局。而电力工业改革的核心之 一，电价的定价权，仍然是实行的政府管制。 在政府对电力工业的管理上，随着政府机构的改革和电力工业自身改革的几 度变迁，形成了目前国家发展改革委员会，国资委，电监会三架马车共同管理电 力工业的格局，其他一些部委如国家安全生产总局和财政部等相关部委在一些相 关问题上，如电力企业的安全生产，国有独资或者控股的公司向国家分红等问题 上，也对电力工业有一定的管理权限。当然，就其主要来说，仍是三架马车的格 局。这其中，国资委是代表的出资人，拥有对电力企业经营权监督和企业人事的 任免权，而电监会则是出资人以外，受政府委托对整个电力市场进行监管的机构， 发改委是政府的组成部门，它负责对整个产业的投资、运行以及大的发展做出规 划，并制定产业政策，同时代表政府拥有对电价的定价权。曾有业内专家将这种 管理模式比喻成一场篮球赛事，在这场比赛中，各电力企业是参赛选手，而国资 委是教练员，电监会是裁判员，发改委则是赛事运营商。然而，在现实运行中， 由于制度设计方面存在问题，又加上我国行政体系中固有的权责划分不清晰，这 三架马车不得不面临着越来越多的问题。我国现行的电力工业运行模式可以参见 9 下图： 图2 - 1 - 我国现行的发电供电模式 2 2 我国现行电力工业体制的困境 我国的电力工业经过一系列的改革之后，实现了装机容量的快速增长，实现 了投资主体的多元化，并且成功的建立了行业监管，独立的监管机构在逐步走向 成熟，电力体制改革取得了一定的成绩。但是，还应该看到我国目前的电力体制 仍然还存在不少问题，与发达国家相比，还存在不小的差距。需要我们进一步深 化改革，去逐步解决这些问题。 2 2 1 市场化仍然不足，普通公众无法享受到电力体制改革带来的成果。虽 然我们在发电企业侧实现了投资主体的多元化，但是在由于现行的管理体制下， 市场准入的控制权在发改委那里。毫无疑问，国有或者国有控股的企业在获得投 资兴建电厂方面有极大的优势。这也导致了在发电市场上国有资本进一步加强其 强势的地位，并有可能达到垄断地位，进一步打击外资或者民营资本进入这 一领域的积极性。虽然在发电市场上，各类国有资本之间的竞争，导致了电力工 图2 - 1 出自周波2 0 0 7 年8 月发表的中国电力工业市场化改革的问题及展望 o 图2 1 出 习波2 0 0 7 年8 月发表的中国电力工业市场化改革的问题及展望 l o 程造价的大幅度下降，但是普通的公众却无法享受到这一成果。因为在工程 造价大幅下降的2 0 0 4 年和2 0 0 5 年，同期的电价却分别平均上涨了约2 8 4 和2 5 2 分钱。这说明，电力企业自身享受了降低工程造价所带来的收益。由于市场的激 励不足，发电企业没有动力将这一收益转化为降低电价，惠及普通公众。而公众 在电力市场上，由于没有用电的选择权，即使有所不满，也只能被动的接受目前 的格局。 一 2 2 2 在电价的定价权上，仍然是政府定价，没有实现市场定价。这种情况 表明了两个方面的问题。其一，说明我国电力工业的管理体制仍有待于进一步理 顺。在我国现行的电力工业管理体制下，电价的定价权掌握在发改委的手里，而 不是电监会的手里，虽然没有理由表明定价权掌握在电监会的手里，就一定会比 在发改委手里要做的更好。但是，一般看来，代表政府和消费者对电力企业和电 力市场进行监管的电监会，无疑比发改委更有理由掌握电价的定价权。亚洲开发 银行在其一份报告中提出明确的结论：“中国电价监管的职能应完整赋予国家电 监会”。因为在亚行看来，在定价权上失去话语权，则电监会无法完成国家赋予 其推进电力体制改革的重任。当然，电价的定价权之争还只是问题的一个方面， 电力企业的绩效考核在各级国资委手中，电力企业的环保指标在环境保护部，安 全生产在国家安全生产总局，电力市场建设和交易监管在电监会，表面看起来， 各负其责，相互制约而又互不干扰，似乎可以达到很好的效果，但是从实践的效 果来看，这种多头管理的模式权威不足，管理分散，缺乏强势的监管部门。导致 在实际运行中，电力生产企业形成了利益割据，而电网企业则趁监管部门的弱势， 进一步强化了其垄断地位。所以，我们需要尽快理顺电力工业的管理体制，建立 一个强势的监管部门。这也是这几年来能源部呼声不断的原因之一。其二，政府 对电价进行定价明显不能反映出资源的实际配置与需求。在目前的情况下，无论 电价的定价权是在电监会还是在发改委，其实并无本质的区别，因为都是代表政 府用行政权力实现电价的定价。这种价格管制的做法，由于价格一旦确立以后， 本身就具有一定的刚性，而政府部门在定价时，又存在严重的信息不对称，就导 致了严重的价格扭曲。最近几年，随着政府部门逐步放开对煤炭市场的管制，开 始让市场来确定煤炭的价格，煤炭的价格开始一路走高，而电价由于仍然受到管 制，不能随意变化。由于中国的电力工业中，以煤为燃料的电力企业占总装机容 ：+ t 量的近8 0 ，这种“市场煤，计划电”的价格格局，直接导致了电力生产企业 2 0 0 8 年的全行业亏损，整个电力安全生产难以为继。这也是政府定价导致价格 扭曲所带来的必然结果。 2 2 3 对电力垄断企业监管不力。对电力垄断企业的监管，涉及到对电力生 产企业的监管和对电网企业的监管。从目前的运作来看，对电力生产企业的监管 较为有力。因为在发电侧我们形成了初步竞争的格局。但是，这种竞争还很不充 分，需要我们进一步培育市场，引入多元的投资主体，理顺电力生产企业与电网 企业之间的价格关系，以便传递市场压力，促进电力生产企业提高效率，节能降 耗，淘汰落后产能，提高企业的盈利水平。而对电网企业的监管，则较为弱势。 因为在供电侧还没有形成竞争的格局，仍然是电网公司独家购电售电的局面，电 监会面临着没有市场可以监管的尴尬。迫切需要我们在供电侧引入竞争，培育电 力交易市场，促进电力交易市场的发展，最终做到让电力交易市场来确定电价 2 3 走出困境的对策大用户直供电模式 2 3 1 大用户直供电模式是解决困境的有效手段。 通过以上的分析，我们可以看出，要走出种种困境，关键在于找到一个合适 的模式，充分发挥市场对电价的定价作用。而大用户直供电模式正是这样一种模 式。通过推广大用户直供电模式，我们可以在供电侧形成良好的竞争，打破电网 企业独家购电的局面。让电力生产企业直接与市场中的用电大户见面，自行协商 电价。这样随着交易电量的扩大，就可以逐步形成市场定价的机制。这样一来， 首先可以结束电监会与发改委电价定价权之争，有利于各职能部门厘清职责范 围，更好的各司其职。其次也有利与形成良好的压力传递机制。在大用户直供电 模式下，用户可以拥有用电选择权，这样价廉质优的电力服务就能得到更好的销 售。终端的价格压力就可以更好的促进电力生产企业降低成本，控制工程造价， 提高服务质量。 2 3 2 大用户直供电模式下的电力交易模型 大用户直供电模式下，不仅开放了大用户的选择权，甚至可以实现输电与配 1 2 电的分离，让电网公司彻底转型为“电力高速公路 ，而让