（公共管理专业论文）大型社会性公众活动应急预案研究.pdf

上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：顾加额 日期：2007 年 6 月 3 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 顾加额 郭树勇 日期：2007 年 6 月 3 日 日期：2007 年 6 月 3 日 1 大型社会性公众活动应急预案研究 大型社会性公众活动应急预案研究 摘摘 要要 目前，我国正处在改革开放和现代化建设的关键时期，在社会主义市场经济 快速发展的前提下， 我国所受到了关注度将不断提高。 各种世界级的文化、 体育、 会展纷纷落户中国， 而大型社会性公众活动所带来的规模效应也使各级地方政府 乐衷于是。随着大型社会性公众活动数量的不断增加，影响的不断扩大，大型社 会性公众活动中的一系列安全问题也日益突出。 而我国在这一领域的研究还处于 起步阶段，不能跟上大型社会性公众活动的发展。笔者将根据公共管理和危机管 理的有关概念、策略、原则等理论知识，结合笔者本身在组织大型社会性公众活 动中的经验和教训， 对大型社会性公众活动的应急预案进行研究并将我国的应急 预案和国外成熟的应急预案的对比所存在的缺陷和不足， 借鉴国外成熟应急预案 的经验，对我国的大型社会性公众活动应急预案进行优化。 本文分为 5 个章节，第一、二章主要阐述大型社会性公众活动应急预案相关 定义，包括大型社会性公众活动突发事件和应急预案的概念、大型社会性公众活 动应急预案研究的重要意义、 国际大型社会性公众活动应急预案研究的先进经验 启示，阐述我国大型社会性公众活动的发展趋势，分析目前我国在这一领域的研 究现状和所面临的形式和问题。第三章主要阐述应急预案编制的原则和策略，包 括防患于未然原则、现场机断原则、影响最小化原则、事后评估原则以及信息分 析策略、快速反应策略、舆论引导策略等等。第四章从理论上阐述预案编制的内 容和步骤。主要包括指导思想和原则、总体策划、应急准备、应急响应、事后恢 复等 5 个方面的因素以及预案编制的 8 个步骤。 同时结合上海旅游节开幕式活动 这一案例，分析了建立应急预案的具体方法。结束语部分对全文的思路和想法进 行归纳总结。由于笔者的能力有限，信息资料的收集也有局限，因此研究还不够 深入。仅以此供有关大型活动主办方参考。 关键词：关键词：社会性，公众活动，应急预案，研究 2 the research of contingency plans for large-scale public events abstract nowadays, china is in a crucial period of modernization, reform and opening up. the concern of china enjoys a constant rise on the premise of the socialist market economys fast development. different kinds of world-wide culture and sports exhibitions pour into china, and at the same time, the scale effect which is brought by the large-scale public events attracts different levels of local governments. with the increasing number and expanding influence of the large-scale social activities, the security problems of these activities have become more and more prominent. in china, the research in this field is just at its beginning and can not fit the development of the large-scale social events. in that case, the writer will do the research of the contingency plans for large-scale public events with the conception, strategies and principles of public management and crisis management and the writers own experience in organizing this kind of activities. furthermore, the writer will also optimize the contingency plans by comparing with and learning from the mature experience abroad. the article is separated into 6 sections. the first and the second sections explain some relative definitions about the contingency plans for large-scale public events, including the conception of the emergency of the large-scale public events and its contingency plan; the researchs significance; the advanced experience and inspiration from the contingency plans of the international large-scale public events; the development trend of our large-scaled public events; the present level our research has reached and the current problems and situation we are faced with. the third part explains the principles and the strategies of making the contingency plan, including principle of prevention; principle of prompt action; principle of minimum impact; principal of evaluation after events; strategy of analyzing information; strategy of prompt reaction and strategy of guidance by public voice, etc. the fourth section explains the content and the step of making this contingency plan theoretically. about five aspects of factors and eight steps of making plans were explained mainly including the guiding ideology and principles, the overall planning, the emergency preparation, the emergency reaction and the restoration after emergency, etc. at the same time, the shanghai tourism festival opening ceremony was used as a case to set up the detail method of making the contingency plan. concluding remarks summarizes the whole articles thoughts. owning to the writers limited capability and limited information we can get, the research maybe will not be able to go deep into the matter. hope it can be the reference for other large-scale activities sponsors. keywords: social, public events, contingency plan, research 4 引 言 引 言 在未来 5 年中，我国将陆续举办 2008 年北京奥运会、2010 年中国上海世博 会等两项超大型国际公众活动。 在我们身边， 上海旅游节、 中国上海国际艺术节、 上海桃花节、上海国际电影节、电视节、f1 大奖赛等各种旅游、文化、艺术等 各个范畴的大型社会性公众活动也每年举办。 而全国在大型社会性公众活动中发 生的突发事件所导致的安全事故也屡见不鲜。 据新华网北京 2005 年 2 月 6 日报道：从农历正月初十开始举办的密云县第 二届迎春灯展，2 月 5 日是第二天，平日观灯游人约 3000 人，但由于 5 日是农 历正月十五，观灯人数骤增至 3 万多人，造成人员拥挤，最终因一游人在举行灯 展的密云公园的一座桥上跌倒，引起身后游人拥挤，从而造成了 7 人死亡 ，15 人受伤的踩死挤伤的游人事故。 【1】 密云公园灯展踩踏事件在海内外引起了很大的反响， 对北京市社会秩序的稳 定和海内外声誉起到了负面影响，其所带来的社会危害性是巨大的。 根据国家公安部的统计，2005 年全国共举办十运会、中国-东盟博览会、上 海 f1 赛车中国大奖赛、奥运倒计时等一系列国际性和全国性的大型活动以及各 种规模的体育比赛、文艺演出和游园、灯会、庆祝庆典、展览展销、商贸洽谈等 大型活动达 3.6 万余场， 参与群众达 10 亿人次。 【2】根据中国节庆与城市发展峰会 的主办方统计：目前我国的节庆活动达到 5600 多个，几乎每个城市都有一个节 庆活动。 【3】大型社会性公众活动的数量逐年上升， 在为我国带来巨大的社会和经 济效益的同时，也使类似密云公园灯展踩踏之类的突发事件发生的概率大大增 加。大型社会性公众活动参与人数多，社会影响广泛，一旦发生突发安全事件， 【1】张汝男.大型社会活动安全问题谁主办谁来负责？ eb/ol. ,2006-1-18. 【2】国家公安部.2005 年全国治安工作综述 eb/ol. , 2005-12-27. 【3】彤玥. 浙办首届中国节庆与城市发展峰会n.香港商报, 2005-9-6. 5 将立刻受到公众和传媒的密切关注，其后果是相当严重的。 对于活动主办方和当地政府来说， 要减少大型社会性公众活动突发事件所带 来的危机，降低突发事件带来的损失，提高政府应对突发事件的效率，必须建立 应对突发事件的应急预案。 在事件发生前进行有效的预防， 降低事件发生的概率； 在事件发生时，能快速反应，在最短的时间内调动社会资源，进行救援行动；在 事件处置结束后， 能妥善地处理善后， 将突发事件所带来的影响控制在最小范围。 目前，我国针对大型社会性公众活动的应急预案研究尚处在起步阶段，但各 级政府已经逐渐意识到问题的严重性， 对于如何应对大型社会性公众活动突发事 件已经被提上了各级政府的议事日程， 部分省份已经陆续出台了一系列针对大型 社会性公众活动的应急预案，比较有代表性的有： 北京市大型社会活动安全监管条例 浙江省大型群众性文体活动事故应急预案 昆明市大型体育赛事及群众体育活动突发公共事件应急与预案 但这些应急预案大多局限于政府部门的指导性文件，缺乏明确的操作步骤 和评估体系， 一旦大型社会性公众活动突发事件发生， 很难迅速有效地展开救援。 在学术研究领域，当前我们看到的国内学者的研究更多集中在宏观层面。 但宏观和微观毕竟是两种不同的研究方法。对于大型社会性公众活动的应急预 案， 笔者认为应当更多的从微观层面， 尤其是操作上的难点开始进行研究和实践。 例如：在大型社会性公众活动突发事件的预防阶段，应该如何进行信息搜集；如 何对所掌握的信息进行分析，从而得出风险评估报告；如何明确参与救援的部门 和企业的职责；在突发事件发生时如何进行救援；如何对相关官员和管理人员进 行教育培训；如何进行事故善后处理；如何进行舆论引导等等。在这些方面都需 要对以往的理论、技术和方法进行深入的剖析，给出最优的解决方案，有效地解 决大型社会性公众活动中的突发事件。 本文将运用公共管理和危机管理的有关理论，引用国际大型社会性公众活 6 动突发事件应急管理的经验， 对我国现有的大型社会性公众活动应急预案进行分 析，并从编制预案的原则、策略、核心内容、步骤等方面对现有的预案进行结构 优化，并结合上海旅游节开幕式暨开幕大巡游这一案例，提出活动应急预案的编 制重点和模型，供活动主办方参考。 7 第一章 大型社会性公众活动 及其应急预案含义的界定和研究现状 第一章 大型社会性公众活动 及其应急预案含义的界定和研究现状 第一节第一节 大型社会性公众活动的概念大型社会性公众活动的概念 近年来，我国大型社会性公众活动日益增多，规模不断扩大，国际化程度不 段提高，随着北京奥运会、上海世博会以及其他大型文化、体育、旅游、教育活 动在我国的举办，大型社会性公众活动日益成为社会各界关注的焦点。那何谓大 型社会性公众活动？目前并没有专家学者给与明确的定义。根据类似的定义来 看，主要有以下两种表达方式： 其一，大型社会性公众活动是一项有目的、有计划、有步骤的组织众多人参 与的社会协调活动，主要有四个特点：第一、鲜明的目的性。第二、周密的计划 性。第三、参很强的参与性。第四、高度的安全性。 【1】 其二，大型社会性公众活动是指主办者租用、借用或者以其他形式临时占用 场所、场地，面向社会公众举办的文艺演出、体育比赛、展览展销、招聘会、庙 会、灯会、游园会等群体性活动。 【3】以上两种概念分别从公关学和社会安全管理 两个方向对大型社会性公众活动作了定义。而从公共管理和危机管理的角度来 看，笔者认为可以对大型社会性公众活动作如下定义： 所谓大型社会性公众活动是指各级政府部门、社会团体、企事业单位以及 其他组织，为了特定的经济、文化和社会目的所组织的文艺演出、体育比赛、 旅游节庆、展览展销、游园活动、民族庙会等群体性活动。此类活动通常具有 以下特点： 所谓大型社会性公众活动是指各级政府部门、社会团体、企事业单位以及 其他组织，为了特定的经济、文化和社会目的所组织的文艺演出、体育比赛、 旅游节庆、展览展销、游园活动、民族庙会等群体性活动。此类活动通常具有 以下特点： 【1】 吴元兵. 大型活动的新闻策划eb/ol. 2%b1%ed - 38k - 补充材料,2005-6-21. 【3】 北京市人民代表大会常委会.北京市大型社会活动安全管理条例.eb/ol /flwk/show1.php?file_id=105019，2005-9-9 8 一、 社会性。大型社会性公众活动吸引了社会各界的共同参与，体现了很 强的社会包容性，例如：巴西狂欢节、美国玫瑰花车大游行等，即是公众的狂欢 节，又是企业的展示会；即是通过各种新闻传媒向海内外宣传一个国家或是一个 城市的良好契机，又是对政府公共管理能力的一次考验。上至政府各个部门、下 至普通的市民群众，都与大型社会性公众活动有着千丝万缕的联系。因此大型社 会性公众活动具备了很强的社会性， 如何有效地对大型社会性公众活动的安全成 功举办进行有效的管理， 是政府公共管理的新兴课题， 同时也是重要的组成部分。 二、 多样性。大型社会性公众活动所包含的内容和涉及的领域非常广泛。 仅在上海每年都有数量众多的大型社会性公众活动涉及文化、经贸、体育、旅游 等各个行业。例如：2006 年中国上海国际艺术节吸引 50 多个国际和地区的艺术 家参加，上演 71 台优秀节目，观众逾 20 万人次。 【1】2006 年上海旅游节共有近 50 项产品在 9 月 1610 月 6 日短短的 21 天内，共吸引了 800 余万市民游客的 参与。 【2】2006 年 3 月 1 日至 6 日举办的第十六届中国华东进出口商品交易会， 共 有 3540 余家企业参展，企业参展、展览总面积 10.35 万平方米，到会境外客商 共计 23600 人次，成交金额 33.21 亿美元。 【3】众多内容丰富、形式多样的大型社 会性公众活动的举办，为上海增添了欢乐祥和的喜庆氛围，同时也提升了上海市 政府公共管理的能力。 三、 关注度。凡是大型社会性公众活动必是受到群众普遍关心，舆论媒体 广泛关注的，而且大部分活动都有在更大范围内吸引更多公众注意的要求，因为 这是很多活动举办的本意。 大型社会性公众活动的目的通常是体现在活动的进行 过程中，有很强的现场性。活动的筹备期往往是很长的，可能是活动举办时间的 十余倍或者数十倍，在筹备过程中不断会有新闻媒体对其进行宣传报道，因此公 【1】 邢晓芳,林盈. 上海国际艺术节圆满闭幕，71 台优秀剧目登上舞台. eb/ol , 2006-11-19. 【2】 黄雨清. 完善传统精品，孕育海派新品，上海旅游节圆满落幕eb/ol 2006-10-7. 【3】 华交会官方网站 eb/ol http:/www.easter-china- 2006-3-7. 9 众是非常急切的盼望这一时刻的到来。而活动给予策划者、组织者施展的机会却 只有一次，甚至几分钟，正是因为如此，集中在单位时间上的来自公众和舆论的 压力通常会被急剧的扩大。使大型社会性公众活动的举办必须做到万无一失，所 以对于活动的管理以及各种可能影响活动成功举办的不利因素的预防和应急管 理应该处于非常重要的地位。 四、 安全性。在组织大型社会性公众活动中，成功还是失败的机会只有一 次，一旦出现失误就无法弥补了。在这方面，我国及世界各国都有极为惨痛的教 训。 在一些个案中， 在大型社会性公众活动的举办过程中酿成伤亡事故是不少的。 例如在引言中所提到的 2005 年北京密云彩虹公园举办灯展所发生的严重的踩踏 事故。2004 年“上海金茂大厦国际跳伞表演”中澳大利亚跳伞运动员罗兰德辛 普森在试跳中出现事故，造成严重受伤，最终不治身亡。 【1】类似此种案例还有很 多。由此可见，大型社会性公众活动的策划和实施的周密性和安全性绝对不能忽 视，而对如何预防和处理此类事件进行研究，并建立有效的应急管理模式是各级 政府不可推卸的职责。 综上所述，大型社会性公众活动具有强烈的社会性，受社会公众的高度关 注，出不得一点差错。因此，如何应对大大型社会性公众活动中的突发事件，确 保大型社会性公众活动的顺利举行，是本文所要研究的课题。在第二节中，将对 大型社会性公众活动突发事件的概念和分类进行分析研究。 第二节第二节 大型社会性公众活动突发事件的概念和分类大型社会性公众活动突发事件的概念和分类 在第一节中，笔者分析了大型社会性公众活动的概念和特点，哪些突发事件 会对大型社会性公众活动的顺利举办产生影响呢？本节中， 笔者将就这点进行分 析和论证。 【1】 肖春飞 ,叶国标. 澳大利亚一跳伞运动员在上海金茂试跳时摔成重伤. eb/ol , 2005-10-5. 10 首先，何谓“突发事件”？通俗的来说，人们往往将在日常生活中发生在自 己意料之外或计划之外的事件，称为“突发事件” 。 从狭义上来讲，突发事件是指在一定区域内突然发生的，规模较大且对社会 产生广泛负面影响的，对生命和财产构成严重威胁的事件和灾难。 从广义上来讲， 突发事件是指在组织或者个人原定计划之外或者在其认识范 围之外突然发生的，对其利益具有损伤性或潜在危害性的一切事件。 【1】 而根据国家突发公共事件总体预案对突发事件定义： 突发公共事件的概念是指突然发生造成或者可能造成重大人员伤亡， 财产损 失，生态环境破坏和严重危害、危及公共安全的紧急事件。主要分自然灾害、事 故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。 【2】 根据这些定义和大型社会性公众活动概念和特点， 笔者总结了大型社会性公 众活动突发事件的概念。 所谓大型社会性公众活动的突发事件，是指在大型社会性公众活动的筹备 和举行期间所发生的突发事件。这些事件的发生将对大型社会性公众活动产生 危害，导致活动不能如期举办或中途停办；对组织活动的主办方造成财产损失 和声誉影响；对参与活动的公众造成人员伤亡和个人资产损失；对活动举办国 （城市）造成社会秩序动荡，降低举办国（城市）的国际地位。 所谓大型社会性公众活动的突发事件，是指在大型社会性公众活动的筹备 和举行期间所发生的突发事件。这些事件的发生将对大型社会性公众活动产生 危害，导致活动不能如期举办或中途停办；对组织活动的主办方造成财产损失 和声誉影响；对参与活动的公众造成人员伤亡和个人资产损失；对活动举办国 （城市）造成社会秩序动荡，降低举办国（城市）的国际地位。 大型社会性公众活动突发事件主要分以下几大类： 一、 由于自然因素导致的突发事件。指在大型社会性公众活动举办期间， 所发生的暴雨、洪水、台风、地震、海啸等自然灾害方面的突发事件。如 2002 年 9 月 14 日上海旅游节开幕式当天，突如其来的大雨造成在南京路步行街举办 的开幕大狂欢电源总控制器短路，使全场灯光和音响不能使用，活动被迫延期举 行， 造成主办方黄浦区人民政府和承办方波兰商人马列克在社会影响和公司财产 【1】 计雷,池宏,陈安.等. 突发事件应急管理 上海.高等教育出版社. 2006. 【2】 中华人民共和国国务院.国家突发公共事件总体预案. eb/ol , 2006-1-8. 11 的双重损失。 【1】 二、 由于管理不善造成的突发事件。指由于活动主办方或承办方的管理疏 忽，所发生的看台坍塌、人群踩踏、烟花伤人、环境污染、交通事故、特种设备 事故等突发事件。如 2006 年 8 月 6 日上午，位于江苏省常州市中心的人力资源 市场举行“援助就业困难对象再就业专场招聘会” ，285 个岗位吸引了超过 2000 人的求职者。由于场地狭小拥挤，在上午 8 点 45 分开门的一刹那，发生了拥挤 踩踏事件，导致 11 人受伤，其中 3 人重伤住院治疗。 【2】很显然，这是一起由于 主办方的管理疏忽所造成的突发事件，主办方对会来如此众多的应聘者预见不 足，缺乏安全措施和先期处置能力。 三、 由于蓄意破坏所造成的突发事件。指由于敌对势力、恐怖分子等发动 的有针对性的破坏活动所造成的突发事件。1972 年 9 月 5 日凌晨，8 名巴勒斯坦 “黑色九月”组织突击队员潜入奥运村劫持了 9 名以色列运动员作为人质，要求 以色列释放扣押的 200 名政治犯。前联邦德国特种部队解救人质行动失败，所有 人质均被杀害，史称“慕尼黑惨案” 。事件发生后，以色列代表团出于安全原因 提前回国。8 月 6 日奥运会被迫停赛一天，这是百年奥运的首次。 【3】此类突发事 件往往带有暴力特征，事件一旦发生，往往造成严重的人员伤亡和财产损失，对 事件发生地的国际地位和声誉也有严重的损害， 是属于较为特殊和极端的大型社 会性公众活动突发事件。 四、 由于敏感问题所造成的突发事件。指由于两国关系，民族情感，历史 传统等敏感问题所造成的突发事件。2006 年上海旅游节开幕式恰逢“九一八 事件纪念日” ，而参加旅游节开幕式大巡游的日本表演团有 4 支共 300 余人。在 旅游节开幕之前，不断有来自东北、南京等深受日本帝国主义伤害地区的市民来 电和来信，强烈抗议将此类节庆活动放在国耻日举办，并对有众多日本团体参加 【1】 笔者工作经历. 【2】 洪巧俊.如何让常州招聘踩踏事件成为孤本. n. 江南都市报.2006-8-28(3) 【3】 搜狐体育.1972 年第二十届慕尼黑奥运会：以色列血染五环旗. eb/ol , 2004-2-10 12 演出表示不满。迫于压力，旅游节组委会推迟了旅游节开幕式的举办时间并减少 了日本团体的数量， 为此旅游节组委会为招待各国表演团体的费用由 4 天变成了 5 天，造成了重大的经济损失。 【1】此类突发时间的发生表明我国的活动主办方对 此类涉及民族感情的敏感问题的警惕性不足，忽视了对敏感日期的回避。 大型社会性公众活动在提升国家或城市形象和知名度、集散信息、刺激活 跃竞争和技术进步以及促进精神文明建设等方面都具有突出作用， 可以预见未来 的活动规模和数量都将有相当程度的增长。因此，作为对大型社会性公众活动突 发事件的预防管理，制定详细、有效，并具备操作性的应急预案是大型社会性公 众活动顺利组织和运行的安全保障。 第三节 大型社会性公众活动突发事件的应急预案的概念和特点 第三节 大型社会性公众活动突发事件的应急预案的概念和特点 对于突发事件的应急管理作为一门新兴的学科，目前还没有一个被普遍认 可接受的概念。在计雷等所编著的突发事件应急管理一书中，提出了这样的 概念。 应急管理是在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优 化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各 方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。应急管理的内 容应该包括：事故分析、预测和预警，资源计划、组织、调配，事件的后期处理， 应急体系的建设等。 【2】 该书作者认为应急管理的客体主要是突发事件，由于这些时间所处的领域 布局往往不同，造成不同突发事件的发生发展规律迥异，这就需要首先对容易发 生重大危害事件的领域进行专业性、针对性的研究和分析，才能够制订较为完善 的应对预案。笔者认为，这个应对方案就是本文所要研究的应急预案。在应急管 【1】 笔者工作经历 【2】 计雷,池宏,陈安.等. 突发事件应急管理 上海.高等教育出版社. 2006. 13 理中，预案管理是所有信息分析和应急措施的集中体现，是应急管理的核心和灵 魂。预案是对具有一定特征的事件，进行应对的可能采取的一些方案的集合，主 要包括：事故分析、预测和警惕、资源调配计划、快速反应、舆论引导、事件的 后期处理。 预案由一系列决策点和措施集合组成， 预案管理贯穿于整个应急管理的过程 中，如预案的准备和制订就是总结突发事件的处理经验，把它们作为案例用于指 导将来出现的一些可能发生的事件； 对事件的处理过程就是预案的实施和调整过 程。预案还是对一些可能出现事件规律的分析和预测，通过研究事件相互之间的 联系，寻找一些规律性的特征，来知道预案的编制。同时，预案的完善程度也能 反映出一个组织处理突发事件的能力。 大型社会性公众活动具有很强的安全性要求， 任何细微的差错都足以导致活 动无法正常举行。因此，编制有效的应急预案是举办大型公众的前提和基础。 笔者认为，大型社会性公众活动应急预案是指：针对大型社会性公众活动中 可能发生的重大事故或灾害，为保证迅速有序、有效地开展应急救援行动、降 低事故损失而预先制定的有关计划或方案。 针对大型社会性公众活动中 可能发生的重大事故或灾害，为保证迅速有序、有效地开展应急救援行动、降 低事故损失而预先制定的有关计划或方案。 大型社会性公众活动应急预案应具备以下几个重点： 一、 注重事前的预警和预测 由于大型社会性公众活动具有很强的现场性， 长期的筹备就是为了活动的实 施的那短短的瞬间。给予活动组织者的实施机会只有一次，不能像拍电影一样， 可以反复拍，直到导演满意为止。因此，针对大型社会性公众活动的应急预案必 须注意事前的预警和预测，通过事先的信息收集、信息分析，对可能发生的突发 事件进行风险评估，对可能影响活动正常举办的突发事件发出预警，并采取措施 将风险消灭在萌芽状态。2006 年德国世界杯前夕，3286 名英国球迷因为他们曾 经有过的足球流氓案底被禁止前往德国观看世界杯足球赛。 这些人被告知他们必 须向警方上缴护照，必须在英格兰队每次比赛的时间准时到指定的警察局报道， 14 如果不执行的话，将面临 6 个月的监禁以及 5000 英镑的罚金。另外，有约 90 名警察和英国监察机构的律师前往德国以应对一旦英国球迷惹是生非所将会遭 到的起诉。 【1】从上述例子看到，英国政府充分收集了本国足球流氓的信息，对他 们实施了有效的监控，从而避免了英国足球流氓在德国世界杯足球赛上制造事 端，也维护了英国足球在世界上的形象。由此可见，注意事前的预警和预测是大 型社会性公众活动应急预案的重要基础。 二、 注重发生时的快速反应 大型社会性公众活动突发事件的发生往往是一刹那的事情， 所造成的危害可 能在很短的时间内迅速蔓延开来。因此，迅速对事件的发生做出反应，尽快组织 力量进行救援，争取将事件的影响控制在最小范围。建立迅速有力的快速反应队 伍，有效的组织力量，调配资源，也是应急预案的重要内容。 三、 注重事后的善后处理 大型社会性公众活动突发事件一旦发生，其负面影响将是巨大的。而事后的 善后处理， 包括对死伤者的赔偿、 对损坏的公共设施的修复、 恢复社会公共秩序、 稳定市民的情绪等等就显得格外重要。任何微小的失误都有可能产生蝴蝶效应， 将突发事件的负面影响进一步扩大，甚至酿成更为严重的后果。2005 年，上海 网球大师杯赛创下了大师杯历史上的选手退赛记录。8 名参赛选手中共有 5 人先 后退赛，大大降低大师杯赛的精彩程度，造成了严重的负面影响，使众多购票入 场的观众没能欣赏到世界顶尖水平的网球赛事。同时，也使价格不菲的球票价格 与比赛质量严重不符。针对这一突发事件，赛事组委会在比赛结束后采取了完善 的善后处理措施。组委会承诺在第二年中给予那些今年买票观看比赛的观众 6 折优惠。 【2】正是由于这一措施的实施， 大师杯赛不仅挽回了选手退赛所造成的负 面影响，同时还为第二年的赛事提前售出了门票，保证了一定的经济效益，可谓 一举两得。由此可见，完善的善后处理是大型社会性公众活动应急预案编制中的 【1】 苏荇. 3000 英国足球流氓被收缴护照，被禁止前往观看世界杯. n. 北京晚报.2006-5-31(10) 【2】 王世让. 退赛创历史 比赛仍精彩上海大师杯网球赛回眸. n. 中国体育报.2005-11-22(7). 15 重要组成部分，不仅能消除负面影响，甚至可能变坏事为好事，为活动塑造更好 的社会形象。 此外，大型社会性公众活动还可分为周期性和偶然性。周期性活动是指相隔 一定的时间重复举办的活动；偶然性活动是指在某个特定时间举行的活动，举办 1 次后将不会重复举办。针对这两种大型社会性公众活动的应急预案，在编制上 也应有不同的重点。周期性活动应当注重对应急预案事后评估和优化。而偶然性 活动应当注重对应急预案事前的预警和风险管理，力争做到万无一失。 大型社会性公众活动应急预案的研究和编制是有效预防和应对突发事件的 手段。 我国目前的应急预案的编制虽然已经提上了议事日程， 但尚处于探索阶段。 在下一章中， 笔者将对我国应急预案的现状进行分析并就国外成熟应急管理模式 和应急预案进行介绍，以期从中获得有益的启示。 16 第二章 我国大型社会性公众活动应急预案研究的现状 以及国际应急预案经验的启示 第一节 我国大型社会性公众活动应急预案的发展现状 第二章 我国大型社会性公众活动应急预案研究的现状 以及国际应急预案经验的启示 第一节 我国大型社会性公众活动应急预案的发展现状 大型社会性公众活动是人类在社会发展中孕育的一种具有独特魅力的经济、 文化、体育活动。它强调本土化、群众化、政府性 、娱乐性等，是多种城市文 化和经济的融合。它有利于传播城市信息、推介城市形象、促进城市经济、发展 城市文明。大型社会性公众活动已成为我国发展的新亮点。它有以下四大作用： 一、提升城市文化品位。二、增强城市的凝聚力。三、吸引国内外大量旅游者， 带动旅游及相关产业的发展。四、促进招商引资，带动投资增长。正是由于大型 社会性公众活动的这种积极的收益， 使各级政府不遗余力的举办各类大型社会性 公众活动。但是由于对活动所涉及的各方面的组织和监管不理，极易发生安全事 故。据统计，1983 年2004 年期间，我国在大型群众性文体活动中共发生伤亡 事故 37 起，686 人死亡，1376 人受伤。其中，建筑设施坍塌事故 6 起，占 16.21 ；疏散通道、灯光照明等不符合要求事故 8 起，占 21.62；天气因素，人员 摔倒等事故 2 起，占 5.4；观众数量失控，组织工作疏忽等造成拥挤踩踏事故 18 起，占 48.64；体育赛事发生骚乱 3 起，占 8.1，如此教训可谓惨痛。 【1】 大型社会性公众活动中发生突发事件，将对公众的生活节奏造成影响，对公众心 理产生巨大冲击，对国家和城市的海内外形象和地位产生不利影响。针对这点， 做好大型社会性公众活动的应急预案研究工作就是显得极为重要。 图 21 1983 至 2004 年间 我国在大型群众性活动中伤亡事故图示 【1】胡志莹，叶明海.大型社会活动人群拥挤事故防范系统研究 j灾害学. 2005.21（1）. 108-112. 17 一、我国处理各种突发事件应急预案编制全面提速 我国每年因突发公共事件造成的损失惊人。 国家行政学院公共管理教研部副 教授李军鹏提供的资料显示：2003 年我国因生产事故损失 2500 亿元，各种自然 灾害损失 1500 亿元，交通事故损失 2000 亿元，卫生和传染病突发事件的损失 500 亿元，以上共计 6500 亿元，相当于损失我国当年 gdp 的 6。全国人大常务 委员会委员，中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成所作的统计显示：2004 年，全国发生各类突发事件 561 万起，造成 21 万人死亡，175 万人受伤。全年 自然灾害事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过 4550 亿元。 【1】 针对我国在突发事件的严峻形势和存在问题，特别是在密云踩踏事件发生 后， 从中央到各级地方政府都开始意识到这一问题的严重性并积极组织力量进行 研究。目前国务院已经颁布了国家突发公共事件总体预案 ，根据这个指导性 文件，地方各级政府也分别制订了地方性突发公共事件的总体预案。2003 年 2004 年中，国务院总理温家宝同志分别在各类讲话中多次对突发事件的应急管 理做出重要指示。 温总理在讲话中强调加强社会管理就必须加快健立健全各种突 发事件应急机制， 提高政府应对公共危机的能力。 【2】这表明我国针对各种突发事 件的应急预案编制工作全面提速。 二、针对大型社会性公众活动应急预案的研究相对滞后 相对于其他行业， 大型社会性公众活动的应急预案研究和编制进度显得相对 滞后。根据人民网发布的国家突发公共事件预案体系全文显示，我国的应急 预案体系分为国家专项应急预案，国务院部门应急预案和地方应急预案三个层 面， 与大型社会性公众活动有关的应急预案仅仅局限在国务院部门应急预案这一 层面。分别是文化部门范畴的公共文化场所和文化活动突发事件应急预案和 属于体育部门范畴的大型体育赛事及各种体育活动突发公共事件应急预案 。 【1】 陈泽伟,王超群. 我国进入突发公共事件高危期，每年损失惊人eb/ol , 2005-8-7. 【2】 陈泽伟,王超群. 我国进入突发公共事件高危期，每年损失惊人eb/ol , 2005-8-7. 18 该两项预案属于国务院行业主管部门所编制的行业指导性意见， 看其内容仅对应 急预案的各个环节做了宏观指导，对于实际性的操作意义不大。而且各部门都针 对自己所负责的事项编制预案， “各扫门前雪” ，缺乏沟通和协作，难免出现管理 上的真空。 根据笔者的调查， 目前各类大型社会性公众活动的应急预案极度缺乏， 仅有一些国际性的体育赛事和展览根据国际惯例和举办要求制定了应急预案。 绝 大多数我国政府、 企业和有关组织主办的大型社会性公众活动都没有制定相应的 突发事件应急预案， 在预防突发事件的发生和事后的处理善后方面缺乏必要的秩 序和培训。因此，全国例如密云灯会踩踏事件的大型社会性公众活动突发事件屡 屡发生，这警示我们要加大在这方面的研究，弥补空白，使大型社会性公众活动 的应急预案的研究和编制能跟上活动迅速发展的趋势。 三、我国大型社会性公众活动应急预案编制尚具缺陷 我国大型社会性公众活动应急预案编制除了刚刚起步，略显滞后外，在编制 内容方面也具有一定的缺陷。 首先， 现有的大型社会性公众活动应急预案重救援， 轻预防。往往是头痛医头，脚痛医脚，达不到最终效果。其次，现在的大型社会 性公众活动应急预案缺乏先进的信息管理系统，使信息分散成部门垄断，无法在 危难时刻统一调集，迅速汇总。第三，应急预案编制与现实之间往往脱节，缺乏 培训和宣传。往往是参与编制的人员不参与实施，而真正在现场的一线人员对应 急预案不甚了解，一旦危机降临，往往不能按应急预案的要求去做。 以上这些在编制大型社会性公众活动应急预案中的缺陷仅是笔者的初步分 析，在下一节中，笔者将从宏观层面和微观层面，对我国大型社会性公众活动应 急预案编制中所存在的问题进行深入分析。 第二节 我国大型社会性公众活动应急预案编制中所存在的问题 第二节 我国大型社会性公众活动应急预案编制中所存在的问题 大型社会性公众活动应急预案是针对活动中可能发生的安全事故拟定的。 因 19 此，在制定预案过程中要充分把握好这些原则和策略，才能达到在事发时充分发 挥作用这一基本目的。 然而， 在我国目前的应急预案编制过程中， 存在不少误区， 制约了应急预案的实际操作性， 笔者将针对我国大型社会性公众活动应急预案编 制中所存在的问题，从宏观和微观层面分别进行深入的分析。 一、宏观层面 1、应急预案编制缺乏系统的法律依据 在应对突发公共事件的法律领域， 虽然此前我国已经颁布了一系列与处理突 发事件有关法律、规范。例如：应对公共卫生突发事件的传染病防治法 ，应 对自然灾害的防震减灾法 、 防洪法 ，应对安全生产事故的安全生产法 ， 应对骚扰事件的戒严法 。但纵观我国现行法律，除了北京市出台的北京大 型社会活动安全管理条例 、 上海市特种行业和公共场所治安管理条例等地方 性法规。针对大型社会性公众活动突发事件的法律少之又少，法律依据地缺乏使 应急预案的编制不具备法律的强制效应， 也使事件的预防和事后责任的追究显得 颇为棘手。 但随着在大型社会性公众活动中人身安全保障和财产安全保障的问题 日益凸现，这一问题已经受到社会各界的广泛关注，法律缺乏的问题也得到了越 来越多的重视。 在 2006 年 3 月召开的第十届全国人民代表大会第四次会议期间， 32 名代表联名提出，要求制定针对大型社会活动的安全管理法案。该法案旨在 通过对大型社会活动安全职责、安全许可、安全规范及法律责任的实施，强化当 今对于大型社会活动的安全管理。目前，由国家公安部草拟的大型群众性活动 安全管理条例草案已报国务院审批。相信在不远的将来，大型社会性公众活动 的应急预案编制将会有充分的法律依据，也能发挥其应有的作用。 【1】 二、应急预案编制缺乏系统的规划和协调 目前， 我国对大型社会性公众活动应急预案的编制往往使由政府的一个部门 来编制，而大型社会性公众活动具有很强的社会性和综合性，活动所涉及的部门 【1】 中国会展. 展览活动中安保责任的划分和界定. eb/ol , 2007-2-14. 20 非常多。以上海旅游节为例，所设计的部门包括：旅游、公安、消防、市容管理、 新闻办、绿化、海关、外事、交通、民族宗教、工商等市政府相关部门，也包含 了全市 19 个区县政府以及移动、联通、电信等通信企业，东航、上航、国航等 航空企业，所涉及的部门超过 50 个。这些部门在活动组织筹备工作中承担各自 的职责，反之，在活动中遇到突发事件时也应承担相应的救援任务。而上海旅游 节是属于旅游范畴的公众活动，其他部门很难将其作为自身的主要工作来做，因 此在应急编制和执行中，难免会遇到部门