（公共管理专业论文）城市生活垃圾收费制度设计研究——以柳州市为例.pdf

摘要 城市生活垃圾收费制度是解决垃圾污染环境的重要经济手段，科学地制定城 市生活垃圾收费制度，将有助于改善环境，提高经济效益，促进社会公平，同时 还有助于调动公众参与改善环境的积极性，从而有助于环境的可持续发展。我国 起步阶段的垃圾收费制度，在环境和经济方面存在着诸多弊端，比如：只重垃圾 米端治理而忽略垃圾的全程治理、缺乏科学性和系统性、缺乏对环境保护的激励 手段、收费项目杂乱、交易成本高、缺乏公平性、缺乏评估机制等。 针对上述问题，本文从环境经济学理论角度，运用公共制度设计的原理和方 法，对城市生活垃圾收费制度设计进行研究。本文共分八个部分：第一章引言介 绍国内外研究现状及本文框架结构；第二章介绍国内外垃圾收费现状，指出我国 收费制度存在的问题，并提出垃圾收费制度体系框架；第三章介绍有关垃圾收费 的经济学理论和制度设计的理论；第四章分析生活垃圾收费制度的评价因子和建 立评价模型；第五章以柳州市为例进行垃圾收费制度设计的案例分析，包括收费 方式、计费依据、计费方式和收费标准等：第六章从环境效果、经济效率、公平 性和可行性四个方面，对柳州生活垃圾收费制度进行实施前的预测评估；第七章 主要介绍实施后的效果评估方法；第八章介绍与垃圾收费制度配套的一些制度和 经济手段。 本文在以下方面做了有益的尝试，为我国垃圾收费制度设计提供了参考：1 、 提出了生活垃圾收费制度设计体系框架；2 、建立了生活垃圾收费制度评价的初 步模型：3 、将公共物品定价模型灵活运用于生活垃圾收费制度实践中，为垃圾 收费标准的制订和调整提供理论依据。由于本人理论知识相对薄弱，对问题的分 析深度还有待进一步提高。 关键词：城市生活垃圾垃圾税费评价模型定价模型制度设计 制度评估 a b s t r a c t s c i e n t i f i c a l l yd r a w i n gu pan e ww a s t ec h a r g ei n s t i t u t i o nw i l lh e l pt oi m p r o v e e n v i r o n m e n t a lb e n e f i t ，e c o n o m i ce f f i c i e n c ya n df a i r n e s s a tt h es a r n et i m e ，i tw i l lh e l p t oa b s o r bp e o p l e sa c t i v i t yt oi m p r o v ee n v i r o n m e n t s oa st oi tw i l lh e l pt o e n v i r o n m e n t a lc o n t i n u o u sd e v e l o p m e n t a tp r e s e n t ，t h e r ea r em a n ye n v i r o n m e n t a la n d e c o n o m i cw e a k n e s s e so nu r b a l ld o m e s t i cw a s t ec h a r g ei n s t i t u t i o ni nc h i n a f o r e x a m p l e ，o n l yp a ya t t e n t i o nt ot h ee n do fh a n d l i n gw a s t eb u tn e g l e c tt h ew h o l ec o u r s e ； l a c ks c i e n t i f i ca n ds y s t e m a t i ci n s t i t u t i o n ；l a c ke n c o u r a g i n gm e a s u r eo fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ；c h a r g ei t e m b ei n aj u m b l e ；c o s to ft r a d eb eh i g h ；l a c kf a i r ；l a c k e v a l u a t i o ni n s t i t u t i o na n ds oo n c h a r g i n gw a s t ei so n eo fi m p o r t a n te c o n o m i cw a y s o fd i s p o s i n go fe n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n s a r o u n da b o v eq u e s t i o n s ，i ne n v i r o n m e n t a le c o n o m i c s v i e wa n dw i t ht h et h e o r y a n dw a y so fp u b l i ci n s t i t u t i o n d e s i g n ，t h i sp a p e rs t u d yd e s i g n i n gw a s t ec h a r g e i n s t i t u t i o n t h i sp a p e rd i s c u s sw i t he i g h tp a r t s ：t h ef i r s tc h a p t e ri n t r o d u c e p r e s e n t s i t u a t i o no fs t u d ya th o m ea n da b r o a d ；t h es e c o n dp a r ti n t t o d u c e p r e s e n ts i t u a t i o n o fw a s t ec h a r g ea th o m ea n da b r o a d ，p o i n tq u e s t i o n so f w a s t ec h a r g ei no u rc o u n t r y ， a n d p r o p o s et h es y s t e mo fd e s i g n i n gw a s t ec h a r g ei n s t i t u t i o n ；t h et h i r dp a r ti n t r o d u c e a n dp r o p o s ee c o n o m i c s a n di n s t i t u t i o n a lt h e o r ya b o u tw a s t ec h a r g e ；t h ef o r t hp a r t a n a l y z ee v a l u a t i o nf a c t o r sa n db u i l du pe v a l u a t i o nm o d e l ；t h ef i f t hp a r t ，t a k i n g l i u z h o uc i t ya s e x a m p l e ，i l l u s t r a t et h a th o wt od e s i g nw a s t ec h a r g ei n s t i t u t i o n ， i n c l u d i n gc h a r g es t y l e ，v a l u a t i n gb a s i s ，v a l u a t i n gs t y l ea n dc h a r g es t a n d a r da n ds oo n t h es i x t hp a r tp r e d i c tr e s u l t sb e f o r ee n f o r c e m e n ti nf o u ra s p e c t s ：l i k ee n v i r o n m e n t a l b e n e f i t ，e c o n o m i ce f f i c i e n c y , f a i r n e s sa n df e a s i b i l i t y t h es e v e n t hp a r ta n a l y z et h e w a y so fe v a l u a t i o na f t e re n f o r c e m e n t ；t h el a s tp a r ti n t r o d u c er e l e v a n ti n s t i t u t i o n sa n d e c o n o m i cw a y s t h i sp a p e rh a sd o n eu s e f u lt r yi nf o l l o w i n ga s p e c t s ：1 p r o p o s i n gt h es y s t e mo f d e s i g n i n gw a s t ec h a r g ei n s t i t u t i o n ；2 b u i l d i n gu pt h ee v a l u a t i o nm o d e l ：3 p u b l i c g o o d sp r i c em o d e lb eu s e df l e x i b l y f o rw a s t e c h a r g e t h e s et r yh a v ep r o v i d e d r e f e r e n c ef o rd e s i g n i n gw a s t ec h a r g ei n s t i t u t i o ni no u rc o u n t r y b u tb e c a u s eo fm y k n o w l e d g ei sl i m i t e d ，s o m ep r o b l e ms t i l la w a i td e e pr e s e a r c h k e y w o r d s ：u r b a nw a s t ec h a r g e ；w a s t et a xo rc h a r g e ；v a l u a t i o nm o d e l ；p r i c em o d e l ； i n s t i t u t i o nd e s i g n ；i n s t i t u t i o ne v a l u a t i o n 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名：；坟醴日期：趁型型 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版。有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 学位论文作者签名：弱穆 日期： a 移- - o 一2 s 1 1 选题的意义和目的 第1 章引言 随着我国经济和人口快速增长及城市化的快速推进，城市生活垃圾产生量也 逐年迅速增长，城市生活垃圾成为环境的主要污染源之一，如果处理不当，将对 人体健康造成威胁和危害。此外，由垃圾增多引起的原生材料及土地资源的供求 矛盾同益突出，对可持续发展影响深远，这一矛盾在人口密集的城市表现尤为突 出。城市生活垃圾的增长速度远远超过无害化处理设施的建设速度，以及环境合 理的承载消纳能力。理论上和国内外实践经验均表明，收取环境污染费( 税) 是 解决环境问题的最有效方法。为此，我国从1 9 9 4 年开征上门收垃圾服务费，收 费内容限于收集、运输服务费。从2 0 0 0 年开始，随着我国利用国债和外债资金 对环境卫生基础设施的大规模投资，许多城市的无害化垃圾处理厂相继投入使 用，为补偿部分债务和运行成本，一些城市相继丌征了垃圾处理费。由于尚处于 摸索阶段，收费制度的制定缺少科学依据和理论指导。 科学地制定城市生活垃圾收费制度，将有助于降低交易成本，提高经济效益， 同时还有助于调动公众参与改善环境的积极性，引导消费结构的调整，从而有助 于环境的可持续发展。基于这样的目标，本文拟从经济分析的角度，以公共政策 制定程序为主线，并以涉及环境的外部性理论、涉及制度经济学的交易费用理论、 涉及财政学的公共物品理论以及涉及环境定价的公共物品定价模型等为理论基 础，结合城市生活垃圾处理的特性，着重考量制度的环境效果、经济效率、公平 性和有效性，以柳州市为例，试图用经济学的相关理论分析、探讨城市生活垃圾 收费制度设计程序和方法。 1 2 国内外相关问题研究现状 国外垃圾收费政策的研究始于2 0 世纪7 0 年代，国外的研究者除通过建立分 析模型，对各种垃圾减量政策的作用机制进行理论推导外，还特别注重通过大量 的实践验证和推导结论。例如，大量的实践研究用于观察垃圾管理经济政策对居 民垃圾处理行为的影响，进而探讨经济政策对垃圾管理的作用；还有部分研究从 理论上分析和比较各种垃圾管理政策及政策组合对垃圾管理的经济效率。这些政 策主要有：计量用户收费制、押金返还制、回收补贴、最低再生含量标准等。其 中，计量收费制成为研究的焦点。如r o b i nr j e n k i n s ( 1 9 9 3 ) 在分析计量用户 收费制方面非常有代表性，她运用经济学分析技术和丰富的数据对计量用户收费 制的效率做了深入研究，认为计量收费制有助于垃圾的减量和回收；另一方面， d o nf u l l e r t o n 和t h o m a sc k i n n a m a n ( 1 9 9 6 ) 则对计量收费提出了质疑，认为 计量收费有可能导致用户乱倾倒垃圾从而产生外部不经济。相对于计量收费制， 在垃圾管理经济政策中，押金返还制是被众多研究支持的政策。t e r r ym 9 i n a n ( 1 9 9 3 ) 对押金返还制从理论上做了深入分析，认为押金返还制可以产生最佳数 量的垃圾处理量。此外，垃圾管理经济政策的组合设计成为近年来研究的一个重 要方向。例如，伯特尼等( 2 0 0 4 ) 通过探讨许多发达国家具体的环境问题，进行 各种环境政策的比较研究。 国内目前尚乏对生活垃圾收费制度的专题研究，但近十年来对相关环境经济 理论和垃圾管理政策的研究给予了较多的关注。其中厉以宁、章铮( 1 9 9 5 ) 对环 境经济的理论、方法、及政策作了较为详细的介绍；何品晶等( 2 0 0 3 ) 提供了较 为全面的包括垃圾在内的固体废物物流特性分析方法和相关基础数据；张越 ( 2 0 0 4 ) 深入地分析了环境经济政策在垃圾减量化管理上的应用；江源等( 2 0 0 4 ) 从循环经济的角度，探讨城市垃圾的可持续管理的政策措施和垃圾处理工程项目 的费用分析；陈科、梁进社( 2 0 0 2 ) 就我国城市生活垃圾计量收费方面的可行性 作了分析；孙立明、黄凯兴( 2 0 0 4 ) 在介绍美国城市垃圾现状的同时指出了我国 处理城市生活垃圾存在的问题并提出了改进建议；张越、鲁明中( 2 0 0 5 ) 探讨计 量用户收费的经济学理论研究及国外实践经验，结合中国垃圾管理实际，分析垃 圾收费政策在中国的初步实践，提出中国城市生活垃圾收费政策设计和实施的几 点思考。 以上著述、文献对本文生活垃圾收费制度设计均有重要参考价值。但由于国 外在制度、经济发展水平、市民整体素质方面均与我国存在较大差别，因此国外 垃圾收费制度方面的研究和经验，对我国虽有借鉴意义，但不宣照搬到国内。国 内垃圾收费制度正在全国范围建立，由于缺乏理论指导和实践经验，大多城市都 处于探索阶段。垃圾收费制度设计的依据是什么，评价标准应该涵盖哪些方面， 如何达到评价标准的最优效果，以及制度对垃圾管理的实际效果如何等等，这些 都是有待深入研究的问题。 1 3 研究的框架和方法 本文从环境经济学理论角度，运用公共制度设计的原理和方法，对城市生活 垃圾收费制度设计进行了研究。本文共分八个部分：第一章引言介绍了选题背景 和国内外研究现状及本文框架结构；第二章介绍了国内外垃圾收费现状，指出了 我国收费制度存在的问题，并提出了垃圾收费制度体系框架；第三章介绍了有关 垃圾收费的经济学基本理论和制度设计的基本理论；第四章分析了生活垃圾收费 制度的评价因子，初步建立了评价模型：第五章以柳州市为例进行了垃圾收费制 度设计的案例分析，包括收费方式、计费依据、计费方式和收费标准等；第六章 从环境效果、经济效率、公平性和可行性四个方面，对柳州生活垃圾收费制度进 行了实施前的预测评估；第七章主要分析了实施后的效果评估方法；第八章分析 了与垃圾收费制度配套的一些制度和经济手段。在研究中，本文主要采用了规范 性和实证性相结合的方法，运用规范分析研究应采用怎样的制度，应用实证分析 概括通过实践、经验证明是否正确的结论；比较分析法则用于与国内外收费制度 的横向比较以及柳州市收费制度实施前后的纵向比较；在研究中，还通过对基础 数据的定量分析作出推论。 1 4 研究的创新点和不足 本论文的特色与创新之处在于：将环境经济学的相关理论和公共政策的相关 原理和方法运用于生活垃圾收费制度的实际设计中，以期为国内城市生活垃圾收 费制度的设计提供实践模式。同时，在建立生活垃圾收费制度设计体系框架方面、 垃圾收费制度评价模型方面以及公共物品定价模型在垃圾收费制度实践中的灵 活运用方面做了有益的尝试，虽然不尽成熟，但希望能起到抛砖引玉的作用。 本论文的不足之处是由于本人理论知识相对薄弱，对问题的研究、分析深度 不够，导致得出的结论可能会有偏差。 1 5 本章小结 本章开篇即提出本文选题的意义和目的在于：降低交易成本，提高经济效益， 调动公众参与改善环境的积极性，从而有助于环境的可持续发展；引言还对国内 外有关垃圾收费问题的研究现状作了简要的介绍和评价；在介绍本文的框架结构 之后，指出本文的主要创新点在于垃圾收费制度评价因子分析和评价模型的建 立，以及定价模型在垃圾收费制度实践中的运用。 第2 章城市生活垃圾处理费( 税) 概述 2 1 城市生活垃圾定义及其处理费( 税) 界定 中华人民共和国固体废物污染环境防治法中对生活垃圾定义如下：生活 垃圾，是指在同常生活中或者为同常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及 法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。目前在我国，医院垃圾、污泥、 工业危险废物等要求专门处置，一般不计入城市生活垃圾。虽然生活垃圾包括建 筑垃圾，但由于建筑垃圾处理方法和成本构成都很简单，其定价方法参照生活垃 圾定价方法可以很容易计算出来，为研究方便，本文不再另外讨论。 在界定城市生活垃圾费( 税) 之前，首先了解生活垃圾的管理过程。在我国 大部分城市，生活垃圾的管理一般分三个步骤：第一步是将生活垃圾从排出地点 就近运到垃圾转运站，这一步称为收集过程；第二步是从垃圾转运站运到垃圾处 理场，这一步为运输过程；第三步是在垃圾处理场进行无害化处理，这一步简称 为处理过程。相应的，生活垃圾费( 税) 是由收集运输处理所发生的费 用。 2 2 国内城市生活垃圾处理概况 据建设部2 0 0 4 年统计数字，我国6 6 1 个建制城市，城市人口3 4 0 8 8 万“。表 2 - l 为2 0 0 2 年至2 0 0 4 年三年来我国城市生活垃圾处理状况： 表2 - 12 0 0 2 2 0 0 4 年我国城市生活垃圾统计表 年份 2 0 0 22 0 0 32 0 0 4 年湍远姑( 万n 屯年) 1 3 6 5 01 4 8 5 6 51 5 5 0 9 3 无害化处理场( 度) 6 5 l5 7 55 5 9 无害化处理能力( 吨日) 2 1 5 5 1 12 1 9 6 0 72 3 8 5 1 9 无害化处理量( 万 屯年) 7 4 0 4 4 47 5 4 4 78 0 8 8 ，7 简易处理簧( 万吨年) 3 8 4 8 7 14 6 3 l 8 34 4 5 7 6 9 无害化处理率( ) 5 4 2 45 0 7 85 2 1 2 资料来源：建设部2 0 0 2 年、2 0 0 3 年、2 0 0 4 年全国城市市容环境卫生统计年报，中华人民 共和国建设部网站；建设部2 0 0 2 年、2 0 0 3 年、2 0 0 4 年全国城市市政公用设施统计年报， 中华人民共和国建设部网站( h t t p ：啊w c i n g o v c n ) 。 4 从表2 1 可知，截止2 0 0 4 年末，我国年清运生活垃圾1 5 5 0 9 3 万吨，其中 无害化处理8 0 8 8 7 万吨，简易处理4 4 5 7 6 9 万吨，无害化处理率仅为5 2 1 2 。 建有无害化垃圾处理厂5 5 9 座，拥有无害化处理能力2 3 8 5 1 9 吨日( 折8 7 0 6 万吨年) 。通过对表2 1 的数据进步分析可知，2 0 0 2 2 0 0 4 年垃圾清运量平均 年递增6 6 ，而无害化处理能力平均年递增5 2 ，说明城市生活垃圾清运量的 增长速度超过了无害化处理设施的建设速度。 垃圾的产生量增长的重要因素之一是城市人口的增长，因此，在制度设计中 用人均垃圾产量作收费政策效果的衡量指标更具有可比性。根据对我国北京、上 海、杭州、深圳、广州、马鞍山等十个城市的人均垃圾量统计，我国城市人均生 活垃圾产生量为0 6 6 2 6 2 公斤( 日人) ，平均水平约为1 1 6 公斤( 日人) ”。但是如前所述，产生量不一定等于处理量。人们可以通过回收可利用的废弃 物来减少垃圾处理量。了解影响垃圾产生量和处理量的因素，有助于制定合理的 收费政策。 在生活垃圾收集、运输方面，目前我国大多数城市采用的是混合收集法，有 少数城市f 在探索实行分类收集法。我国于2 0 0 0 年在八个城市开展了垃圾分类 收集试点。其中，上海市完成了2 0 0 0 年上海市中心城区生活垃圾分类收集年度 目标的9 1 ，并建成了有害垃圾分拣处置站；广州市的垃圾分类收集率已达2 0 ，每天回收垃圾资源1 0 0 多吨：南京市把垃圾分类收集推向市场“。 在垃圾回收利用方面，随着我国经济的发展，垃圾成分中的有机物含量增加， 垃圾中可回收利用的比例增高。由于我国废弃物回收渠道散乱，没有形成统一的 回收体系，因此对回收量缺乏统计数据。 2 3 国、内外城市生活垃圾收费( 税) 制度现状 国外现阶段实际执行的收费方式主要有两种，高福利国家的高额税收包括了 垃圾费，些发达国家则是收税与收费并存。国外针对垃圾征收的税一般有填埋 税、产品税，如丹麦、荷兰和英国在填埋费之外另外收取填埋税，瑞典、只本、 美国等针对汽车排放污染征收的税。相对于填埋税而言，产品税是针对垃圾产生 源征收的税，具有源头减量的作用，填埋税是针对污染征收的税，具有将外部不 经济内部化的作用。除了垃圾税外，国外的垃圾收费存在多种形式的用户收费： 一种是固定费率的定额用户收费制，以户为单位均额收取：一种是可变费率的计 量用户收费制，按垃圾量的多少收费；还有一种更为灵活的是固定费率十可变费 率的方式，即规定排放量，在规定的排放量内，收取固定费用，超出规定范围则 按量收费。由于国外在制度、经济发展水平、市民整体素质方面均与我国存在较 大差别，因此国外垃圾收费制度方面的研究和经验，对我国虽有借鉴意义，但不 宜照搬到国内。 我国从9 0 年代初开征上门收垃圾服务费。收费内容限于收集、运输部分的 服务费。从2 0 0 0 年开始，随着许多城市的无害化垃圾处理厂相继投入使用，为 补偿部分债务和运行成本，一些城市相继开征了垃圾处理费。 一般地，在开征处理费前，收取的是垃圾收运服务费，性质为行政事业性收 费；在丌征垃圾处理费以后，将原来的垃圾收运服务费与新丌征的处理费合并收 取，统称为生活垃圾处理费，定性为经营服务性收费，收费主体为环卫部门。在 收费载体选择上，有的采用传统的收费员下户收取方式，有的委托税务部门或相 关公用事业部门( 如自来水公司) 代收。在费率标准上，对于家庭一般均采用固 定费率的定额费，按户收取，费额在7 元- 1 5 元户月之间：对于企事业单位， 有的按人头，有的按经营面积，有的按量，计费形式多样。 总体来说，由于目前我国垃圾收费尚处于摸索阶段，收费制度的制定缺少科 学依据和理论指导。总体上看，我国现行的垃圾收费制度存在以下一些问题：一 是只注重垃圾问题的末端治理，忽略了垃圾问题的全程治理；二是收费制度设计 缺乏系统性和理论指导，没有运用环境经济和公共决策的原理、技术和方法进行 设计和决策；三是缺乏对环境保护的长远规划，缺乏促进“三化”的经济激励手 段，不利于可持续发展，从而有失代际公平；四是收费项目杂乱，收费项目的界 定和划分不够科学；五是交易成本较高，收缴率低，从而降低了效率；六是定额 收费制有失收费的公平性。 2 4 解决城市生活垃圾问题的手段 解决城市生活垃圾问题的手段主要有强制手段、经济手段、协商手段和宣传 手段。强制手段主要指依据国家法律、行政法规、部门规章和地方规章强制执行 的手段，包括对乱倾倒垃圾、拒交垃圾费用等违章行为的处罚。经济手段包括征 收生活垃圾费、征收填埋税、产品收费、征收原生材料税、实行补贴( 补助金、 低息贷款、减免税) 、押金返还等。协商手段对建筑垃圾的排放消纳非常有效。 本文主要探讨如何应用生活垃圾收费这一经济手段来解决城市生活垃圾问题。 2 5 城市生活垃圾费f 税) 制度设计体系 城市生活垃圾费( 税) 制度是一种公共政策，其制定过程应该遵守公共决策的 6 方法、技术和规则。为克服上述我国现行垃圾收费存在的问题，本文提出了城市 生活垃圾费( 税) 制度设计体系( 如图2 - 1 ) 。 2 6 本章小结 本章就垃圾无害化处理、垃圾量、垃圾收集运输和垃圾成分等几个方面，简 要回顾了近年来国内城市生活垃圾处理概况，指出了生活垃圾收费的必要性：在 介绍国外城市生活垃圾收费( 税) 制度现状的同时，对比我国垃圾收费现状，指 出我国现行垃圾收费制度存在的问题，为解决这些问题，提出了垃圾收费制度设 计体系框架，以下的章节正是循着这一框架脉络渐次展开的。 7 图2 - 1 城市生活垃圾费( 税) 制度设计体系 8 第3 章城市生活垃圾处理费( 税) 的理论分析 3 1 循环经济理论 循环经济( c y c l ee c o n o m y ) 是一种不同于传统线性模式的、以物质闭环流 动为特征的经济。在传统经济中，通过对资源的粗放使用，以及不加回收地大量 排放废弃物的方式来实现经济的数量型增长，这种“资源一产品一废物排放”的 物质单向流动的经济模式，造成了资源短缺、环境污染和社会经济的不可持续发 展。而循环经济倡导的是“资源一产品一再生资源”的物质反复循环流动的经济 发展模式，在这种模式下，最大限度地降低污染，减少废弃物，物质和能源在不 断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，既达到经济增长的目标，同时又能 够从根本上解决环境和发展之间的尖锐矛盾。需要强调的是，在现实中，经济系 统中所有物质完全得到循环利用是难以实现的。因此循环经济具有分层次的目标 原则：首先提高资源的利用效率，避免废物的产生；其次重复使用产品，并对废 弃物加以回收再利用：最后对不能回收利用的废弃物以环境相容的方式处置废 物。这三个原则强调某个方面都是片面的。如果过分追求节约资源、避免废物， 就会影响经济发展；如果过分追求过高的回收率，可能回收利用的成本超过所带 来的环境和经济效益；如果适当适量地使用环境容量资源处置废弃物，相对于无 限地追求废物回收或源头削减的成本而言，反而可能更经济。因此，循环经济的 真正意义在于，只有确定物质不同循环方式即源头减量、回收利用、处置之间的 合理比1 箩! j - ，才能从整体上保证环境和经济效益的最大化。 城市生活垃圾作为现实经济系统中的废弃物，循环经济理论为垃圾的减量 化、资源化研究提供了理论依据。垃圾管理的策略从最初的仅注重无害化处置， 到现在更关注源头减量和提高垃圾回收利用水平。由于垃圾的产生量与经济发展 水平密切相关，又由于垃圾的回收利用水平是有限的，因此，垃圾资源化、减量 化研究的核心不是不惜一切代价降低垃圾的排放量，而是在一定经济技术条件 下，寻找垃圾源头减量和垃圾的再生利用以及垃圾最终处置之间合理的比例关 系，这样爿可能获得既有利于环境保护又符合经济效益原则的合理方案。为此， 需要借助经济外部性理论，确定垃圾的削减量与处理量之间的最佳平衡，实现循 环经济所要求的各种物质循环方式之间合理配合的比例，从而获得环境效益和经 济效益的最大化。 3 2外部性理论 外部性的原义是指某个微观经济单位的经济活动对其它微观经济单位所产 生的非市场性的影响。其中，对受害者有利的外部影响被称为外部经济，或称为 正外部性：对受害者不利的外部影响被称为外部不经济，或称为负外部性。假如 微观经济单位能 够因其产生的外 部经济而向得益 者收取相应费用， 或者因其产生的 外部不经济而向 受害者支付相应 补偿，从而使经济 意义上的外部性 不复存在，这被称 为外部影响的内 部化。 环境污染是 典型的外部不经济的例子，生产者或消费者向环境排放废物，给他人带来了不利 影响，却没有为此付出必要的代价，由于排污者的行为产生了不由其自身支付的 成本，使社会边际成本和私人边际成本发生了偏离，两者之差( 社会边际成本一 私人边际成本) 就是边际外部成本，即外部不经济的数量。如图3 1 ，污染单位 ( 如企业) 的边际收益曲线为m r ，不支付污染成本的私人边际成本曲线为m c 。， 考虑外部污染成本的社会边际成本曲线为m c 。如果不需要支付污染的夕 部成本， 在私人经济利益最大化的追求下，企业选择m c ：= m r 的均衡点m ：所对应的产量q 进行生产；而实际上，由于环境污染导致的污染成本的付出，按社会福利最大化 原则，应选择m c 】= m r 的均衡点m 。所对应的产量q 进行生产。m 。一地的成本之差 应为企业支付的边际外部成本，这也是污染收费的根据。产出量如一q 。的差值 为企业不考虑外部成本时多生产的产量，也意味着不考虑外部成本时多产生的污 染量。由于环境容量是有限的，外部不经济带来的负面效应不会自行消失，而是 在环境中积累起来，最终由整个社会花费远高于私人成本的社会成本来消除由此 产生的环境问题。在市场失灵的情况下，政府干预就成为必要。 生活垃圾的外部性成本由两部分组成：是收集一运输一处理过程中污染环境 的外部性；二是垃圾的收集一运输一处理费用。这两部分成本可以相互转移，当环 境标准要求高时，垃圾收集一运输一处理投入的费用也高，那么，收集一运输一处理 垃圾过程中污染环境的外部性成本就小；反之，收集一运输一处理垃圾过程中污染 环境的外部性成本就大。本文就是在环境标准要求高的前提下，着重讨论垃圾的 收集一运输一处理费用这部分外部成本的，这部分外部成本正是生活垃圾收费的依 据。 3 3 庇古税原理 庇古在1 9 2 0 年出版的福利经济学中提出：政府可以通过征税或补贴来 矫正错误的价格，使企业的私人成本或私人收益等于社会成本或社会收益，从而 可以有效率地配罱资源。 从图3 1 可以看出，由于外部性的存在，私人边际成本和社会边际成本不符， 其差值从m 。帆反映出来，在市场经济下，企业不会自发地减少产量，进行污染治 理，使外部成本内部化。因此，庇古提出政府可以以税收的形式进行限制，迫使 企业实现外部成本的内部化，这种对单位污染征收等于污染所造成的边际社会损 害的税收t ( t = m 。m ) ，称为庇古税。 由此衍生出污染者付费原则( p u l l u t i o np a yp r i n c i p l e ，又称为p p p 原则) ， 这原则是国际经济合作与发展组织( o e c d ) 环境委员会于1 9 7 2 年首次提出的。 其核心就是要求污染者必须为其造成的污染损失直接或间接支付费用。近年来， 对p p p 原则的迸一步扩展是把环保资源的利用也纳入p p p 原则中，即在原来“污 染者付费原则”的基础上增加了“使用者付费原则”。例如，对于那些排放量很 小、自行处理很不经济的生活垃圾排放者，最经济有效的办法就是利用集中处理 设施集中处理，这样，污染者就需要通过付费获得公共设施的使用权，这种付费 与其排污量及其所获得的环境服务质量密切相关。 3 4 环境的公共物品特性 公共物品是相对于私人物品而言，指由公共部门提供用来满足社会公共需要 的商品和服务。公共物品具有以下特征； 一是非排他性，即一些人享用公共物品带来的利益而不能排除其他人同时从 公共物品中获得的利益。公共物品的非排他性意味着可能形成“免费搭车”现象， 对公共环境而言，表现为不交纳相关费( 税) 也同样享受了环境治理的成果。有 些公共物品经过技术处理虽然可以具有排他性，但因为排除成本太高而在经济上 不可行。 二是非竞争性，即消费者的增加不引起生产成本的增加，或者说，提供公共 物品的边际成本为零。 三是由非排他性和非竞争性衍生的外部效应和效用的不可分割性。 以上三个特征可用如下公式表达： x = x 1 ( 3 - 1 ) 上式说明：任何一个消费者i 可以支配公共物品的数量x 1 都等于公共品的 总量x ：公共物品在个人之间是不可分的“。 生活垃圾处理服务具有非排他性，但不具有非竞争性。也就是说，一些人享 用生活垃圾处理服务带来的利益而不能排除其他人同时从生活垃圾处理中获得 的利益( 清洁的环境) ，这就是生活垃圾处理服务的非排他性；另一方面，消费者 ( 用户) 的增加必然引起排放垃圾的增加，从而引起生产成本的增加，提供公共 物品的边际成本不为零，这就是生活垃圾处理服务的竞争性。 3 5 交易费用理论 交易费用是新制度经济学的核心范畴。交易费用思想是科斯在1 9 3 7 年的论 文企业的性质中提出来的。科斯认为：由于现实经济生活中存在着市场交易 费用，企业取代市场实现交易有可能减少交易费用，企业的存在是为了节约市场 交易费用，即用费用较低的企业内交易代替费用较高的市场交易，是选择市场还 是选择企业，取决于两种形式的交易费用谁高谁低。科斯还认为，交易费用是界 定和保障产权的费用，获得市场信息的费用，谈判和订立契约的费用，督促契约 严格履行的费用。科斯进一步从交易费用得出制度存在的理由。科斯指出，如果 交易费用为零，不管初始权利如何配置，自由交易都会达到资源的最优利用状态； 然而，在正交易费用的情况下，法律在决定资源如何利用方面起着极为重要的作 用；在不同的经济、法律环境下，外在性问题存在不同的最佳解决办法，因此需 要在几种制度安排中进行选择，选择的依据是不同制度的交易费用的比较以及制 度变迁、操作的成本与其带来的收益的比较。制度的主要功能就是节约交易费用， 这一功能既是制度选择的标准，也是制度变迁的动因。 由于制度建设和制度变迁是一种复杂的社会活动过程，其活动内容和方式有 很大的不确定性，其成本构成也有很大的不确定性，因此其交易费用很难度量。 张五常( 2 0 0 0 ) 认为，如果我们能够指出交易成本在不同的条件下是怎样变化的， 我们就可以避开度量问题。因此，本文在评价制度效率时，对一些难以量化的 参数不作定量分析，而是假定在其它条件相同的情况下，某种特定类型的交易费 用在状况a 时与在状况b 时作定性比较分析。 又由于不同的行为主体对同一制度安排的收益和成本可能有不同的评价标 准，因此对同一制度的成本和收益的计算结果也不同。这包括；个体成本与收益， 社会成本与收益。例如，在生活垃圾收费制度中涉及到的三个行为主体：交费对 象、收费主体和政府，在新的制度安排中，交费对象需要增加费额，政府需要投 入宣传和执行成本以及增加摩擦成本，收费主体则增加了收入。这样，交费对象 和政府可能成为新制度的成本承担者，而收费主体则可能成为新制度的受益者。 因此，这三个主体对制度的成本和收益评价是不一致的。基于生活垃圾处理及其 制度的公共物品特性，本文站在社会成本和收益的角度对制度进行评价。 3 6 本章小结 本章主要是运用经济学的相关理论分析生活垃圾管理问题，以期为垃圾收费 制度设计寻求理论支撑。比如，循环经济理论为垃圾收费制度的环境效益垃 圾的减量化、资源化研究提供了理论依据；外部性理论和庇古税原理为垃圾收费 的必要性做了很有说服力的解释：环境的公共物品特性及第5 章将述及的公共物 品定价模型，则为收费标准的制订提供了依据 交易费用理论则成为收费制度经 济效益评价的理论依据。 第4 章柳州市生活垃圾处理费( 税) 制度前提 4 1 国内法律、法规及政策依据 国内有关生活垃圾的法律法规依据主要是国家法律、行政法规、部门规章和 地方性法律规范，政策依据一般是部委和地方的有关文件。 国家法律有中华人民共和囤固体废物污染环境防治法和中华人民共和 国价格法。固体废物污染环境防治法第三节生活垃圾污染环境的防治中， 规定了城市生活垃圾的主管部门、行为规范、责任分工、处理原则、设施设置等 及相应的法律责任。价格法第三章规定了政府定价的范围、定价权限、定价 程序和定价原则做了规定。 行政法规有国务院颁布的城市市容和环境卫生管理祭例。这是有关城市 市容和环境卫生管理的行政法规，也为城市生活垃圾管理提供了规范依据。 部门规章有建设部颁发的城市生活垃圾管理办法、城市建筑垃圾管理规 定和国家发改委颁发的政府制定价格行为规则、政府制定价格成本监审办 法。 地方性规范主要是省、自治区及一些被批准制定地方法规的城市，根据当地 特点制订的地方性法规和政策。 部委文件有国家计委、财政部、建设部、环保总局联合下发的关于实行城 市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化鹄通知( 计价格c 2 0 0 2 8 7 2 ) ，国 家计委、建设部、环保总局联合下发的关于印发推进城市污水、垃圾处理产业 化发展意见的通知( 计投资 2 0 0 2 1 5 9 1 ) 。 柳州是没有制订地方法规权的城市，梆州执行的有关生活垃圾管理的地方性 规范主要有广西壮族自治区实施( 城市市容和环境卫生管理条理) 办法。柳 州执行生活垃圾处理收费的地方政策有广西壮族自治区物价局、财政厅、建设厅、 环保局联合下发的转发国家计委财政部建设部环保总局关于实行城市生活垃圾 处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知( 桂价费字 2 0 0 3 5 7 号) 。 4 4 2 生活垃圾处理费( 税) 制度设计程序模型 在卡尔帕顿，大卫沙维奇( 2 0 0 2 ) 政策分析模型的基础上，结合生活垃圾 收费制度的特点，得出生活垃圾处理费( 税) 制度设计程序模型如图4 一l 。 图4 - 1 生活垃圾处理费( 税) 制度设计程序模型 4 3 柳州市生活垃圾处理现状及收费制度现状概述 4 3 1 柳州市生活垃圾处理现状 表4 一l 为2 0 0 2 年至2 0 0 5 年三年来柳州市生活垃圾处理状况： 表4 - 12 0 0 2 2 0 0 4 年柳州市生活垃圾统计表 年份 2 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 5 年清运量( 万吨年) 2 1 7 72 3 1 22 3 7 42 5 3 5 无害化处理场( 座) 1 1 2l 无害化处理能力( 吨日)8 0 08 0 08 0 0 6 5 0 无害化处理量( 万吨年) 2 1 7 42 31 22 3 7 42 5 3 5 无害化处理率( ) 9 9 8 41 0 0 l o o1 0 0 资料来源：建设部2 0 0 2 年、2 0 0 3 年、2 0 0 4 年全国城市市容环境卫生统计年报，建设部网 站；建设部2 0 0 2 年、2 0 0 3 年、2 0 0 4 年全国城市市政公用设施水平统计年报，建设部网站 ( h t t p ：w w w c i n f l o v c n ) ；柳州市环卫处( 2 0 0 5 年) 。 从表4 - i 可以计算出，2 0 0 2 2 0 0 5 年垃圾总量年平均增长5 2 2 。2 0 0 2 年 一2 0 0 5 年柳州市城市人口分别为1 2 2 3 5 万人、1 2 4 4 9 万人、1 2 6 5 4 万人、1 2 8 7 1 万人“”，由此计算出，2 0 0 2 2 0 0 5 年柳州市人均垃圾日产量分别为0 4 9 公斤人、 0 5 1 公斤人、0 5 1 公斤人、0 5 4 公斤人，2 0 0 2 2 0 0 5 年人均垃圾日产量平 均增长3 3 2 。 柳州市1 9 9 4 年一2 0 0 4 年拥有旧标准的垃圾卫生填埋场一座( 位于欧阳岭) ， 日处理垃圾能力8 0 0 吨“。2 0 0 4 年1 1 月，柳州市利用日元、国债、商行贷款建 成符合最新卫生填埋标准( c j j 9 3 - 2 0 0 3 ) 的立冲沟填埋场，同时，欧阳岭垃圾卫 生填埋场封场。立冲沟填埋场项目总投资1 4 8 8 9 2 6 万元，一期工程设计日处理 垃圾6 0 0 吨( 年递增5 ) ，场内建有医疗废弃物焚烧站一座，废弃电池贮存池一 个“。2 0 0 5 年全市拥有生活垃圾无害化处理能力6 5 0 吨同，实际垃圾处理量为 6 9 5 吨日；2 0 0 6 年全市垃圾无害化处理能力6 8 2 吨同，2 0 0 6 年1 5 月，实际 垃圾处理量为8 1 9 吨酣”，垃圾处理能力与实际需要量仍有一定差距。 柳州生活垃圾成分缺乏历年统计数据，表4 2 为2 0 0 0 年统计的垃圾构成。 表4 - 2 柳州市生活垃圾构成 有机物无机物 名 称 织 橡胶 动物植物 纸张 塑料 合计 煤灰 砖瓦 玻璃 金属 合计 物皮革 混 a u 垃 1 0 43 9 0 66 7 74 6 900 2 65 1 8 24 1 6 71 3 02 6 00 2 64 5 8 3 圾 资料来源：柳州市环卫处( 2 0 0 0 ) 。 从表4 2 可知，垃圾成分中的有机物含量为5 1 8 2 ，与我国大城市的垃圾 有机物含量相当；垃圾中纸张、塑料、橡胶、皮革等可回收