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建筑市场监管研究建筑市场监管研究 摘 要 摘 要 加强和搞好建筑市场的管理，对进行基本建设，发展建筑业，具有十分重要 的作用，它既是提高工程质量的重要保证，也是反腐败治源头的重要措施。近年 来，从国家到地方，都重视对建筑市场体系的培育和完善，加大依法治理的工作 力度，使市场机制的作用得到了较好的发挥，促进了建筑业的发展。另一方面， 建筑市场仍存在着秩序较为混乱的问题，影响到了整个建筑业经济的健康运行， 因此必须加强建筑市场管理，规范市场主体行为，整顿市场秩序，营造公开、公 正、公平竞争的市场环境，保障整个建筑事业的持续、健康发展。 本文通过从市场，市场与政府监管的普遍关系研究出发，得出在市场经济国 家中,政府干预经济的形式,理由各种各样, ,有一点是共同的,即尽管市场与政府的 关系在不同时期是不同的,但是,基本的市场法律制度却是相同的,政府与市场的 基本的权力划分是固定的。政府保护市场的基本职能是固定的,只是在不同的时 期,不同的经济条件下,会有不同的解释。市场经济国家中对政府与市场的划分主 要集中在对政府的社会性和市场效率的认识上。 市场经济国家制度的建立是在对私人权利的保护、对国家权利的限制。正是 在这种情况下,才提出对市场的干预。政府干预市场的原因主要有四个方面:(1)市 场失效,(2)市场幼稚,(3)市场不完善,(4)市场具有弱点。这几个方面都是政府实现 其社会职能的地方,市场经济国家主要原因是市场失效和市场固有的弱,市场幼稚 需要政府的扶持和帮助,而市场的不完善则需要政府职能的转换,即从竞争市场中 逐步退出。由于市场处于成长之中,政府作为原有体制中的计划者和营理者无处 不在,面临着职能的转换,政府的重心不在于干预,而在于职能的转换。 在社会主义市场经济条件下，作为各级政府职能转变的重点，就是通过法律 法规并依法对包括一般商品市场和生产要素市场中的一切行为进行监督管理的 政府管理活动。其主要目的就是通过对各类市场交易中市场主体资格的认证，交 易行为和秩序的规范约束、交易权益的保护等监督管理，以维护公平竞争的市场 秩序，提高市场竞争的效率。通过强化政府市场监管体制创新，切实保障公平竞 争的市场秩序。建立市场秩序的长效监管机制、通过创新市场监管方式、创新拓 展监管职能促进经济和社会的健康快速发展。 在对我国市场与政府的关系进行阐述后， 通过研究目前先进国家如美国、 德国、加拿大等国家对建筑市场的监管以及我国建筑市场监管的主要模式、监管 中存在的问题分析最终提出了解决问题的对策， 为建筑市场的监管提出了理论性 的探索。 关键词 关键词 政府，市场，建筑市场，监管 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：杨 桦 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：杨 桦 指导教师签名：曾 峻 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 1 绪 论 绪 论 加强和搞好建筑市场的管理，对进行基本建设，发展建筑业，具有十分重要的作用，它 既是提高工程质量的重要保证，也是反腐败治源头的重要措施。近年来，从国家到地方，都 重视对建筑市场体系的培育和完善，加大依法治理的工作力度，使市场机制的作用得到了较 好的发挥，促进了建筑业的发展。另一方面，建筑市场仍存在着秩序较为混乱的问题，影响 到了整个建筑业经济的健康运行，因此必须加强建筑市场管理，规范市场主体行为，整顿市 场秩序，营造公开、公正、公平竞争的市场环境，保障整个建筑事业的持续、健康发展。 我国当前仍处于建设高峰期，固定资产投资增长较快。建设规模大、建筑业企业多、从 业人员多是当前和今后一个时期建筑市场的主要特点，监管工作必须要适应这一特点，不断 加强监管力度，适应投资不断增长的要求。 我国加入 wto 的过渡期即将结束，国内建筑市场的竞争规则、技术标准、经营方式等要 进一步与国际接轨，国内建筑业企业要参与国际竞争，大量国外建筑业企业也将进入国内建 筑市场。必须积极引导国内建筑业企业提升自身竞争力，应对 wto 过渡期结束后的挑战。 落实科学发展观对监管工作提出了新要求，建筑市场监管体制必须进一步加快改革和创 新，转变监管方式，健全和完善各项市场机制，努力提高监管水平，形成“法律保障、政府 监管、市场调节、经济制衡”的监管模式，更好地适应建筑市场发展的需要。 构建和谐社会，建设社会主义新农村，统筹城乡发展的需要。建筑业已成为解决农村剩 余劳动力就业的主要行业，吸纳农民工超过 3000 万人。加快建筑业改革与发展，不断吸纳农 村富余劳动力进入建筑业就业，切实维护建筑领域从业人员的利益，是建筑市场监管工作的 一项重要任务。 建设资源节约型、环境友好型社会的目标，要求我们要积极提高企业科技水平和自主创 新能力，全面促进各类市场主体节水、节地、节材，保护生态和环境，发展循环经济。 通过对建筑市场监管进行研究与分析，为建筑市场监管的决策提供理论上的依据，同 时对日常工作进行指导，达到整顿规范建筑市场秩序，更好为经济建设服务的目的。 2 第一章第一章 市场与政府监管的关系市场与政府监管的关系 第一节 市场经济中的政府与市场定位 第一节 市场经济中的政府与市场定位 政府对市场的作用到底有哪些, 在中国，也时常可以听到政府与市场之间的选择争论， 这在潜龙的“政府与市场：干预更多还是更少？” 1一文中得到了充分体现。这个问题即使在 市场经济国家也是有争论的，对政府扮演的角色有不同理解的。但是，有一点是肯定的， “理 论的依次更替，不是否定性的替代，而是包容性的共进飘移。 ” 2 市场经济国家即使有一个固定的市场制度和一个对政府权利在宪法上有一个基本划定的 法律制度,它对政府与市场的关系的认识也并不一致。有两种观点比较突出。一种观点认为政 府应保持在一种最弱意义上，政府以不违反个人权利的方式产生和存在，它得出的结论是肯 定的，并认为一种最弱意义、最少管事的国家是能够在道德上得到证明的。 “国家是否还能管 更多的事，即管比防止暴力、偷窃、欺诈和强制履行契约更多的事，回答是否定的，国家不 能管更多的事，而只能到此为止，再管就要侵犯到个人的权利，因而在道德上就是不可证明 的。 ” 3所谓最弱意义的国家，也就是一种管事最少的国家，最低限度的国家，国家意义弱但 又还是国家的国家，除了保护性功能之外、再无其他功能的国家，这在古典的自由主义中表 述为“守夜人式的国家” 4。 “国家不能因某种目的哪怕就为扩大个人权利的目的而 为它的某一侵犯个人权利的行为辩解” 5。 另一种观点认为国家对市场的干预是必要的和多方 面的。市场的运行经常是不完善的和有问题的，如垄断、与社会道德相冲突、经济的外部性、 市场的不完全、分配上的不平等问题。这些问题靠市场自身的力量是不行的，政府的干预是 必要的，是保障市场正常动作的前提条件。特别是在市场狭小、市场不完全等市场运作不灵 的情况下，政府应该较大范围地替代市场的作用来实现一国经济的发展。 这两种观点都有其制度的背景，也都在一定的历史时期出现过。在自由市场经济时期， 人们比较认同第一种观点。随着垄断的出现、国际市场的相互分割使市场的运行产生问题， 1潜龙.政府与市场：干预更多还是更少？a .公共论丛c.第 4 卷，北京：三联书店，1997.5. 2杨冠琼政府治理体系创新m北京：经济管理出版社，2000，7. 3罗伯特诺齐克. 无政府、国家、乌托邦m.北京：中国社会科学出版社，1992.3. 4拉德布鲁赫. 法学导论m.北京：中国大百科全书出版社，1997.4. 5拉德布鲁赫. 法学导论m.北京：中国大百科全书出版社，1997.5 3 第二种观点占据了主导的地位。应该看到，政府与市场都是有其缺陷的，也各有其优势。用 政府代替市场在市场运作不灵时是必需的，但这种代替也会带来问题。在七十年代之后，对 市场的强调重新得以恢复，和的工作使国际市场的效率得以再现。但是要恢 复到第一种观点所认同的状态，已不可能。市场经济国家都在肯定二者的同时，寻求二者的 一种在不同的经济条件下的平衡。 其实这种平衡在市场经济的早期就存在了。在 1870 年以前，英国政府就已经在履行别的 一些职能了，如创设对私人产业进行检查的制度、由公共机构来提供公共服务。早在 16 世纪 末，社会就接受了这样的一个原则，即“没有工作能力的穷人应由政府出资来维持生存” 1。 特别是二十世纪以来，这种平衡关系的规模越来越大，需要一个专门的法律部门来进行调整。 “由于对社会法的要求，私法与公法、民法与行政法、契约与法律之间的僵死划分已越来越 趋于动摇，这二类法律逐渐不可分地渗透融合，从而生出了一个全新的法律领域，它既不是 私法，也不是公法，而是崭新的第三类,即经济法。 ” 2 尽管在市场经济国家中，政府干预经济的形式，理由各种各样，但是，有一点是共同的， 即尽管市场与政府的关系在不同时期是不同的，但是，基本的市场法律制度却是相同的，政 府与市场的基本的权力划分是固定的，这是我们理解市场经济国家经济法的干预功能的一个 制度背景。政府保护市场的基本职能是固定的，只是在不同的时期，不同的经济条件下，会 有不同的解释。 “发展是人类所面临的最重大的挑战” 3，而“如果没有有效的政府，经济的、 社会的和可持续的发展是不可能的，有效的政府而不是小政府是经济和社会发展的 关键” 4，这一点已成为人们的共识。市场经济国家中对政府与市场的划分主要集中在对政府 的社会性和市场效率的认识上。这正如西方学者哈耶克所说,“一个功能显著的市场经济，有 时以国家采取行动为前提的，有一些政府行动对于增进市场经济的作用而言，极为助益，而 且市场经济还能容受更多的政府行动，只要它们是那类符合有效市场的行动，但是，对于那 些与自由制度赖以为基础的原则相冲突的政府行动，必须加以完全排除，否则，自由制度将 无从运行。 ” “重要的是政府活动的质，而不是量。 ” 5 1w詹宁斯. 法与宪法m.北京：三联书店，1997.133. 2拉德布鲁赫. 法学导论m.北京：中国大百科全书出版社，1997.77. 3世界银行1991 年世界发展报告：发展面临的挑战m北京：中国财政经济出版社，19911. 4世界银行1997 年世界发展报告：变革世界中的政府m北京：中国财政经济出版社，1997.18. 5弗里德里希冯哈耶克. 自由秩序原理m 北京：三联书店，1997.281. 4 第二节第二节 我国的政府与市场关系我国的政府与市场关系 改革开放以前的计划体制曾经对组织全国资源，动员社会力量进行社会主义建设发挥过 重要作用，但这种无所不包的政府体制也给整个国家和社会带来了难以医治的创伤和许多后 遗症。 “改革开放以后，我国逐渐地建立了市场经济体制，但市场经济还不成熟、不完善。作 为改革主要推动者的政府，在我国目前市场不全的情况下，担负着推动市场发育，健全市 场体系等方面的历史重任。另一方面，政府的行为方式还没有完全摆脱传统计划体制的痕迹 和惯性，政府对市场干预仍有一些不合理之处。 ” 1具体表现为： 一、政府与市场关系方面：政企不分，政市不分仍未得到彻底改变一、政府与市场关系方面：政企不分，政市不分仍未得到彻底改变 在建立和发展社会主义市场经济过程中，我国一直致力于国有企业的改革。 “历经了最初 的放权让利、利改税、拔改贷、两权分离的承包经营责任制到公司制股份制改造，按现代企 业制度的要求，实行政企分开，还企业经营自主权，使企业真正成为自主经营，自负盈亏， 自我发展，自我约束的市场主体和法人实体” 2。明确政府把其作为国家资产的所有者和宏观 调控者与企业作为资产经营者和生产经营者的职能分开，改革产权制度和公司治理结构、实 现产权清晰，权责明确的目标进行了不懈的努力。然而，目前产权不清，权责不明，国有资 产流失的现象仍有发生。 “许多地方政府出于地方利益和自身利益考虑，不愿放弃种种权力进 行创租和抽租，对企业的干预仍然过多。 ” 3 “政市分开是现代市场经济的本质要求，就是要让市场在配置资源中发挥其基础性的作 用，把应属于市场调节的职能切实转移给市场，这必然要求政府转变职能，退出市场领域， 实行政市职能分开与归位，充分发挥宏观调控的作用。 ” 4但是目前我国政府对市场微观经济 活动介入频繁，行政审批，政府规制过多过繁，一些地方封锁、地区分割等地方保护主义非 常严重，抑制了市场经济的发展。 二、政府自身规模庞大，一些部门职责不清、权力过大仍未得到根本改观二、政府自身规模庞大，一些部门职责不清、权力过大仍未得到根本改观 随着经济体制改革不断的深入，为适应市场经济的发展，国家一直致力于政府机构的改革， 政府职能的转变。政府管理方式由微观经济管理逐渐转向宏观经济调控，撤销和合并微观管 1张城福，党秀云.公共管理学m.北京：中国人民大学出版社，2001.265-266 2魏理群.市场经济中的中央与地方经济关系m.北京：中国经济出版社,1994.162. 3寇铁军.中央与地方财政关系研究m.北京：经济管理出版社,2001.48. 4李青.政府职能转变过程中的区域经济管理模式m.北京：经济管理出版社,2001.97-98. 5 理部门加强宏观管理部门，变直接管理为间接管理和服务；逐步制定和完善市场经济的法律 法规，由过去采用行政命令的干预手段转变为依靠经济、法律手段为主的宏观调控体系，加 强对市场的引导、监督和服务，规范市场主体行为，维护市场经济秩序，为市场经济的发展 提供良好的制度环境作出了不少努力。特别是近年来，我国政府职能实行了部分分离和转移， 开始引进市场机制和社会化服务，如政府采购、公共工程的招标投标，土地的有偿使用，鼓 励私人资本投资公共（益）事业。政府管理向社会化、市场化迈出可喜的一步。另外，改革 政府治理方式、实行政务公开、信息公开，加快电子政府建设，减少政府规制，进行行政审 批制度改革，开展政务环境评议评价等等，使我国政府朝着公开透明、责任性、回应性的民 主化进程迈进。 但是，我们也应该看到我国政府的改革还不完全能适应市场经济的发展。 “政府职能未完 全转变而导致规模庞大机构重叠，职能交叉职责不清多头执法，成本高昂效率低下财政困难。 另外，由于职能过多造成政府权力集中，寻租现象严重，加之我国权力约束监督机制不健全， 社会公众监督权力的缺失，难以有效遏制权力腐败，阻碍了经济发展和社会文明进步。 ” 1 第三节第三节 转变政府职能，提升政府能力转变政府职能，提升政府能力 市场经济国家制度的建立是在对私人权利的保护、对国家权利的限制。正是在这种情况 下，才提出对市场的干预。 “政府干预市场的原因主要有四个方面：(1)市场失效；(2)市场幼 稚；(3)市场不完善；(4)市场具有弱点。 ” 2这几个方面都是政府实现其社会职能的地方，市场 经济国家主要原因是市场失效和市场固有的弱，市场幼稚需要政府的扶持和帮助，而市场的 不完善则需要政府职能的转换，即从竞争市场中逐步退出。由于市场处于成长之中，政府作 为原有体制中的计划者和营理者无处不在，面临着职能的转换，政府的重心不在于干预，而 在于职能的转换。 在社会主义市场经济条件下，作为各级政府职能转变的重点，就是通过法律法规并依法 对包括一般商品市场和生产要素市场中的一切行为进行监督管理的政府管理活动。其主要目 的就是通过对各类市场交易中市场主体资格的认证，交易行为和秩序的规范约束、交易权益 1张可云.区域大战与区域经济关系m.北京：民主与建设出版社,2001.147 2沈立人.地方政府的经济职能和经济行为m.上海：上海远东出版社,1998.235 6 的保护等监督管理，以维护公平竞争的市场秩序，提高市场竞争的效率。 一、 维护公平竞争秩序，提高市场竞争效率一、 维护公平竞争秩序，提高市场竞争效率 确保公平竞争的市场秩序，是政府市场监管职能的中心任务。是指政府根据国家有关法 律法规，依法对各类市场主体的各种市场交易行为合法性所进行的审查与监督控制的监管活 动。其目的是保护合法的市场交易行为，采取国家强制手段纠正和处罚各种违法的市场交易 行为，为经济与社会发展创造公平竞争的良好市场秩序环境。 “各国政府维护公平竞争的市场 监管活动，一般都是以竞争法、反垄断法或反不正当竞争法等竞争政策为基础而开展的一系 列执法检查、行政处理、行政处罚和行政救济等市场监管活动。 ”1竞争法和反垄断法主要是 限制竞争和反垄断，其宏观层面比较高，宏观性比较强；反不正当竞争法主要是管具体的侵 权行为，微观色彩较重。世界上最早的竞争法是 1890 年美国国会通过的保护贸易和商业不 受非法限制和垄断之害法 ，该法确立了禁止垄断和限制竞争的公平竞争的基本原则，是现代 竞争法产生的标志。 在我国，竞争法一般都包括反垄断法和反不正当竞争法，是政府开展市场监管活动以维 护公平竞争的市场秩序的基本法律依据。 虽然我国政府在竞争政策方面没有对 wto 做具体的 修改现有法律或制订新法规的承诺，但依据我国已有的竞争政策开展市场交易行为监管，维 护公平竞争的市场秩序则是政府应尽的职责。 政府竞争政策的核心是反垄断法，其所要制止的垄断行为，主要是三个核心：第一类是 垄断协议，通过协议的方式实施垄断；第二类是滥用垄断地位、滥用独占地位、滥用市场支 配地位；第三类，兼并行为。反不正当竞争，主要是维护市场交易行为中的商业道德，如中 华人民共和国反不正当竞争法第二条规定：经营者在市场交易中，应当遵循自愿、平等、 公平、诚实信用的原则，遵守公认的商业道德。本法所称的不正当竞争，是指经营者违反本 法规定，损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。各国政府在实际开展市场 监管过程中已将竞争法的内涵扩展到包括反垄断在内的过分的盲目的竞争以及欺诈、隐瞒、 假冒、侵权、行贿、诽谤等一系列不公正的市场交易行为，使得各国政府对市场交易行为的 监管能够较有效地开展，有利于维护公平竞争的市场秩序，促进市场竞争效率的提高。 二、强化政府市场监管体制创新，切实保障公平竞争的市场秩序二、强化政府市场监管体制创新，切实保障公平竞争的市场秩序 (一) 建立合理的政府市场监管职能体系 1、 要严格区分政府市场监管的政策制定与执行两个截然不同的功能并将其交给两个互不 1国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评m北京：国家行政学院出版社,1998.36 7 隶属的机构来行使。将政府市场监管政策制定的职能统一于相应的立法机关与政府市场监管 的法制机构，如建立市场公平交易委员会，由其负责制定市场准入、公平竞争、权益保护等 政府规则，条件成熟的政府规章也可以通过立法程序而由国家立法机关颁布成为法律。政府 市场监管的执行职能则由一定的政府执行机关负责，在市场监管政策制定机关和其他监督主 体的监督下，依法开展市场监管活动。在市场监管政策执行的实践中应加强各级行政管理机 关的职能，以此避免出现在市场监管政策制定时受具体招待部门的部门私利干扰而影响到政 策的公平、公正性，从源头上杜绝部门寻租现象。 2、要重新配置政府市场监管政策执行的资源。在实际开展市场监管活动中，为保障政府 各项市场监管政策法规的严格执行，加强对市场监管的执法力度，要将过去分散的执法权力 相应集中，形成统一的市场监管执法主体。将分散的市场监管执法权集中起来，形成强有力 的执法主体，避免职能交叉和重复执法等不良现象，促进市场监管行为统一、规范、高效地 开展。 (二)强化社会化的监管理念 1、要树立逐步放松政府管制的理念。传统的政府市场监管观念是要不断强化政府在市场 监管中的作用，将政府视为“万能”的而将市场交易中微观的、应属于市场主体的权利与自 由都加以严格的限制，影响到市场交易的活力。现代政府市场监管的理念则要求逐步放松政 府管制，尤其是要放松政府对市场交易的经济管制。 “解除经济管制具有政治上的吸引力，就 是因为这种做法给予政策制定者一个机会去用一种不涉及通过牺牲来控制通货膨胀的方法。 确实，减少经济管制将会削减生产和就业方面的成本和障碍。 ”1政府只有逐步放松对微观市 场交易行为的管制，才能提高市场主体参与市场交易的效率，促进其为顺利有效的参与市场 交易活动而加强遵守政府市场监管规章制度的自觉性。 2、充分发挥行业管理在市场监管中的重要作用。政府市场监管改革的当务之急是要大力 培育和发展各类市场主体所自愿组成的行业管理组织，扩大行业管理组织在市场监管活动中 范围和影响力，在此基础上，由这些真正代表不同行业市场主体的行业管理组织根据国家市 场监管的法律法规，着手制定、完善行业自律规范、专业标准并向社会公布，使其成为协助 政府市场监管职能部门维护市场秩序的辅助力量。 3、努力拓宽公众与社会监督的渠道与方式。政府市场监管职能部门通过定期在相关媒体 上公布市场监管的法律法规，设立互动式市场监管信息反馈平台，让广大社会公众根据国家 1查尔斯沃尔夫.市场或政府m.北京：中国发展出版社,1994.135 8 法律法规对各类市场交易行为进行广泛地监督，及时受理社会公众的投诉并处理各种市场交 易纠纷，以将各类市场交易行为置于全社会的公开监督之下，更好的维护市场秩序。 (三)建立市场秩序的长效监管机制 1、政府必须立足于完善事前预防、事中监测与事后查处相互衔接、配套的综合性监控体 系，从各类市场交易行为活动的全过程来开展有效的监控。政府市场监管职能部门在市场主 体的市场准入、市场交易和权益保护的各个环节都要有事前预防、事中监测、事后查处的具 体制度与措施，做到防范、监督和查处相结合，形成规范的市场秩序长效监管机制。 2、实施信用监管制度，从市场主体对其自身信用的建立、维护和提高自律性的角度，开 展主动性的市场秩序的长效监管工作。实施信用管理，是对市场主体的道德规范进行约束并 辅之以必要的处罚，使各类市场主体在国家法律法规的规范下，走以信用推动市场交易并承 担违规、失信的责任，这是建立市场秩序长效监控体系之本。政府要加快整个社会信用体系 的建设，尤其是要加强企业信用制度的建设。首先，要强化人们的信用观念和信用意识。其 次，要加强企业信用监管立法步伐。在立法中要突出解决包括强制公开有关信用信息；保障 信用信息公开的真实性；规范信用信息的使用行为；建立失信约束惩罚机制；明确失信企业 责任人的法律责任及期限；明确民事赔偿机制等在内的问题。第三，加强信用监管，加大市 场监管部门执法力度。第四，尽快建立企业信用动态数据库的信息共享网络系统。第五，大 力推进信用中介服务行业市场化，并对其加强管理。通过对全社会信用体系的建设和规范与 监管，促进市场秩序能够得到长效、有序的监控。 (四)创新市场监管方式 1、创新市场准入监管方式，建立行政审批与民事自律相结合的市场准入机制。在确定市 场主体准入资格的管理行为上， 要面对加入 wto 后各类市场主体的复杂的组织形式， 减少对 市场主体准入的行政性审批，实行市场主体根据法律法规主动自律、依法登记并承担相应民 事责任的监管方式，逐步实现市场主体准入规则与国际接轨。在我国市场准入管理实践中， 要进一步加大改革的力度，完善“并联审批”办法；试行“告之承诺”办法；改革登记方法； 规范注册工作程序等。 2、创新市场管理方式，建立快速反应处理机制。政府市场监管的执法部门，要想在市场 监管中有为、有位，必须提高对市场秩序的整体把握和控制能力。一方面，要耳聪目明，对 各类市场信息、信号见微知著；另一方面，要反应迅速，及时处理和解决突发情况和问题。 首先，要准确划分各级各类市场监管执法部门的管辖区域，严格规范各辖区的执法责任，以 实现各类市场交易行为都有相应的市场监管执法部门负责管理。其次，要充分利用现有各种 9 类型的技术监督、物价检查举报网络和工商行政管理部门的“12315”投诉举报受理系统的整 体系统优势，以使对市场交易行为的监督管理渠道遍布各个时间和空间，形成覆盖面广而及 时有效的信息网络系统。再次，要尽快建立一支跨区域和部门、突击性、肩负市场监管督察 和执法职能的快速反应机构，随时根据市场监管职能部门的指令开展市场监管的执法工作。 3、健全激励机制，调动社会各界参与市场监管的积极性。要尽快制定市场监管的激励机 制并颁布相应的规章制度，对遵守法律法规而依法开展各类市场交易行为的应给予适当的精 神和物质鼓励，对不诚实、不守信、违法违规的市场主体要坚决给予打击和制裁。同时，对 积极参与市场监管的社会公众和有关团体、行业管理组织等，应给予相应的鼓励。要建立并 推广有奖举报制度，对举报违规、违法市场行为属实者，应根据其影响和贡献的大小而给予 必要的奖励，以此调动社会各界参与市场监管的积极性，提高市场监管的效率。 (五)依靠技术创新拓展监管职能 1、以信息化推进市场监管职能的拓展。随着全球信息化时代的来临，在市场监管过程中 实现信息共享已是必然趋势。政府市场监管职能部门面对多元化的市场主体格局，高科技、 多媒体手段在市场交易活动中的广泛使用和现代经营方式的不断变化，必须依靠技术创新， 借助信息技术的运用，以拓宽自己的视野和市场监管职能与方式，全方位、全时限地开展市 场监管活动。在实际市场监管活动中，政府市场监管职能部门必须加快市场主体数据库建设； 提高市场巡查的科技含量，依据市场监管的数据库系统对市场行为实行动态监管；利用互联 网，通过与各级各类市场监管机构的网上交流和协调，强化综合执法效能；实施信息化监管， 拓宽对各类市场交易行为的监管渠道，调动一切社会力量，通过使用一切可以使用的，社会 资源强化对市场交易行为的监管，以维护市场秩序。 2、开展市场监管技术手段的创新，提高市场监管效率。政府市场监管职能部门必须适应 形势发展的要求，改进和更新开展市场监管所必需的设备，尽可能广泛采用新的市场监管技 术手段，加强对不同类型和不同层次的市场行为的监管。只有在技术设备和技术手段上超前 于参与市场交易行为的市场主体，政府市场监管职能部门才能对一切市场行为进行科学有效 的评价、考核和监督，从而最终实现对市场交易行为的有效监控，真正维护公平竞争的市场 秩序，为国家经济与社会发展做出其应有的贡献。 10 第二章第二章 建筑市场监管的模式与现存问题建筑市场监管的模式与现存问题 建筑市场有广义和狭义之分。广义意义上的建筑市场包括建筑工程从项目立项到竣工并 交付使用的全过程。狭义意义上的建筑市场是指房屋建筑工程和市政基础设施工程（以下简 称建筑工程）的勘察、设计、施工、监理以及建筑工程中介服务业务的交易行为和场所。由 此形成了政府对建筑市场监管的两种具有代表性的监管模式。一种是以德国、美国、加拿大 等发达资本主义国家为代表的对政府投资项目从立项开始到项目竣工交付使用的全过程监管 模式，另外一种是以我国为代表的从建设行政主管部门角度出发对建筑工程从项目报建、发 包（包括招标发包和分包） 、施工许可、工程质量安全、竣工备案等环节进行监管的模式。 第一节 国外建筑市场监管 第一节 国外建筑市场监管 发达国家和地区政府投资项目组织管理和监管的运行机制是基于政府采购制度。对政府 投资工程与对私人投资工程的管理方式和管理内容有很大的不同。对私人工程，政府主要是 从规划、安全、技术标准、环保、消防等方面进行监管，而对工程决策、投资数额和建设方 式等不加干预。对于政府投资工程则进行全面、严格的管理。 一、德国政府投资项目的监管德国政府投资项目的监管 （一）负责政府投资工程管理的主要机构 德国政府投资工程实行联邦、州和市镇三级管理。联邦政府主要负责国道、高速公路和 邮电等大型项目投资，州政府主要负责各州教育、医疗等投资，市镇级政府主要负责社会福 利等方面的投资。 联邦交通建设及房屋部是德国政府投资工程建设的主管部门，财政部是政府投资工程建 设的另一主要管理部门，负责政府建设项目的资金计划审批，并在工程建设过程中对资金的 调度和支付进行审查和管理。 （二）政府投资工程的基本管理方式 对一般政府投资工程建设，由常设性专门机构进行管理。联邦交通建设及房屋部即是此 专门机构，它代表政府行使政府工程业主的职能，负责项目建设实施过程的管理。其它任何 政府部门若要进行工程建设，除了参与功能、技术等方面的决策建言外，不能介入工程投资 和建设过程的管理。如国防部、卫生部等要新盖或重新装修机关办公大楼，完全由交通建设 11 及房屋部负责建设，建成完工后移交有关部门使用。即使是国防部要进行某些军事工程建设， 除纯军事用途的设施外，以民用为主的项目，如一般营房建筑，也主要由联邦交通建设及房 屋部负责建设。 （三）政府投资工程管理过程 1、政府立项。达到一定投资规模的政府投资工程项目，由使用部门(如卫生部等)提出需 求方案，向财政部提出预算申请，由财政部与交通建设及房屋部共同审查。财政部主要从财 政和资金角度审查，交通建设及房屋部主要从工程建设功能、技术上审查。两部有矛盾时， 由总理裁决，但这种情况很少出现。 2、议会通过。政府立项批准后，由专门的机构成立公司(代表政府业主)制定工程项目建 设的具体预算方案，并以政府提案的形式报联邦议会讨论。议会通过后，工程方案即成为法 案，必须付诸实施。 3、工程招标。经联邦议会通过的政府建设项目，作为政府业主代表的机构或公司都必须 依法进行社会公开发包、公开招标。德国规定，500 万欧元以上的工程或 20 万元以上的设计 和货物购买，都必须在欧盟范围内公开招标。德国工程招标非常规范和严格，投标商不应少 于 10 个，一般按最低价中标原则确定中标商。如果投标商认为招标不公，可以起诉， 自起 诉之日起两周内不能决定中标者。 4、建设监管。主要有工程建设过程和资金使用过程两方面监管，分别由交通建设及房屋 部和财政部负责。前者主要监管招投标、工程进度、建筑质量、技术先进性和竣工验收等， 后者主要监管资金拨付、投资预算控制和调整、工程款使用情况、投资后评估等。 5、预算调整。政府投资工程经议会通过后具有法律效力，工期进度和预算规模一般不得 突破。若有大的变动特别是预算规模变动，必须由政府报经议会讨论通过。小的变动，也要 由财政部和交通建设及房屋部审查批准才能进行。 6、质量监督。工程(包括私人和政府工程)质量的监管，由州政府质量审查主管部门授权 给国家认可的审核检验工程师，对工程质量进行强制性监督审查。审核检验工程师受政府委 托和雇佣，参与工程建设全过程的质量管理和监督，他们只代表政府，不代表工程业主，以 保证监督的公正性和权威性。审核检验工程师若滥用职权、徇私舞弊或工作严重失职失误， 将被终身取消执业资格。 7、工程咨询。德国咨询业历史悠久，非常发达。工程咨询在工程建设中作用巨大，从工 程前期准备到工程建设过程再到工程设施运行保修，都有各类咨询单位提供各种服务。工程 咨询单位主要有建筑师事务所、结构工程师事务所、专业设计事务所和工程总承包公司等。 12 政府对咨询单位不搞资质管理，其资格等级由建筑师协会、工程师协会等各类协会自己评定， 咨询单位的生存与发展完全由市场竞争决定。 二、美国政府投资项目的监管 美国政府投资项目的监管 （一）负责政府投资工程管理的主要机构 美国政府投资工程项目的涉及面较广，主要包括水利、交通、军事和国防设施以及政府 办公设施等。联邦政府设有住房和城市规划部、高速公路管理局、拓垦局、田纳西流域管理 局、国家公园管理局、联邦总务署等部门，分别负责联邦政府投资工程项目的建设管理。如 联邦总务署负责为政府各部门提供办公场所、购置交通工具、办公用品以及保护历史建筑等。 美国各州以及地方政府投资工程的管理体制与联邦政府大体相同，即由几个政府部门对 本级政府投资的工程实施专门管理。 （二）公共建筑工程的管理和建设 联邦政府投资的公共建筑工程由联邦总务署管理和建设，具体负责部门是该署的公共建 筑服务部。联邦政府投资一项公共建筑工程，以政府办公用房为例，从开始立项到竣工以后 的管理，其主要程序是：联邦政府有关部门向联邦总务署提出需要办公用房的计划，总务署 的职能部门与用房部门协商，根据政府用房的总体情况提出预算，报联邦总务署领导；总务 署领导认可后报总统管理与预算办公室。 总统管理与预算办公室审核同意后，提交给国会； 国会组织听证会，征求国会议员意见后决定是否批准；国会通过后提出相应的法案转交总统 办公室，总统签字后法案生效；财政部根据该法案向联邦总务署拨付工程建设资金，由联邦 总务署组织设计和施工(用房部门参与设计审定)； 工程完工时， 总务署与用房部门共同验收后， 移交用房部门使用，但维修管理仍是总务署的职责。在执行中如需要追加预算，必须经过国 会，通过立法修正案程序。 在工程建设过程中，联邦总务署指定工程经理，对工程的设计、施工进行管理。工程经 理要与用户方进行协调，说服用户方不提出追加预算、提高标准等方面的要求，并执行政府 有关环境保护的规定。工程经理之下设有合同官，负责与承包商签订合同，并监督工程的进 度、质量、成本是否符合合同要求。为降低工程造价，绝大多数工程通过公开招标或竞争性 谈判来选择承包商。如采用不完全竞争或委托方式，必须向监督机关说明理由，得到批准后 方可采用。在工程招投标中，未中标者通过法定程序可对决标提出异议，如果能够证明其条 件优于中标者，可要求重新招投标，或要求政府赔偿其因准备投标而支出的费用。按照美国 法律规定(米勒法案 ，1935 年颁布)，签订 10 万美元以上的联邦政府工程合同时，承包商 必须提供全额的履约担保及付款担保。合同官负责对承包商提供的担保进行审查。由于政府 13 投资工程用的是纳税人的钱，政府代表的是国家利益，因此政府在工程建设中有着一般业主 所没有的权力，如政府有权在认为“符合政府利益”的任何时候终止合同，这时候承包商只 能就其已完成的工作要求补偿。 （三）对政府投资工程的监督 对政府投资工程实施监督的部门主要有三个：政府行政机关的检查总局、国会的总审计 署办公室和联邦法院。美国多数行政机关内部都设有一个独立的名为检查总局的机构，执行 对本行政机关采购活动的审计和调查职能。如联邦总务署的检查总局，负责对总务署业务进 行独立、客观的审计和检查，防止和调查总务署业务中的欺诈、浪费和腐败，并对总务署制 定的法规、政策提出建议，负责向总务署署长和国会报告总务署工作中存在的问题。检查总 局下设审计办公室、调查办公室、律师办公室、内部评估办公室等。 国会对政府支出的监督权是美国宪法授予的。国会下属的总审计署办公室有权对行政机 关的投资计划进行评估，就行政机关的支出提出建议，并可以对项目进行审计。同时，总审 计署办公室可以作为行政复议机关，处理来自投标人的投标异议。 美国联邦法院对政府公共工程的投标异议享有管辖权，但政府合同争议由美国联邦索赔 法院处理。联邦索赔法院享有对来自政府或与政府有关的诉讼请求的初审管辖权，其他法院 则不享有审理针对政府合同赔偿请求的管辖权。另外，美国一直在大的行政机关中设有名为 合同上诉委员会的行政裁判所，他们也享有解决政府合同争议的裁决权，但程序比联邦索赔 法院简单。对联邦索赔法院和合同上诉委员会的裁决不服，可向联邦巡回法院提出上诉 （四）美国政府投资工程管理的主要特点 1、相对集中的专业化管理。美国对政府投资工程，一般根据其专业性质分别由不同的政 府机构实行相对集中的专业化管理，由政府专门机构行使业主职能，对政府投资工程的实施 包括招标投标、设计、施工以及竣工验收等实行全过程的集中管理，建设完成后，再交付使 用单位使用。 2、政府投资工程必须实行担保。美国法律规定，承揽政府投资工程的承包商必须提供投 标担保、履约担保和付款担保。投标担保的目的是使业主在中标者不签订合同时能得到赔偿， 避免投标人轻率投标。履约担保的目的是保证合同完全履行，在承包商不能完成工程建设或 未能履行合同义务时，业主可要求保证人完成工程建设或赔偿业主损失。付款担保的目的是 使为工程提供劳务、材料的分包商和供应商得到应得的全部付款，避免分包商和供应商在工 程上设置留置权，使业主遭受损失。 3、对政府投资工程管理有严格的监督。一是设立职责明确的监督机构，二是制定严格透 14 明的工作程序，三是建立内外结合的监督体制。完善的监督体制一方面可以保证政府投资工 程建设的顺利进行，提高投资效率和效益；另一方面，从制度上有效遏制政府投资工程建设 中腐败现象的发生。 4、重视发挥中介组织和专业人士的作用。在政府投资工程建设中，政府部门除自身对项 目进行管理外，一般都按照规定的程序，选择和委托相应的工程咨询公司或专业人士进行管 理，充分发挥中介组织和专业人士在工程管理中的作用。如联邦总务署采用对外发包的方式， 将大量的工程设计、施工、管理等工作承包给工程咨询公司和建筑承包商。 5、需要指出，中介组织和专业人士是在美国专业协会、学会组织注册的，一旦违规，不 仅要受风险责任制度、无限责任制度、责任保险制度等多种制度的约束，而且会受到行业协 会、学会的严厉制裁。由此，形成中介组织和专业人士必须向政府负责、向业主负责的运行 机制，既减轻了政府管理投资工程的负担，也有利于投资目标的实现。过去，联邦总务署的 工作人员曾达到 4.5 万，现只有 1.4 万人。 三、加拿大政府投资项目的监管三、加拿大政府投资项目的监管 （一）加拿大负责政府投资工程管理的主要机构 加拿大联邦政府及地方政府设有负责政府投资工程管理的专门机构。依据公共工程和 政府服务部法案 ，加拿大政府于 1996 年设立公共工程和政府服务部为联邦政府管理政府投 资工程的机构，下设太平洋、魁北克、大西洋、安大略和西部 5 个地区办公室，有 1.4 万公务 员。 政府公共服务部的职责：一是政府投资工程的建设、管理和维修。该部负责为 18.7 万政 府公务员和国会议员提供办公用房和其他设施，管理 68 亿加元的不动产，并负责保护历史遗 产。每年投资数百万加元用于研究开发新技术和新设计方法，以提高政府所用建筑物的质量 (如建筑物的安全和耐久性)。二是为 140 多个联邦政府部门和机构提供政府采购服务，每年约 有 105 亿加元的采购额，约签订 5.8 万份商业合同，是加拿大最大的货物和服务的购买商。 （二）政府投资工程的项目审批 政府投资工程的资金来源于政府的财政拨款，即纳税人的税收所形成的公共资金。加拿 大政府要求所有政府投资的工程项目必须遵守政府制定的法律、法规和标准，其立项要上报 政府有关当局批准。 根据财务管理法规定，加拿大联邦财政理事会依据国会制定的财务规章分配政府投 资工程所需资金。一旦相关部门(包括工程使用部门)所提出的资金需求被批准，公共服务部的 处长级官员可批准价值在 250 万加元以下的工程项目和采购合同；负责不动产的副部长可批 15 准价值在 2000 万加元以下的工程项目和价值在 1000 万加元以下的采购合同；部长可批准价 值在 2000 万加元以下的工程项目和采购合同；超过 2000 万加元的工程项目和采购合同，要 上报财政理事会复审并决定最终是否批准。 （三）政府投资工程管理的实施步骤 政府公共服务部按照“竞争、公平和透明”的原则管理政府投资工程。通常按以下步骤 实施： 1、与工程项目的使用部门协商，研究确定项目的合理性、可行性，完成对所需资金数量 和来源的初步评估。 2、制定工程项目计划，提出暂定预算和时间进度表。 3、聘请适合该工程的设计师、工程师和专业咨询师。 4、设计师对该项工程进行设计。 5、工程师提出招标合同、基本文件、说明书和图纸。 6、招标。招标有两种方式，一是选择性招标。对于金额低于 6 万加元的工程(准备调整 为 10 万加元)，通常从工程所在地的承包商中选择 7 家，邀请其投标。二是公开招标。对金 额超过 6 万加元的工程，采用公开招标方式，发布招标公告，公告要刊登在省级专业期刊或 报纸及互联网上。 7、投标。对于低于 25 万加元的工程，投标期为 23 周；金额超过 25 万加元的，最短 投标期为 4 周；大型和复杂工程的投标期至少为 6 周。 8、接收标书。收到的全部标书都要有邮戳显示或是手写接收时间，并由负责招标的官员 签字。 9、开标。开标至少要有三名招标方的代表出席。 10、评标。依据招标文件对标书进行仔细分析，取消不符合要求的标书。 11、谈判。招标方只与符合要求的最低报价承包商进行谈判。如经谈判，最低报价和工 程预算之间仍有较大差异，则招标方拒绝标书并通知所有投标者，在修改招标文件后，开始 新的招标。 12、授予合同。招标方向中标的承包商发出授予信，表示接受承包商对工程的报价，然 后与承包商签定合同。 13、项目建设。在工程建设过程中，严格执行政府投资工程的管理规定，并按标准化的 财务程序管理工程资金，资金由相关机构依据合同支付，金额与支出程序对公众公开。 14、项目验收。承包商提出实质性完工的申请，咨询师依据合同文件检测是否达到合同 16 要求。一旦合格，所余工程款应在宣告实质性完工之日起的 4l 天内支付。 （四）政府投资工程的保证担保 1、投标担保。承包商投标政府投资工程时，要提供投标担保。担保金额通常为投标价格 的 10%。在有些情况下，承包商可能在中标后不签订合同，使业主受损。实行投标担保的目 的是，确保投标的承包商将以其投标价格签订承包合同。一旦中标的承包商不签合同，业主 可依据投标担保要求保证人赔偿。 2、履约担保。中标的承