（公共管理专业论文）广州市国税局税源精细化管理的研究.pdf

摘要 随着形势的不断发展变化，税源的多样性、流动性、隐蔽性特点越来越明显，税 务部门对税源的管理难度越来越大，目前我国的税源管理体系不是很完善，税源管理 能力和水平跟不上税收形势的发展需要，世界银行和国际货币基金组织专家认为中国 税务部门整体征收率在7 0 左右，税源流失情况严重。税源管理是税收征管工作的核心 和首要环节，因此，如何认识税源管理的涵义和内容，如何强化税源管理，已成为人 们日益关注的热点和焦点问题。 近年来，国家税务总局提出：“要大力实施科学化、精细化管理，全面提高税收征 管的质量和效率。 如何全面正确地理解和贯彻实施科学化、精细化管理，如何尽可能 突破精细化管理制约因素的“瓶颈”，通过提升税源管理的精细化管理水平，不断提高 税收征管质量和执法水平，是摆在税务机关面前亟待解决的问题。 本文从税源管理的定义、内容、重要性、实现途径、组织体系等方面介绍了税源 管理的基础理论，通过回顾现行税源管理模式的成效，结合广东省广州市国家税务局 税源管理的实际分析当前税源管理模式存在的主要问题，并进一步提出要推进科学化、 精细化管理，完善税源管理，从制度上解决“疏于管理，淡化责任 的顽疾，从而有 效堵截税源管理的漏洞。 一是对税收精细化管理的理论基础进行了系统研究。根据企业精细化管理思想和 原则，认为精益企业理论是税收精细化管理的理论来源和理论基础，使税收精细化管 理的理论基础更加扎实，有利于人们更加深入地理解和认识税收精细化管理论，更加 自觉地以精细化管理理论服务于税收管理实践； 二是对税收精细化管理进行了系统的探讨。从税收精细化管理概念界定入手，归 纳出税收精细管理的内涵、作用、原则，运用精细化管理原理，深入论述精细化管理 在税务组织机构、征管业务流程、税源监控和税收制度优化方面的应用； 三是抓住制度落实的薄弱环节，就构建税源精细化管理的组织机构、工作流程、 i l 摘要 信息反馈机制、落实税收管理员制度，提出具有较强操作性的方法和手段，具有一定 的创新性和应用价值。 关键词：税源；管理；广州 i i i a b s t r a c t a b s tr a c t a st h es i t u a t i o nc o n t i n u o u s l yd e v e l o p s ，r e v e n u es o u r c e s c h a r a c t e r i s t i c so f m u l t i f o r m i t y , f l u i d i t ya n dc o n c e a l m e n tb e c o m em o r ea n d m o r eo b v i o u s ，a n dt h i sm a k e si th a r d e rf o rt a x a u t h o r i t yt om a n a g er e v e n u es o u r c e s a tp r e s e n t ，r e v e n u es o u r c em a n a g e m e n ts y s t e mi ss t i l l i m p e r f e c t ，a n dt h ec a p a b i l i t yo fm a n a g e m e n td o e s n tk e e pu pw i t ht h ed e v e l o p i n g r e q u i r e m e n to ft h er e v e n u es i t u a t i o n w o r l db a n ka n di n t e r n a t i o n a lm o n e t a r yf u n ds a i dt h a t c h i n a st o t a lt a xc o l l e c t i o nr a t ew a sa b o u t7 0 w h i c hm e a n tas e v e r ed r a i no fr e v e n u e s o u r c e s r e v e n u es o u r c em a n a g e m e n ti st h ec o r ea n dm o s tp r i n c i p a ll i n ko ft a xc o l l e c t i o n a c c o r d i n g l y , i th a sb e c o m eah o t s p o tt ou n d e r s t a n dt h ec o n n o t a t i o na n dc o n t e n to fr e v e n u e s o u r c em a n a g e m e n t ，a n df i n do u tt h ew a yt os t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n t r e c e n t l y , s t a t et a x a t i o na d m i n i s t r a t i o nh a sb r o u g h tf o r w a r dt h a tw es h o u l dp u t m a n a g e m e n t 、i t hs c i e n t i f i c a t i o n ，p r e c i s i o na n dr e f i n e r yi np r a c t i c e ，s oa st oc o m p l e t e l y e n h a n c et h eq u a l i t ya n de f f i c i e n c yo ft a xc o l l e c t i o n n o w a d a y s ，t h em o s tu r g e n tp r o b l e mf o r t a xa u t h o r i t yt os o l v ei sh o wt ob r e a kt h eb o t t l e n e c ko fa c t u a l i z i n gp r e c i s ea n dr e f i n e d m a n a g e m e n t ，a n dt h o r o u g h l ye n h a n c et h el e v e lo fr e v e n u es o u r c em a n a g e m e n t t h i se s s a yi n t r o d u c e st h eb a s i ct h e o r yo fr e v e n u es o u r c em a n a g e m e n tf r o ms u c ha s p e c t s a si t sd e f i n i t i o n ，c o n t e n t ，s i g n i f i c a n c e ，a p p r o a c h e st oa c h i e v e ，o r g a n i z a t i o ns y s t e m ，e t c f u r t h e r m o r e ，t h i se s s a yw h i c ht a k e sar e v i e wo ft h ea c h i e v e m e n to ft h ep r e s e n tp a t t e r no f r e v e n u es o u r c em a n a g e m e n t ，a n a l y z e st h em a i np r o b l e m sc a u s e db yt h ep r e s e n tp a t t e r n a c c o r d i n gt og u a n g z h o u sr e a l i t y , a n db e s i d e sp u t sf o r w a r dt h a tw es h o u l da d v a n c es c i e n t i f i c ， p r e c i s ea n dr e f i n e dm a n a g e m e n t ，a n di m p r o v et h em a n a g e m e n tb yp r e v e n t i n gc a r e l e s s m i s t a k e s ，s oa st ob l o c kt h el o o p h o l e sw i t h i nt h em a n a g e m e n t f i r s t ，t h i se s s a ym a k e ss y s t e m i cr e s e a r c ho nt h eb a s i ct h e o r yo fp r e c i s ea n dr e f i n e d m a n a g e m e n t a c c o r d i n gt o t h ep r i n c i p l eo fr e f i n e dm a n a g e m e n t ， r e v e n u es o u r c e i v m a n a g e m e n tr o o t si ne n t e r p r i s em a n a g e m e n t ，w h i c hh e l p sp e o p l ea p p r e h e n dr e v e n u es o u r c e m a n a g e m e n ti n - d e p t ha n dp u tt h et h e o r yi n t op r a c t i c e s e c o n d ，t h i se s s a yp r o b e si n t or e v e n u es o u r c em a n a g e m e n t s t a r t i n gw i t ht h e c o n c e p t i o no ft h em a n a g e m e n t ，i tg i v e sac o n c l u s i o no ft h ec o n n o t a t i o n ，f u n c t i o na n d p r i n c i p l eo ft h em a n a g e m e n t ，a n de x p o u n d si t sa p p l i c a t i o ni nt h ef i e l d so ft a x a t i o n o r g a n i z a t i o n ，p r o c e d u r eo ft a xc o l l e c t i o n ，s u p e r v i s i o no fr e v e n u es o u r c e ，a n di m p r o v e m e n to f t a x a t i o ns y s t e m t h i r d ，t h i se s s a yb r i n g sf o r w a r do p e r a b l em e t h o d sa n da p p r o a c h e st ob u i l d i n gu pt h e f r a m e w o r k ，p r o c e d u r e ，f e e d b a c ks y s t e ma n dt a xc o l l e c t o rs u p e r v i s o r ys y s t e mo fr e v e n u e s o u r c em a n a g e m e n t ，w h i c hi si n n o v a t i v ea n da p p l i c a t i v e k e yw o r d s ：r e v e n u e ；s o u r c e ；m a n a g e m e n t ；g u a n g z h o u v 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻读学位期间论文 工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文 的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编 本学位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明 作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 西北大学学位论文独创性声明 蚴噼标髓。 文作嚣魄 学位论文作者签名：y p 1 绪论 1 1 论文选题背景及意义 1 绪论 税源是税收收入的来源，而税源管理是税务机关根据有关税收法律、法规对纳税 人的应纳税额，通过一系列规范的现代方法和手段，进行采集、监控和分析，以进一 步加强税收征管力度，最大限度地缩小潜在税源与实际税收之间差距的一系列税收管 理活动。1 9 9 4 年税制改革以来，我国税收收入快速增长，全国税收总收入从1 9 9 3 年 的4 0 0 0 多亿元增长到2 0 0 6 年3 7 6 0 0 多亿元 。税收收入的快速增长，不断壮大着国 家的财政实力，为经济和社会发展提供了持续不断的强大资金支持。然而，随着形势 的不断发展变化，税源的多样性、流动性、隐蔽性特点越来越明显，税务部门对税源 的管理难度越来越大，目前我国的税源管理体系不是很完善，税源管理能力和水平跟 不上税收形势的发展需要，世界银行和国际货币基金组织专家认为中国税务部门整体 征收率在7 0 左右，经济学家胡鞍刚和统计学家张荛庭的结论是我国税务部门整体征 收率在5 0 一6 0 之间，税源流失情况严重固。税源管理是税收征管工作的核心和首要 环节，因此，如何认识税源管理的涵义和内容，如何强化税源管理，已成为人们日益 关注的热点和焦点问题。近年来，国家税务总局多次在全国税收征管工作会议上提出： “要大力实施科学化、精细化管理，全面提高税收征管的质量和效率。 如何全面正 确地理解和贯彻实施科学化、精细化管理，如何尽可能突破精细化管理制约因素的“瓶 颈 ，通过提升税源管理的精细化管理水平，不断提高税收征管质量和执法水平，是 摆在税务机关面前亟待解决的问题。本文按照这一思路，结合所在单位税收征管实际 情况，对税源精细化管理制度的建立和实施进行理性的探讨和思考。 1 2 本文的研究方法 本文从广东省广州市国家税务局税源管理的实际出发，运用理论与实践相结合、 全国税收总收入数据，中国税务年鉴，1 9 9 3 全国税收总收入数据，国家税务总局税收快报，2 0 0 6 中国税收报告编写组， 中国税收报告2 0 0 6 ，人民出版社，第2 6 8 页 1 绪论 规范分析与实证分析相结合，采用经济学、统计学、管理学等理论研究方法，从经济 税源结构、税源质量、税收征收力度方面分析了税源管理中存在的主要内部问题。遵 循税收科学化、精细化管理的理念，根据国家税务总局提出“以纳税申报和优化服务 为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理 的税收征管模式， 就建立税源管理精细化制度进行系统研究，抓住制度落实的薄弱环节，就构建税源精 细化管理的组织机构、工作流程、信息反馈机制、落实税收管理员制度，提出具有较 强操作性的方法和手段，具有一定的创新性和应用价值。 1 3 本文的创新点 国家税务总局提出的科学化，精细化管理，仅仅是针对“疏于管理，淡化责任 的现实提出的治税理念，还没有形成一套系统的促进税收科学化、精细化管理贯彻落 实的制度体系，甚至如何对“税收科学化、精细化管理 进行准确定义，还在全国各 地税务部门的实践探索中，有待进一步归纳和总结。 本文从税源管理的定义、内容、重要性、实现途径、组织体系等方面介绍了税源 管理的基础理论，通过回顾现行税源管理模式的成效，分析当前税源管理模式存在的 主要问题，并进一步提出要推进科学化、精细化管理，完善税源管理，从制度上解决 “疏于管理，淡化责任”的顽疾，从而有效堵截税源管理的漏洞。一是对税收精细化 管理的理论基础进行了系统研究。根据企业精细化管理思想和原则，认为精益企业理 论是税收精细化管理的理论来源和理论基础，使税收精细化管理的理论基础更加扎 实，有利于人们更加深入地理解和认识税收精细化管理论，更加自觉地以精细化管理 理论服务于税收管理实践；二是对税收精细化管理进行了系统的探讨。从税收精细化 管理概念界定入手，归纳出税收精细管理的内涵、作用、原则，运用精细化管理原理， 深入论述精细化管理在税务组织机构、征管业务流程、税源监控和税收制度优化方面 的应用；三是抓住制度落实的薄弱环节，就构建税源精细化管理的组织机构、工作流 程、信息反馈机制、落实税收管理员制度，提出具有较强操作性的方法和手段，具有 一定的创新性和应用价值。 _ _ _ 。_ _ - 。_ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ - _ _ - _ _ - _ _ _ 。_ _ _ _ _ 。_ _ _ _ - _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ - 。_ _ 。一 谢旭人，贯彻十六届三中全会精神，稳步推进税收制度改革，税务研究，2 0 0 4 ，第1 期，第3 页 2 2 税源管理理论及研究现状 2 税源管理理论及研究现状 2 1 税源管理基础理论 2 1 1 税源管理的概念和内容 税源是指形成税款的经济来源，或者说税收收入的源泉，是税收的最终出处。税 源可以分为广义税源、狭义税源和综合性税源。广义税源是指根据我国现行有关税法 规定可能产生税收的一切社会资源，包括各种社会、经济活动中形成的物质生产量、 业务交易量、新创造的价值、占用的社会资源、劳动所得及某些特定的经济行为。狭 义税源是指直接产生某一具体税种并据以计算这一税收数量的经济量或行为活动量， 也就是我们通常所说的税基，典型的狭义税源有计税收入和计税产销量。综合性税源 是指若干不同税种追根溯源以同一经济活动量为代表涵盖各税种税源所形成的税源概 念，最具代表性的综合性税源即是企业经营收入，追根溯源它是增值税、消费税、营 业税和企业所得税等若干税种的共同税源。所以，我们经常把企业收入直接简单地称 为税源。 所谓税源管理，就是指以税务机关为主体，其他相关部门配合，以现行税收的法 律法规为基础，实现纳税申报的税收收入最大化、使之趋近于按照税法规定的标准计 算的应征税额所进行的管理活动。税源管理既包括对经济总量的了解和对各税基的掌 握，又包括对税源的货币形态和纳税人户数等的管理。由此可见，税源管理既要把握 和分析已经实现的税收规模、税收结构和客观规律，又要把握和分析没有实现的税收 规模和税收结构的发展趋势以及存在的问题、原因和对策。从征税人和纳税人双方的 征纳关系来看，税收执法管理包括三个方面的内容：一是税源管理，二是征收管理， 三是稽查管理。其中，税源是税收的基础，因而税源管理成为税收执法管理的重要基 础和核心。 经济状况决定税收状况，经济总量决定税收总量，经济结构决定税收结构，经济 焦瑞进，税源监控管理及其数据应用分析，中国税务出版社，2 0 0 5 年，第4 4 页 中国国际税收研究会课题组，当代税源管理新论，人民出版社，2 0 0 5 ，第8 页 2 税源管理理论及研究现状 增长决定税收增长。所以，首先要进行宏观税源管理，包括税收规模和税收结构综合 统计分析和计划预测的主要内容。但是，理论上潜在的税收要变成现实的税收，要靠 各类纳税人根据法律法规自觉进行税务登记和纳税申报，同时要靠征税人即税务机关 和税务人员对属地范围内纳税人的户数及其基本情况，包括纳税人的姓名、电话、地 址、生产经营主业和主产品等的了解和把握，以尽量减少漏征漏管户。因此，税源管 理的主要内容是：首先要管好纳税人的户数，了解税人的基本情况，做到不漏管、不 漏征。税收是纳税人缴纳的，纳税人是纳税主体。不了解和把握纳税人的户数和基本 情况，税源管理乃至整个税收管理就会成为无源之水和无本之木。二要了解和把握当 期纳税人的生产经营状况、销售状况以及投资状况，包括纳税人生产经营的物流和资 金流状况。三要了解和把握纳税人的财务核算情况和纳税申报的真实情况。四要了解 和把握纳税人的税收潜力和税收能力，并对同一行业不同类型的纳税人、不同行业同 一类型的纳税人进行税收统计分析和纳税评估。五要对各类纳税人的纳税真实程度进 行分析和信誉等级评估回。 2 1 2 税源管理的重要性 税源是税收的基础，因而税源管理成为税收执法管理的重要基础和核心。总局谢 旭人局长在全国首次强化税源管理工作专题会议上强调：“强化税源管理不是权宜之 计，需要一代又一代人的努力，必须常抓不懈 。这是从我国当前基层建设水平、税源 管理现状及基础、纳税人遵从度状态和不断完善的税制等多种因素分析得出的科学结 论。税源管理水平如何直接决定着税收征管质量的高低，影响着税收收入的规模和增 长速度，关系到税收调控功能能否得到充分发挥，进而影响到我国的经济、社会能否 顺利实现持续、健康、快速、协调发展。面对经济和税制变化可能给保持税收持续、 快速增长带来的不利影响，要确保税收收入规模不断扩大的同时能够继续保持适当的 增长速度，就需要不断强化税源管理，牢固确立“眼睛向内，强化管理 的指导思想圆。 就税收工作本身而言，税源管理的重要性在于： 第一，加强税源管理可以有效防止国家税款流失。随着我国所有制结构、产业结 构的调整和企业组织经营形式的变化，经济税源呈现多元化、复杂化的特征，税源分 张炜，我国税源监控系统基本问题研究，云南国税，2 0 0 6 ，第2 期，第1 5 页 宋兰，求真务实开拓创新进一步强化税源管理工作，税务总局情况通报，2 0 0 6 ，第1 8 期，第1 6 页 4 2 税源管理理论及研究现状 布的领域越来越广，税源的结构越来越复杂，税源的流动性和隐蔽性越来越强，纳税 人开业、歇业、停业、重组、兼并、破产等情况频繁发生。纳税人与税务机关的博弈 给税收征管工作带来新的挑战，税源监控的难度越来越大，必须在扬弃传统的税收征 管方式基础上，抓住税源管理这一主要矛盾和薄弱环节，才能不断提高征管效能，防 止国家税款的流失。 第二，加强税源管理可以为纳税人营造公平的税收环境。在市场经济条件下，纳 税人竞争需要公平的税收环境。加强税源管理，最大限度地减少管理上的漏洞，使纳 税人在税负平等的环境下开展生产经营，这也是对纳税人最根本的服务。 第三，加强税源管理可以科学评价税务机关的工作质量。税源管理效益的高低体 现在税收收入的总量上，体现在税收秩序的运行调节上。一方面通过加强税源管理对 税源的分布、规模、变化趋势有总体的掌握，为科学测算、编制整体和局部的税收计 划提供第一手依据。另一方面可以避免大而化之的粗放式管理，抓住税源管理的薄弱 环节，有针对性地采取措施，从根本上形成科学化精细化的税源管理长效机制。某种 程度上说，税源管理的好坏既是税务机关工作业绩的一面镜子，也是检验税务干部执 法能力的试金石。 2 1 3 税源管理的实现途径 在现行的税收征管模式下，我国绝大多数纳税人主要靠上门申报、邮寄申报、电 话申报和委托申报等多元化方式申报纳税。税务机关实施税源管理也一般有以下途径： 一是完善税源监管机制。强化税务登记管理，建立健全纳税人户籍管理和纳税人 终身识别码制度，将所有纳税人纳入综合征管软件系统进行规范化管理。完善税务登 记验证制度，定期清理空挂户、漏管户，使税源户资料更加真实。加强国税与工商、 地税、公安等部门之间的沟通、协调和配合，建立和完善部门之间信息传递、联席会 议等制度，建立已办工商登记而未进行税务登记户的提示和预警机制，随时掌握税源 变化情况，形成税源管理的社会监控网络，形成良好的社会治税氛围，降低税源监控 成本。 二是完善税源调查和税收分析制度。定期对纳税人的户籍信息、税源构成和相关 纳税信息等开展调查，及时了解纳税人生产经营、产品销售、资金流动、利润等方面 2 税源管理理论及研究现状 情况。依靠科技手段和现代信息技术进行税源管理，实行户籍管理、分类监控，提高 管理效能。健全税源管理统计分析制度，定期采集和分析税源管理数据，建立税源管 理数据指标体系和税源分析的数学模型，按照地区、行业、企业、税种、时限等对所 辖税源实施结构分析监控。 三是完善纳税评估体系。要明确纳税评估人员工作职责。建立健全分税种、分行 业、分规模级次的纳税评估体系和行业平均增值率、平均利润率、平均税负率、平均 物耗能耗等评估指标体系，提高纳税评估的科学性。认真对比分析行业总体指标与纳 税人个体指标之间，企业申报纳税情况与统计的增加值、实现利润等相关信息之间的 差异，对发现的问题及时处理，对涉嫌偷骗税的要按规定移交稽查部门查处。 2 2 税源管理理论研究现状 2 2 1 国内税源管理理论研究现状 我国当前的税源管理研究是从2 0 世纪8 0 年代以后逐步发展起来的，许多基层税 务部门从实践中摸索出许多改革经验，比如对税收征管模式、税收征管体制、税务机 构设置、人力资源管理、信息化征管手段等方面的研究。马国强编著的转轨时期的 税收理论研究中对税收管理的理论、目标、框架和模式进行了研究 。张咏苹的关 于加强税收征管的研究一文中对现行税收征管存在的问题归结为：负责税收征收管 理的一线机构偏少且相对集中；税收管理员制度不够完善；征管流程制约不够，监督 不力；纳税服务需进一步改善 。曾国祥的税收管理学提出税收征管改革中机构设 置一定要遵循精简、效能和方便纳税人的原则，不能增加机构，增加成本。金人庆的 中国当代税收要论提出要按照科技加管理的要求大力推进税收信息化建设，全力 推进信息化支持下的征管改革，努力建设高素质的税务干部队伍 。许月刚的现代信 息技术条件下税收征管要素配置的构想，提出税收征管要素是税收征管过程中相互联 系、相互制约的税收征管组织机构、征管人员、征管方法等要件，并提出组织机构应 “扁平化 ，人员素质应“专业化”，管理手段应“多样化”，管理方式应“人本化 ， 黄义新，加强税源管理的实践与思考，国家税务总局税收经济调研，2 0 0 5 ，第1 3 期，第6 页 马国强，转轨时期的税收理论研究，东北财经大学出版社，2 0 0 4 张咏苹，关于加强税收征管的研究，中国税务出版社，2 0 0 4 曾国祥，税收管理学，中国财政经济 版社，2 0 0 2 金入庆，中国当代税收要论，中国税务出版社，2 0 0 2 6 2 税源管理理论及研究现状 征管程序应“简单化 。这些著作都有或多或少的税源精细化管理思想的萌芽。首次 从精细化角度谈税收管理的文章是叶峥、藏显文在财贸经济1 9 9 4 年第1 2 期发表的 试论我国涉外税收优惠政策的精细化圆，但该文主要是对我国涉外税收政策进行检 讨，论文中的精细化实际上是对“宜粗不宜细挣立法模式的检讨和扬弃，以提高我国 涉外税收政策的科学性，并没有对税收精细化管理进行深入的探讨。2 0 0 4 年全国税收 征管工作会议上，国家税务总局局长谢旭人提出了在税收征管工作中要做到科学化、 精细化管理，以提高税收征管的质量和效率。但由于税收精细化管理在税收管理领域 是一个新的概念，无论是理论界，还是实务工作者，对何为税收精细化管理并没有形 成统一的意见。国家税务总局提出的科学化，精细化管理，仅仅是针对“疏于管理， 淡化责任 的现实提出的治税理念，还没有形成一套系统的促进税收科学化、精细化 管理贯彻落实的制度体系，甚至如何对“税收科学化、精细化管理进行准确定义， 还在全国各地税务部门的实践探索中，有待进一步归纳和总结。 2 2 2 国外税源管理理论研究现状 税收精细化管理是一种现代税收管理理论，具有价值理性和工具理性的双重特性。 在税收管理中实施精细化管理和其他传统的管理方法的结果可能不一样。在美国学者 j a m e sp w o m a c k 、d a n i e lr o o s 和d a n i e lt j o n e s 的t h em a c h i n et h a tc h a n g e dt h e w o r l d ( 改变世界的机器) ，j a m e sp o m a c k 和d a n i e lt j o n e s 的l e a nt h i n k i n g ( 精益思想) 主要探讨的是为什么会出现精细化管理；精细化管理的主要原则是什 么；精细化管理的应用范围。通过查阅资料可以发现，精细化管理主要是从企业管理 的角度，是为了防止工业化大生产中大量生产方式出现浪费才应运而生的。“精细化管 理 理念、理论和经验最早应用于丰田生产方式( t o y a t ap r o d u c t i o ns y s t e m 简称 t p s ) 。后广泛的应用于日本企业，如索尼、丰田及美国的戴尔等，主要出现在大规模 工业制造业，如汽车、家用电器等产业中，企业通过精细化管理优化其生产流程，管 理流程。在t h em a c h i n et h a tc h a n g e dt h ew o r l d 中，有大量生产方式与精益生产方 式的比较研究，从比较中很直观地就可以判断哪一种管理方法更有利于提高管理效率 许月刚，现代信息技术条件下税收征管要素配置的构想，税务研究，2 0 0 2 ，第1 2 期 叶峥、藏显文，试论我国涉外税收优惠政策的精细化，财贸经济，1 9 9 4 ，第1 2 期 j a m e sp w o m a c k 、d a n i e lr o o s 和d a n i e lt j o n e s ，t h em a c h i n et h a tc h a n g e dt h ew o r l d ( 改变世界的机器) ， 北京商务印书馆，1 9 9 9 j 硼e sp o m a c k 和d a n i e lt j o n e s ，l e a nt h i n k i n g ( 精益思想) ，北京商务印书馆，2 0 0 5 7 2 税源管理理论及研究现状 和降低管理成本。在目前已有的关于税收精细化管理的文献资料中，还没有设计出一 套比较科学的精细化管理水平的体系，使税收管理的对比分析缺少统一的标准，对税 收精细化管理主要应用于税收管理的哪个环节，如何应用等，还没有统一的看法。 2 3 我国税源管理的组织体系和实施 2 3 1 我国税源管理的组织体系 1 9 9 4 年，我国实行分税制财政体制改革，中央成立国家税务总局，省、市、县分 别设立国家税务局和地方税务局，分别负责中央税和地方税的征收管理工作。属地管 理是税源管理的基本原则。作为税收行政执法主体的基层税务机关，各市、区、县税 务局、税务分局、税务所分级行使税源管理的职责。同时，随着信息化、专业化为方 向的税收管理体制改革，税源管理的职能主要由县级税务局承担。在省以下市、县税 务机关设立税源管理科，负责所辖区域纳税户税务登记、纳税申报信息资料的调查核 实，进行税源数据的采集分析，开展行业及企业纳税评估、经济税源宏观分析等具体 税源管理工作。完善办税服务厅职能，加强申报资料的审核，加强发票的比对，建立 前台窗口采集数据与后台管理数据共享等制度。宏观综合税源统计分析、计划预测和 日常管理主要由国家税务总局以及省、市、县四级税务局的相关机构分别负责，各级 税务机关主管此项工作的内设职能机构主要是计划统计司( 处、科、) 、税务所等。 单个纳税人的微观税源分析、预测和管理的职能机构主要是县级税务局及其派出 机构税务所，根据属地原则，直接面对纳税人进行税源管理，并且责任落实到人。县 级税务局既是我国基层税收执法机关，直接面对纳税人从事税源管理，同时又是基层 税务行政管理机关。县级税务局的主要任务是税收行政执法管理，特别是税源管理。 因此，内设机构和派出机构设置和人员配备，都应强化税源管理的人员和力量。从事 税收执法管理的内设机构人员、外设派出机构人员应占公务员总人数的4 5 以上，从 事税源管理的人员应占税收执法人数的3 5 以上。 2 3 2 我国税源管理的实施 根据我国税源管理的组织体系，税源管理工作是各级税务机关的职责，由于基层 税务机关主要承担税源管理的具体工作，所以，基层税务机关的税收管理员成为税源 8 2 税源管理理论及研究现状 管理工作的具体实施者。税收管理员是基层税务机关分片( 业) 管理税源的工作人员。 要客观、全面、辩证地分析过去专管员制度，根据征管工作的客观要求加以改进和完 善，革除弊端，发扬优点，提高水平。过去，专管员工作的特点是“一人进厂，各税 统管，征管查集于一身 ，存在个人说了算、权力不受监督制约的弊端，所以改革专管 员制度，革除其弊端，是十分必要的。但改革不是放弃或削弱税源管理，专管员对企 业生产经营情况和税源状况比较了解以及税源管理责任明确的优点应该继续发挥。在 征管查职能分解后，有些地方片面地认为除稽查部f t 夕t - ，管理部门不能下户，同时， 将管户狭义地理解为下户，将管户与管事割裂开来，出现了疏于管理的情况。要正确 认识管事与管户的关系。这两者其实是一回事，只是从不同侧面表述而已。所谓管户， 就是按户管理涉税事务。管事离不开管户，不然就没有针对性；管户就要从具体事务 入手，不然就失去工作内容。加强税源管理，就要通过逐户管理加以落实。要积极运 用信息化手段，提高税收管理员的管理水平。通过计算机和书面资料分析等案头管理 与下户检查都是管理的具体手段。对税源的管理，既包括实地了解纳税户情况、提供 服务和进行必要的检查，也包括对每个纳税户的案头管理。要总结各地实践经验，建 立比较完善的税收管理员制度，明确管理职责，强化对税源的管理，促进纳税人及时 如实申报纳税。税收管理员的主要职责是按片负责对纳税户的税源管理工作，一般不 承办征收税款、审批减免缓税、进行处罚等事务。要规范日常检查工作。下户检查要 有详细记录，并及时提出报告。比较重要的检查要实行两人下户。进行检查要有计划 性，避免重复下户。税收管理员要定期轮岗，建立监督制约机制，并要做出廉政规定。 2 3 3 我国税源管理存在的主要问题 1 9 9 4 年税制改革以来，为了克服过去税收征管“一员进厂、各税统管、集征管查 于一身 的弊端，先后提出“从管户制向管事制转变 、“以票管税 、“征、管、查三 分离 等措施，促进了税收管理效率的提高和全国税收收入的增加。然而，有些地方 由于片面强调“从管户制向管事制转变 、“以票管税 、“征、管、查三分离 ，出现了 “疏于管理、淡化责任 的倾向，特别是存在忽视和削弱了税源管理的倾向。目前， 税源管理存在的主要问题表现在： 第一，市、县税务局等基层税收执法机关，坐等纳税人上门申报纳税，不去走访、 9 2 税源管理理论及研究现状 调查、了解纳税人的生产经营情况，以至所在地区纳税人户数不清，漏征漏管户多。 征税人对纳税人生产经营情况、销售情况、盈利情况不清楚，心中无数。按照现行的 征管流程，征收人员在办税服务厅只是就表审表，就票审票，即纳税人申报什么就审 什么，很难对纳税人进行税源监控。 第二，负责税源管理的税务机构设置不规范、不科学，有的市税务局还外设几个 管理局，管理局下再设税务分局。这样，在同一个地区，税源管理机构重叠。在一些 地方，税收潜力和税收规模底数不清，税收统计分析和计划预测不力，应征税款是多 少，应征税款和实征税款之间的差额是多少不清楚。任务紧了就反复检查，任务松了 就“藏富于企业 。 第三，税源管理与征收管理机构设置、职能职责分工不明确，业务交叉；税源管 理与稽查管理机构设置、职能职责分工不明确，业务交叉，影响了税收执法行政效率， 给纳税人带来麻烦，加大了税收成本 2 4 税源管理的国际经验及借鉴 2 4 1 新公共管理运动理念的借鉴 新公共管理运动的兴起对西方传统的税收管理理念和运作方式产生了深刻的影 响，带来了四个方面的转变： 一是税收管理从规制导向向服务导向转变。新公共管理以理性经济人的假设前提 取代了传统韦伯官僚制人性恶的假设前提，认为以人性恶为基点并试图通过规制导向 约束人的行为来维护公众利益的思路是不完备的，应该承认人的经济性特征，通过市 场这只“看不见的手”引导并实现个人利益与公众利益的统一。这一理论给西方国家 税收管理理念带来深刻影响，促使税务机构从过去以纳税人为偷税者处处设防严查重 罚，转变为重视对纳税行为的成本收益分析，通过提供高质量服务，降低税收征收成 本，提高纳税遵从度。有测算表明，一份纳税服务方面的努力，相当于5 0 份税务监督 打击方面的收获。鉴于此，一贯以严厉著称的美国联邦税务局也于1 9 9 8 年实施了业 务重组和改革法案，把“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳税义务，并通过使税法 公平适用于所有纳税人，以此为美国纳税人提供最高质量的服务作为美国税务管理 现代化的使命，并把为每个纳税人提供一流的办税服务、为所有纳税人提供旨在确保 1 0 2 税源管理理论及研究现状 税法得到公平实施的服务和创造高质量的工作环境作为三个战略性目标。 二是税收客体从监管对象向商业客户转变。新公共管理主张将企业家精神引入政 府管理之中，运用私营企业成功的商业化技术、手段和经验，为公众提供高品质的公 共产品和服务。如美国联邦税务局设计的未来组织机构不再按照税收征管的职能进行 划分，而是借鉴私营部门面向客户需求的组织架构，按照服务对象的不同分为工资和 投资收入、小型企业和独立劳动者、大型和中型企业以及免税者和政府部门四个执行 部门，直接按照纳税人的需求提供各类纳税服务。澳大利亚和新西兰把纳税人作为税 务机关的客户，并通过制定纳税人宪章，确立纳税人的权利义务。其中，新西兰把纳 税人宪章直接称为客户宪章。 三是内部管理从行政管理向企业化经营转变。新公共管理理论主张通过建立激励 机制和实行绩效评估，激励官员提供更优质的服务。如新加坡国会通过法律，同意税 务局按照企业化经营方式承包税收任务，并允许在承包费内，按照中产阶级的收入标 准确定税务人员的待遇；英国税务部门引入商业化管理手段，并对内部实施严格的考 核机制；美国联邦税务局按照三个共同战略目标的要求，建立了平衡业绩评价体系， 对其战略管理层、操作层和一线员工层，依据纳税人满意度、雇员满意度和经营业绩， 统一进行绩效评估，对每个税务人员都制定了统一的绩效标准进行考核，并以此作为 决定薪酬和升迁的依据。 四是纳税服务从行政服务向社会化服务转变。美、英、德、日等国家充分利用中 介组织和社会团体为纳税人提供大量社会化的纳税服务。香港也利用发达的税务代理 业提供优质的纳税服务，大大降低了税收征管成本。 2 4 2 税源管理实务的国际借鉴 从2 0 世纪8 0 年代起，税收管理实践问题开始受到各国税收专家的关注。国际 货币基金组织财政事务部主任坦兹曾说过这样一段话：“经济学家们已经建立了评价某 一税制好坏的理论。奇怪的是很少有人专门研究税收管理的方式。然而，税收是 一门强调可行性的学问。一种不可管理的税制是没有多少价值的。理论上最完美的税 制，如果其所表示的意图在实践中被歪曲，就可能变成蹩脚的税制 。各国税收征管 理查德m 伯德，朱忠译，改进发展中国家的税收管理，中国金融出版社，1 9 9 4 ，第2 3 6 页 “ 2 税源管理理论及研究现状 具体细节虽然各有不同，但其征管格局是一致的，即在不断完善的法律法规前提下， 纳税人自行申报缴纳，计算机网络监控、检查、稽查与服务相配合，形成税务机关一 一纳税人社会相互制约的现代税收征管机制。 一是税收征管法制化。一方面各国都十分重视税收法律的建设，另方面更注重 了对纳税人权利的保护，强调增强税收服务，使征纳关系不断改善。如美国国会通过 的纳税人权利法案，规定了纳税人可以享受保密、专业服务、陈述、豁免、返税等 一系列权利。 二是税收征管手段现代化。美国在国内收入局设立了1 个电脑中心，全国设立了9 个服务中心，将征管的各个环节都纳入计算机网络管理，每年处理1 0 亿份以上的申报 表。属于发展中国家的阿根廷，在统一网络系统的基础上，针对不同的纳税行为建立 不同的网络子系统，比如针对重点税源的“2 0 0 0 计划系统”，针对进出口税收管理的“玛 利亚系统 ，以及强化稽查的“奥赛里系统 等。德国、日本、法国、加拿大等国，都 实现了全国联网，征管业务全部由电脑完成。与税收征管网络化相适应，申报方式也 呈现出多样化。如美国建立了联邦税款电子付款系统，受理各类电子申报纳税。在德 国，绝大多数纳税人都通过电子邮件申报纳税。澳大利亚7 0 以上的纳税人采取电子 申报纳税。现代化征管手段使征管质量和效率不断提高，税收征管成本大大降低。 三是通过评税对税源进行监控。评税是指税务局对纳税人申报内容的真实性进行 评估和纠正。新加坡的评税管理主要依托计算机系统进彳亍，主要为核对法和财务分析 法。 四是对逃税者课以重罚。日本对违反税法、不按期足额缴纳税款者，采取比较严 厉的惩罚措施。例如中央税，罚则包括如下内容：申报不实，按实际数与申报数之间 的差额，课以1 0 至1 5 的罚金。纳税人没有按期提交纳税申报表，按应付税款的1 5 课以罚金。对滞纳金，延期缴税的头两个月按延期税款的7 3 计算利息，且不准作为 税前扣除项目；以后按延期税款的1 4 6 计算利息；如果是税法允许缓缴的，利息为 7 3 ，且可在税前扣除。纳税人采用欺诈手段偷漏税，按应补税款处以3 5 的罚金。 五是税收征管社会化。在美国，由于美国的税法和财务制度非常复杂，纳税人不 借助税务中介服务很难正确计算应纳税额，因而对税务中介服务的市场需求十分旺盛， 从而推动了税务中介服务市场的发展。在日本，税理士制度( 税务代理制度) 从法律 2 税源管理理论及研究现状 意义上得到确认，税务中介服务市场也十分发达。许多发展中国家已对税收征管模式 进行了彻底改革，把税款实际交纳工作交由银行来负责( 比银税一体化前进了一步) ， 使基层税务干部能集中精力管理信息而不是现金，而且交由私人部门办理的税收征管 业务还在扩大。 六是推行统一税务代码制度，加强对纳税人税务登记的管理。这项制度既可以缩 小潜在纳税人与注册纳税人之间的差异，也为采取其他措施