（公共管理专业论文）地方政府公共服务建设研究以渑池县为例.pdf

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定，从影响公共服务的原因入手，进行系统分析，得出加强地方政府公共服务 建设的八方面对策，如强化服务意识的切入点、政府职能转变的方式、制度建 设的措施、推进透明政府建设的方法、提高效能和执政能力的手段等等。这八 方面内容对我国完善政府公共服务职能，提升政府公共服务，加强公共服务制 度建设将有一定的帮助。 关键词：地方政府公共服务渑池县制度创新路径 a b s t r a c t 。_ 一_ - 一 a b s t r a c t t h i sa r t i c l e ”p u b l i cs e r v i c eb u i l d i n go fl o c a lg o v e m m e n ，i nm i a n c h ic o u n t y f o ra n a l y s i s ”i sa ne x p l o r a t i o no nan e wp u b l i cs e r v i c eb u i l d i n go f l o c a lg o v e r n m e n t s i n c er e f o r ma n do p e n i n g ，w i t ht h er a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，s o c i a ld e v e l o p m e n t c a nn o tm e e tt h er e q u i r e m e n t so ft h et i m e s ，i np a r t i c u l a ri nt h ep u b l i cs e r v i c e s h o w t oi m p r o v eg o v e r n m e n tc a p a c i t yi np u b l i cs e r v i c e s ，t om e e tp e o p l e sg r o w i n gd e m a n d f o rd u b l i cs e r v i c e sa n dp r o m o t ep u b l i cs e r v i c ei n s t i t u t i o n b u i l d i n g a l lo f t h e s ei s s u e s a r en e wc h a l l e n g e sf a c i n go u rl o c a lg o v e r n m e n t s ，e s p e c i a l l yc o u n t ya n dt o w n s m p g o v e n n e n t s r e s e a r c hi n t ot h ep u b l i cs e r v i c eb u i l d i n go ft h eg o v e r m e n ti ss t i l l l r l i t si n f a n c y ，m o r e o v e r ，t h e r ea r er e l a t i v e l yf e wt h e o r i e so ft h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h e r e f o r e ，r e s e a r c ho np r a c t i c a lp r o b l e m sa n da n a l y s i s o ft h ep r o sa n dc o n sw i l l d r o v i d ee x p e r i e n c ef 6 rm ep u b l i cs e r v i c eb u i l d i n go f l o c a lg o v e m m e n t i nt h i sp a p e r 。t h ei n v e s t i g a t i o no fm i a n c h ic o u n b ti ns a n m e n x i ai sb a s e do nt h e s t u d y ，w h i c hi sf r o m a l le c o n o m i c ，p u b l i cs e r v i c e ，s o c i a l ，p u b l i cs e r v i c e s a n d m a i n t e n a n c eo ft h r e ep u b l i cs e r v i c e i ts u m m a r i z e st h e s t a t u so fl o c a lg o v e r n m e n t b u i l d i n go fp u b l i cs e r v i c e s ，a n a l y z e st h e m a i np r o b l e m sa n dt h er e a s o n sf o rt h e p r o b l e m sa tt h es a m et i m e m e a n w h i l e ，i tl e a r n ss o m el e s s o n sf r o mt h e i n n o v a t i v e l o c a lg o v e r n m e n ta n dc o m e st ot h ec o n c l u s i o nf o re n h a n c i n gt h ec a p a c i t yo fl o c a l p u b l i cs e r v i c e s e s p e c i a l l y t h em i a n c h ip e t i t i o na s s e s s m e n ts y s t e m ，w e n l i n g s ”d e m o c r a c yf o r u m ”e x p e r i e n c e ，b a i m i a ot o w n s h i po f ”p a r t i c i p a t i o n ”a s w e l la s e u r o p ea n da m e r i c am a r k e tr e f o r ms o c i e t y m o d e la n dac o n t r a c to fr e n t a lm o d e l ，a l l o ft h e s eh a v eg i v e nag r e a ti n s p i r a t i o n t oi l l u s t r a t et h a tt h r o u g hi n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o n ，t h eg o v e r n m e n tc a np r o v i d eb e t t e rp u b l i cs e r v i c e s t h i sp a p e rm a i n l ya d o p t sa p p r o a c h e so fc o m p a r a t i v el i t e r a t u r es t u d y ，e m p i r i c a l a n a l y s i s b a s e do nt h ep r e v i o u ss t u d i e s ，t h i sp a p e r s t a r t sw i t ht h er e a s o n so fi n t l u c i n g p u b l i c s e r v i c ec a p a c i t y ，w h i c ha i m st og e tt h ee i g h ta s p e c t s o fs t r e n t h e n i n gt h e c a p a c 曲o fb u i l d i n gp u b l i cs e r v i c e s ，s u c ha si m p r o v i n gt h ec u t t i n gp o i n t so fs e r v l c e s e n s e t h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，s y s t e m sf o rp r o m o t i n gt r a n s p a r e n t m e a s u r e s a j l dm ee f f i c i e n c ya n dc a p a b i l i t yo fg o v e m a n c ea n ds o o n t h ee i g h t i i a b s 仃a c t a s p e c t sw i l lh a v eg r e a te f f e c t so i lt h ep u b l i cs e r v i c e ，g o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n d c a p a b i l i t i e s k e y w o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n tp u b l i cs e r v i c e sm i a n c n s y s t e mi n n o v a t i o np a t h i i i 目录 目录 1 引言1 1 1 研究背景及意义1 1 1 1 研究背景1 1 1 2 研究意义1 1 2 文献综述2 1 2 1 国外研究现状2 1 2 2 国内研究现状3 1 3 研究范围及研究内容5 1 4 运用理论工具及研究方法6 1 5 研究价值及创新之处6 2 地方政府公共服务理论分析7 2 1 政府职能的相关理论7 2 2 公共服务理论回顾8 2 3 政府公共服务的范畴1 0 3 渑池县政府公共服务现状概述1 2 3 1 政府经济服务职能1 2 3 1 1 渑池县概况1 2 3 1 2 经济发展动力1 2 3 1 3 经济发展瓶颈1 4 3 2 政府社会服务职能1 4 3 2 ，l公共教育投入明显加大1 4 3 2 2公共卫生支出不断增加1 5 3 2 3 社会保障投入快速增长1 5 3 2 4 基础设施建设投入加大1 5 3 3 政府维护社会秩序职能1 6 3 3 1 社会安全机制逐步稳固1 6 3 3 2 信访评估模式创新发展1 7 i v 目录 3 3 3 基层基础工作不断加强1 8 4渑池县政府公共服务不足及成因2 0 4 1 政府经济性服务不足2 0 4 1 1 投资环境优势不明显2 0 4 1 2 经济发展缺少人才支撑2 1 4 1 3 执政方式还不够科学2 2 4 2 政府社会性服务不足2 3 4 2 1公共服务总量供给不足2 3 4 2 2 公共服务供给结构失衡2 4 4 2 3 公共服务效率还比较低2 4 4 3 政府维护性服务不足2 5 4 3 1基层司法力量严重不足2 5 4 3 2民众参与意识还不够强2 5 4 3 3 司法不公现象仍然存在2 6 4 4 政府服务不足成因分析2 6 4 4 1 公共服务意识淡薄2 6 4 4 2 政府职能转变不到位2 7 4 4 3 传统国家体制的限制2 7 4 4 4 经济发展水平的限制2 8 4 4 5公共服务运行机制不畅通2 8 5提升地方政府公共服务的路径2 9 5 1 树立为民服务意识2 9 5 2 进一步优化政府职能3 0 5 3 打造良好的发展环境3 l 5 4 创新社会管理方式3 1 5 5 合理供给公共服务产品3 3 5 6 建立公开透明政府3 3 5 7 建立科学的绩效管理机制3 5 5 8 提高公务员队伍整体素质3 6 6 结论3 8 v 目录 参考文献3 9 致谢4 0 个人简历4 1 v i 1引言 1引言 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究背景 新公共管理运动的兴起。2 0 世纪8 0 年代以来，受到管理危机、信任危机的 困扰，西方各国开始以治理为主要内容的政府再造运动。试图通过政府再造找 到摆脱问题的新路径、模式和发展动力。在这场的公共行政改革浪潮中，提高 公共服务质量成为新公共管理主义( 其主要内容是以提高政府的绩效和服务品 质为目标，对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模改革，扬弃传 统政府包办一切的管理理念，建立以服务为导向、以公众为顾客的新的政府管 理理念) 的一项重要内容。 中国政府职能的演变。不同历史时期和不同社会发展阶段，各国政府职能 不完全一致。随着我国市场经济的快速发展和改革开放不断深入，中国原有的 以管制型管理体制逐渐不能适应时代要求。由于新的模式没有确立，政府管理 面临诸多困惑。近年来，受改革利益导向的影响，我国各级地方政府把经济发 展作为政府工作的主要方面，从而占用大量资源，政府社会职能发挥受到影 响，在公共服务领域表现尤其突出：如住房问题、环境问题、社会保障问题等 世 口o 1 1 2 研究意义 政府再造对中国政府改革的启示。为适应社会发展，加强社会政治、经济、 文化和社会事业建设，优化政府职能，中国也融入到这场声势浩大的改革尝试 中。在十一届全国人大三次会议上，政府工作报告又对建设人民满意的服务型 政府作了重要论述，指出要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力 推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众 提供良好的公共服务，维护社会公平正义。要全面正确履行政府职能，更加重 陈振明公共管理学原理北京：中国人民大学出版社，2 0 0 9 ：卜3 0 1 引言 视公共服务和社会管理。加快健全覆盖全民的公共服务体系，全面增强基本公 共服务能力。 目前，我国政治、经济、文化全面发展，社会进入全面建设小康社会的新 时期，公共需求进一步增强，对地方政府的公共服务提出新的更高的要求。优 化政府公共职能，增强受委托者服务意识，提升政府服务能力，提高服务质 量，以适应经济社会转型时期人民群众的迫切需要，是当前和今后一段时期我 国政府建设和政府改革的基本价值取向和发展方向。加强对政府服务的研究， 通过对政府服务的评判，为政府改革提供理论依据，是理论界、学术界应有的 职责。 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究现状 新公共服务理论的提出。2 0 世纪末，随着政府再造运动在西方兴起和发 展，新公共管理在实践中的表现越发突出。在登哈特夫妇的著作新公共服务 服务，而不是掌舵( t h en e wp u b l i cs e r v i c e ：s e r v i n gn o ts t e e r i n g ) d ? ，对新公共 管理理论的精髓企业家理论进行批判，提出新公共服务理论。其理论基本观 点有：( 1 ) 不仅仅重视效率， 更重视人； ( 2 ) 把公共利益放在第一位；( 3 ) n 务于公民，而非服务于客户；( 4 ) 重视公民权；( 5 ) 要具有全局性思维、战略性 思考；( 6 ) 服务，而不是掌舵。从理论视角来讲，新公共服务理论更加关注公 共利益和民主价值，更加适合于现代公民社会发展。它在承认新公共管理理论 应有价值的前提下，摒弃了其中企业家理论的固有的缺陷，是对新公共管理的 一种扬弃。 治理理论的发展。2 0 世纪9 0 年代以来，地方治理治理问题成为国际社会科 学界尤其是公共管理界研究的热点。1 9 9 2 年，世界银行年度报告把治理与发 展作为标题；1 9 9 6 年，经济合作与发展组织在总结经合国家的治理变革时也 以转变中的治理为题；1 9 9 8 年，一期治理的文章在国际社会科学杂志 温家宝在十一届全国人大三次会议上的政府工作报告 n 人民曰报，2 0 1 0 3 5 珍妮特v 登哈特罗伯特b 登哈特新公共服务一服务，而不是掌舵 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 2 一 ! ! ! 重 一 一 专门刊发。在学术领域，一些代表人物的关于治理的作品也相继出现。美国的 奥克森在其著作治理地方公共经济中，提出把公共产品的供应和生产区分 开来，认为公共产品的生产应当交给私营部门来提供，地方政府的职能在于提 供公共服务。在理查德c 博克斯的公民治理：引领2 1 世纪的美国社区 中，从公民治理的角度，提出了提高地方公共服务能力的方式方法。这些观点 虽然是以美国地方政府为对象进行研究的，对于提高我国地方政府公共服务能 力也具有借鉴意义。 公共选择理论的启示。英国早期作家罗纳德科斯的灯塔理论，阐释了灯 塔的私人收费的可能，公共产品只能由政府垄断的传统观点被有力反驳，为公 共产品引入市场机制供给提供了借鉴。公共选择理论指出，由于政府垄断服务 和信息，公民缺少对其进行有效监督和控制，致使公共产品公共服务质量下 降。僵化的规章制度、没有效的激励和竞争致使政府机构失去追求效率的动 力，也是造成政府回应能力下降的重要原因。公共服务提供的最可行办法是应 当将市场机制引入公共领域，通过建立能参与公共服务竞争的各种类型社会组 织，如：企业、政府、社会中介组织等，通过合法的途径参与竞争，生产和提 供公共服务。 总的来说，不论是管理学派别还是经济派别都主张公共服务市场化或社会 化，都承认政府在公共服务供给中的主导性作用，并就提高政府管理能力、改 善政府服务方式、提高供给公共产品效率方面给我们提供了可借鉴的方法或方 式，如合同委托、私人经营、政府补贴等。由于中西方地方政府的差异非常 大，西方理论虽有参考和借鉴价值，但不具有现成、直接的指导意义。 1 2 2 国内研究现状 著名学者张康之教授在其公共管理伦理学中，详细描述了社会治理模 式的框架。他认为：国家和政府不应凌驾于社会之上，而应把提供优质的服务 作为主要职责。它强调公共服务的实现更应体现在国家制度或体制的设置上， 国家工作人员要时时处处从公众利益出发处理公共事务。 陈振明公共管理学原理北京：中国人民大学出版社，2 0 0 9 ：卜7 0 张康之公共管理伦理学北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ：1 2 卜1 2 3 1 引言 学者刘炳香的西方国家政府管理新变革著作中，在对相关理论基础做 了详细介绍后，从如何提升政府能力，提高政府公共服务水平，巩固政党执政 的合法性基础的角度切入，对西方政府管理变革模式进行了客观表述和分析， 进一步思考了如何在新的历史条件下深化政府改革。 迟福林教授在其新发表的第二次改革中，从发展方式转型角度描绘政 府改革走向，他认为单纯地推进经济发展方式转变，还远不够，要全面推进经 济发展方式转型、社会发展方式转型以及政府转型。在作者看来，发展方式转 型有三层含义。一是发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强经济增长方式 转变；二是建立合理的政策体系和社会体制，促进社会公共需求转型；三是强 调公共服务型政府建设，加快政府转型。 在迟福林和方栓喜的加快建设公共服务型政府的若干建议中对政府的 责任进行了归纳，从经济方面讲，政府的责任是确保市场在资源配置中的基础 性作用，不应该直接作为经济主体参与市场竞争。不应依靠垄断特权与民争 利；政府应制定公平的规则，加强监管，建设有效的市场竞争秩序，在市场空 白区，为社会提供有效的公共产品和公共服务。从社会层面上讲，政府要做好 社会长远发展规划，包括提供社会保障、全面的就业、义务教育和良好的治安 环境等，确保社会健康发展；从政治方面讲，政府的权力是人民赋予的，政府 要给社会各阶层，尤其是弱势群体提供一个平等、民主和安全的制度环境。 应该说，这些理念中，有的强调政府职能的转变，有的强调政府与公民之 间关系调整，有的强调市场在公共服务产品提供中的作用，还有的强调实现公 民本位和公民意愿自主表达自我。这些都为建立服务型政府提供了有益借鉴。 胡锦涛总书记提出的科学发展观，在立足社会主义初级阶段基本国情，总 结我国发展实践，借鉴国外发展经验基础上，强调坚持以人为本，强调全面、 协调、可持续的发展方式，强调经济社会和人的全面发展，是推进各项事业的 改革和发展的方法论，也是中国共产党的重大战略思想。 科学发展观，第一要务是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可 刘炳香西方国家政府管理新变革 m 中共中央党校出版社， 2 0 0 6 迟福林第二次改革 m 中国经济出版社，2 0 1 0 迟福林，方栓喜加快建设公共服务型政府的若干建议 n 中国经济时报，2 0 0 5 4 1 引言 持续发展，根本方法是统筹兼顾。它与前面所讲很多理论不谋而合，同时也 具有自己的特色，是我国推进改革、谋划发展的根本依据。同时，在实践中， 我们要在立足社会主义初级阶段这个最大的实际，深刻分析发展面临的新课题 新矛盾基础上，借鉴国外经验，如就角色转变、服务方式转变、机制体制建设 方面进行改进，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景。 1 3 研究范围及研究内容 地方政府指中央之下的各级政府。具体包括省、市、县、乡政府。本文讨 论的是县级以下政府服务建设情况。一因县乡政府是我国行政体制设置中最基 层地方政权组织，行使着管理基层地方公共事务的职能，与广大人民群众有着 广泛、直接、密切的联系。二是因为在我们这样一个传统的农业国家，8 0 以 上人口在县域，所有问题的焦点、问题几乎都和县有牵连，推进县乡政府服务 能力建设，对重塑政府形象、实现执政为民具有广泛代表性和很大示范意义。 本文选取我国部分县乡政府作为研究对象，其存在的众多问题具有一定的代表 性。从这些问题进一步挖掘，能揭示中国体制一些深层次问题。 本文共分五大部分。第一部分导论中，从国内外现实背景出发，指出我国 地方政府的现实困惑和提升政府服务的迫切需要，并综述了国内外研究现状， 提出自己的研究内容和思路。 第二部分对政府职能进行了界定，对地方政府服务理论进行回顾，并进行 分类分析，归纳出提升地方政府服务的三个方面。 第三部分以三门峡市渑池县为例，从经济性公共服务、社会性公共服务和 维护性公共服务三个角度，对地方公共服务现状进行概括总结。 第四部分对渑池县政府公共服务方面存在问题进行剖析，并找出政府服务 不足的原因。 第五部分结合渑池县存在问题，提出加强政府服务的建议。从转化服务理 念、优化政府职能、创新供给模式、健全完善制度、提高执政能力等方面论述 了当前提高我国地方政府公共服务力的现实路径。 中央文献出版社，党建读物出版社科学发展观重要论述摘编，2 0 0 8 5 1 引言 1 4 运用理论工具及研究方法 本文以政府基本职能为理论支撑，以提升地方政府公共服务为切入点，通 过分析地方政府公共服务的现状及其存在的问题，寻求加强地方政府服务建设 的途径，以为中国基层政府改革及优化政府职能提供理论依据和现实材料。论 文按照提出问题、分析问题、解决问题的思路逐步推演，以一些地区为例进行 实证检验，提出地方政府能力建设的建议。文主要采用了文献研究法和比较研 究法，通过实证分析和规范研究相结合的方式进行研究。 1 5 研究价值及创新之处 提供社会公共服务，是现代政府的基本社会管理职能。改革开放以来，我 国经济快速发展，但伴随着发展也带来一些亟待解决的问题。 一是政府长期以来形成了重管理、轻服务、重经济、轻社会的管理思想， 把主要精力仍然化在实现g d p 增长上：二是人民群众对公共服务的需求越来越 大，国家对公共服务的资金投入不足，无法满足社会需求；三是由于制度还比 较滞后，导置政府效率不高，公共服务水平还比较低。加强政府公共服务能力 建设，满足人民的基本公共需求，推进公共服务体制创新发展，是我国地方政 府，尤其是县乡政府公共服务能力面临的新挑战。 近年来，我国地方政府公共服务建设虽然有所发展，但与人民群众日益增 长的社会公共需求相比还有一定差距，政府公共服务不到位的问题仍然很突 出，亟待进一步强化。国内对公共服务建设的研究仍处于起步阶段，很大一部 分是对新公共管理理论、新公共服务理论研究成果及西方国家行政改革情况与 经验的介绍和移植，理论成果的现实指导意义不强。从研究方法来看，大多数 采用的是规范研究，而缺乏实证研究，没能从中国现实出发，来思考公共服务 型政府建设的恰当起点、顺序和路径。在这种背景下，加强对公共服务能力建 设的研究，对于建设服务型政府、构建和谐社会都有着重要的意义。论文从中 国国情和现实出发，试图在经济水平相对较低状况下，通过制度创新，找到提 供较好的公共服务的方法。让合理的制度促进公共服务均等化，公平化。由于 缺少宽厚的理论基础和较少实证对象，分析不够深入，不够系统。 6 2 地方政府公共服务理论分析 2 地方政府公共服务理论分析 2 1 政府职能的相关理论 政府职能的普遍性。随着阶级的产生，为了实现政治统治，统治阶级通过 建立政府实现对区域内居民进行管理，使社会处于一种有序的状态，并通过对 社会提供公共产品和公共服务，从而使社会组织得以存在下去。 政府一般有四项基本职能，即政治职能、经济职能、文化职能和社会职 能。 政治职能。亦称统治职能，是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保 护国家安全，对内维持社会秩序的职能。主要包括军事保卫职能、外交职能、 治安职能、民主政治建设职能。 经济职能。是指政府为国家经济的稳定和发展，对社会经济生活进行管理 的职能。主要包括宏观调控、提供公共产品和服务及市场监管三大职能。 文化职能。是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化 事业所实施的管理。主要包括发展科学技术、发展教育、发展文化事业、发展 卫生体育职能。 社会职能。是指政治、经济、文化职能以外的政府必须承担的其他职能。 主要包括调节社会分配和组织社会保障、保护生态环境和自然资源、促进社会 化服务体系建立、提高人口质量等职能。 按照联合国政府功能分类( c o f o g ) 体系对政府职能的划分，政府职能包括： 一般公共服务、公共秩序与公共安全，社会事务( 主要有教育、医疗卫生、社会 保障、社会福利、住房、供水、文化等方面事务) ，经济服务( 主要有电力、交 通、通信等方面) 等。 从历史经验来看，政府职能在发达国家演变的规律是：逐步从以经济性服 务为主，向以社会性公共服务为主转变。党的十六届三中全会对我国政府职能 进行了明确界定，即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。 地方政府的特殊性。地方政府是指为治理一个国家地区、地域社会事务而 吴少荣，张秀岩全曰制普通高级中学思想政治 m 广东高等教育出版社，2 0 0 3 ：1 4 8 王小林，李玉珍农村公共服务的理论基础及提供机制 髓 国研网，2 0 0 6 1 2 1 9 7 2 地方政府公共服务理论分析 依法设立的中央政府以外的政府单位。不同国家对地方政府的理解有所不同， 在我国，地方政府是指依据宪法和法律产生的各级地方国家行政机关，主要包 括省、市、县和乡级人民政府。在本文，地方政府和中央政府相对应，是指中 央政府以外的各个层级的政府。 除了中央政府以外，地方政府承担大量的公共事务，主要包括：基础教育， 医疗服务，社会治安，公共设施，公共交通，环境保护，社会福利等。具体包 括： 一是教育职能。地方政府通过制定当地教育发展规划，加大对基础教育的 投入等，推动当地教育事业的发展和人力资源的有效开发。二是公共设施建设 管理职能。如对建设道路、桥梁、公园的投入等，以及对通信、水电、公共交 通等进行有效管理。三是公共福利职能。为辖区内的公民提供就业服务，对贫 困家庭进行救济等。四是保护消费者利益的职能。地方政府通过制定法律、法 规，设理监督机构，维护维护市场秩序，伎消费者的权益得到保护。五是保护 劳工权益的职能。通过规定工人最低工资标准，最低劳动保障等措施来保护弱 势群体的基本利益。六是自然资源保护职能。地方政府采取有效措施减少环境 污染，营造良好的生态环境。除此之外，各级地方政府根据职责不同，还承担 着其它大量公共服务职能。 中国经济发展水平还不够高，许多方面社会发展不均衡，中央政府面临非 常繁重的任务，需要各级地方政府分担大量社会公共事务，中央政府的服务性 政策也需要通过地方政府因地制加以实施。 2 2 公共服务理论回顾 关于政府服务的研究，中外学术界可谓百家争鸣，不同的学派观点各异， 众说纷纭。 国外有关政府职能的论述。古典时期，苏格兰经济学家亚当斯密的国富 论中，从政府与市场关系的角度对政府职能进行了界定：( 1 ) 保护个人职能， 让个人不受社会上任何组织和个人的侵害或压迫。( 2 ) 保护社会职能，在区域 范围内不受其它独立社会的侵犯。( 3 ) 建立和维护公共制度能力。根据自由经 济理论，市场经济需要的是小政府，政府不管理过多事务，只充当守夜人的角 方伟，罗辉地方政府管理学 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 6 ：6 8 2 地方政府公共服务理论分析 色；让市场完对资源进行最优配置和促进经济发展。 布坎南理论认为，政府职能不仅包括制定、修改、执行现行法律的行为， 还包括在现行法律范围内供给和提供公众所需的商品和服务。 早期资本主义社会，人们认为政府干预越少越好。随着经济的发展，人们 逐渐认识到市场虽能解决资源优化配置，提高工作效率，但对很多发展所带来 的社会问题却无能为力。特别是经济危机的到来，各国政府进一步看到对经济 干涉的必要。公共选择理论认为，政府重要职能之一就是通过对市场适当干 预，弥补市场失灵的缺陷。 中国学术界对于政府职能、能力的不同角度的理解。胡鞍刚和王绍光的中 国国家能力报告认为，政府能力是政府( 主要指中央政府) 把目标转化为现 实的能力，它单方面强调政府的自主性，主要包括有政府宏观调控能力、财政 能力、合法化能力、财政汲取能力以及强制能力等方面。 施雪华的政府权能理论将政府能力解释为，政府组织运用自身权力， 为完成职能范围的目标和任务，具有的有效地治理社会和维持自身稳定发展的 能量总和；它主要从政府职能、政府权力和政府能力互动的角度进行分析探 讨。 张成福教授在中国政府形象战略中，从政府形象角度对政府能力进行 了分析，认为政府能力是政府在社会治理过程中所具备的潜力、效力，以及与 社会互动过程中政府职能发挥的限度。 党的十七大认为，公共服务供给滞后是当前社会问题的焦点，公共服务职 能将成为政府转型期最重要的职能。 从目前中国政府的公共支出结构看，经济建设仍占支出的主要部分，成为 制约公共服务供给的重要因素。从体制方面看，政府职能转型仍不彻底，在许 多领域，政府依然承担着决策者、生产者、经营者等多种角色，集组织者、裁 判员与运动员于一身。从经济运行状况看，不公平竞争、行政性垄断广泛存 在，抑制市场活力，增加了社会公共服务成本。政府转型的核心，就是在科 亚当斯密国民财富的性质和原因的研究 m 北京：商务印书馆，1 9 9 8 ：3 9 詹姆斯m 布坎南自由、市场和国家一8 0 年代的政治经济学 m 平新桥，莫扶民译，上海三联书店 胡鞍刚，王绍光中国国家能力报告 m 辽宁人民出版社，1 9 9 3 施雪华政府权能理论 m 杭州：浙江人民出版社，1 9 9 8 ：2 6 0 3 0 0 张成福中国政府形象战略 m 北京：中共中央党校出版社，1 9 9 8 ：2 2 2 中国共产党十七大报告 9 2 地方政府公共服务理论分析 学、合理界定政府与市场边界的基础上，克服自身缺陷，处理好和市场的关 系，实现与市场的良性互动，确立以公共服务为主体的政府职能。 综上所述，学者们对政府职能、能力有不同理解和界定，但都承认政府公 共服务职能是政府的主要职能，认为提供良好公共服务是政府义不容辞的责 任。 2 3 政府公共服务的范畴 地方政府公共服务概念的界定。公共服务有广义和狭义之分。广义上的公 共服务是指政府运用其掌握的资源为社会公众提供的直接或间接服务的总称。 具体包括公共设施、公共教育、社会福利、社会保障、环境保护、警察服务、 消防救灾、科学研究等等。它既包括物质性的基础设施、如水电气等公共服 务，也包括非物质形态的公共政策、社会秩序及社会保障等公共服务。狭义的 公共服务是指政府为公共事务提供的无偿服务。它可不以物质形态，而以一定 的劳务、信息、技术等形式表现出来。在本文研究中，运用的是广义的公共服 务概念。因此，公共服务比公共产品的概念更广泛，它包括了公共产品。 同时，我们也可以把公共服务划分为纯公共服务和准公共服务。为满足整 个社会的需要而提供的服务叫纯公共服务，具有消费上的非排他性和取得方式 上的非竞争性，即不能直接购买，只能通过纳税等间接方式交易。在部分公共 领域有条件使用的服务叫准公共服务。比如说城市的公交系统，虽然政府有一 定补贴，却需要向使用者上收一定费用。地方政府公共服务是指地方政府在 既定的国家体制内，通过整合自身掌握的资源，为本级政府辖区内公众、社会 提供公共产品和公共服务的总称。 地方政府公共服务的分类。根据上述相关理论和政府公共服务概念的界 定，为了便于对地方政府公共服务进行研究，把公共服务划分为三大类，即经 济性公共服务、社会性公共服务和维护性公共服务。经济性公共服务是指政府 为保证经济平稳发展，向市场主体提供经济运行所需经济环境和基础设施的行 为，它主要包括市场秩序、创业投资环境、为服务经济发展制定的各项政策等 软件服务以及电力、交通、自来水等公用事业。社会性公共服务是指政府为公 众提供教育、卫生、社会保障、环境保护等基本社会性公共服务项目。维护公 陈振明公共管理学原理 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 9 ：卜7 0 1 0 2 地方政府公共服务理论分析 共服务是指政府为维持统治秩序、国家安全、确保国家机器正常运作而提供的 公共服务，如国防、外交、法律等。还包括公民权利保护、社会秩序维护等服 务。 国际经验表明，当人均g d p l 0 0 0 美元到3 0 0 0 美元发展阶段时，往往既是 黄金发展期，也是矛盾凸显期，突出表现为社会各阶层利益相互交织，深层次 矛盾和问题日益显现。这一阶段发展结果往往会出现两种可能：第一种是采取 了有效措施，经济和社会平稳过度，经济社会各项事业全面进步；另一种是政 府措施不得力，贫富差距扩大，大量人口失业，社会矛盾加剧，生态环境恶 化，出现经济衰退和社会动荡的局面。这两个方面从两个不同角度阐释了政府 能力的重要性。 我国人均g d p 已经达到1 0 0 0 美元3 0 0 0 美元这一区间。在这一关键时期， 政府的作用至关重要。一方面，经济发展不能放松；另一方面社会服务需求无 法满足人民群众需要，在公共服务投入上要加强；第三方面，这一时期也是社 会矛盾高发期，社会稳定责任重大；这就需要从这三方面提升公共服务能力， 即经济性公共服务、社会性公共服务和维护性公共服务。 本文结合地区案例，从公共服务三方面对政府服务进行分析研究。 黄少军服务业与经济增长 m 经济科学出版社，2 0 0 0 3 渑池县政府公共服务现状概述 3 渑池县政府公共服务现状概述 3 1 政府经济服务职能 经济职能是政府的一项基本职能，具体包括：即提供有效的产品和服务， 确保经济稳定和发展，对财富进行再分配和资源配制职能等。政府经济职能的 发挥，直接影响一个国家、区域的发展。目前，我国中西部地区，经济发展多 以竞争型和追赶型为主，处在工业化的初级阶段，工业积累相对较少，产业层 次相对较低，政府在推动经济发展方面，仍起着重要作用。 3 1 1 渑池县概况 渑池县位于河南省西部，隶属三门峡市，地处陕西、山西、河南三省交界 处。北临黄河与山西省的垣曲、夏县、平陆隔河相望，南与洛宁、宜阳相连， 东和义马与新安为邻，西界崤函与陕县接壤。渑池县国土总面积1 3 6 8 平方公 里，现有人口3 3 6 8 万，8 0 以上从事农业。由于属丘陵山区，渑池县曾长期处 于贫困状态，1 9 8 5 年为省定贫困县，1 9 9 2 年被确定为国家级贫困县。 1 9 9 8 年，全县g d p 2 2 3 4 亿元，工业增加值1 1 7 亿元，地方财政一般预算 收入1 0 5 1 亿元，农民人均纯收入1 8 9 9 元。2 0 0 8 年，全县g d p 达1 3 2 6 亿元， 工业增加值达9 5 9 亿元，地方财政一般预算收入达7 6 5 亿元，农民人均纯收入 达5 2 0 0 元。短短1 0 余年时间，主要经济指标成几倍以上的增长。渑池由一个 传统的农业县阔步迈入工业大县，由一个国家级贫困县跻身河南省2 0 强县。 3 1 2 经济发展动力 县域经济发展的动力是多方面的，主要来源于资源、服务和主观努力。 一是把发展工业作为主攻方向。渑池历界政府把工业作为县域经济发展的 主攻方向，大力实施项目带动战略。近年来，渑池全力打造一区四园 ，即渑 池县产业聚集区、天坛铝工业园、英豪煤化工园、仁村光伏产业园、果元工贸 园。形成了铝及铝深加