（公共管理专业论文）扬州城市规划编制公众参与制度研究.pdf

摘要 随着我国民主化进程的推进，公众市民意识逐步增强，公众参与城市规 划的意识也逐步增强。公众参与城市规划，不仅要参与规划管理，更要参与 规划编制，从而实现在“源头 上参与城市规划。同时，要通过制度设计来 保障公众参与城市规划编制的实现。本文以扬州为实例，探讨城市规划编制 公众参与的制度途径，具有一定的理论和实践意义。本文通过对国外城市规 划编制中公众参与制度和实践的分析，对比扬州市现阶段城市规划编制公众 参与的现状，发现不足并且探索性构建适应扬州市现阶段的公众参与城市规 划编制的制度社区规划师制度，对公众参与详细规划给予一些建议。 本文共分为五章。第一章是导论，本章分析了论文的研究背景和意义，对 国内外文献进行了综述，并阐明了本文的研究内容、研究重点、研究方法和 技术路线。 第二章是本文的写作前提。本章首先分析了城市规划中的公众参与概念， 然后分析了城市规划公众参与的产生根源，包括哲学根源、政治、经济和社 会根源，最后阐明了城市规划公众参与的理论机理，为后文的研究做铺垫。 第三章是国内外城市规划公众参与实践及比较分析。本章对比分析了国 内外几个国家的城市规划公众参与实践，并总结出成熟的城市规划公众参与 制度所具有的特征。 第四章是扬州市城市规划编制中的公众参与实践及问题。本章分析了扬 州市规划公众参与情况，并对目前正在编制的城市总体规划进行案例分析， 分析扬州目前在公众参与方面存在的问题。 第五章是本文的核心篇章，设计了扬州市城市规划编制公众参与的制度 社区规划师制度，并对社区规划师制度的具体实施提出了建议。 本文的主要结论有：1 、我国与西方的城市规划公众参与有着不同的政治、 经济、社会根源。2 、城市规划公众参与有着深厚的理论机理。公共选择理论、 系统论、博弈论、元管治理论、新制度经济学等理论从不同角度对“城市规 划公众参与”给予了有力支撑。3 、西方成熟的城市规划公众参与制度具有一 些共同特征。4 、社区规划师制度是扬州市城市规划编制公众参与实施的重要 对策。社区规划师制度以“社区”为参与基点，通过设立“社区规划师”角 色，设立社区规划师服务中心、社区规划师工作小组、社区参与委员会等正 式或非正式的机构，并设定成文的工作流转制度，为市民参与城市规划提供 了有效途径。 关键词：扬州城市规划编制公众参与 a b s t r a c t w i t ht h ep r o c e s so fd e m o c r a t i z a t i o ni nc h i n a ，c i t i z e n ss u b je c t i v ea w a r e n e s s b o o s tu p ，c i t i z e n sa w a r e n e s so fp a r t i c i p a t i n gi nc i t yp l a n n i n gb o o s tu p c i t i z e n s s h o u l dp a r t i c i p a t ei nc i t yp l a n n i n g ，n o tj u s ti na r e ao fa d m i n i s t r a t i o n ，b u ta l s oi n a r e ao fd e s i g n b e s i d e s ，w es h o u l d d e s i g n i n s t i t u t i o nt om a k es u r ec i t i z e n s p a r t i c i p a t ec i t yp l a n n i n g t h i sp a p e rt a k e sy a n g z h o ua s a sac a s e ，p r o b e si n t ot h e i n s t i t u t i o no fc i t yp l a n n i n gm a k i n gp a r t i c i p a t i o n t h ep a p e rd i s c u s s e sp r a c t i c e si n c i t yp l a n n i n gp a r t i c i p a t i o na th o m ea n da b r o a d ，a n a l y s e sc i t yp l a n n i n gm a k i n g p a r t i c i p a t i o ni ny a n g z h o u ，a n dd e s i g n sa ni n s t i t u t i o ns u i t e df o ry a n g z h o u ，n a m e l y c o m m u n i t yp l a n n e ri n s t i t u t i o n t h ep a p e rh a sf i v ec h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e ri si n t r o d u c t i o n ，t h i sc h a p t e r d i s c u s s e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n da n dm e a n i n go ft h ep a p e r , g i v e sa no v e r v i e wo f l i t e r a t u r ea th o m ea n da b r o a d ，c l a r i f i e st h ep a p e r sr e s e a r c hc o n t e n t s 、r e s e a r c h s t r e s s e s 、r e s e a r c hm e t h o d s t h es e c o n dc h a p t e rp r e m i s eo ft h ep a p e r t h ec h a p t e ra tf i r s td i s c u s s e st h e c o n c e p to fc i t yp l a n n i n gp a r t i c i p a t i o n ，t h e nd i s c u s s e st h er o o t s t o c k so fc i t y p l a n n i n gp a r t i c i p a t i o n ，i n c l u d i n gp h i l o s o p h yr o o t s t o c k ，p o l i t i cr o o t s t o c k ，e c o n o m i c r o o t s t o c ka n ds o c i a lr o o t s t o c k ，a tl a s tc l a r i f i e st h et h e o r e t i cb a c k g r o u n do fc i t y p l a n n i n gp a r t i c i p a t i o n t h et h i r d c h a p t e r d i s c u s s e s c o m p a r a t i v e l yp r a c t i c e i n c i t yp l a n n i n g p a r t i c i p a t i o n a th o m ea n da b r o a d ，s u m m a r i z e ss o m ec h a r a c t e r so fam a t u r e i n s t i t u t i o no fc i t yp l a n n i n gp a r t i c i p a t i o n t h ef o r t hc h a p t e rd i s c u s s e st h ep r a c t i c eo fc i t yp l a n n i n gp a r t i c i p a t i o ni n y a n g z h o u t h ec h a p t e r d i s c u s s e st h e p r o b l e m s i ny a n g z h o u c i t yp l a n n i n g p a r t i c i p a t i o n ，d i s c u s s e sa ne x a m p l eo fy a n g z h o uc o m p r e h e n s i v ep l a n n i n gw h i c hi s r e c e n t l yb e i n gw o r k e do u t t h ef i f t hc h a p t e ri st h ec o r ec h a p t e ro ft h ep a p e r , d e s i g n sa l li n s t i t u t i o nf o r y a n g z h o uc i t yp l a n n i n gp a r t i c i p a t i o n ，i e c o m m u n i t yp l a n n e ri n s t i t u t i o n ，a n dg i v e s s o m ee x e c u t i v ea d v i s e sf o rc o m m u n i t yp l a n n e ri n s t i t u t i o n t h e r e r et h em a i nc o n c l u s i o n s ：1 t h e r e r ed i f f e r e n tp o l i t i c a l 、e c o n o m i c a la n d s o c i a lf o u n d a t i o no fc i t yp l a n n i n gp a r t i c i p a t i o nb e t w e e nc h i n aa n dt h ee u r o p e a n c o u n t r i e s 2 t h e r e r em u c ht h e o r e t i cf o u n d a t i o nf o rc i t yp l a n n i n gp a r t i c i p a t i o n p u b l i c c h o i c e t h e o r y 、s y s t e m i s m 、g a m et h e o r y 、m e t a g o v e r n a n c e 、n e w i n s t i t u t i o n a le c o n o m i c ss u p p o r t ss t r o n g l yc i t y p l a n n i n gp a r t i c i p a t i o nt h e o r y 3 t h e r e r es o m es i m i l a r i t i e so fc i t yp l a n n i n gp a r t i c i p a t i o ni n s t i t u t i o ni n e u r o p e a n c o u n t r i e s 4 c o m m u n i t yp l a n n e ri n s t i t u t i o ni sa l li m p o r t a n ts t r a t e g yf o ry a n g z h o u c i t yp l a n n i n gm a k i n g p a r t i c i p a t i o n c o m m u n i t yp l a n n e ri n s t i t u t i o nt a k e s c o m m u n i t y a sab a s ep o i n t ，e s t a b l i s h e st h er o l eo f c o m m u n i t yp l a n n e r , e s t a b l i s h e s s o m ef o r m a lo rn o n f o r m a lo r g a n i z a t i o n s ，s u c ha s c o m m u n i t yp l a n n e r s s e r v i c e c e n t e r 、c o m m u n i t yp l a n n e r s t a s kg r o u p 、c o m m u n i t yp a r t i c i p a t i o nc o m m i s s i o n ， a l s os e t ss o m ew o r k i n gr u l e s ，p r o v i d e sa ne f f i c i e n t p a t hf o rc i t i z e n sp a r t i c i p a t i n g c i t yp l a m i n g 一 一 k e y w o r d s ：y a n g z h o uc i t yp l a n n i n gm a k i n g p u b l i cp a r t i c i p a t i o n 扬州大学学位论文原创性声明和版权使用授权书 学位论文原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下独立进行研究工作所取得的 研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含其他个人或集体已经 发表的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 同飞 签字日期： 汐( 7 年c 湖沌日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和 借阅。本人授权扬州大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 躲同黾 签字日期： 秒9 年，月ib 日 导师签名：一 签字日期：口7 年，月，否日 ( 本页为学位论文末页。如论文为密件可不授权，但论文原创必须声明。) 周军扬州城市规翅刍割公众参与制度研究 1 1导论 1 1 研究背景及研究意义 1 1 1 研究背景 温家宝同志在中国市长协会第三次代表大会上的讲话中指出，“城乡规划是一项 全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。制定好 城市规划，要按照现代化建设的总体要求，立足当前，面向未来，统筹兼顾，综合布局” 。根据城乡规划法，城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、 促进土地科学使用为基础、促进入居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规 划。随着我国经济体制的转变、产业结构的调整、城市化步伐的加快、社会经济的加速发 展，我国国民的民主意识的觉醒和利益主体的多元化等原因，传统城市规划受到空前挑战， 城市规划调控的对象日益复杂化，规划管理的难度日益加大，我国传统的由政府包办的城 市规划方式，在实践中越来越多地暴露出各种弊端，使得各种城市问题和社会矛盾越来越 突出。特别是近年来，关于城市规划建设的群众信访事件和诉讼案件的增多，甚至群众与 政府、开发商产生激烈的正面冲突导致人身伤害的也时有发生。如何解决城市规划中遇到 的这些矛盾和问题，公众参与是一种有效的制度选择。住房和城乡建设部部长姜伟新在继 往开来，推进城乡建设事业科学发展中提到，“要继续做好城乡规划工作，充分发挥城 乡规划在统筹城乡发展中的引导和调控作用。落实公众参与、专家论证等制度，提高规划 编制的科学性” ，充分强调公众参与在城乡规划中的重要性。 西方国家从上世纪6 0 年代开始对城市规划中的公众参与制度进行了探索，经过多年 的研究与实践，已形成较为成熟的公众参与理论，规划公众参与已逐步走上法制化、程序 化、全面化的道路。上世纪9 0 年代，西方城市规划的公众参与理论引入我国，得到了我 国的相关领域的学者和政府领导者的关注，并且在我国城市规划中进行了一定有益的尝 试。 然而，与西方成熟的公众参与制度相比，我国虽然经过1 0 多年的理论与制度的发展 和实践，但城市规划公众参与仍处于初级阶段，目前我国城市规划公众参与的法律保障体 系仍然不健全，公众参与的主体不明确，方式与途径也存在着很多的不足。如何使城市规 划的公众参与体现我国民主政治的需要，有利于维护相关利益群体特别是弱势群体的利 益，体现公平、公正原则，维护社会安定，促进我国和谐社会的构建需要以及促进西方城 市规划公众参与理论本土化，走出一条适合中国城市发展特色的公众参与制度的道路，这 就需要我们做进一步的探索和研究。 扬州市作为一个正在快速发展的古城，随着城市化进程的不断加快，新区开发、旧城 更新等工程项目也将渐渐提上日程。“以规划为龙头 成为城市建设的重要理念，城市规 划的重要性日渐深入人心。在此背景下，更应该通过加大公众参与力度，来提高城市规划 毋中华人民共和国城乡规划法解说 ，知识产权出版社，2 0 0 1 年版，第1 2 页。 圆姜伟新：继往开来。推进城乡建设事业科学发展 ，中国建设报2 0 0 9 0 9 2 8 要闻一版。 扬卅i ，、誓硕十学何论文 2 的科学性。应广泛了解并吸取群众的意见和建议，提高城市规划编制和实施过程中的科学 性及可操作性，使城市规划由专业技术领域向公共政策转变，由精英的理想模式向公众的 实践模式转型。只有这样才能达成各方面利益均衡，取得市民的支持与理解，真正合理有 效地达到城市规划建设的价值目的。 1 1 2 研究意义 本文通过对国外城市规划编制中公众参与制度和实践的分析，对比扬州市现阶段城市 规划编制公众参与的现状，发现不足并且探索性构建适应扬少1 , 1 市现阶段的公众参与城市规 划编制的制度社区规划师制度，设计一套有效的参与方式与途径来保障公众在城市规 划编制中的参与权利。 本文的研究具有定的理论和实践意义。从理论意义上讲，本文探索国内外城市规划 公众参与所具有的不同政治、经济和社会背景，梳理出城市规划公众参与的理论机理，这 丰富了我国对城市规划公众参与的系统理论研究，为城市规划公众参与寻找充分的理论证 据；另外，对国内外城市规划实践的对比分析，总结成功经验，为后续研究提供帮助和有 力借鉴。 从实践意义上讲，本文针对扬州市城市规划编制公众参与的现状，提出构建社区规划 师制度的框架设想，并初步勾勒出该制度的组织和运行机制，指导扬州市城市规划编制公 众参与的实施。另外，本文对控制性详细规划和修建性详细规划提出公众参与建议，指导 扬州城市规划编制实践。 1 2 国内外研究文献综述 城市规划的公众参与理论起源于西方，一般而言，城市规划公众参与的理论和实践通 常被划分为三个阶段：萌芽期、发展期、成熟期。纵观学术界的各方观点可以看出，在不 同阶段以及从不同角度出发，研究问题的侧重点有所差别，形成的理论成果也各有千秋。 1 i 2 1 西方社会公众参与城市规划的理论演进 早在古希腊的政治学说中就孕育着民众参与政治的思想，其中最为典型的是雅典为代 表的政治参与思想。1 9 4 7 年英国城乡规划法所创立的规划体制就允许公众发表他们的 意见，对不满意的规划决定进行上诉 。2 0 世纪6 0 年代，长期在政府和利益集团主导下 的城市规划出现越来越大的弊病，并且在多元化思想的影响下，公众的民主意识开始觉醒， 公众参与城市规划在西方开始兴起。 多元主义思想是战后西方政治学界的一个重要论题，d a c i d o f f & r e i n e r ( 1 9 6 2 年) 在 规划的选择理论中，从多元主义出发构建了城市规划中公众参与的理论基础，认为城 市规划的整个过程充满了各种选择，规划师不应该以自己的观点来判断选择的正确或者错 误，这样做于法不合，应该拓展选择和自由选择的机会 。以此为理论基础，d a c i d o f f ( 1 9 6 5 。杨贵庆：试析当今美国城市规划的公众参与 ，国外城市规划，2 0 0 2 年第2 期，第2 5 2 8 页。 。p a u ld a v i d o f f , t h o m a sa r e i n e r , 彳c h o i c et h e o r yo f p l a n n i n g , j o u r n a lo f t h ea m e r i c a np l a n n i n ga s s o c i a t i o n ，v o l u m e2 8 ， i s s u e2m a y1 9 6 2 p a g e s1 0 3 1 1 5 囝孙施文：城市规划不能承受之重城市规划的价值观之辩，城市规划学刊，2 0 0 6 年第l 期，第3 4 - 3 6 页。 周军扬州城市规孔编制公众参与制度研究 年) 提出了“倡导性规划”理论，认为在多元化的社会中，城市规划要在不同的利益群体 之间进行充分的协商，规划师要考虑各种利益团体的需要，建立有效的民主需求，最后通 过一定的法律程序形成规范他们的今后活动的“契约” 。这样，城市规划既成为各类群 体意志的表达，又是他们必须遵守的规章。谢莉安斯汀的( 1 9 6 9 年) 市民参与的梯子 提出城市规划公众参与分为3 个阶段、8 个横档，而城市规划公众参与的萌芽期正是处在 篇一个阶段即“不是参与的参与”，这个阶段规划过程中更多的只是形式上“询问”公众 的意见，希望公众理解和接受相关的规划决策。 7 0 年代全球范围内掀起一股治理模式的改变，重新界定政府的角色和职能，政府寻求 与公众以及由公众组成的相关组织共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任。马丘 比丘宪章( 1 9 7 7 年) 中强调了人与人之间的相互关系对于城市和城市规划的重要性，并 将理解和贯彻这一关系视为城市规划的基本任务 。马丘比丘宪章宣扬社会文化论，认 为物质空间只是影响城市生活的一项变量，而起决定作用的应该是城市中的各类群体、社 会交往模式和政治结构，指出：“城市环境是人民创造的，城市规划必须建立在各专业设 计人、城市居民及公众和政治领导人之间系统地、不断地互相协作配合的基础上 并“鼓 励建筑使用者创造性地参与设计和施工 。8 0 年代的英、美国的城市更新和社区发展中， 公众参与作为一种民主的实践和规划的重要手段得到普及和发展。 进入9 0 年代，西方规划理论界提出了“联络性规划 理论。理论的重要方法论基础 来源于德国著名思想家哈贝马斯( 1 9 9 6 ) 的交往理论，理论核心是在多元主义思想前提下， 寻求一种“政府、公众、开发商、顾问规划师等利益相关者多边合作，通过协商、谈判， 建构起一个协同纲领。要充分地反映这样的利益关系，就要求人们能够确立自己的信息权， 保证自己的参与决策权，并可将权威置于人们的监督之下1 9 】。同时还应该有具有差异性的 合法组织存在代表不同的人群的利益。这个阶段，公众在相关法律的保障下，通过多种方 式和途径，参与城市规划编制、审批、实施和监督的整个过程。 1 2 2 我国城市规划公众参与理论的发展 我国的城市规划事业从建国以来已经历了半个世纪，在这5 0 年中，我们更多地沿用 前苏联的城市规划制度，从城市规划编制、城市规划审批到规划的实施，基本上由城市政 府独家运作。这对于我国早期经济的发展确实做出了相当的贡献，但是随着社会主义市场 经济体制的建立和完善，以及在政治领域里民主化进程的推进，利益主体的多元化，人民 的民主意识开始增强，上述规划制度使社会民众对城市规划日益不满。 上世纪9 0 年代初，西方的规划理论开始弓l 入我国，公众参与城市规划的理念开始融 入我国的城市规划的实践中。相关的学者如孙施文 、梁鹤年、吴志强1 1 、方澜1 2 等通过对 曰p a u l d a v i d o i f , a d v o c a c y a n d p l u r a l i s m i n p l a n n i n g , j o u r n a l o f t h e a m e r i c a n p l a n n i n g a s s o c i a t i o n 。v o l u m e3 l ，i s s u e 4 n o v e m b e r19 6 5 ，p a g e s3 31 - 3 3 8 雹s h e r r yr a m s t e i n al a d d e ro f c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，j o u r n a lo f t h ea m e r i c a np l a n n i n ga s s o c i a t i o n v o l u m e3 5 ，i s s u e4j u l y 1 9 6 9 p a g e s2 1 6 2 2 4 国李德华：城市规划原理( 第三版) ，中国建筑工业出版社，2 0 0 1 年版，第4 3 页。 孙施文、殷悦：西方城市规划中公众参与的理论基础及其发展，国外城市规划 ，2 0 0 4 第1 期，第3 5 - 3 4 页。 o 梁鹤年：公众( 市民) 参与：北美的经验与教i i i ，城市规划，1 9 9 9 年第5 期，第3 6 - 3 9 页。 扬州人学硕士学位论文 西方城市规划公众参与理论和实践的发展过程和现状的介绍，总结了相关的经验，对比我 国现阶段的城市规划公众参与存在的问题，提出了相应的对策。我国也在积极实践城市规 划公众参与。近年来一些发达省市如浙江省、杭州市、广州市都相继出台了有关城市规划 公众参与方面的法规、条例等。1 9 9 1 年建设部第1 4 号令城市规划编制办法第九条规 定“编制城市规划应当进行多方案比较和经济技术论证，并广泛征求有关部门和当地居民 的意见”1 3 。2 0 0 8 年中华人民共和国城乡规划法主要特点之一就是确立城乡规划的公 开化和公众参与制度，体现了城市规划的公共政策属性，强调了城乡规划制定、实施全过 程的公众参与5 。之所以要确立这项制度，首先是为了落实宪法中关于公众参与管理国家 事务的权利，同时也是为了在城乡规划编制和实施过程中能更好地符合科学发展的要求， 更好地符合公众利益。 1 2 3 简要评述 在国外，公众参与政治的思想起源较长，对公众参与城市规划的理论研究也很丰富， 具有代表性的理论有：倡导性规划理论、市民参与阶梯理论、马丘比丘宪章、联络性规划 理论，等等。西方关于城市规划公众参与的理论研究基于西方国家特定的政治、经济和社 会背景：西方多元主义思想长期发展，资本主义经济制度发达，市民社会成熟。我国的政 治、经济和社会背景与西方国家有很大区别，我国历史上长期处于封建思想统治，市民的 参与意识不强，市民社会不成熟。因此，西方国家关于城市规划公众参与的理论研究成果， 在中国不一定具有普遍适用性，研究符合我国实际情况的城市规划公众参与制度势在必 行。 目前，我国学者对城市规划公众参与也作了较多的理论研究，但这些理论研究只是对 国外已有理论的借鉴性学习，开拓性理论研究还较少。国家新颁布的法规对城市规划公众 参与给予了充分的重视，但还缺乏强有力、可指导实践的系统制度。市民广泛深入地参与 城市规划，还需要切实可行的公众参与制度。本文以扬州为例，策划社区规划师制度，希 望为研究公众参与制度设计起到抛砖引玉的作用。 1 3 研究内容及研究重点 1 3 1 研究内容与篇章安排 本文通过对西方国家城市规划公众参与特别是对城市规划编制过程中的公众参与理 论和实践的深入研究的基础上，对扬州市的城市规划编制公众参与现状进行分析，试图探 索一套适合扬州市城市规划编制公众参与制度，提出推动公众参与制度实施的若干对策与 措施，冀希指导扬州市城市规划编制中的公众参与的实践活动。主要篇章安排如下： 1 导论 h 吴志强： 导论，城市规划汇刊，2 0 0 0 年2 月，第2 7 2 9 页。 1 2 方澜、于涛方、钱欣：战后诬方城市规划理论的流变，城市问题，2 0 0 2 年第l 期，第4 2 4 4 页。 1 3 1 9 9 1 年城市规划编制办法。 1 9 8 9 中华人民共和国城市规划法，2 0 0 8 中华人民共和国城市规划法。 1 5 孙雅楠、吴志强、史舸： 框架下中国城市规划公众参与方式选择，规划管理： ，2 0 0 8 年第8 期，第 3 5 - 3 8 页 周军勿， i 城市规划编制公众参j 0 制度研究 1 1 研究背景及意义 1 2 国内外研究文献综述 1 3 研究目标及研究重点 1 4 研究方法及创新之处 2 城市规划公众参与的产生根源及理论机理 2 1 城市规划中的公众参与 2 2 城市规划公众参与的产生根源 2 3 城市规划公众参与的理论机理 3 国内外城市规划公众参与实践及比较分析 3 1 国外城市规划编制公众参与的基本做法 3 2 国内城市规划编制公众参与的现状 3 3 国内外城市规划编制公众参与比较 4 扬州市城市规划编制中的公众参与实践及问题 4 1 扬州市城市规划编制公众参与实践 4 2 扬州市城市规划公众参与案例分析 4 3 公众参与过程中出现的问题 5 扬州市城市规划编制公众参与制度与实施对策 5 1 构建社区规划师制度公众参与的制度建议 5 2 公众参与的实施建议 结论与讨论 1 3 2 研究重点 系统梳理和总结西方国家城市规划编制中公众参与制度的基本做法和成功经验，结合 扬州市城市规划实践，提出符合扬州市经济、政治、社会、文化发展现状的城市规划编制 公众参与制度，以及相应的具体实现方式和操作流程。 1 4 研究方法及创新之处 1 4 1 研究方法 第一，文献分析法。借助于中国学术期刊网数据库、统计资料等途径，了解和梳理国 内外城市规划编制中公众参与的研究现状和发展趋势，为本文研究奠定理论基础。 第二，比较分析研究法。结合国外城市规划编制中公众参与的基本做法和成功经验， 从文化差异、人文素质、城市特点、制度环境等方面分析中西方城市规划编制中公众参与 的差异性。 第三，实证研究法。基于扬州城市发展的特点，探索扬州城市规划编制公众参与的制 度框架和实现方式。 1 4 2 技术路线 本文的技术路线如下： 扬州人学硕十学位论文 6 文献综述问题提出一资料收集与整理问题分析制度设计政策措施 与对策。 1 4 。3 预期创新之处 第一，梳理出城市规划公众参与的理论机理，寻找城市规划公众参与的有力证据； 第二，对比分析国内外城市规划编制公众参与实践，总结归纳出成熟的城市规划公众 参与制度所应具备的特征； 第三，初步构建一套现实可行的扬州市城市规划编制的公众参与制度，并设计该制度 的组织和运行机制，提出实施建议。 周军扬州城市规划编制公众参与制度研究 7 2 城市规划公众参与的产生根源及理论机理 2 1 城市规划中的公众参与 随着时代的发展，对城市规划内涵的认识也在不断变化。在西方现代城市规划史上， 有两个重要的宪章：雅典宪章和马丘比丘宪章1 6 1 7 。雅典宪章由国际现代建筑学 会( c i a m ) 拟定于1 9 3 3 年，当时正是现代建筑运动蓬勃发展时期，雅典宪章的思想方法 是奠基于物质空间决定论的基础之上的。现代建筑运动思想强调理性的社会秩序，希翼通 过建筑改造和发展来达到改变社会现状的目的，强调建筑的功能、审美性和技术手段应用， 提倡“形式服从功能”。雅典宪章最突出的内容是严格的城市功能分区，将城市活动划分 为居住、工作、游憩和交通四大活动，提出这是城市规划研究和分析的“最基本分类”。 雅典宪章认为，“城市规划是一种基于长宽高三度空间的科学”。城市规划的基本任务是制 订规划方案，使各功能分区按规律有序地发展、寻求“平衡状态、建立“最适合的关系”。 它鼓励的是城市发展终极状态下各类用地关系的描述，并“必须制定必要的法律以保证其 实现”。雅典宪章以物质空间决定论为思想基础，强调的是工程技术层面的因素，是以硬 件构筑城市的一切。 ( - 5 丘比丘宪章批判了雅典宪章的物质空间决定论思想，认为城市规划不是纯技术 的因素，强调人与人之间的相互关系对于城市和城市规划的重要性，并将理解和贯彻这一 关系视为城市规划的基本任务。马丘比丘宪章提出：“城市规划必须建立在各专业设计 人、城市居民以及公众和政治领导人之间的系统的不断的互相协作配合的基础上 ，并“鼓 励建筑使用者创造性地参与设计和施工力。 当代西方对城市规划的认识更加深刻、全面、综合，普遍将城市规划作为一种公共政 策或者通过政策措施保证城市规划的实施。城市规划已经将规划理念从对规划图的编制转 向对规划过程的重视，认为规划的关键在于规划的实施。在西方城市规划体系中。规划政 策成为规划工作的重点所在，真正地担当起引导和控制城市发展的作用。 从以上可以看出，国外对城市规划的认识大体上经历了从“关注物质空间”向“关注 社会经济再向“作为公共政策 的转化过程。城市规划是一门综合性的学科，涉及政治、 经济、社会生活等各方面，不仅仅是纯工程技术层面。城市规划是一种公共政策，这已成 为规划界的共识。城市规划是一种具有综合目标、以空间为载体、过程开放、衍生效应极 强、刚柔并济的公共政策。 城市规划作为一种公共政策，具有极强的公众参与性。公众参与，指的是公民参与政 府公共政策的权利，其含义是指在社会事务中，公民有权通过一定的程序或途径参与一切 与环境利益相关的决策活动，以使该项决策符合广大公众的切身利益。城市规划是公共政 策，是一种政治活动，与人们生活息息相关的活动。城市规划是一种空间秩序政策。城市 空问秩序虽然表现为物质空间关系，但其实质是对土地空间资源、财富进行分配的规则。 1 6 张京祥：西方城市规划思想史纲东南大学出版社，2 0 0 5 年版第5 3 页。 1 7 孙施文：现代城市规划理论，中国建筑工业出版社，2 0 0 7 年版，第5 4 页 埔何流：城市规划的公共政策属性解析，城市规划学刊 ，2 0 0 7 年第6 期，第3 0 3 2 页。 扬州人学硕七学位论文 8 因此，城市规划确定的空间秩序是一个公共选择，关系到公众利益，规划的变更涉及到公 众利益的变化。 城市规划是一种政府行为，更是一种公众行为，公众自始至终都是被服务的主体。公 众是城市生活的主体，也是被服务的主体。公众对公共政策的制定、决策和实施都应具有 知情权，对城市服务设施与环境最知情，因此，他们具有相当的发言权。 城市规划的民主化，也要求城市规划要加大公众参与力度，建立健全公众参与制度。 “公众参与是编制城市规划的原则之一。城市规划编制办法明确规定，编制城市规 划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。让公众参与 城市规划，其实也是政府赋予公众民主权利的一种行为。 由此可知，城市规划公众参与，就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的 情况下采取的一种协调对策，它强调公众( 市民) 对城市规划编制、管理过程的参与、决 策和管理。城市规划公众参与的主体是社会公众，客体是政府关于城市规划一系列决策。 城市规划的公众参与自二十世纪六十年代中期开始已成为西方城市规划发展的重要 内容，也是推动城市规划发展的动力。近年来，公众参与城市规划开始成为我国规划界普 遍关注和讨论的问题。城市规划的公众参与直接导致了城市规划的社会化，由专业技术领 域而转向了社会政治领域，也成为进一步加强城市规划编制和管理，提高规划科学性的一 种有效举措。 2 2 城市规划公众参与的产生根源 2 2 1 公平与效率的辩证城市规划公众参与的哲学根源 城市规划是“公平与效率 取向的辩证统一。从社会意义上看，城市规划从城市整体 角度，合理分配市政设施，设立市民参与机制，为广大市民提供优质的城市环境，体现了 规划的公平取向。从经济意义上看，城市规划集中布置工业区块，空间集聚效应加强，高 效配置土地资源，以使经济效益最大化，体现了规划的效率取向。城市规划的公平取向与 效率取向并非截然对立的，而是辩证统一的关系：追求效率是为了更加公正，追求公正是 为了更加高效。“一个公正程度越高的社会，一定是更自由、更公平、更有效率、更加繁 荣的社会憎。 在我国特定的社会经济条件下，城市规划对效率取向的追求大于对公平取向的追求， 更加侧重于效率取向。在“一切以经济为中心，“先让一部分人富起来，再带动其他人 的指导思想下，城市规划成为促进城市经济快速发展的工具，其公平取向受到极大忽略。 时至今日，我国社会背景发生改变，国家倡导和谐社会，更加重视社会公平，社会背 景的变化也为城市规划价值取向的纠偏带来了契机。城市规划价值取向由原来的“偏重效 率 转向“效率和公平兼顾”，将比以往更加注重公平。 城市规划是一种公共政策，公共政策的社会公平准则集中体现于两点2 0 ：公民及公 1 9 陈鹏：自由主义与转型社会之规划公正 城市规划2 0 0 5 年第8 期，第1 2 1 4 页 加张国庆：公共政策分析，复旦大学出版社，2 0 0 4 年版，第4 0 页。 周军扬州城市规划编制公众参与制度研究 民团体对于公共政簧制定过程的参与权，现代公共政策讲求政策制定过程的透明度，讲求 公正发表意见的合法途径，讲求新闻监督。公共政策必须符合利益普惠的原则。为了达 到公共政策利益普惠的目的，就必须有公民在公共政策制定过程中的参与。因此，公民参 与是保证公正政策公平性必不可少的条件。 由此可见，公众参与是达到城市规划公平性的先决条件，也是体现城市规划公平取向 的最有力方式，它同益受到规划学术界和规划部门的推崇，但这种推崇还仅仅限于思想上， 在行动上体现还比较少见，没有形成规划部门的普遍行为。 从公平和效率辩证统一关系的角度看，我国对城市规划的价值取向进行纠偏，应加强 对公平和民主方面的关注，应提倡和落实公众参与城市规划。民主和集中，公平和效率辩 证统一关系，也就是城市规划公众参与的哲学渊源。 2 2 2 城市规划公众参与的政治、经济和社会根源 城市规划公众参与程度与这个国家的政治、社会和经济背景息息相关，也就是说，城 市规划公众参与有着深厚的政治、经济和社会根源。在西方，基于三权分立的政治体制， 成熟的市民社会，高度发展的市场经济，分别成为这些国家城市规划公众参与充分的政治 根源、社会根源、经济根源( 表2 1 ) 。在我国，政治民主化进程加快，市民社会的逐步成 熟，市场经济的快速发展，城市规划公众参与度也在逐步提高。 表2 - 1 中两方城市规划公众参与的根源 政治根源经济根源社会根源 西方三权分立制度资本主义私有制经济制度成熟的市民社会 中国官本位传统思想社会主义公有制经济制度 市民社会不成熟 第一，西方城市规划公众参与的政治、经济和社会根源 首先，西方城市规划公众参与的政治根源是三权分立制度 三权分立制度是指国家的立法、行政、司法三权分别由三个机关独立行使，并相互制 衡的制度。三权分立制度为绝大多数的西方资本主义国家所采用，是西方资本主义国家的 国家机关组织与活动的基本制度。三权分立制度推进了西方国家民主制度的发展，推动了 民主政治进程。西方国家标榜民主政治和个人权利，历届政府都由选民民主选举产生，为 了获得选民的支持，均以保障选民的民主参政、议政、决策权利为保证。城市规划涉及到 每个市民百姓的工作和生活，政府在城市规划工作中吸收公众参与意见，是体现民主政治 的最直接、最有力的方式和手段。政府希翼通过给公众更多的参与城市规划的权利，笼络 人心，在选举时获得更高的投票。因此，公众参与城市规划西方国家民主政治的需要。 其次，西方城市规划公众参与的经济根源是资本主义私有制经济制度 在西方的私有制经济制度下，西方国家土地及土地上附着的建筑物、构筑物主要为私 扬州人学硕十学l i 7 ：论文 1 0 人财产，市民对j 乓拥有的土地及建筑物具有处置权，作为供公共决策参考的城市规划对于 城市土地的再处置势必影响到市民切身的利益，市民为维护自身利益，必然要求参与城市 规划的编制和实施。 西方自由市场的高度发展使私有制经济制度发挥到极致，也使公众参与成为城市规划 编制中必不可少的重要环节。西方经济发展史是一段自由市场逐步成熟完善的历史。在经 历了战后高速增长时期后，1 9 7 0 年代的西方资本主义经济陷入了经济发展停滞、高失业 率和高通货膨胀率并存的“停滞膨胀”的困境。“滞胀”的出现，宣告了凯恩斯主义的失 灵和“凯恩斯时代”的结束。1 9 8 0 年代，自由市场主义快速复兴，分别在英国和美国取 得了“御用经济学”的地位，成为“撒切尔主义 和“里根经济学”的理论基础。自由市 场主义主张全面维护市场自由竞争的根本原则，坚决反对国家干预，福利国家政策由此走 向衰微，而代之以劳保国家政策。新的意识形态主张以自由市场、个人责任和个人主义来 重塑国家与社会。在新的意识形态的影响和政府改革创新的压力下，西方政府普遍推崇公 共管理的社会化，将公众参与作为城市规划编制中的重要环节和内容，从立法和制度上明 确公众参与的手段、方式及环节，切实保障公众参与城市规划的合法权利。 最后，西方城市规划公众参与的社会根源是成熟的市民社会 西方成熟的市民社会推动了公众参与城市规划的发展进程。市民社会是独立于国家的 自组织社会，包括各种民间自助组织和社会团体等，在社会很多领域发挥重要作用。以斯 通、罗根为代表的“政体理论”认为，社会力是与市场力、政府力相并列的制约城市发展 的力量，市民社会的“用手投票是决定政府未来命运的重要因素之一。如何使市民满意， 让广大市民享受到经济发展的成果，这是政府普遍要关注的问题。城市规划关系到每位市 民的切身利益，市民以各种自组织的形式( 社区、社团等) 参与到规划中，在城市规划决 策中发挥重要作用；政府摄于这支强大的力量，注重城市规划公众参与的制度设计，并给 予充分的人、才、物方面的保障。 第二，我国城市规划公众参与的政治