（公共管理专业论文）失地农民再就业问题研究——以无锡市锡山区为例.pdf

摘要 摘要 当前，随着城市化进程的快速推进，失地农民问题己成为影响经济发展、 社会稳定、和谐社会构建的一个突出问题，成为摆在各级党委政府面前必须尽 快切实加以解决的一个重大而现实的问题。本文采用文献法和个案实证法，在 正确把握失地农民问题理论基础、客观分析全国失地农民现状、剖析借鉴无锡 市锡山区促进失地农民实现再就业经验和教训的基础上，积极探索促进失地农 民再就业的有效途径，提出一些具有指导意义和可操作性的建议措施，切实帮 助失地农民实现再就业，从源头上解决失地农民问题。全文共六个部分。第一 部分，引言。重点介绍了研究背景、方法和意义。第二部分，理论基础和研究 文献综述。阐述了相关概念、理论和研究文献，夯实了理论基础。第三部分， 全国失地农民的基本情况及主要解决方式。重点对失地农民产生的原因、生存 境况、社会影响等进行了描述，分析比较了货币安置、社保安置、就业安置等 三种解决方式，得出了促进失地农民实现再就业才是解决失地农民问题的关键 和根本的结论。同时分析了失地农民再就业的影响因素。第四部分，无锡市锡 山区促进失地农民再就业的做法与经验。全面解剖无锡市锡山区这只“麻雀， 总结提炼该地区促进失地农民再就业的方法与成效、经验与不足。第五部分， 启示与建议。提出了解决失地农民再就业问题的一些思路与建议。最后一个部 分，结论与展望。在对全文进行简单总结的基础上，提炼出文章的主要观点和 结论，并对论文存在的问题及需要进一步深化的观点进行了阐述，大力呼吁各 级要积极行动起来，根据城市化进程的需要和失地农民的特点，及时调整现行 政策，采取有效措施，促进失地农民实现再就业，从而使他们共享改革发展成 果，共建社会主义和谐社会。 关键词：城市化，失地农民，再就业 a b s t r a c t a b s t r a c t c u r r e n t l y , w i t ht h ef a s te n f o r c e m e n to fu r b a n i z a t i o n , t h ei s s u eo fl a n d l o s i n gp e a s a n t sh a s b e c o m ea l lo u t s t a n d i n gp r o b l e mw h i c he f f e c t st h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t , s o c i a ls t a b i l i t ya n d c o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t y , a n dh a sb e c o m ea ni m p o r t a n ta n dr e a l i s t i cp r o b l e mw h i c h n o wc o n f r o n t e db yt h ec p cc o m m i t t e e sa n dt h eg o v e m m e n to fa l ll e v e l sa n dw h i c hs h o u l db e s o l v e da sq u i c k l ya sp o s s i b l e t h i sa r t i c l e ，o nt h eb a s i so fp r o p e rg r a s pt h et h e o r i e sc o n c e r n i n g t h el a n d l o s i n gp e a s a n t si s s u e ，o b j e c t i v e l ya n a l y z i n gt h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h el a n d l o s i n g p e a s a n t sn a t i o n w i d ea n dd i s s e c t i n ga n dl e a m i n gt h ee x p e r i e n c ea n dl e s s o n sd r a w nf r o mx i s h a n d i s t r i c to fw u x ic i t yc o n c e m i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h er e e m p l o y m e n to ft h el a n d - l o s i n g p e a s a n t s ，i st r y i n gh a r dt of i n dt h ee f f e c t i v ew a y st os o l v et h el a n d - l o s i n gp e a s a n t si s s u e sa n di s b o l d l yp r o p o s i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no fs t r a t e g i e sw i t hp r i o r i t yg i v e nt or e - e m p l o y m e n to f l a n d - l o s i n gp e a s a n t st oh e l pt h ep e a s a n t st ob er e - e m p l o y e da n dt os o l v et h el a n d - l o s i n gp e a s a n t s i s s u ef r o mt h er o o t t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t o6p a r t s p a r to n e ，i n t r o d u c t i o n , m a i n l yi n t r o d u c i n g t h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，m e t h o d sa n di t ss i g n i f i c a n c e p a r tt w o ，t h e o r e t i c a lb a s i sa n dt h e s u m m a r yo ft h er e s e a r c hd o c u m e n t s ，i l l u s t r a t i n gt h er e l a t e dc o n c e p t i o n s ，t h e o r i e sa n dt h e r e s e a r c hd o c u m e n t st ol a yt h es o l i df o u n d a t i o nf o rt h et h e o r e t i c a lb a s i s p a r tt h r e e ，t h eb a s i c i n f o r m a t i o na b o u tt h el a n d - l o s i n gp e a s a n t sn a t i o n w i d ea n dm a i ns o l v i n gm e t h o d s ，e m p h a s i si s l a i do nt h ei l l u s t r a t i o no ft h er e a s o n so fb e i n gt h el a n d - l o s i n gp e a s a n t s ，t h e i rc u r r e n tl i v i n g s i t u a t i o n ，i t ss o c i a le f f e c t sa n de t c ，t h ea n a l y s i so nt h es o c i a lr o o t so ft h ea r i s i n go fl a n d - l o s i n g p e a s a n t si s s u e sa n dc o m p a r i s o n sm a d ea m o n g t h r e es o l v i n gm e t h o d s 笛m o n e ys e t t l e m e n t s o c i a l i n s u r a n c es e t t l e m e n ta n de m p l o y m e n ts e t t l e m e n t t h u sc o n c l u s i o ni sd r a w nt h a tp r o m o t i o no ft h e r e - e m p l o y m e n to ft h el a n d l o s i n gp e a s a n t si st h ek e yf o rt h es o l v i n gt h el a n d - l o s i n gp e a s a n t s i s s u e a n da n a l y z i n gt h em a j o rf o r m sa n di t se f f e c t i v ef a c t o r so ft h er e - e m p l o y m e n to ft h e l a n d - l o s i n gp e a s a n t s ，p u t t i n gf o r w a r dt h ev i e w st h a tt h eg o v e r m n e n ts h o u l dt a k er e s p o n s i b i l i t i e s a n dd os o m e t h i n gt op r o m o t et h er e - e m p l o y m e n to ft h el a n d - l o s i n gp e a s a n t s p a r tf o u r , t h e m e t h o d sa n de x p e r i e n c eo fw u x ic i t yx i s h a nd i s t r i c to nt h ep r o m o t i o no fr e - e m p l o y m e n to ft h e l a n d - l o s i n gp e a s a n t s ，c o m p r e h e n s i v e l ya n a l y z i n gx i s h a nd i s t r i c to fw u x ic i t yc o n c e r n i n gt h e i s s u et os u m m a r i z et h em e t h o d sa n de f f e c t s ，e x p e r i e n c ea n dd e f i c i t so ft h ed i s t r i c tc o n c e r n i n gt h e i i a b s t r a c t p r o m o t i o nt h er e - e m p l o y m e n to ft h el a n d - l o s i n gp e a s a n t s 。p a r tf i v e ，e n l i g h t e n m e n t sa n d p r o p o s a l s t h es o l u t i o n sa n dp r o p o s a l sa r er a i s e dc o n c e r n i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no fs t r a t e g i e s w i t hp r i o r i t yg i v e nt or e - e m p l o y m e n to fl a n d - l o s i n gp e a s a n t st os o l v et h ei s s u er e l a t i n gt ot h e l a n d - l o s i n gp e a s a n t s l a s tp a r t , c o n c l u s i o n sa n do u t l o o k ， i nas i m p l es u m m a r yo ft h ef u l lt e x t o nt h eb a s i so fa r t i c l e se x t r a c t e df r o ms o m eo ft h em a i ni d e a sa n dc o n c l u s i o n s ，a n dt h ep r o b l e m s o fp a p e r sa n dt h en e e dt of u r t h e rd e e p e nt h ev i e w sw e r ee x p o u n d e d f u r t h e r e m p h a s i z i n gt h a tt h e f a t eo ft h ep e a s a n t si st h ef a t eo ft h ec o u n t r yt oc a l l0 1 1t h eg o v e r n m e n to fa l ll e v e l s ，i n a c c o r d a n c ew i t ht h ed e m a n d so f u r b a n i z a t i o na n dt h ec h a r a c t e r i s t i c so f t h el a n d - l o s i n gp e a s a n t s ， t ot i m e l ya d j u s tt h ec u r r e n t p o l i c i e sa n da d o p tt h e e f f e c t i v em e a s u r e st op r o m o t et h e r e - e m p l o y m e n to ft h ep e a s a n t st h a tt h e yw i l ls h a r et h ea c h i e v e m e n t so fr e f o r ma n dd e v e l o p m e n t a n dw i l lc o n t r i b u t et h e i re f f o r t st ob u i l dt h eh a r m o n i o u ss o c i a l i s ts o c i e t y k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o n ，l a n d - l o s i n gp e a s a n t s ，r e e m p l o y m e n t i i i 图表目录 图表目录 图目录 图3 1 浙江省历年征地情况示意图1 2 图3 2 浙江省部分农户土地被征用前后人均纯收入对比示意图1 6 图4 1锡山区失地农民就业情况示意图3 4 图4 2 锡山区失地农民培训情况示意图3 5 图4 3 锡山区失地农民第二年龄段参加城保情况示意图3 5 图4 4 锡山区失地农民再就业类型抽样分布图3 7 表目录 表3 12 0 0 3 年底山东省淄博市7 0 户农民家庭失地前后收入支出对比表1 5 表4 1 锡山区失地农民分布情况表3 2 表4 2 锡山区失地农民就业情况表3 3 表4 3 锡山区失地农民失业分布表3 4 表4 4 锡山区失地农民要求就业情况表3 6 表4 5 锡山区无业人员情况表3 6 表4 6 锡山区失地农民再就业岗位类型分布抽样调查表3 6 v i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者 卯扩年3 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年 月 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 第1 章引言 1 1 研究背景 第1 章引言 城市化进程是一个经济不断发展、工业化水平不断提高的过程，是一个国 家向现代化迈进的必然过程。实践证明，解决中国农民问题的最好方式就是减 少农民；解决中国农村问题的最佳途径就是加快城市化步伐。当我们把实现小 康的希望放在城市化的道路上时，城市化、工业化在中国古老的大地上掀起了 波澜壮阔的新篇章。城镇的铺开，改变着土地上千百年来未曾动摇过的生产方 式，也剥离出一时间手足无措的农民。一个新的社会群体随之迅速扩大：失地 农民。按照中国的国情，我们是一个农业大国，更是一个农民大国，1 3 亿人口， 农民占了9 亿。农民大国要实现现代化，的确难以想象。因此，在目前的形势 下，出现农民失地和失地农民则是必然之况、大势所趋。新中国建立以来，为 了加快我国的工业发展，为工业发展积累发展的初始资金，我们的政策向工业 倾斜，通过实行工农业产品价格剪刀差，变相地对农业进行剥夺以获取工业发 展的资金，这一政策为我国工业的快速发展创造了一定的条件。经济社会发展 到今天，我们应该已进入了“工业反哺农业”的新阶段。党的十六大提出要构 建社会主义和谐社会，而十七大则进一步提出要“努力使全体人民学有所教、 劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会 。1 和谐社会 必然要求兼顾到各个社会阶层的利益，只有这样，才能称之为和谐。在建立社 会主义市场经济体制的条件下，如何帮助失地农民解决生活出路问题，对保持 社会稳定，全面建设小康社会，促进城市化建设具有重要的现实意义和深远的 历史意义。这也是党的十六大、十七大提出构建社会主义和谐社会的题中应有 之意。无论从社会道义上、国家责任上，还是从社会的长治久安角度，政府都 必须充分考虑因工业化和城市化而失去土地的农民的问题，应该让农民也享受 到城市化和工业化带来的利益。 但是应当注意到的是：在城市化进程中，大多数失地农民已经成为最困难 l 胡锦涛高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第 十七次全国代表大会上的报告，十七大报告学习辅导百阔，北京：党建读物出版社、学习出版社，2 0 0 7 ： 3 4 第1 章引言 的社会群体，数以千万计的失地农民面临“种田无地、上班无岗、低保无份 l 和创业无资的艰难境地，引发了大量的社会矛盾。失地农民问题已成为当今时 代的敏感之源、热点之所。但是目前对失地农民问题的研究和解决主要集中在 对土地征用补偿制度的修改和征地过程中政府行为的规范上，这些研究对于解 决失地农民问题都是大有裨益的，但都属治标之策。因为城市化的进程难以阻 挡，征地补偿费受政府和市场承受能力的限制始终是有限的，一次性补偿解决 不了失地农民市民化问题，更满足不了失地农民生存和发展的长远需要。土地 对于农民而言，是最基本的生产资料也是最基本的社会保障。当农民失去土地 后，其就业权若得不到应有的保护，其生存权和发展权必然受到严重的威胁。 “授人以鱼，不如授人以渔。”因此，根据城市化进程的需要和失地农民的特 点，及时调整现行就业政策，采取有效的就业促进措施，以充分保障失地农民 就业权利的实现，才是治本之方。 1 2 研究方法 1 2 1 文献法 大量参阅以往对失地农民( 被征地农民) 问题进行研究的文献资料，从中 汲取素材与营养，消化吸收，借鉴使用，谋求新的提升。 1 2 2 个案实证法 以无锡市锡山区为例，通过实地走访有关镇村和具体农户，并以问卷的形 式抽样调查一部分失地农民，参加一些有关解决失地农民问题的专门会议，听 取和掌握大量的一手资料，并通过综合分析提出解决失地农民问题的新思路。 1 3 研究意义与目的 本文遵循理论联系实际的原则， 在正确把握失地农民问题理论基础、 旨在通过“点面结合，以点带面 的方式， 客观分析全国失地农民现状、对比分析货 l 魏敏我国失地农民就业安置策略，合作经济与科技，2 0 0 7 年2 月号下( 总第3 1 5 期) ：5 8 2 第1 章引言 币、社保、就业三种解决方式的基础上，找到解决失地农民的根本方法一促 进再就业。同时借鉴无锡市锡山区促进失地农民实现再就业的经验做法，提出 一些具有指导意义和可操作性的建议和方案，帮助失地农民实现再就业，从源 头上解决失地农民问题，使其能够真正与其他劳动人民一起共享改革发展成果， 共建社会主义和谐社会。 第2 章理论基础和研究文献综述 第2 章理论基础和研究文献综述 2 1 相关概念 一、城市化 城市化是社会生产力的变革引起的人类生产方式、生活方式以及文化思想 观念由农村向城市演变的历史过程，是一个经济、社会、文化、景观由农村形 态向城市形态的空间转变过程。1 发展经济学理论认为城市化是一个国家和地区 社会经济由城乡二元结构向城市一元化转型的过程。在这一转型过程中，农民 城市化是其实质。在发展中国家二元经济社会结构中，一方面，农业生产的边 际报酬递减，人地矛盾产生大量剩余劳动力，而剩余劳动力的生存压力构成了 劳动力向其它部门转移的动力。另一方面，由于工业的规模经济和专业化经济 程度都大大高于农业，工业部门的报酬水平也大大高于农业，因而工业部门必 然会吸引大量的资本和劳动投入，从而使工业部门得到迅速的发展。这种资本、 劳动等资源不断从农业部门转移到工业部门的工业化的过程，实质上就是经济、 人口、政治、资源等社会发展要素不断综合作用和不断向城市集中的城市化过 程。 二、农民和失地农民 农民，作为一个职业概念，它是指从事农业生产劳动和取得土地经营收入 的那部分劳动者；作为一个身份概念，它是指户口属于农村而在农村集体中拥 有土地的那部分人。农民在中国是一个人数最多的群体，在目前的户口统计上， 它是指除“非农业人口之外所有的农业人口。由于这个中国社会最庞大的群 体在城市化进程中开始迅速分化，形成职业的多样化趋势，因此，身份上的农 民概念和职业上的农民概念出现了越来越大的差距。失地农民便是在此背景下 出现的特殊群体。城市化进程中的失地农民，是指随着我国城市扩展和小城镇 建设的深入，基于城市建设用地需要，因耕地被征用而失去土地的农民。之所 以说失地农民是一个特殊群体，是因为：与普通农民相比，他们失去了作为身 份标志之一的且赖以生存的土地。没有土地这一就业保障，也就没有了自留地 l 周游城市化和城市现代化读本，江苏：江苏人民出版社，2 0 0 5 1 1 4 第2 章理论基础和研究文献综述 的自产自销、自给自足；与城市居民相比，他们还是农民，他们的思想观念、 生活方式并没有发生明显的变化，并因为就业和社会保障问题而徘徊在城市边 缘。1 三、就业 就业是指达到法定劳动年龄并具有劳动能力的劳动者，从事一定的社会劳 动并取得劳动报酬的经济活动。虽然理论界对“就业”的界定有多种表述，但 总的看来，就业具有以下几个基本特征：第一，就业主体是达到法定年龄的具 有劳动能力的人；第二，就业主体所从事的劳动必须得到社会的承认；第三， 这种劳动必须是有报酬的。2 从这一定义来看，农民在被征地之前，依靠土地从 事农业生产，并获得报酬，无疑是实现就业的。 四、失业 失业是指劳动者在有能力工作并确实在寻找工作的情况下不能得到适宜职 业而失去收入的状态，其实质是劳动者与生产资料相分离，不能进行社会财富 的创造，失去获得劳动报酬的机会。3 国际劳工组织( i l o ) 用三条标准来界定某 个人是否失业：一是没有工作，既不受雇于他人，也不自我雇用；二是当前正 在准备工作，在相应的时期内愿意被雇用或自我雇用；三是正在寻找工作，在 近期内努力寻找被人雇用或自我雇用的机会。著名经济学家凯恩斯把失业分为 “自愿性失业 和“非自愿性失业 两类。非自愿失业按其成因主要分为摩擦 性失业、结构性失业、周期性失业、季节性失业、技术性失业等类型；就表现 形式而言，失业又分为显性失业和隐性失业。显然，失地农民的失业属于“非 自愿性失业 。自愿失业不能算真正的失业。 五、再就业 再就业，就业转失业的人员重新就业的现象或状态。4 由于农民失去了土地， 与生产资料实现了最终分离，已经无法再从事原本的农业生产活动，因此，本 文的失地农民的再就业，可以简单理解为失地农民的非农就业。 l 郭金丰，李剑富失地农民：一个特殊群体及其利益保护，农业经济，2 0 0 4 年第7 期：3 。 2 李放主编沈吾爵，陈晓红副主编劳动经济学北京：科学出版社，2 0 0 7 ：1 6 7 。 3 李放主编沈吾爵，陈晓红副主编劳动经济学北京：科学出版社，2 0 0 7 ：1 6 9 。 4 辽宁省劳动和社会保障厅就业咨询，就业网，w w w 1 n j y p x g o v c n i n f o p u b 2 5 p u b t e m p l e t 。 5 第2 章理论基础和研究文献综述 2 2 理论基础 一、人力资本理论 简单来说，人力资本，是指花费在保健、教育、培训等方面的开支所形成 的资本。这种资本，就其实体形态来说，是活的人体所拥有的体力、健康、经 验、知识、社会阅历和各种技能等存量的总称。人力资本理论主要包括：( 1 ) 人力资源是一切资源中最主要的资源。( 2 ) 在经济增长中，入力资本的作用大 于物质资本的作用。舒尔茨指出：“人的知识、能力、健康等人力资本的提高对 经济增长的贡献远比物质、劳动力数量的增加重要得多。( 3 ) 人力资本的核心 是提高人口质量，教育投资是人力投资的主要部分。1 不应当把人力资本的再生 产仅仅视为一种消费，而应视同为一种投资，这种投资的经济效益远大于物质 投资的经济效益。教育是提高人力资本最基本的主要手段。人力资本制约了人 们采取行动的能力，所以具备什么样的人力资本，在一定程度上影响失地农民 的资源获取，特别是在职业获得和收入水平上更是如此。 二、社会保障理论 “社会保障 一词源于英文的s o c i a ls e c u r i t y ，它最早出现在美国1 9 3 5 年 颁布的社会保障法中，我国则是在第七个五年计划中开始使用这一提法的。 尽管各国社会保障的内容和范围差别很大，对社会保障的解释也有所不同，但 它确己存在于每一个国家。社会保障是指国家通过立法对社会成员给予物质帮 助时采取的各种措施的总和。获得保障是每一个社会成员享有的基本权利；实 行保障是国家对其成员应承担的基本义务。这是目前比较有代表性的观点。农 村社会保障应是以法律为依据，以国家、集体、农民投入为主体，对暂时或永 久丧失劳动能力或因意外事故而在生活上发生困难的农户给予物质帮助的制 度，其目的是稳定和提高农民物质文化生活质量。社会保障事业所涉及的理论 内容相当丰富，就其学派而言，有新历史主义理论、福利经济学理论、贝弗里 奇理论、社会工作理论、罗斯福的“社会安定刀理论、凯恩斯的就业理论、新 剑桥学派的分配理论、老年社会学理论、“福利国家”理论、生育理论、死亡 变动理论、“充分就业 理论、优生学理论、智力早期开发理论等等。2 三、失业理论 l 李放主编沈吾爵，陈晓红副主编劳动经济学北京：科学出版社，2 0 0 7 ：8 2 。 2 烈风劲草社会保障的概念、项目和范围，h t t p ：b l o g s i n a e o m c n2 0 0 7 年1 1 月0 8 日0 8 ：4 9 。 6 第2 章理论基础和研究文献综述 西方传统经济学的失业理论认为资本主义社会的失业主要包括自愿失业、 摩擦失业和季节性失业。这三种失业在任何时期都存在，并随着经济结构变化 而有增大的趋势。现代经济学的失业理论称为有效需求不足失业论，是著名经 济学家凯恩斯提出的一种失业理论。凯恩斯认为资本主义国家除了自愿失业、 摩擦失业和季节性失业外，还存在着大量的非自愿失业，即有效需求不足型失 业。有效需求是指总供给等于总需求的社会总需求，也就是预期能为资本家带 来最大利润的社会总需求，由消费需求和投资需求两部分组成。凯恩斯认为， 现实社会之所以经常处于小于充分就业的均衡，即存在大量的非自愿失业，其 原因就是因为有效需求不足，也就是消费需求不足和投资需求不足。要消除资 本主义社会的失业，就必须依靠国家对经济生活进行直接干预，运用宏观财政 与货币政策调节社会的有效需求，不断扩大消费需求和投资需求，消除危机和 失业，实现充分就业。 四、“可持续生计”理论 “可持续生计( s u s t a i n a b l el i v e l i h o o d s ) ”概念最早见于2 0 世纪8 0 年代末 世界环境和发展委员会的报告。1 9 9 2 年，联合国环境和发展大会将此概念引入 行动议程，主张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标。1 9 9 5 年，哥本哈根社 会发展世界峰会和北京第四届世界妇女大会进一步强调了可持续生计对于减贫 政策和发展计划的重要意义。所谓“可持续生计 ，是指个人或家庭为改善长远 的生活状况所拥有和获得的谋生的能力、资产和有收入的活动。在此框架内， 资产的定义是广泛的，它不仅包括金融财产( 如存款、土地经营权、生意或住 房等) ，还包括个人的知识、技能、社交圈、社会关系和影响其生活相关的决策 能力。1 该学说认为，土地对于农民来说，本来是一种可持续生计，只要农民手 中有土地，在通常情况下他们就可以自给自足以“满足基本需要 。因此，当土 地被征收以后，政策的着眼点就应该以一种新的可持续生计来取而代之。征地 不应简单地视为支付补偿费或置换原有资产，其思路应更为宽广：使失去土地 的农民重新建立生产力、保持进而提高他们的生活水平。一句话，应把实现失 地农民的“可持续生计”作为征地补偿安置政策的基本目标。 l 陆福兴，杨盛海论失地农民的可持续生计，湖南长沙：湖南省科学院社会学法学研究所，4 1 0 0 0 3 ，h t t p ： w w w c h i n a 0 0 1 c o m s h o w _ h d r p h p ? x n a m e 2 p p d d m v 0 & d n a m e = l 0 1 v k 2 1 & x p o s = 2 3 5 。 7 第2 章理论基础和研究文献综述 2 3 研究文献综述 事物的发展是一个不断积累的过程，学术的发展亦是如此。各类问题的发 现和确立，都离不开对以往研究成果的回顾和梳理，而已有的相关研究无疑是 未来研究的基础。长期以来，学术界围绕着失地农民与土地征用、社会保障、 就业安置等进行了广泛而深入的讨论，形成了大量的研究成果。在笔者看来， 可以将目前已有的研究划分为三种类型。 一种是调查研究类。这种研究主要采用调查和统计的方法，以相对准确直 观的各类数据来反映失地农民的生产、生活、就业、补偿以及心态等各方面的 情况，其形式主要为各种调研报告。例如国家统计局对2 8 个省( 区) 人均耕地 面积0 3 亩以下的2 9 4 2 户农户做的调查。广东省农调队对三个市( 县) 的1 0 0 个农户( 2 0 0 0 年以后被大量征用耕地) 进行的失地农民现状、心态、期望以及 存在的困难的实地调查。1 在失地农民问题研究中，此类研究成果较多。这些调 查数据对于我们了解情况、掌握实情是十分必要和重要的。然而，要理解农民， 特别是正在迅速变化中的失地农民单凭几个数字，尤其是这些数字在某种程度 上还是不可靠的或者说是有水分的，是不合适也不科学的。我们还需要具体化 的个案研究来揭示他们有血有肉的现实生活。 一种是政策分析类。这类研究又包括政策设计、政策解释与评价两大类型。 研究成果也比较丰富。政策解释与评价是对已有的政策进行研究与评估。如杨 翠迎以浙江省的1 0 个市为例，从中观层面对浙江省失地农民的养老保障制度进 行归纳与总结、分析与评价。2 李平和徐孝白针对现行征地制度分析了三个关键 问题：公共用途、补偿和程序，并在讨论了国际经验和中国的方法后提出了改 革的建议。3 土地征用制度的国际比较研究也属于这个类别。4 政策设计是在把 握失地农民问题的基础上设计出富有远见、具有实效的政策，为政治家的决策 提供方案。比较有名的是湖南省科学院社会学法学研究所的陆福兴、杨盛海以 及中国社会科学院社会政策研究中心课题组的张时飞分别在论失地农民的可 持续生计和解决失地农民问题的政策框架中提出的应把实现失地农民的 l 广东三市县失地农民调查报告，广东信息统计网h t t p - i l w w w g d s t a t s g o v e n t j f x t 2 0 0 4 0 4 0 6 _ _ 1 0 6 2 3 h t m ， 2 0 0 4 年4 月6 日。 2 杨翠迎失地农民养老保障制度的分析与评价中国农村经济：2 0 0 4 年第5 期。 3 李平，徐孝白征地制度改革：实地调查与改革建议中国农村观察，2 0 0 4 年第6 期。 4 陈婴虹土地征用制度的国际比较研究资料通讯，2 0 0 4 年第4 期。 8 第2 章理论基础和研究文献综述 “可持续生计”作为未来征地安置政策的基本目标的观点。1 张时飞更是建议采 取设计合理的补偿机制、引导和帮助失地农户积累资产、促进失地农民生产性 就业、建立普惠的社会保障机制四项措施实现目标。2 其他研究也大多认为：补 偿严重不足是当前失地农民问题的要害，提出要切实保护农民土地权益，界定 公共利益，规范政府土地征用行为；提高土地补偿标准，完善土地征用补偿机 制；赋予农民国民待遇，完善社会保障体系；改革农村集体土地使用制度，促 进城乡一体化就业、教育培训、壮大集体经济组织；为失地农民提供法律援助 等。这些政策研究提出了许多具有操作性的解决方案，涉及到政府行为、法律 规范、土地产权、社会保障等各个方面。但是，这些建议与方案只是针对失地 农民表面存在的问题提出的，基本上是“头痛医头，脚痛医脚”，每个建议之间 各自为战，缺乏理论支持和综合性的思考。这主要是因为没能从更深的层次上 探讨失地农民问题产生的根源。 还有一种是理论研讨类。理论研究不是政策研究，但是可以为政策研究提 供理论基础与学术支撑。目前，以笔者的阅读范围来看，在失地农民问题上这 类研究为数相当有限。可以说目前最缺的就是政策理论研究。杨小凯认为土地 私有化和自由买卖是一种人质机制，老百姓有了完全的私有权，财政上不依赖 执政者，而是执政者依赖私有财产所有者，这才可能真正限制执政者的机会主 义行为。3 张孝直提出中国农村地权的问题的根子在于农民与政府力量对比的关 系上。农民太弱小，政府太强大，农民既无法使自己的意志上升为法律，更无 法在政府侵犯法律界定的权利时去捍卫权利。4 洪朝辉认为农民土地财产权利的 贫困直接导致了农民的失地、失业、贫困、无家可归、苛捐杂税以及失去社会 保障。5 这些研究存在以下特点：一是从研究对象上看，缺乏直接以失地农民为 对象的研究，已有研究关注的主要是农村地权以及相关的法律或制度。没有全 面完整地回答导致失地农民问题的根源。二是研究者依据不同的学科背景所作 的讨论涉及到政治、经济、社会的各个侧面，但是缺乏一个涵盖各种主要因素 的综合性、全面性的分析框架。三是已有的研究大多是从制度入手，缺少对制 l 陆福兴，杨盛海论失地农民的可持续生计湖南长沙：湖南省科学院社会学法学研究所，4 1 0 0 0 3 ，h t t p w w w c h i n a 0 0 1 c o m s h o w 。hdrphp?xname=ppddmv0&dname=l01vk21&xpos=235 2 张时飞解决失地农民问题的政策框架中国社会科学院网，2 0 0 4 。 3 杨小凯中国土地所有权私有化的意义中国改革论坛，h t t p ： w w w c h i n a r e f o r m o r g c n c i r d b b s d vr s s a s p ? s = x h t m l & b o a r d i d - - 1l & i d - - 2 6 6 9 0 。2 0 0 4 年7 月8 日。 4 张孝直中国农村地权的困境战略与管理2 0 0 0 年第5 期。 5 洪朝辉论中国农民土地财产权利的贫困论文网，h t t p ： i l w w w v v 0 0 7 e n a r t i c l e s h o w a r t i c l e a s p ? a r t i c l e l d = 6 3 4 1 & p a g e - - - 4 。 9 第2 章理论基础和研究文献综述 度现实运行层面的考察，忽视农民的主体建构性作用。四是已有的研究多是宏 观的“面”上研究，在具体的解剖个案的“点 上研究相对不足。 本文所作的研究，笔者希望能将上述三种研究有机统一起来，从个案入手， 以理论研讨为基石，以调查研究为依据，以政策分析为目的，将关于失地农民 再就业问题的种种讨论的不同侧面政治的、经济的以及社会的、个人的统 一到一个完整的理论框架之中，力图在一定程度上弥补已有研究的不足。 1 0 第3 章全国失地农民的基本情况及主要解决方式 第3 章全国失地农民的基本情况及主要解决方式 3 1 失地农民产生的原因 城市化的过程，从本质上看，可以简单地概括为工业与农业的分离、现代 城市的建立和农业人口向都市人口的转移的过程。无论是发展经济学的理论探 讨，还是历史事实的客观反映，都印证了这样一条规律：现代城市化和工业化 造成的必然结果是，非农业生产活动将成为主要的生产活动，非农产业将成为 国民经济的支柱产业和主导产业，经济活动和经济重要性在城市集中，同时带 来资金、资源、人口的聚集。因此，随着城市产业的增长和转移以及人口的聚 集和膨胀，城市建设用地、工业用地的增加必将日益扩大对周边非城市用地和 农业人口的“侵蚀”，农民失地也就成为必然的结果。 根据国际经验和统计数据，目前我国正处于城市化加速期一压几年，城 市化水平保持年均近2 个百分点的速度增长，全国城市化率已从1 9 9 3 年的2 8 提高到2 0 0 6 年的4 6 左右，而城市经济对g d p 的贡献率己超过7 0 。伴随着 城市化的高速推进，越来越多的耕地被占用，越来越多的农民失去土地。有数 据显示，从1 9 9 0 年到2 0 0 2 年，全国非农建设占用耕地达4 7 3 6 万亩。因这些用 地主要集中在城郊和人多地少的经济较发达地区，一般人均耕地不足o 7 亩， 每占用一亩耕地就会造成1 4 人失去土地，依此推算，1 9 9 0 年到2 0 0 2 年1 3 年 间全国共有6 6 3 0 万农业人口失去赖以生存的土地。1 根据新浪网2 0 0 7 年4 月1 2 日报道，“截至2 0 0 6 年1 0 月3 1 日，我国耕地面积比上年度净减少了4 6 0 2 万 亩 2 ，按照上述标准，仅2 0 0 6 年就新增失地农民3 3 0 万人左右。如果按照全 国土地利用总体规划纲要的发展速度，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年间占用耕地 将超过5 4 5 0 万亩，这就意味着我国失地农民的队伍还将继续庞大。上述非农建 设使用土地数量，仅指依法使用的耕地，还不包括违法占用的耕地。为了保护 耕地，中央政府提出要实行最为严格的耕地保护制度，但地方政府违规征占土 地屡禁不止。据卫星遥感资料，违规用地数量一般占依法用地总量的2 0 0 0 - - - 3 0 l 常进雄土地能否换回失地农民的保障中国农村经济，2 0 0 4 年第5 期。 2 国土资源部：2 0 0 6 年我国耕地面积净减少4 6 0 万亩h t t p ：w w w s i n a , c o r m e n ，2 0 0 7 年0 4 月1 2 日1 9 ：5 4 c c t v 经济信息联播。 第3 章全国失地农民的基本情况及主要解决方式 以上。如果违规用地得不到控制，失地农民还要大大增加。以浙江省为例，浙 江省的城市化水平相对较高，由1 9 9 7 年的3 5 6 提高到2 0 0 5 年的5 6 ，比世 界4 7 的平均水平高出9 个百分点，比全国4 3 的平均水平高出1 3 个百分点。 1 而浙江省城市化的推进却是以大量农民贡献土地为代价的。有资料显示：浙江 省“八五一期间共征用集体土地5 9 7 1 万亩，年均1 1 9 4 万亩，“九五 期间征 地9 8 9 l 万亩，年均1 9 7 8 万亩，比“八五 期间增长了7 8 4 万亩，增长了6 6 。 每年土地的征用量更是逐年攀升，2 0 0 1 年全省土地征用面积增加到了4 3 4 1 万 亩，2 0 0 2 年为6 2 1 8 万亩，2 0 0 3 年达到了6 3 万亩2 。由于国家实施较为严格的 土地政策，2 0 0 4 年浙江省减少耕地4 7 7 万亩，2 0 0 5 年又减少2 0 万亩，2 0 0 6 年则反弹到4 1 8 4 万亩。3 ( 详见图3 1 ) 随着土地被大量征用，一大批祖祖辈辈 靠土地为生的农民成为了“失地农民 。若按照城郊农民人均0 7 亩计算，这 就意味着浙江省累计有失地农民