（公共管理专业论文）基层非领导职务公务员考核研究——以上海市基层税务部门为研究对象.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。 作者签名： 论文使用授权声明 日期：立z ! 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公在论文的全部或部分内 容，可阱采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名： 中文摘要 公务员考核是我国现代人事管理制度中极其重要的一个环节，它 为公务员的任用、奖惩、薪酬制度设计以及培训等提供了客观依据， 是公务员改进工作、谋求发展以及政府提高管理效率的重要途径。目 前，我国公务员考核虽然已经步入了法制化、规范化的轨道，但仍存 在着一些不尽人意之处，使考核发挥不出应有的作用，制约着考核工 作的进一步发展，因此需要进一步研究、探讨完善的对策。同时，在 公务员队伍中，基层非领导职务公务员直接面对社会公众，他们的言 行举止、工作效率直接关系到党和政府在人民群众中的形象，是公务 员队伍的主力军，影响着整个公务员队伍的建设。针对基层非领导职 务公务员考核情况开展研究，对完善整个公务员考核工作更具有实践 意义。基于此，本文通过对现行考核制度的梳理并结合基层考核工作 中存在的各类问题，从人为因素、制度设定以及传统文化与工作性质 三个方面研究了产生问题的原因，借助基层税务部门考核工作的个案 分析，以点及面，提出从建立科学的指标体系、综合运用考核方法、 着力优化考核程序、增强考核的激励效果、建立考核监督机制等方面 来完善基层非领导职务公务员考核工作。 本文分为五个部分：第一部分为导论，明确选题的意义和研究的 对象，说明以人性假设理论、激励理论和系统理论作为本文研究公务 员考核制度所依据的理论基础，并介绍本文所使用的研究方法和基本 框架。第二部分对我国建国后公务员考核的发展历程进行了梳理，阐 述了现行考核制度的内涵，并对上海市基层税务部门的考核情况进行 现状描述。第三部分分析了当前基层非领导职务公务员考核实践中存 在的问题，从人为因素、制度设定、传统文化和工作性质三个方面研 究了产生问题的原因，同时点明，人和制度是完善考核的关键因素。 第四部分从国外相对成熟的考核机制中寻找可借鉴之处。第五部分在 前述部分的基础上进行对策研究，从净化人文环境和改进考核相关机 制两大方面提出完善基层非领导职务公务员考核工作的思路，包括建 立科学的指标体系、综合运用考核方法、着力优化考核程序、增强考 核结果运用的激励效果、建立考核监督机制等具体措施。 关键词：基层非领导职务公务员考核现状原因对策 中图分类号：c 9 3 a b s t r a c t t h ec i v i ls e r v i c em e r i ts y s t e mi st h es y s t e mo fa p p o i n t i n ga n d p r o m o t i n gc i v i ls e r v i c ep e r s o n n e lo nt h eb a s i so fm e r i tr a t h e r t h a no np o l i t i c a la f f i l i a t i o i lo r 1 0 y a l t y i ti sa ni m p o r t a n t p a r to f o u rm o d e r nn a t i o n a lh u m a nr e c o u r s e sa d m i n is t r a t i o n s y s t e m t h ea p p o i n t m e n ts y s t e m ，r e w a r d sa n dp u n is h m e n ts y s t e m ， e m o l u m e n ts y s t e ma n dt h et r a i n i n gs y s t e ma r es e tu pa c c o r d i n g t oi t i ti sa l s oa ni m p o r t a n tm e t h o dt op r o m o t ea d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c yt oi m p r o v eo p e r a t i o na n dt ob u c kf o rd e v e l o p m e n t p r e s e n t l y o u rm e t i t s y s t e m h a sb e e n m o n o c r a c y a n d s t a n d a r d iz a t i o nb u ti ta ls oh a ss o m ed is a d v a n t a g e sw h a ta r e c o n d i t i o n a l i t y t h en o1 e a d i n gp o s i t i o i lc i v i ls e r v a n t sa r e f a c i n gt h ep u b li c t h a tt h e i rb e h a v i o rw o u l da f f e c tt h e g o v e r n m e n ts t a t u s i tiss i g n i f i c a t i v et or e s e a r c ht h en o 1 e a d i n gc i v i ls e r v i c em e r i ts y s t e m t h et h e s i sw a n t st o - f i n d t h ep r o b l e m so ft h eb a s i sm e t i ts y s t e ma n dr e s e a r c h e st h ec a h s e s f o rs e t t i n g u p t h es c i e n t i f i c t a r g e t sa n dt h es u p e r v is e d m e c h a n is m ， t h e r ea r ef i v ep a r t so ft h et h e s i s ：t h ef i r s tp a r tist h e i n t r o d u c t i o n i tp e r f o r m e dt h es i g n i f i c a t i o na n dt h eo b j e c t s o ft h ed i s c o u r s ea n di n t r o d u c e dt h em e a n so ft h ed i s q u is i t i o n t h es e c o n dp a r ti sa b o u tt h ee v o l u t i o n a r yd e v e l o p m e n to fo u r n a t i o n a lc i v i ls e r v i c em e t i t s y s t e ma n dd e s c r i b i n gt h e a c t u a l i t yo fs h a n g h a ib a s i st a x a t i o nd e p a r t m e n tm e r i ts y s t e m t h et h i r dp a r ta n a l y s ist h ec a u s eo ft h ep r o b l e m a t i cs i t u a t i o i l t h ep u b l i cs u p p o r t i n gi st h es t i c k i n gp o i n t t h ef o r t hp a r t c o m p a r e st h ef o r e i g nc i v i ls e r v i c em e t i ts y s t e ma n dt h e1 0 s t p a r ti sa b o u tt h ec o u n t e r m e a s u r e sa g a i n s tt h es h o r t a g ea n dt h e c o n t r 0 1m e a s u r e so ft h em e r i ts y s t e m k e yw o r d s ：b a s i cn ol e a d i n gp o s i t i o nc i v i ls e r v a n t m e r i ts y s t e mc a u s e s a c t u a l i t ym e a s u r e c l a s s i 矗c a t i o nc o d e ：c 9 3 2 导论 1 、选题的意义和问题的提出 一个管理良好的政府，一个能使国家兴旺发展的政府，首先必须 具备一支高素质的公务员队伍，必须管好用好这支公务员队伍。在当 今社会中，越来越多的现代国家采用了国家公务员制度作为政府公务 员的管理制度，而其中的考核制度可以说是保证这支队伍实现最佳社 会效益、体现政府作用这一最终目标的强有力杠杆。 公务员考核是公务员制度的“中枢”，它是公务员录用、晋升、 工资福利、奖惩等管理手段的基础和依据，同时又可为人事决策的科 学化和改进人事管理制度提供指导。如何合理、公正、科学和有针对 性地对公务员的工作进行全面考核，不仅关系到调动公务员的工作积 极性，而且关系到维持整个行政工作的高效与稳定。因此，对公务员 考核工作的研究具有重要意义。 就我国雨亩，无论是1 9 9 3 年l o 月实施的国家公务员考核暂行 规定，还是2 0 0 5 年颁布的中华人民共和国公务员法( 以下简称 公务员法) 都为公务员的考核提供了重要的法规法律依据，把公 务员的考核工作逐步纳入到规范化、科学化、法制化的轨道上。 公务员考核工作开展十多年来，为公务员队伍的建设和发展起到 了十分积极的作用和意义，制度本身也褥到了逐步完善，但同时还存 在着一些问题和缺陷有待解决。比如考核有失公平、考核结果失真等 等，这些问题是如何产生的? 产生的原因又有哪些? 可以采取哪些措 施和途径予以完善? 随着考核的重要意义逐渐为更多的公务员所认 识、所接受，以及讲求公平正义的和谐社会的深入建设，对公务员考 核中存在的问题、产生原因以及改进措施进行深入研究是十分必要 的。 2 、研究对象的界定 本文的研究对象为基层非领导职务公务员的考核情况，主要是指 科级部门中的主任科员、副主任科员、科员、办事员的考核工作。如 此界定主要出于以下几方面因素：， 一是从行政组织的纵向结构来看，可以划分为高、中、低，基层 四个层次。在我国，机构设置中最低层次一般均为科级。可见将科 1 竺乾威公共行政学 m 上海：复旦大学出版社2 0 0 5 ：3 9 3 级层面内的公务员界定为基层公务员较为合适。基层组织负责落实上 级决定和政策，基层公务员直接面对社会公众，他们的言行举止、工 作效率直接关系到党和政府在人民群众中的形象，影响着整个公务员 队伍的建设。 二是从职务设定来看，公务员法中将公务员职务分为领导职 务和非领导职务，非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副 调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。科级部门中只包括 主任科员、副主任科员、科员和办事员。不同职务的公务员在工作责 任、。工作目标和工作内容上存在着很大的差异，考核标准也应随之变 化。如虽然同样考核德能勤绩廉，非领导职务公务员的考核侧重于按 照岗位要求完成工作的情况，主要以个人业绩进行评判；领导职务公 务员的考核更侧重于领导作用的体现、行政管理的效果等方面，在注 重个人工作的同时，还要兼顾其领导的集体和下属的工作情况。四此， 在对公务员考核工作进行研究时，有必要对领导成员和非领导成员加 以区分。 三是从资料显示来看，我国“9 2 的公务员职务层次在科级以下”， “仅在一线行政执法类公务员中，科员、办事员就占到8 0 ”，“1 而且 绝大多数人在公务员职业生涯里，长期处于科员、办事员级别，他们 是公务员考核中的主体人群。 综合以上因素，这部分对象考核情况的研究和分析，对研究整个 公务员队伍考核工作更具有针对性和代表性，更具有实践意义。 3 、已有文献综述 我国对公务员考核制度的理论研究起步较晚，是在公务员制度理 论研究的基础上建立起来的。早期的研究，主要结合我国行政管理的 特性，从传统的干部考核制度入手，对考核原则、考核内容、考核标 准和考核方法等方面进行探讨和研究，为正式开展公务员考核奠定了 理论基础。1 9 9 4 年3 月国家公务员考核暂行规定颁布后，随着 公务员考核的正式实施，以及考核工作的不断推进，对公务员考核的 研究也逐步得到重视和深入。从已有文献的研究方法来看，可以划分 为以下三类： 一是着重于实用性的研究。如；2 0 0 2 年金太军主编的公务员 制度创新与实施，其中介绍了公务员考核制度建立的历史沿革，公 2 吴高盛公务员法辅导读本 1 北京：人民出版社2 0 0 5 ：7 1 4 务员考核的功能、内容、形式、方法与程序，分析了考核制度流于形 式的原因并提出了对策。2 0 0 6 年李和中著的2 l 世纪国家公务员制 度，其中将公务员考核制度与职务升降制度结合起来进行了综述， 从阐述现行考核制度入手，通过分析，提出完善公务员考核制度的对 策。这些著作主要是对考核工作的内涵进行释义，对公务员考核实践 过程中发现的普遍问题进行总结分析，并相应提出改进的建议，具有 较高的实用价值。 二是着重于中外考核制度比较的研究。如：2 0 0 3 年姜海如著的 中外公务员制度比较和2 0 f f 6 年周敏凯著的比较公务员制度， 这些著作中都设有专门章节，介绍了以美、英为代表的发达国家公务 员考核制度的发展演变、考核标准和方法、以及发展趋势等内容，通 过中、西方公务员考核制度的比较，为推进我国公务员考核制度的发 展提供借鉴和思路。 三是着重于发展趋势的研究。如：2 0 0 3 年谭融编著的公共部 门人力资源管理，从绩效测评的角度具体介绍了公共部门人员考核 测评的要素和方法。2 0 0 4 年姚先国、柴效武编著的公共部门人力 资源管理，对公职人员的考核内容和考核方法进行了介绍，并提出 了有效考核体系的特征。2 0 0 5 年赵曼主编的公共部门人力资源， 从绩效管理思路出发，介绍了公共部门人员绩效管理和绩效考评的特 点、模式和具体实施方法。这些著作在现有公务员考核制度的基础上， 融合现代公共部门人力资源管理的思想，主张在考核过程中以绩效为 导向，重视绩效考评的体现，对公务员考核制度的进一步发展进行了 前瞻性研究。 4 、主要研究内容 本文从目前基层非领导职务公务员的考核情况入手，分析考核在 实践过程中存在的种种问题，进而从人的因素、制度设定、传统文化 和工作性质三个方面寻找产生问题的原因，同时点明，人和制度是完 善考核的关键因素。通过对原因的剖析以及借鉴西方相对成熟的做法 和经验，从建立科学的指标体系、综合运用考核方法、着力优化考核 程序、增强考核的激励效果、建立考核监督机制等方面探讨完善基层 非领导职务公务员考核的对策。 5 、研究所依据的主要理论 5 5 1 人性假设理论 考核作为人力资源管理的一种方式和手段，其理论基础同样是建 立在人性假设的基础之上的。新时期人们在对以往人力资源管理进行 反思的基础上，更为注重对人力资源管理对象“人”的认识，对人性 的不同假定，形成了不同的管理出发点、管理方式和手段。就目前理 论界的研究成果来看，大致包括以下五种观点：1 一是经济人。这种观点认为，人的行为动机源于经济诱惑，生性 懒惰，以自我为中心，缺乏主动性，需要鞭策，并以金钱和权力维持 其效率。 t 二是社会人。这种观点认为，人在乎需求和感觉，注意接受感与 认同感，不仅要寻求较好的收入以便改善经济条件，还需要得到友谊、 安定和尊重。在行为取向上团体诱因大于个体诱因。 三是自我实现人。这种观点认为，人强调价值和观念，常把自己 的目标与组织相结合；外来的控制和处罚并不是使人工作的唯方 法，自我控制比外来控制更为有效。 四是复杂人。这种观点认为，人本身非常复杂，变动性大，角色 多，在不同的环境下会有不同的表现。管理者必须保持高度弹性，对 不同需要的人应灵活采用不同的管理措施和方法。 五是自由发展人。这种观点认为，人实际需要的是一种真正的、 全面的人与人之间的信任与平等的关系，只有在这种环境下，人才能 自主、酌情地处理问题。在管理中要关心人、尊重人、信任人以激发 工作使命感，增强组织文化，形成组织和人的共同发展。 人的特性不是一成不变的，正如对人性的研究是经过长期的发展 过程而形成的。考核的对象是各类形形色色的人，穿插着不同的人性 特点；即便是同一类型的入，在不同环境、不同层面、不同问题面前， 往往又会暴露出截然不同的人性特点。在研究考核过程中，要充分运 用以上各种理论的合理内核，从人性角度出发，在考核体系的设计中 尊重人权、尊重人的成长规律、尊重公务员的个人权利和需要，并综 合运用，作为研究考核工作的思路和来源。 5 2 激励理论 考核一个重要作用在于通过考核结果与公务员各项管理制度相 联系，在公务员之中进行比较和分析，形成一种以工作为中心的竞争 氛围，从而使考核起到激励导向作用。作为一种常用的激励手段，在 3 竺乾威组织行为学 m 上海：复旦大学出版社2 0 0 4 ：8 2 - 8 4 6 研究考核的同时，激励理论同样是其理论依据。具有代表性的激励理 论有以下几种：“1 一是需要层次理论。马斯洛提出人的需要可分为生理需要、安全 需要、友爱和归属需要、尊重需要、求知需要、求美需要和自我实现 的需要七个层次，这七种需要由低到高成梯形分布。在管理中要正确 认识被管理者需要的多层次性，努力将本组织的管理手段、管理条件 同被管理者的各层次需要联系起来，在科学分析的基础上，找出受时 代、环境及个人条件差异影响的优势需要，然后，有针对性地进行激 励。 二是双因素理论。赫茨伯格提出两大类影响人的工作积极性的因 素：保健因素和激励因素。在管理中要善于区分管理实践中存在的两 类因素，对于保健因素要给予基本的满足，以消除被管理者的不满； 要抓住激励因素，进行有针对性的激励，正确识别与挑选激励因素。 三是期望理论。这种理论认为，人们对工作积极性的高低，取决 于他对这种工作能满足其需要的程度及实现可能性大小的评价。激励 水平取决于期望值与效价的乘积，其公式是：激发力量= 效价期望。 在管理中选择激励手段，一定要选择被管理者感兴趣、评价高，即认 为效价大的项目或手段；确定目标的标准不宜过高；如果不从实际出 发，只从管理者的意志或兴趣出发，对被管理者来说是不可能收到激 励作用的。 四是公平理论。这种理论认为，人的工作积极性不仅受其所得的 绝对报酬的影响，更重要的是受其相对报酬的影响。付出与报酬的比 较方式包括横比和纵比两种。因此在管理中要高度重视相对报酬问 题，尽可能实现相对报酬的公平性；当出现不公平现象时，要做好工 作，积极引导，防止负面作用发生。 在考核工作的研究中，始终贯穿着这些激励理论的缩影。如无论 是“需要层次理论”还是“双因素”理论，都认为只有当较低层次的 需要满足之后，人们才有可能寻求更高层次的满足。考核制度实际上 涉及了除生理需要之外的其他各种需要。对于公务员来说，较低层次 的需要已经通过薪金或社会保障制度得到满足，他们将追求更高层次 需要的满足，如事业成就与得到社会的尊重和认可，而通过正常公正 的考核，正可以使公务员满足较高层次的需要。又如公务员在重视自 4 谭融公共部门人力资源管理 m 天津：天津大学出版社2 0 0 3 ： 3 8 4 6 7 身考核结果的同时，也在关注周围人员，尤其是与自己相类似人员的 考核结果，一方面寻求自身的努力和付出得到应有的考核结果，另一 方面希望自己在群体中获得公正的评判和公平的待遇，等等。面对具 有复杂心理状态的人，管理者必须采用符合客观规律的激励手段，以 此提高公务员的积极性、主动性，形成一种竞争的环境，使每个公务 员了解自身的优势和缺陷，产生危机意识和竞争意识，促使公务员发 扬优势、克服缺陷、参与竞争，积极提高自身素质与能力，从而进一 步优化整个公务员队伍。 5 3 系统理论 所谓系统指的是为了实现一个共同的目标而存在的，由若干要素 组成的相互联系而有相互制约的有机整体。系统论认为，通过对于系 统之间及系统内部各子系统之间的关系的分析，通过将许多简单的问 题层次化而将复杂变为简单，从而更好地了解事物的运作情况，以达 到解决问题的目的。拍1 在研究公务员考核的过程中，既可将部门与部 门内的公务员联系起来组成一个系统，也可将某个公务员职位看成一 个系统，从而将考核指标、考核标准和考核方法按系统最优的方式进 行运作，从而体现目标的一致性，从宏观的角度更全面、更有针对性 地提高考核的质量。 6 、本文的研究方法 一是制度研究方法。对现有与考核相关的公务员法以及相关 暂行条例进行阐释和分析。二是例举方法。以上海市税务机关基层非 领导职务公务员的考核情况为例，分析现行考核中存在的问题并提出 相应对策。三是比较方法。将西方发达国家的考核制度与中国考核制 度进行比较，借鉴其相对成熟的经验和做法，为完善我国基层公务员 考核提供思路。 7 、结构安排 本文分为五个部分：第一部分为导论，明确选题的意义和研究的 对象，说明以人性假设理论、激励理论和系统理论作为本文研究公务 员考核制度所依据的理论基础，并介绍本文所使用的研究方法和基本 框架。第二部分对我国建国后公务员考核的发展历程进行了梳理，阐 述了现行考核制度的内涵，并对上海市基层税务部门的考核情况进行 5 】方振邦绩效管理 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 6 ：1 5 8 8 现状描述。第三部分分析了当前基层非领导职务公务员考核实践中存 在的问题，从人为因素、制度设定、传统文化和工作性质三个方面研 究了产生问题的原因，同时点明，人和制度是完善考核的关键因素。 第四部分从国外相对成熟的考核机制中寻找可借鉴之处。第五部分在 前述部分的基础上进行对策研究，从净化人文环境和改进考核相关机 制两大方面提出完善基层非领导职务公务员考核工作的思路，包括建 立科学的指标体系、综合运用考核方法、着力优化考核程序、增强考 核结果运用的激励效果、建立考核监督机制等具体措施。 9 第一章我国公务员考核制度的形成发展和现状 第一节公务员考核制度的形成发展 我国现代公务员的考核制度是在新民主主义革命时期党的干部 考核工作基础上逐步建立和发展起来的。因此，应将长期以来我国干 部考核的实践视作我国公务员考核的开端。早在1 9 2 8 年7 月发布的 中国共产党组织决定草案就当时的现状比较完整地提出了党员干 部的考核标准。1 9 4 9 年1 1 月，中央组织部关于干部鉴定工作的规 定指出，干部鉴定，是干部在一定工作或学习期内各方面表现的检 查和总结。1 9 6 4 年，我国提出要对干部的业务能力和专业水平进行 认真考核，在方法上将定性考核和定量考核结合起来，使干部考核工 作前进一步。1 9 7 9 年1 1 月，中央组织部提出了关于实行干部考核 制度的意见，要求干部考核要坚持德才兼备的原则，从德、能、勤、 绩四个方面对干部进行全面的考核，实行领导与群众相结合的方法， 把平时考核和定期考核结合起来。1 9 8 8 年6 月，中央组织部发出关 于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知，1 9 8 9 年2 月， 中央组织部、国家人事部又联合发出关于试行中央、国家机关司处 级领导干部年度工作考核制度的通知。这两个通知及相关方案，对 部分领导干部年度考核的目的、对象、形式、内容、时间、程序和考 核机构的设置及职责、考核结果的使用等问题都作出了具体的规定， 为建立公务员的考核制度打下了很好的基础。3 1 9 9 3 年8 月1 4 日，国务院颁布国家公务员暂行条例，标志 着我国现代公务员制度的全面建立和正式实施。该条例中，在干部考 核制度的基础上并借鉴西方国家公务员考核制度的经验提出了中国 公务员的考核办法，从考核内容、考核方式、考核程序、年度考核的 结果以及年度考核结果的运用等五个方面对公务员考核做出了规定。 1 9 9 4 年，国家人事部配套下发了国家公务员考核暂行规定，从考 核内容和标准、考核方法和程序、考核结果的使用、考核机构等四个 方面对公务员考核的实际操作进行了解释说明，为国家公务员的考核 提供了又一个重要的法规依据。各地区、各部门按照人事部提出的“高 起点、快启动、先入规、再完善”的要求，普遍地开展了考核工作。 2 0 0 0 年1 1 月，国家人事部在总结各地各部门近几年公务员考核 6 金太军公务员制度创新与实施 m 广州：广东人民出版 社2 0 0 2 ：7 5 1 0 工作经验的基础上，下发人事部关于进一步加强国家公务员考核工 作的意见，进一步提出：充实内容，增强考核浸透力；改进方法， 提高考核工作水平；增设等次，创新考核制度；兑现结果，发挥考核 作用；严格备案，加强考核管理的要求。 2 0 0 5 年4 月2 7 日，中华人民共和国公务员法颁布，该法自 2 0 0 6 年1 月1 日起施行。中华人民共和国公务员法的颁布和施行， 标志着我国真正把公务员考核工作纳入了规范化、科学化、法制化的 轨道。2 0 0 7 年1 月又配套颁布了公务员考核规定( 试行) ，对非 领导成员公务员的考核+ 办法进行了具体解释和说明。 从我国公务员制度形成和发展的过程中可以看到：l 、考核管理 高度重视。从建国初期就建立了对干部的考核制度，发展到目前的公 务员考核办法，期间从未间断，并随着干部人事制度的变化，不断做 出相应调整和修改，以此作为我国公务员队伍建设的重要抓手。2 、 考核制度逐步健全。在对公务员考核相关的考核原则、考核内容、考 核方法、考核结果及其使用等方面都在不断制定和完善，经过几番调 整，最终从立法的角度建立了相应的法规依据，为实施公务员考核提 供了制度保证。3 、适应时代发展变化。公务员考核的相关内容与社 会的发展变化紧密联系，尤其是在我国传统干部考核以德为主的基础 上，逐步演化成德能勤绩廉的全面考核模式，并强调突出考绩，从而 引导公务员增长才干，务实工作，适应社会发展的要求。同时对因政 府、人事制度改革产生的新问题，以及因考核制度实施推广过程中产 生的问题都在一定程度上做出了相应调整。 第二节现行公务员考核制度的内涵 公务员考核制度是国家机关对公务员的思想品德、工作业绩、工 作能力和工作态度等进行考察，并做出评价的有关规定的总称。根据 公务员法的规定，公务员的考核，是指主管机关按照法定的管理 权限，根据公务员法和其他有关法律规定所确定的考核内容、原 则、方法、形式和程序对所属的公务员进行考察和评价的制度。在一 定意义上讲，公务员考核是对公务员及其所属工作单位工作的考察和 评价，是衡量公务员素质及业务能力的重要标准。3 根据公务员法以及2 0 0 7 年1 月最新颁布的公务员考核规 定( 试行) 中的相关内容，对非领导成员公务员的考核规定如下： 7 吴高盛公务员法辅导读本 m 北京：人民出版社2 0 0 5 ：1 2 8 1 1 1 、考核原则 客观公正原则。在考核中坚持以事实为依据，以法定的公务员考 核条件和标准为准绳，使考核结果尽量符合客观实际，避免片面。这 些需要切实可行的考核标准、严格科学的考核指标体系和考核程序来 保证。 民主公开原则。在考核时增加了群众参与度，在评价公务员的表 现和工作实绩方面要做到领导与群众相结合。为了避免公务员考核神 秘化，将考核条件、考核标准、考核程序、考核等次和考核结果等事 关公务员考核的重大事项告知所有人员，做到人人明白，共同遵循。 注重实绩原则。在考核中重视被考核人的实际工作表现和工作成 绩，包括所完成的工作项目、工作质量、工作难易程度、工作效率或 效益等。 2 、考核内容 以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核 德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。德，是指思想政治素质及 个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现。能，是指履行职责的 业务素质和能力。勤，是指责任心、工作态度、工作作风等方面的表 现。绩，是指完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益。廉，是 指廉洁自律等方面的表现。 3 、考核方法 实行领导与群众相结合、平时考核与定期考核相结合、定性考核 与定量考核相结合的方法。 实行领导与群众相结合。是指把上级考核与下级考核、领导人员 评价与群众评价结合起来的方法。 平时考核与定期考核相结合。平时考核是一种考察工作人员日常 工作情况的经常性考核方式。定期考核是在平时考核的基础上，按规 定的标准和程序，对公务员进行的集中反映。平时考核是定期考核的 基础。对非领导职务公务员的定期考核采取年度考核的方式。 定性考核与定量考核相结合。定性考核是指对公务员德、能、勤、 绩、廉等方面做出的质的评价。定量考核是通过一定的事实和数字量 度对公务员的工作业绩做出的量的评价。 4 、考核程序 对非领导职务公务员的年度考核，先由被考核公务员按照职位职 责和有关要求进行总结，并在一定范围内述职：主管领导在听取群众 和公务员本人意见的基础上，提出考核等次建议；对拟定优秀等次的 公务员在本机关范围内公示；由本机关负责人或者授权的考核委员会 确定考核等次；考核结果以书面形式通知被考核公务员，并由公务员 本人签署意见。 5 、考核结果及运用 考核结果分为4 个等次，即优秀、称职、基本称职、不称职。对 确定为称职以上的：享受年度考核奖；累计2 年称职以上，晋升一个 工资档次；累计5 年称职以上的，在所任职务内晋升一个级别；连续 三年以上优秀的，晋升职务时优先考虑。对确定为基本称职的：维持 原有职级；本考核年度不计算晋升级别和级别工资档次的考核年限； 一年内不得晋升职务；不享受年度考核奖。对确定为不称职的：降低 一个职务层次；本考核年度不计算晋升级别和级别工资档次的考核年 限；不享受年度考核奖；连续两年不称职，予以辞退。 第三节上海市基层税务部门年度考核概述 从时间安排看，一般都在1 2 月初公布考核安排，到次年1 月底 完成。 一 从考核主体( 考核者) 来看，各基层部门( 科级) 成立考核小组， 由部门领导班子成员和部分群众代表( 一般为工作组长和工会组长) 组成，部门主要领导为考核组组长。 从考核内容看，引用公务员考核暂行办法中的规定内容，如0 6 年的考核内容包括德、能、勤，绩、廉，具体为：德指公务员日常工 作中表现出的思想素质和道德品质，包括政治态度、法制观念、社会 公德、职业道德、行为规范等内容。能指公务员在实施每项工作中表 现出的业务能力、管理能力、文字能力、创新能力等内容。勤指公务 员在履行岗位职责中的工作态度、敬业精神和日常出勤情况以及完成 学习、培i j i l 情况等内容。绩指公务员履行职责情况、完成工作任务的 数量、质量、效率和贡献等内容。廉指公务员履行职责过程中遵守廉 政建设的有关规定、廉洁从政、秉公办事等内容。 从考核方法看，一般以定性为主，即在本人撰写述职报告的基础 上，由部门考核组根据各方面情况综合确定考核等次。0 6 年首次提 出要求定性( 考核等次) 与定量( 量化指标) 相结合，考核量化指标 时，采取评价的方法，其中部门领导班子评价占6 0 ，群众评价占4 0 ( 详见表1 i ) 。 从考核程序看，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主 管领导在综合评价意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者 授权的考核委员会确定考核等次。 从考核结果来看，划分为优秀、称职、基本称职和不称职四等。 优秀按各基层分局总考核人数1 2 确定，优秀、称职人员的工资及级 别按国家考核规定执行。2 0 0 5 年度参加考核1 0 1 5 4 人，其中基层非 领导职务公务员8 4 4 3 人，优秀1 2 9 1 人，占1 5 2 9 ，称职7 1 4 7 ，占 8 4 6 5 ，无人划入，基本称职，不称职5 人，占0 0 6 。”3 随着公务员考核制度的完善和发展，上海市基层税务部门的考核 情况总体上是客观、公正的，考核的内容、形式和方法等与公务员考 核制度的规定基本一致，符合公务员法的精神要求，对基层公务 员队伍的建设起到一定的督促和激励作用。但是，由于受到多种因素 的影响，考核工作在实际操作中还存在着一些问题( 在本文后面部分， 对部分问题进行了举例分析) ，没有体现出应有或理想中的力度和效 果，以至于部分基层公务员对考核产生轻视、应付的现象。显然，进 一步改进和完善现行考核办法很有必要。 工作人员年度考核表 单位及部门姓名职务 综合 考核项目 考核内容标准分 群众评价部门领导评价 考核分 1政治态度 3 2 法制观念 3 德3社会公德3 4 职业道德 3 5 行为规范 3 l 业务能力5 2 管理能力 5 能 3 文字能力 5 4创新能力 5 勤l工作态度 4 2敬业精神 4 8 数据来源于2 0 0 5 年度上海市税务系统人事年报。 1 4 3 日常出勤 4 4 业务学习 4 5 各类培训 4 1 履行职责情况6 2完成工作任务的数量 6 绩 3完成工作任务的质量 6 4完成工作任务的效率 6 5 完成工作任务的贡献6 遵纪守法 5 1 廉2 廉洁从政5 3秉公办事 5 合计 1 0 0 科所考核意见：签名：日期： 分局考核意见：签名：日期： ( 表1 1 ) 第二章基层非领导职务公务员考核中存在的问题和原因 第一节当前基层非领导职务公务员考核中存在的问题 我国公务员考核制度从建立之初至今，已经经历了十多年的发展 历程，在这段过程中，考核制度取得了一定的成就，无论从考核的方 法、程序、标准、等次及结果的使用上，都步入了规范化、科学化的 轨道，为提高公务员队伍素质、优化干部队伍起到了积极的作用。然 而公务员考核制度在实施中还存在着需要不断加强和改进的方面，如 在对基层非领导成员公务员的考核过程中制度的规定和实际操作存 在差距，以及制度本身存在的一些问题都对考核产生了一定的消极影 响。对这些问题进行深入分析，有助于考核工作的改进。 1 、考核标准欠科学 1 1 考核内容过于原则，缺乏差异化 公务员法中明确考核内容为“德、能、勤、绩、廉”，虽然 在考核规定中对“德能勤绩廉”的相关内容做出了解释，但这些内容 是涵盖所有岗位、类别和层次干部的，因而具有高度的概括性和抽象 性，1 导致了“千人一面”现象的出现。基层在开展考核过程中，只 是照搬照套“德能勤绩廉”，没有针对不同部门、岗位做差异化设定， 使得对所有公务员的考核内容只能做同一类型的概括性描述，导致考 核脱离实际，不能反映各部门公务员的实际工作职责的履行情况，考 核失去了其应有的导向作用。以基层税务部门为例，有些部门是以对 外执法征税为主的，有些部门是以对内管理为主的，即便是同一部门 内的工作人员，在工作性质和工作特点上也有着不同的区别，而在对 工作业绩的考核中，只原则性地按数量、质量、效率来处理，显然不 够准确、不尽合理。 1 2 考核标准含糊，缺乏明确的标准尺度 考核标准是什么? 怎样才算达标? 怎样才算优秀? 这是在考核 中大家最关心的问题。而在现行的考核办法中，一是标准含糊。考核 的标准多是主观表述，缺乏实际内容和客观标准。如最新的公务员考 核规定( 试行) 中，对优秀等次的评判标准如下：思想政治素质高； 9 高国舫提高公务员考核科学性问题研究 j 行政论坛，2 0 0 4 ， 6 4 ：6 8 1 6 精通业务，工作能力强；工作责任心强，勤勉尽责，工作作风好；工 作实绩突出；清正廉洁。对称职等次的评判标准如下：思想政治素质 较高；熟悉业务，工作能力较强；工作责任心强，工作积极，工作作 风较好；能够完成本职工作；廉洁自律。这两个界定好像就是让人揣 摩“精通”与“熟悉”、强与较强、勤勉尽责与工作积极之间的区别 和比较，使得在具体的操作过程中难以把握。二是指标的制定不够严 谨。有些部门为增强标准明确程度，在年度考核中靠拍脑袋，临时设 立了一些量化指标，但这些指标是否科学合理? 是否符合实际? 是否 得到基层公务员的赞同? 这些都缺乏考虑，往往引起更多的争议。由 于考核标准的空泛，难以准确真实地反映公务员的工作作风、工作状 态和工作实绩，使得被考核者之间缺乏可比性，对考核的信任度降低， 同时造成考核者无所适从，考核难度加大，导致考核难以达到所要求 的信度和效度，考核工作在很大程度上成为一种形式。 2 、考核方法欠合理 2 1 定性考核为主，方法简单 考核方法是在既定的考核要素和标准基础上对工作人员合理进 行考核的特定方式方法，是实现考核目的的手段。公务员考核的效果 如何，在很大程度上取决于考核的方法是否科学。我国公务员考核在 方法上强调定性与定量相结合的原则。然而在实际考核过程中，对公 务员的考核往往以自我述职为主，缺乏定量分析，这给被考核人留下 了太多的“自由空间”。在述职报告中，被考核人可以避重就轻地反 映自己的工作情况，只讲自己做过什么，而回避有哪些是应该做而没 有做的或是重点要做的工作；只讲自己工作中取得的成绩和优势，而 对工作中的不足、缺点却一笔带过等。不考虑其他因素光看述职报告， 让考核者感到每个人都做出了成绩，都做得很好，都可以评优秀，尤 其是那些善于写作、文笔突出的人更会占有一定优势。使得注重实绩 的考核在此变得模糊，难以为考核者提供真实的考核依据，只能依靠 经验和感觉决定结果。也正因此，大多数部门只是个人做做交流，领 导写写评语，而且这些总结、评语一般都是套话，没有多大的实用价 值，几乎人人都一样，真正能反映公务员实际工作情况力度较小，因 而容易使考核带有较大的主观性和随意性。 2 2 或过于民主和或过于集中现象 一是过于追求民主，完全以测评分值决定考核结果。近年来一些 1 7 部门在考核中加入了测评环节，以提高考核的公正性。这种做法是可 取的，但许多人片面地认为进行了测评，有了分值，就是开展了定量 考核，随之以测评替代量化考核，并完全以此确定考核结果。测评作 为一种考核方式，更多地体现外部对被考核者的评价，与定量考核所 要求的要用事实和数据来评价被考核者自身工作的情况有着本质的 区别。况且测评极容易受测评者主观意识的左右，它可以作为考核量 化的一个部分，但完全用测评来确定考核结果显然不够科学、不够合 理，容易产生考核误差。如从上海市税务系统在2 0 0 6 年的基层考核 中加入了测评这一环节，从测评结果来看也反映出一些问题。一是好 人主义泛滥，你好、我好、大家好，相互之间打高分；二是人缘好的 合算，一些平时注重人际交往的占尽优势，一些埋头苦干不愿多说的 得分不尽理想；三是尺度把握不一，有些部门把握标准严格，有些宽 松，不利于部门之间的综合比较。一些基层公务员也对以测评确定考 核结果的方法提出了异议。 另是过于追求集中，考核结果主观色彩较浓。我国在行政管理中 大多实行行政首长负责制，在现行的考核办法中，考核者往往是部门 主管领导，考核权限相对集中，考核委员会的作用则有限。由于缺乏 明确的标准、方法偏于定性等因素，部分考核者往往并不认真听取群 众意见，或象征性地走走形式，最后只以自己的主观评价作为决定考 核结果的关键因素。事实上，作为考核者总是带有自己的思想、感情 与价值观念，容易受个人经验与个人情绪的影响，往往不能客观全面 地评定公务员的才能与实绩，但是，考核者的评价却很少受到挑战， 群众一方面容易受到上级的影响，另一方面也习惯于“服从上级意 见”。“们同时考核中给被考核者自述辩护的机会太少，使被考核者在 整个考核过程中完全处于被动，仅仅是一张述职表能够阐述自己的实 际情况，之后听任别人作结论，而自己只剩在考核结果与本人见面的 时候填写“同意”或“不同意”的权利，长此以往，会降低被考核者 对考核的重视程度，甚至挫伤工作积极性。 3 、考核程序存在缺漏 3 1 岗位职责的确定程序缺失 岗位职责是衡量一个岗位上公务员工作好坏的标准，是开展考核 1 0 李纬纬问题与改进：我国公共部门人力资源绩效考核分析 j 甘肃行政学院学报，2 0 0 5 1 ：4 3 1 8 的基本依据。在公共部门中，每一个岗位都应具有匹配、明细的岗位 职责。但在许多基层部门中，这一环节是十分薄弱的，这就增加了考 核的难度。我国公共部门由于历史和现实的诸多原因，对工作岗位缺 乏科学的工作分析和明晰的岗位说明书。以上海市基层税务部门为 例，虽然从2 0 0 2 年起就着手制定岗位说明书，但是由于近年来税收 政策和征收模式变化较大，岗位责任和操作要求经常处于调整的过程 中，因此，岗位说明书的修改总是显得滞后，至今未能形成明确统一 的岗位说明书。另一方面，岗位说明书的普及面不广，往往是部门领 导知道，基层公务员却不清楚，没有应用于实际工作之中，只是撑门 面，做摆设。事先没有明确的岗位职责，考核就没有了标准和依据， 真正意义上的考核也就无法进行。 3 2 平时考核程序严重忽略 公务员法明文规定，“定期考核以平时考核为基础”。而在现 实操作中，往往注重年终考核而忽视平时考核，只是到了年底才开始 运作考核程序，把年度考核与年终考核混淆起来，年终一锤定音；有 些虽然制订了平时考核制度，但形同虚设，没有认真执行，致使平时 考核工作基本处于停滞状态或与年终考核不相关。由于平时资料积累 的少，到了年终把前半年的工作忘得差不多了，考核实际上只侧重于 后半年的情况，导致考核结果不能完全反映全年的真实情况。离开了 平时考核，年度考核就成了无源之水、无本之木，失去了客观依据， 从而影响了考核结果的公正性和全面性。以上海市税务部门为例，各 税务分局虽然都以不同方式制订了季度考核办法，但这些考核都是以 基层部门为单位，基层部门内部的考核办法要么没有，要么简单，而 且力度小，基本不落实到人，很难作为年终考核的依据，并且通常在 年度考核中忽略季度考核的结果。 3 3 缺乏考核反馈和有效沟通 考核反馈是考核程序中重要的一环，它理应是通过考核者与被考 核者之间的共同探讨，