（公共管理专业论文）文化政策评估：问题与对策研究.pdf

，。一、 论文原创性声明内容： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：铂私芝 垆7 年乡月乡日 学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名： 臻孔芝 铆? 年多月多日 导师签名：牡 义j 力疋卜其 一， 6日 文化政策评估：问题与对策研究 。专业：公共管理 硕士生：徐玉兰 指导教师：周超教授 摘要 随着我国社会经济的不断发展，人们的文化生活日益丰富，政府 也越来越重视通过政策手段加强对文化领域的管理。从政策科学的角 度来说，一个完整的政策过程应包括政策的制订、执行、评估与终结 等四个阶段。政策评估作为一个完整的公共政策过程的重要组成部 分，它对促进文化政策的科学化、规范化和民主化也同样起着不可替 代的作用。但长期以来我国政策领域一直都存在重视政策的制订与执 行阶段，却轻视政策的评估与终结阶段的现象，而文化政策由于其区 别于他公共政策的特殊性又使其评估工作面临不同的问题与困境。与 此同时，学术界对政策评估的研究也仅着重于公共政策的共性理论 上，很少有专门针对文化政策的评估理论研究。本文针对这一情况， 结合文化政策的特点，分析了目前文化政策评估中存在的若干问题， 包括评估要素边界难以界定、难以适用传统的评估手段、评估标准的 模糊以及缺乏规范的文化政策评估制度等，提出了这些问题主要是由 文化政策的特性、理论研究的滞后和思想观念的制约等三个因素造成 的。在研究改进文化政策评估的对策方面，笔者作了包括在操作层面 上的运用政策工具，和在理论层面的文化政策评估的方法、标准和内 容等研究，文章最后以广东省一项影响较大的文化政策山区文化议 案为例，运用文中所介绍的观点，对文化政策评估的整个框架、思 路和流程作出梳理。 关键词：文化政策政策评估问题对策 c uit ur ai p oi ic ye v aiu a tio n ： p r o bie m sa n dc o u n t e r m e a s u r er e s e a r c h in g m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：x uy u l a n s u p e r v is o r ：p r o f e s s o rz h o uc h a o a b s t r a c t a sa ni m p o r t a n tp a r to ft h ep u b l i cp o l i c yp r o c e s s e s ，p o l i c y e v a l u a t i o na l s op l a yak e yr o l ei nh e l p i n gt h ec u l t u r a lp o l i c y t ob em o r es c i e n t i f i ca n dd e m o c r a t i c b u tf o ral o n gt i m e ，t h e d e v e l o p m e n to ft h ep r a c t i c ea n dt h e o r yo fc u l t u r a lp o l i c y e v a l u a t i o ni sv e r ys l o w l y i tm a k e st h ew h o l ec u l t u r a lp o l i c y p r o c e s s e sh a v ed r a w s a n dt h et r a d i t i o n a lt h e o r i e so fp o l i c y e v a l u a t i o nf o c u so nt h eg e n e r a lc h a r a c t e ro fp o l i c y w es h o u l d m a k ei tm o r es p e c i f i ci no r d e rt oe v a l u a t ee f f i c i e n t l y t h i s a r t i c l ea n a l y s e st h ep r o b l e m so ft h ec u l t u r a lp o l i c ye v a l u a t i o n a n d t h er e a s o n so fi t a t l a s t ，i tp u t sf o r w a r dt h r e e c o u n t e r m e a s u r e st oi m p r o v et h ec u l t u r a l p o l i c ye v a l u a t i o n k e yw o r d s ：c uit u r a ip oiic y ，p o | c ye v aju a tio n 。 p r o bie m 。c o u n t e r m e a s u r e i i i 目录 中文摘要_ i 英文摘要i i i 目录 第一章导言。l 第一节问题的提出1 第二节研究的背景及文献综述2 第三节研究的目的与意义7 第四节主要概念的界定与研究的逻辑框架及研究方法8 第二章文化政策评估的问题与困境1 0 第一节评估要素的边界难以界定一10 第二节难以适用传统的评估手段1 3 第三节评估标准的模糊1 4 第四节缺乏规范的文化政策评估制度1 6 第三章文化政策评估问题的成因分析。1 8 第一节文化及文化政策自身特性影响1 9 第二节文化政策评估理论研究的滞后一2 0 第三节观念与意识形态的制约2 2 第四章改进文化政策评估的对策研究2 4 第一节寻找适用于推进文化政策评估的政策工具一2 4 第二节文化政策评估基本要素研究一2 7 第三节文化政策评估内容研究3 5 第四节文化政策评估实例分析一4 0 结语z 1 7 参考文献4 9 附j 录! ；1 后记7 6 第一章导言 第一节问题的提出 政策评估指的是评估主体依据一定的标准，通过相关的评估程序和方法考 察公共政策的各个环节，对政策的效益、效率和价值等政策效果进行判断的政 治行为。通过实施政策评估可以有效地检验政策的效益与效果，其结果可作为 政策走向的依据，是实现政策科学化、民主化的必由之路。政策评估发展不完 善，将很容易导致整个政策过程出现种种问题。 我国改革开放已踏入3 0 周年。在这3 0 年来，我国社会建设的各个方面取 得了辉煌的成绩，经济持续快速增长，人们的生活水平不断提高。随着物质生 活的改善，人们自然而然地逐渐把更多的目光和精力投入到各种文化生活中 去，正如古人所言的“仓廪实则知礼节，衣食足贝, j j f n 荣辱”。这种生活方式 的变化，必然要求政府在社会管理的方式手段上作出相应的转变，乃至在政策 层面上作出一定的回应。近年来，我国越来越注重对文化领域的监督和管理， 不断出台大量的文化政策。从政策科学的角度来说，一个完整的政策过程应包 括政策的制订、执行、评估与终结等四个阶段，其中政策评估阶段是决定政策 终结的前提与关键。因此，文化政策的大量出台肯定将对文化政策评估提出更 高的要求。但长期以来我国政策领域一直都存在“头重脚轻”的现象，即重视 政策的制订与执行，却轻视政策的评估与终结，一项具备完整四个政策阶段的 文化政策少之又少。另一方面，由于文化政策区别于其他公共政策的特殊性， 又使其在面对实际评估工作时出现更多的问题与困境。这些问题与困境，在一 定程度上导致我国整个文化政策过程存在缺陷，未能在推动文化的繁荣和发展 上充分发挥政策应有的作用。 举个例子，2 0 0 3 年广东省委、省政府作出了建设文化大省的决定，目标 。出自管子牧民 是到2 0 1 0 年使广东省成为“文化发展主要指标全国领先、文化综合实力和国 际竞争力居全国前列的文化大省”，内容囊括了公民素质建设、文化事业、文 化产业、文化体制、文化设施建设和文化法治环境等多个方面，成为统领广东 省文化领域建设的纲领性政策文件。决定的颁布至今已经过去了五年多， 占整个规划时间的三分之二强。但是至今为止，政府从未对其开展全面、系统 的政策评估，仅由各个政府部门自发地对其中个别重点项目、工程进行了绩效 评价。因此，文化大省各项阶段性任务是否已经完成、最终目标能否实现、项 目给社会带来了哪些正面或负面的影响，这一系列的问题政府根本无法作出回 答。这么重要的指导性文化政策都尚且如此，其他文化政策的评估状况更可见 一斑。 作为公共政策的一个重要组成部分，文化政策由于其所指向的调整对象一 一“文化”属于意识范畴，具有模糊性和抽象性等特质，使其呈现出与其他政 策不同的特点，在整个政策体系中形成较独立的一个类别。长期以来文化政策 评估都是公共政策评估领域中的一个难点，这既有政治、行政上的原因，也有 纯技术上的原因，各方面对其研究也一直不多。但是，随着我国社会和经济等 各个领域的不断发展，人们对文化生活的诉求越来越强烈，如何完善文化政策 就成为政府必须面对的一个很重要的课题。因此，认真研究如何发展和推进文 化政策评估，对困扰其中的一些理论和技术难题进行探讨并寻求解决，就显得 十分必要和有意义。 第二节研究的背景及文献综述 一、研究的背景及现状 事实上，作为一种特殊的政策现象，政策评估的历史与公共政策的发展同 样久远。在那些国家及其意志执行的合法载体公共政策产生的最初年代， 对其正确性和有效性评估的初始形态就已经存在了，只是由于缺乏现代意义上 的系统评估思想和正规的评估模式、方法和程序，而未能受到管理层的重视。 2 因此，从广义的角度来说，文化政策评估几乎是伴随着文化政策的产生而同时 出现的。甚至在古代社会，封建王权也会不定时地对其文化政策进行回顾和反 思，成为文化政策评估的雏形。 虽然政策评估实践的历史非常长久，但真正系统化、学科化的政策评估却 是现代社会的产物。就我国而言，政策科学作为一门独立的学科是二十世纪八 十年代以后才开始出现的。随着我国改革开放的不断深入，社会主义市场经济 体制的确立和社会主义民主政治的发展，人们逐渐认识到政策科学对经济发 展、行政效能的重要性，政策评估因此日益受到党和各级政府的重视，文化政 策评估也作为其中的一个子类开始发展起来。 近年来我国政策评估实践的发展十分迅速，被越来越多地运用到实际的政 府工作中，如我国的金融制度改革、医疗制度改革和国企改革等一系列重大的 公共政策都在实施前后进行了仔细的调查研究。在文化领域，政策评估的需求 也越来越迫切，这主要有两个方面的原因：一是政府对文化事业发展的日益重 视。如胡锦涛同志在十七大报告中就用了将近两千字的篇幅论述了如何推动文 化的大发展大繁荣。而各省市地区为配合国家的宏观指导方针，也纷纷把发展 文化事业纳入当地政府的主要发展规划之中。各级政府制订出大量的文化政 策，对文化领域的各个方面进行引导、管理、规范和监督；同时不断加大对文 化事业的投入，多个大型的文化项目先后上马。文化政策对国民生活的调整力 度日渐加大，急需要通过政策评估提供反馈信息，以避免政策失误带来的严重 损失，同时也令政府乐意投入更多的资源到评估工作中去。二是人民群众对文 化生活的日益重视，期待着政府能够提供一些更优质的文化产品和文化服务。 与此同时随着媒体和网络等传播行业的发展，人们对公共政策的回应和反馈变 得更为迅速和便捷，也使得评估的需求更为迫切。 与评估需求发展相对应的是，文化政策评估的科学实践也开始得到慢慢推 广。如伴随着我国每个“五年计划 的实施，各级政府也会制定相应的文化发 展五年计划，在每个计划实施的中期和末期都将进行对应的“中期评估”和“期 末评估”。这是目前我国在文化领域最大型的定期评估。此外，政府也会开展 各种不定期的文化政策评估工作，如对一些财政投入较大的文化项目进行绩效 评估等。从评估实施主体来看，目前纯粹源于民间或专门调查机构的文化政策 评估主体很少，而且基本对于相关政策的执行和修订不能产生什么影响。即使 是具有半官方色彩的政府智囊机构( 如参事室、社科院等) 提交的具有相关评 估内容的报告、建议等在政府内部也仅作为参考资料，缺乏强制性和权威性。 真正对于特定文化政策的存续与否起到决定性作用的评估大都源自政府内部。 总体来说，文化政策评估已经开始逐渐得到政府的重视和推广，但它在实 践应用和理论探讨等多个方面仍存在许多问题有待解决，远远未能达到科学 化、规范化和制度化的要求。相关的情况将在下面几章继续探讨。 二、文献综述 政策评估研究目前还算是一个较为新兴的领域，其起源可追溯久远，但 其正规、科学方法的正式研究仅始于2 0 世纪3 0 年代，而直到2 0 世纪5 0 年代 后期，社会科学方法才开始在公共政策评估方面出现小规模应用。从2 0 世纪 6 0 年代开始，美国政府干预政策的盛行才促进了公共政策评估的快速发展。 就我国而言，正式的公共政策评估活动和研究工作至今尚处于起始阶段，公共 政策评估实践仍停留在较为初级的层面，缺乏系统的理论指导和经验积累。 西方政策评估的研究发展可以分为四个阶段：以衡量为主阶段、实地试 验阶段、社会实验阶段和定性研究阶段。到今天为止已经发展出一整套具有 可操作性的评估标准、程序与指标。评估标准的划分是政策评估理论体系一个 很重要的内容，它能对政策的品质和效果加以测量，国内外学者对政策评估的 标准看法不尽相同，国外更关注绩效标准和效率标准，如w i l l i a md u n n 认为 分为效能、效率、充分、恰当、公平和回应( 1 9 9 4 ) 等；v e d u n g 则认为应分 为效能、产出和效率( 1 9 9 7 ) 。确立恰当的政策评估标准后，接下来的问题就 是通过科学的指标把标准进一步细化，使之具有可测量性。m a c r a c 开始倡导 构建政策指标，并对指标体系的基本构成作出描述固。在政策评估方法的研究 上，国外主要有实证本位与规范本位两种方法，前者主要是从定量的角度，运 用数理的方法和模型，对政策效果进行相对精确的测量；后者则主要从定性的 。李德国、蔡晶晶：西方政策评估技术与方法浅析，科学学与科学技术管理，2 0 0 6 4 ，p 6 5 6 9 m a c r a c ，d u n c a nj r p o l i c yi n d i c a t o r s ：l i n k sb e t w e e ns o c i a ls c i e n c ea n dp u b l i cd e b a t e ，c h a p e lh i l l ，n c ： u n i v e r s i t yo f n o r t hc a r o l i n ap r e s s 1 9 8 5 4 角度，从价值出发分析难以量化的政策议题。思考政策评估方法的主要著作有： r o s s i ，p & f r e e m a n ，h e e v a l u a t i o n ：as y s t e m a t i ca p p r o a c h ) ) ：b e v e r l y h i l l s ，c a ：s a g ep u b l u c a t i o n 1 9 8 2 ：n a c h m i a s ，d & n a c h m i a s ，c p u b l i c p o l i c ye v a l u a t i o n ：a p p r o a c h e da n dm o d e l s n e wy o r k ：s t m a r t i n s p r e s s 1 9 7 9 ：v e d u n ge p u b l i cp o l i c ya n dp r o g r a me v a l u a t i o n mn e w b r u n s w i c ka n dl o v d o n ：t r a n s a c t i o np u b l i s h e r s ，1 9 9 7 。有不少的著作谈到 了公共政策评估实践中存在的问题，其中较有代表性的是安德森教授在其 p u b l i cp o l i c y m a k i n g 一书中认为评估存在政策目标的不确定性、数据获 取的困难、行政机关的抵制等七大问题。 国内对政策评估理论体系的研究相对较晚，学术界对于公共政策评估标准 的确定还存在较大分歧。大致认同的一般性指标有：政策绩效、政策效率、公 平性和回应程度等( 邓恩公共政策分析导论，吴勇公共政策评估标准初 探，陈庆云等现代公共政策概论等) 。在评估方法的研究上，以往我国的 公共政策评估更多采用定性评估的方法，通常仅采用概括性、抽象性语言来描 述和判断公共政策的实施结果，直到近年才开始逐渐注重定量研究。常用的定 量分析方法有文献计量、专利数据统计分析、经济计量学方法、投入一产出分 析、动力学模型分析等( 王瑞详政策评估的理论、模型与方法，陈振明政 策科学等) 。近年有学者不断尝试把大量的数学方法移植到政策评估中，例 如刘进才同志把查德( l a z a d e h ) 教授德“模糊集合论”应用在政策评估中， 形成了一种模糊德数学方法，用以设立评估模型和进行指标描述，余向荣同 志提出了一种社会实验方法 。较为典型的是宋健峰、袁汝华在政策评估指 标体系的构建一文中，尝试构建出一个通用的政策评估指标体系，但由于缺 乏针对性，大部分指标的描述比较模糊。 关于公共政策评估中存在的问题，是当前学者们研究的重点，也是公共政 策评估研究中成果最丰富的一个方面。很多学者从不同的角度提出了自己的看 法。如李静芳认为，我国公共政策评估存在的问题有缺乏正式的公共政策评估 组织、缺乏正确的公共政策评估机制、缺乏正确的公共政策评估标准和方法等 刘进才：公共政策评估的模糊数学方法。中共中央党校学报，2 0 0 1 年2 月 。余向荣：公共政策评估的社会实验方法：理论综述。经济评论，2 0 0 6 年第2 期 ；王建容认为目前我国公共政策评估中存在的问题主要表现在缺乏对公共政 策评估的科学认识和认真态度、评估处于自发状态、缺乏系统的理论指导等六 个方面固。还有学者从另外的角度分析了公共政策评估中存在的问题，比如高 富峰从评估主体的角度分析了公共政策评估中存在的四个缺陷。学者们在指 出了当前我国公共政策评估存在问题的同时，也对完善我国公共政策评估的对 策提出了思考。简单归纳一下，大部分的学者( 如李静芳、王建容、朱水成、 杨诚虎等) 认为首先要提高对评估工作重要性的认识，其次主要包括建立完善 的信息网络系统、建立独立的评估组织、加强评估制度建设等。 总之，到目前为止，关于我国公共政策评估的研究成果不少，但存在一 个问题就是重复研究的现象比较多、共性理论研究比较多。近年来，也开始有 学者尝试把一般性的政策评估理论与具体政策类别相结合，形成各种不同子门 类的政策评估理论，如王素荣同志的教育政策评估指标体系研究，马忠玉 等同志的中国退耕还林政策评估研究等，尝试明确教育政策、退耕还林政 策各自独有的评估标准及评估指标等问题，但总的来看并不多。 在文化政策研究方面，自改革开放以后我国社会发生了整体结构变迁和深 刻的观念革命，牵引着中国当代文化范式的转变。建设有中国特色的社会主义 文化，重建社会主义文化政策体系，成为当代中国文化政策转型与重构的根本 特征和发展趋势。探讨文化特征和文化政策特征的文献有很多，例如胡惠林当 代中国文化政策的转型与重构、张力探索中国文化政策发展之路、张玉国 国家利益与文化政策和冯辉关于文化的分类等，难以尽举。近年开始 陆续出现一些专门论述文化政策评估方面的研究文章，如文化体制改革的评 估、难点、政策建议与前景展望、谭晓钟对开展文化事业价值评估的思考、 李丽君公共文化建设评估指标体系研究等，但总体来说十分稀少，而且大 部分还只是停留在较简单的讨论，或只是研究其中的某一个方面。可以说，至 今为止关于文化政策评估的研究仍处于刚起步的阶段。 。李静芳：当前我国地方公共政策评估现状与对策。江两行政学院学报，2 0 0 1 ( 1 2 ) 国王建容：我国公共政策评估存在的问题及其改进。行政论坛，2 0 0 6 ( 2 ) 国高富峰：公共政策评估主体的缺陷及对策分析。求实，2 0 0 4 ( 1 1 ) 6 第三节研究的e i 的与意义 与其他公共政策一样，文化政策也必须借助政策评估科学这一理性的工 具，才能对其进行客观的评价。通过实施文化政策评估，可以对政策的实际效 果有清晰的掌握，有效地检验文化政策的效益与效能，提供政策走向的依据。 但目前现有的政策评估研究都是针对一般性的公共政策而论，着重研究的是公 共政策评估的共性，包括政策评估总体上遇到的问题和发展的思考等，对公共 政策系统内各个不同类别政策体系如何评估的个性研究不足。实际上，公共政 策作为公共权力机构针对社会公共问题所制定和执行的行动方针和行为准则 的总称，从内容上来说是一个大的范畴，可根据不同的角度作不同的划分，按 其所调整的社会领域的不同，可分为经济政策、农业政策、卫生政策等等。不 同的政策类别，在进行政策评估时就必然会遇到不同的问题，具有不同的评估 诉求，改进的对策也不尽相同。因此，当我们对具体的某类政策进行评估时， 现有的共性评估研究就显得覆盖有余而针对不足，无法顾及不同子门类政策的 特点。要使评估活动更加有效同时便于操作，就应该对不同的政策类别进行个 性研究，探讨其不同的特点，用以指导各子政策类别的评估活动，使其更具有 针对性和适应性。 在文化政策领域，由于政策所调整的文化领域属于意识范畴，存在政策作 用时间长、政策效果难以量化等情况，成为政策评估研究中的一个难点，长期 以来其研究工作也一直没有系统开展。因此，随着文化政策评估实践工作的发 展，亟需要进行相关的理论探讨与研究。本文正是试图对文化政策评估的各类 问题进行归纳整理，找出问题的根源，明确文化政策评估的一般性方式方法、 内容、标准等基本性问题，并寻求对策研究，使评估理论更贴合于文化政策评 估的实际，从而为今后政府进行具体文化政策评估提供有参考价值的理论研 究。目前我国关于文化政策评估方面仍没有太多成文的理论研究专著，因此本 文在学术研究上也具备定的理论创新意义。 7 第四节主要概念的界定与研究的逻辑框架及研究方法 一、本文主要概念的界定 本文的研究内容为文化政策评估的问题与对策研究，首先就应为文化政策 所包含的范畴作出界定，而谈到文化政策必然无法避免讨论“文化”的概念。 关于“文化一词的定义至今仍存在不少争议，目前较普遍的定义是：广义的 文化指人类在社会历史实践中所创造的物质财富和精神财富的总和，狭义指社 会的意识形态以及与之相适应的制度和组织机构。无论取哪一个定义，都可看 出“文化是一个无论内涵或外延都是十分宽广的概念。但如果因此就把文化 政策定义为与物质和精神有关的一切政策，甚至等同于公共政策的话，显然是 范围过大的。 政策科学作为实践性的学科，它的研究必须与当前我国政府的现状紧密结 合起来，完全脱离政府实际而为文化政策下一个单纯的学术界定是没有多大意 义的。胡惠林同志在其文化政策学一书中为文化政策作出这样的定义：“文 化政策是国家在文化艺术、新闻出版、广播电视、文物博物等领域实行意识形 态管理、行政管理和经济管理所采取的一整套制度性规定、规范、原则和要求 体系的总称，是有别于教育政策、科技政策的一种政策形态。本人认为，这 种列举式的方式虽然在定义学上可能还值得商榷，但与目前我国政府的行政设 置是相适应的，也便于政策科学理论与实践的结合。正如胡惠林同志在书中所 说：“虽然在大文化的意义上，在相对于政治和经济而言的时候，教育和科技 也都有属于文化的范畴，但在国家管理和政策运动中，都还是分属于不同 的领域的。因此本文所谈的文化政策采用这一定义及其所包括的范畴。进一 步来说，由于本文主要是对文化政策评估的方法论研究，对文化政策的概念和 包含范围存在的争议不作更多的深入讨论。 二、本文的逻辑思路与框架 胡惠林：文化政策学，山西：书海出版社，2 0 0 6 ，p 3 圆胡惠林：文化政策学，山西：书海出版社，2 0 0 6 ，p 3 l 本文的布局主要是沿着“3 w ”的思路进行论文写作布局，即除了文章开 头的导言部分外，其余文章主体部分按照提出问题( w h a t ) 、分析问题( w h y ) 和解决问题( h o w ) 的思路撰写。文章的第二章指出了当前文化政策评估存 在的几大问题和困境，包括问题的表现和举例说明等。在第三章从三个不同的 方面分析了问题出现及存在的原因，最后在第四章针对问题提出了改进文化政 策评估的对策分析。 三、本文主要研究方法 1 、实地调查法。笔者对国家行政机关特别是文化行政部门内部的实际情 况进行深入调查，包括观察政府行政人员对文化政策评估的态度，与文化政策 的制订、执行和评估等各方面相关人员进行交流接触，搜集文化政策评估领域 ! 的有关法律、法规和规章制度，从而了解政府对文化政策评估的实际做法，认 清当前我国文化政策评估的实际状况。 2 、案例研究法。文章收集并列举了大量有关文化政策评估的具体案例。 以具体文化政策评估案例为研究对象，选取典型和较具代表性的进行分析研 究，密切结合文化建设的具体情况，以点及面地总结出文化政策评估存在的问 噼 题与不足。 3 、理论分析法。政策工具理论是学术界在公共政策科学领域一个比较重 要的理论。本文将它借用移植到分析写作当中，试图寻找出适用于文化政策领 域并能改进文化政策评估的政策工具。此外，文章在分析文化政策评估方法时， 也引入了费兰克费希尔的评估方法论模式。通过对成熟的政策科学理论进行 借用及适用性研究，提高文章的理论研究深度和说服力，并使布局和逻辑框架 更为严谨。 4 、方法论研究。方法论是关于认识世界和改造世界的方法的理论，研究 某一具体学科，涉及某一具体领域的方法理论是具体科学方法论。本文主要是 从方法论研究的角度，探讨文化政策评估的一般方法与规律，研究目前我国文 化政策评估领域普遍存在的问题与困境，讨论文化政策与其他公共政策在评估 9 领域不同的地方，并不涉及具体某一文化政策的评估问题。 第二章文化政策评估的问题与困境 目前，我国文化政策评估领域存在很多问题，致使文化政策评估的作用不 能充分发挥，甚至阻碍了实践的继续发展。作为公共政策评估的其中一个子类， 这些问题有的是在公共政策评估中普遍存在的，但在文化政策评估范畴内有不 同的表现和侧重，有些是文化政策评估实践中特有的。本章归纳了当前文化政 策评估存在的四个主要问题及困境。 第一节评估要素的边界难以界定 政策评估是一个由多阶段、多环节组成的连续的动态过程，也是有计划、 按步骤进行的一系列活动。文化政策评估和其他公共政策评估活动在程序上都 是大致相同的，需要经历以下几个阶段：启动政策评估、收集政策信息、分析 政策信息、撰写政策评估报告和评估报告的交流与采纳等。启动政策评估作为 评估活动的第一阶段，也是正式评估之前的准备阶段，它对于确保文化政策评 估的成功具有极为重要的意义。而在这个阶段最重要的就是明确文化政策评估 中几个关键要素，包括评估的时间、地域范围，所评估政策的制定原因、目标 等。但在文化政策评估中，这些评估要素的边界非常难以确定。 评估时点选择的困难 政策评估准备阶段首先面对的就是评估时点的选择问题，适当的评估时点 是准确地测量政策效果的前提。若评估时点过于提前，政策的作用效果还没充 分显示出来，过于推后又容易造成政策效果为其他因素所影响。因此，评估时 1 0 点应选择在政策执行已经稳定下来，政策效果得以充分发挥的时刻。但对于文 化政策而言，要选择一个合适的评估时点实际上是非常困难的事。大部分文化 政策的作用手段都是通过用客观的政策措施来作用于政策对象的主观层面，这 种从客观转化为主观的作用方式将整个政策过程分为区别较明显的两段，即政 策措施作用的时间及受众接受了政策影响后政策效果开始显露的时间，这将使 政策效果的产生出现一定的滞后性，而且主观效果的产生在很大程度上依赖于 政策对象自身的因素，使政策效果产生的时间难以提前预测。 文化政策的这一特点与教育政策十分相似，所谓的“十年树木，百年树人 ， 也正是从一个侧面说明了教育政策效果显露的缓慢性。而在文化政策领域中， 也包含了大量与教育政策相类似的“教化类政策，这类政策的效果需要一段 长的时间才能显露出来。如2 0 0 8 年1 月，我国规定从2 0 0 8 年起全国各级文化 文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆，全国爱国主义教育示范基地等全部 实行免费开放，以“加强社会主义核心价值体系建设和公民思想道德建设”， 和“加强国际文化交流和中华民族优秀文化的宣传推广”。该项政策的负面效 果在短期来看是十分明显的，不仅加大了政府的财政负担，更因人群的大量涌 入而极大地增加了博物馆管理的难度，如福建省博物院在免费开放的头7 天内 接待游客近8 万人次，因参观人数过多导致该馆的部分藏品受损，损失累计达 十多万元。但该项政策的正面效果却需要长时间才能体现，而且极依赖于参观 气 者自身的主观感受，这就使评估者在决定评估时点时增加了很大的难度。 另一方面，目前我国的政策评估通常有一个预先确定的时间。最常见的如 文化政策每个“五年计划”的大规模评估，不管文化政策的实施周期、特点、 作用方式如何，统统按5 年为期限，这就与文化政策的特性不符而导致政策效 果难以测量。 评估地域范围难以确定 近年我国行政领域有一个明显的趋势，就是政策制定权的不断上移及政策 执行权的不断下放，省级以下政府的政策制定权变得越来越小。最明显的如 2 0 0 4 年开始实施的行政许可法明确规定只有省级以上人民代表大会及其 常务委员会和省级以上人民政府才有权力设置行政许可事项，改变了原来县级 以上人民政府及其组成部门都可以设定行政许可的做法。这一情况有利于全国 政策的统一性，但在一定程度上却与我国文化发展的地区差异性产生了冲突。 我国地域广阔，东西南北各地之间的文化传统与习惯有很大差异，岭南文 化、中原文化、巴蜀文化等各具特色，更别说丰富多样的少数民族文化了。即 使是在同一个省份内，也可能存在很大的文化差异，如广东省内就有潮汕文化、 客家文化和广府文化等不同元素。因此，同样的文化政策在不同地区推行就极 有可能产生差异较大甚至完全相反的效果。在这种情况下，理论上评估人员就 应区分不同地区的实际情况，尤其是对影响较大的全国性文化政策进行评估 时，分别评估政策在各地的实施状况及取得的实际效果，形成全面的评估结果。 但实际上，政策评估是一项需要耗费相当经费、设施、时间和人力的工作，在 现阶段我国并没有文化政策评估的专项政府经费，评估机构特别是其中的非官 方机构要从政府获得大量的评估经费是相当困难的。这导致他们在评估时为节 省经费往往只能凭经验和直觉挑选认为较有代表性的地区进行。在政策评估领 域，这种普遍存在的以重点评估代替全面评估的办法在某些共性较强的政策领 域也许是可行的，但在文化政策一致性与文化多样性之间冲突的前提下，将导 致评估结果与现实有较大出入。 举个例子，2 0 0 8 年2 月教育部作出决定，从2 0 0 8 年3 月- 2 0 0 9 年7 月在 北京、天津、江苏、广东等在内的1 0 个省市开展试点工作，在音乐课程中增 加京剧内容，并在试点的基础上逐步向全国推开。规定实施后，教育部的评估 结果是认为此规定“有利于优秀传统文化的弘扬与传承 ，但某网站在互联网 上的调查结果却是有6 2 的网民认为此政策“不宜强行推广，各地应学习不同 的传统地方戏曲 。差距如此之大的评估结果，究其原因，正主要在于评估地 域的选择上，教育部的评估活动主要集中在北京地区，而网络调查则完全没有 地域限制。北京与江苏、广东等地区对京剧的接受程度差异之大，可以说是不 言而喻的。 除了评估成本的限制等客观原因外，还有某些主观原因也经常会导致评估 地域范围选择的偏差，即缺乏正确的评估动机的问题。部分评估人员把评估活 动作为炫耀工作绩效、沽名钓誉的手段，歌功颂德的途径，为了取得预期的评 1 2 估结果而故意选择有利于评估结果的地区进行评估。 三、政策目标获取的困难 政策评估的一个重要目的就是考察、检验政策执行是否达成了预定的目标 或达成目标的程度，文化政策评估也一样，因此评估者首先就必须要对政策目 标有清晰的了解。但政策目标的确定一直以来就是公共政策评估中的一个难 点，如安德森和负杰圆等学者都把“政策目标的不确定性 列为公共政策评估 的主要困难因素之一，对文化政策而言，这种政策目标的不确定就更为明显了。 通常来说，大部分公共政策的目标都是综合性的。刘嘉音等同志认为，公共政 策的目的可分为终极目的、次级目的和具体措施三个层次，其中终极目的可分 为伦理、政治、经济和社会等四种基本类型。与其他公共政策相比，文化政 策中伦理和政治目标所占的比例更重，其目标具有间接性与隐蔽性等特点，使势 评估者难以准确把握。特别是在某些较特殊的时点上，如一些重大政治事件发 生的前后，政府所制订和颁布的文化政策，其政治目的往往更为突出，起到为 政治铺垫和宣传的作用。但这两方面的目标通常并不会直接出现在政策文本 中，尤其是政治类的目标，具有较强的隐蔽性，政策制订方有时甚至会出于某 种考虑而刻意隐瞒，不能为评估者所知悉。在这种不能完全了解政策目标的前嚏 提下，评估者很难进行具有针对性的评估。 第二节难以适用传统的评估手段 评估手段是指评估者采用何种方式方法进行评佶，主要包括收集政策信息 的方法及处理政策信息的方法两部分。正如前面所说的，目f j f 我国的政策评估 主要由统一的政策研究室进行，虽然这样能使政策评估更具规范性，但也容易 j a m e se a n d e r s o n p u b l i cp o l i c y m a k i n g h o u g h t o nm i f f l i nc o m p a n y , 2 0 0 3 。p 1 3 5 负杰，杨诚虎著公共政策评估：理论与方法中国社会科学 版社，2 0 0 6 ，p 3 8 刘嘉音、臧忠鸣、潘旭山、杨一、：= 娟：中国公共政策评估理论的基本问题。科学与管理，2 0 0 7 年第3 期，p 2 9 3 2 造成对不同类别的政策熟悉程度不高，以至“外行评价内行 的现象。当评估 人员试图将一般性的政策评估手段无差别地运用于文化政策评估中时，问题就 产生了。 就评估信息的收集来说，当前评估机构主要侧重于对刚性客观数据的收 集，即用统计数字说话的办法进行政策结果的认定。这在其他的政策领域确实 简单且可行，如要评估压抑房价的政策，只需要看成交价格的数字就能很能说 明问题。但由于文化政策是一个更依赖于主观感受的政策，刚性数据往往只能 反映出数据的产出，而不是政策的影响，这样就容易出现用政策执行机关所做 的事情及采取的行动代替政策对各方面的影响的情况。 在评估方法上，当前政策评估常用的方法有前后对比法、成本效能分析 法、成本收益分析法和经济计量模型法等。但在实际应用中均难以完全套用 于文化政策评估。如前后对比法，它是政策评估最基本的方法，指的是通过政 策实施前后大量参数值的对比，以说明政策效果的大小。而文化政策实际上是 很稳定的政策，基本不存在大方向的转变问题，通常采用较平稳、和缓的政策 作用方式，属于典型的渐进决策模式。因此各项政策之间往往存在较明显的政 策效果重叠现象，在测量政策效果时就存在很多其他政策带来的干扰因素，使 评估结果的可信度较低。又如成本收益分析法是以货币价值为测量标准，根 据经济价值来验证项目的进展情况，以评估某项政策的经济效果。然而，就文 化政策而言，其输入的是偏于经济性的人力物力，而输出的则是无形的文化价 值，两者不属于同一范畴，无法直接进行比较。最明显的就是在文物保护领域， 例如在2 0 0 6 年广东省人民政府决定打捞位于阳江海域的宋代古沉船“南海l 号，并将其拖运到阳江市海陵岛进行保存、展示，项目的总预算投入约为3 亿元。我们既不可能简单地用文物的货币化价值与投入资金作比较，也无法衡 量项目产生的社会价值是否值得3 亿元的投入，因此成本一收益分析法在此就 完全无法应用。 第三节评估标准的模糊 1 4 评估标准作为政策评估的参照物，是衡量政策质量高低的一个很重要的尺 度。科学的评估源于正确、合理的标准。但目前，我国文化政策评估的标准模 糊，难以量化，使评估活动难以开展，主要体现在三个方面： 首先，从政策评估本身的技术缺陷来看，由于定性标准的确定比较容易， 定量标准的确定有很大难度，评估者往往过于重视定性标准而忽略定量标准， 导致评估标准模糊。而为了确保评估过程中有较多“活动空间 ，某些政策评 估者甚至本来就不愿意评估标准太过量化。再者，由于某些政策的执行效果与 效益难以用数量关系来计量或表示，或者虽然可以量化，但量化的成本太高， 难度太大，从而使评估标准不得不模糊一点。 其次，从文化政策的政治角色来看，在我国，文化政策一直处于为政治服 务的地位。“在现在世界上，一切文化或文学艺术都是属于一定的阶级，属于 一定的政治路线的。为艺术的艺术，超阶级的艺术，和政治并行或相互独立的 艺术，实际上是不存在的。；“文艺是从属与政治的，但又反转来给予伟大 的影响于政治” 。文化的这种政治从属地位致使政策评估者在评估文化政策 时更偏好用价值判断取代事实分析，以价值取向为中心，造成了长久以来我国 的文化政策评估都是以是否有利于维持和巩固社会主义精神文明为首要甚至 是唯一标准。而这种半政治半文化的评估标准几乎是无法量化的。评估者只能 下一个“有利于维护社会主义精神文明建设”的笼统结论，使评估结果难以具秽 备说服力，评估活动因其标准的模糊而流于形式。 第三，评估标准的模糊还表现在政策目标的量化程度不足上。与很多经济 政策不同，文化政策在其政策文本中一般不会出现量化的政策目标，其目标大 多以一个模糊、笼统、概括的定性形式出现。评估者要通过评估活动为政策下 个结论的话，还需要对政策目标进行量化。例如，一项以推广京剧为目标的 政策，评估者必须先判断，什么样的状态才算是实现了政策目标。是普及率要 提高多少，或者是京剧演出的观众人数增加多少，还是京剧相关产业的市场增 加值提高多少? 这就需要评估者与政府相关人员以及有关专家学者进行深入 的沟通和研究。但无论如何，这个测量标准的确定通常是没有正确答案的，甚 毛泽东：在延安文艺座谈会卜的讲话( 1 9 4 2 年5 月口述，书面发表最早见于1 9 4 3 年1 0 月1 9 日解 放日报，后收录于毛泽东选集第二卷) 同上 至容易导致评估者和政策制定者之间的博弈行为，最后确定的量化标准不是依 据客观实际，而只是双方的博弈结果。这种量化程度不足的政策目标就使评估 的标准更加模糊。 第四节缺乏规范的文化政策评估制度 一个规范的评估制度是文化政策评估取得成功的有力保障。但目前我国的 文化政策评估整体上仍处在比较随意、白发的状态，在评估的发动主体、条件、 对象以及评估的具体内容、方式等方面都欠缺一个严格、规范的制度约束。具 体表现在以下几个方面t 自我评估的现象较为普遍 公共政策评估就是评估主体了解公共政策所产生的效果，并依据一定标准 判断这些效果是不是预期效果的过程。如果不同评估主体所采纳的标准具有差 异性，就会使得不同评估主体对同一公共政策的评估结论有所不同，甚至大相 径庭。正如威尔逊所说，“如果研究是由那些执行政策的人主持或者由他们的 朋友主持，那么结论是：对社会问题的所有政策干预都会产生预期的效果：如 果研究是由那些对政策持怀疑态度的人主持时，那么结论就会是：对社会问题 的政策干预都不会产生预期的效果。”可见，政策评估的主观色彩较浓，由 此也突出了评估主体的选择对评估的重要性。目前，我国文化政策评估的发动 主体往往还是各种政府组织，他们通常自己就是该项政策的制定者、执行者。 评估结论与政策制定者和执行者有直接的厉害关系，积极的评价有助于提高决 策者和政策执行者的声望和社会信誉，消极的评价则会危及相关人的切身利 益。从政策制订者和执行者的角度，他们必然希望评估结论有利于自身。因此， 在当前缺乏制度约束的情况下，政府组织总是十分乐意把评估工作包揽上身， 而这种带有“自我评价意味的文化政策评估只能沦为部分政府人员的粉饰工 托马斯戴伊：理解公共政策，北京：华夏出版社，2 0 0 4 ，p 2 9 1 1 6 程。 二、评估对象挑选的功利性倾向 什么样的文化