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摘要 水务产业是具有公益性、基础性、地区垄断性、政策高风险 生、 资本高沉淀性等特征的准市场化产业。水务产业虽然实行企业化管 理，自负盈亏，但其性质属于( 竞争性) 企业化倾向比较明显的准公 共部门，政府有必要对水务产业进行有效的规制。长期以来，由于受 计划经济体制和传统福利观念的影响，我国的水务产业市场化程度很 低，一直采取国家垄断经营的方式。随着我国水务市场化改革的推进， 政府应从管理企业向市场规制转变，从直接管理向间接管理转变。而 现行的政府对水务产业规制体系问题较多，包括政策法规框架模糊、 政出多门、缺少战略规划、对规制者的规制缺位、不公平的市场竞争 机制等。应区分政府发挥“掌舵”( 公共服务的决策、监督、控制) 职能和划桨( 公共服务的直接生产) 职能，从构建合理的法律政 策框架着手，构建集中规制主体、水价形成机制、供水安全机制、公 平竞争机制、社会监督机制等，由此建立起一个多元参与、相互制约、 独立而公正的水务产业规制体系，解决水务产业市场化的政府失灵和 市场失效现象。 a b s t r a c t w i t ht h ec h a r a c t e r i s t i c so fc o m m o n w e a l f o u n d a t i o n ，r e g i o n a l m o n o p o l y , h i g hr i s k sa n dh i g hd e p o s i to fc a p i t a l ，w a t e ri n d u s t r yi st o b e - m a r k e t i n g w a t e r i n d u s t r yh a sb e e nr u na se n t e r p r i s e ，b a r i n gp r o f i t so rl o s s e sb yi t s e l f , b u ti ts t i l l b e l o n g st ot o - b e p u b l i cd e p a r t m e n tw i t hs t r o n gt e n d e n c yo fm a r k e t i n g i t s n e c e s s a r yf o rt h eg o v e r n m e n t t or e g u l a t ew a t e r i n d u s t r y f o rai o n gp e r i o do f t i m e 。i n f l u e n c e db yt h ep l a n n e de c o n o m ya n dt r a d i t i o n a li d e ao fb e n e f i t t h e m a r k e t i n go ft h ei n d u s t r yr e m a i n sal o wl e v e la n da d o p t e dt h ew a yo fs t a t e m o n o p o l i z a t i o ne c o n o m y w i t ht h ea d v a n c e m e n to fp r o c e s so fc h i n a sw a t e r i n d u s t r yr e f o r m ，t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s h o u l da l t e rf r o mt h ee n t e r p r i s e m a n a g e m e n tt om a r k e t i n gr e g u l a t i o n f r o m d i r e c t m a n a g e m e n tt o i n d i r e c t r e g u l a t i o n h o w e v e r , t h e r ee x i s tp r o b l e m si na c t u a lg o v e r n m e n t a ls y s t e m so f w a t e ri n d u s t r y i n c l u d i n gv a g u ep o l i t i c a lf r a m e ，p o l y a r c h y ，l a c ko fs t r a t e g i c p l a n n i n g 。a b s e n c e o f r e g u l a t i o n t o r e g u l a t o r s ，u n f a i r m a r k e t c o m p e t i t i o n s y s t e m ，e t c i ti sn e c e s s a r yt o d i v i d et h eg o v e m m e n tf u n c t i o n so fs t e e r i n g ( d e c i s i o n m a k i n g s u p e r v i s i o n a n dc o n t r o li n p u b l i cs e r v i c e ) a n dp a d d l i n g ( d i r e c tp r o d u c t i o n o f p u b l i cs e r v i c e ) w e s h o u l dt a k em e a s u r e st ob u i l d r e a s o n a b l ef r a m eo fl a w sa n di n s t i t u t i o n s ，c o n c e n t r a t e dr e g u l a t i o n w a t e rp r i c e m e c h a n i s m ，w a t e rs u p p l ys e c u r i t ym e c h a n i s m f a i rc o m p e t i t i o n s o c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e m ，a n dt h e r e f o r ee s t a b l i s hw a t e ri n d u s t r yr e g u l a t i o ns y s t e m s w i t hm u l t ip a r t i c i p a t o r s ，m u t u a lr e s t r i c t i o n ，i n d e p e n d e n c ea n df a i r n e s s 。s o l v i n g p r o b l e m so fg o v e r n m e n t m a l f u n c t i o na n dm a r k e ti n v a l i d a t i o ni nw a t e ri n d u s t r y m a r k e t i n g k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t w a t e r i n d u s t r yr e g u l a t i o n 浙江太学公共管理硕士( m p a l 专业学位论文 政府对水务产业的规制研究 l 。水务产业的技术经济特征 1 - 1 水务产业概述 水务产业，是指由原水、供水、节水、排水、污水处理及水资源回收利用 等形成的产业链，包括水利工程、管道输送、管网建设、水生产、水配送、污水 处理等一系列产业结点。水的生产、净化和供应关系到国计民生，属公用事业范 畴，具备防御性行业的特点。 1 2 水务产业的技术特征 供水的主要生产供应过程是，把从江河、水库等地表径流水和地下水抽取的 原水输送到自来水加工厂，加以矾、滤沙和液氯等制水材料后，经过处理消除各 种污染物，制成自来水，然后通过自来水输送管道网络系统。把自来水分销给企 事业单位和居民消费者。各类消费者使用后的污水又流入下水道排污系统，再抽 到污水处理工厂，剔除焚化污物后流入江河、大海，部分被用作农业肥料。在水 资源比较短缺的地区，经过处理的污水还被用作原水再次制成自来水，以提高水 资源的利用率。 同时，由于还有一些污水未经处理就流入江河、海洋，因此，在水资源循环 的某些阶段存在外部性问题。江河、水库和海洋会被未经彻底处理的污水污染， 地下水也可能被农药、肥料和其他有害物质所污染，这样，由于受污染的源水浊 度高，消耗的制水材料较大，便会增加自来水的生产供应成本。掘估计，人类生 产活动中产生和排放的废弃物进入自然界水体所造成的水体污染而带来的经济 损失，占环境污染造成的全部经济损失值的7 6 2 。”1 如果使自来水供应与污水 处理一体化经营，则可将这种外部性内部化。从技术上讲，现代的水处理技术， 已能将城市污水处理到符合人们生活饮用水水质标准要求的程度，这可最大限度 地缓解水资源危机，并完全消除城市对水环境的影响。 水务产业的生产经营环节具有可分性，其生产经营环节可分为原水7 i 三产、制 水、管网输送及销售等环节。根据不同环节的生产经营特点，除了管网输送具备 自然垄断特征外，其余环节均可不同程度地引入竞争。 中国可持续发展研究会：“中国环境污絷造成了i8 7 5 亿元损失”h t t p ：h c s s da c c a 2 1 。o r gc n w u r a n h t m 渐江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文政府对水务产业的规割研究 1 3 水务产业的经济特征 1 3 1 水务产业的公益性 水是生命之源，是人类生存和发展不可或缺的物质，到目村为止，还没有发 现种物质可以替代水。对消费者来况水是他们的必需品。具有消费的“不可 拒绝性”，价格再高也必须消费。由于供水不存在其他产品间的竞争，因而水的 价格需求弹性和收入需求弹性很小，其价格的形成和调整涉及到大多数居民的利 益，不能随行就市、完全按供求规律行事。 从政府经济学的角度看，水务产业市场化的实质是私营部门提供水服务。供 水服务主体的变化并不意味着其公益、公共属性的改变，因此，它不能嫌贫爱富， 应该继续坚持普遍服务的原则，对全体居民都能以普遍可承受的价格提供供水服 务。不能因为高收入者的支付意愿高就忽略甚至放弃对低收入者的供水；也不能 因为某些行业用水效益高就拒绝对社会基础行业供水。普遍服务作为“国民待 遇”，对消费者来说，是享有生活必需品的权利：对政府来说，也是公共政策的 基本价值目标。让社会有足够的水，让人们用到符合卫生标准的水是政府的责任， 因而水务产业的公益性是这个行业最本质的特征。 1 3 2 水务产业是事关社会发展的基础性产业 水务产业是国民经济其他生产部门的投入品，其价格的高低与通货膨胀和物 价稳定有密切关系，其生产供给的连续与否与生产、生活及社会稳定密切相关。 随着城市化程度的不断提高，城市供水、l k 的基础性作用发挥得愈来愈显著。据统 计，每年因城市缺水而损失的工业产值达12 0 0 亿元。”1 这仅仅是从经济角度而 言，因缺水对社会发展和人民生活的影响则难以估计。水务产业的基础性特征， 使水务产业不能作为一种普遍的工业来看待，水务产业在发展中必须与城市发展 规划同步，具备相应的超前性，否则就会成为城市经济发展的瓶颈。 1 3 3 水务产业的地区垄断性 一方面，水务产业必须依存于水资源而存在，而水资源受区域自然条件限制， 在供给上呈现明显的区域性。另一方面，水务产业所提供的服务是靠近用户的， 所使用的资源是当地或调整到当地的水资源，在输水工程覆盖的范围内使用和消 【2 j 黄永强：“供承企业的运营模式及其公益性”，业内祝界* 2 0 0 2 年第9 期：第4 5 页 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 政府对永务产业的规割研究 耗，不能象其他商品一样，在市场上广泛流通。因而水务产业具有明显的区域性， 竞争受到限制。 由于受自然地理、水资源和经济发展水平等因素的影响，目前，许多农村地 区还没有统一供水，各城市供排水管网被没有使用自来水的地区所分隔，各自在 本地区范围内实行独家垄断经营。所以水务产q k 的地区萃断性更加突出。 1 3 4 水务产业政策的高风险性 水源水库、自来水厂及其配水管网系统需要大量的建设投资和运行维护费， 而且攫划建设所需时问较长。使用周期受许多不确定因索的影响。般一个城市 的给水系统从规划设计到建设完成需要20 年左右的时间：给水水处理设施的使 用年限至少2 0 年，输配水管网的年限一般都是5 0 年、1 0 0 年甚至更长，这就极 大地增加了水务产业的投资风险。属于高投资、高风险、低收益的基础行业，一 般私人投资者不愿意参与，由政府集资建设，统筹控制和管理成为世界各国的广 泛实践。 1 3 5 水务产业资本的高沉淀性 水务产业是高度资本密集的产业，次性投资大，产品成本中的固定投资所 占比重大而变动成本比重小，特别是诸如自来水总管和下水道系统等固定资产都 有很长的使用生命周期，投资专用性强，沉淀成本大。虽然对一些大型工矿企业 实行竞争性供应可能是一种有效途径，也有利于向不同的消费者提供不同质量的 自来水，以满足不同的需求。但在通常情况下，重复设置自柬水总管和下水道的 固定网络系统是不符合经济效率原则的。 由于水务产业具有公益性、基础性、经营形式的自然垄断性、政策的离风险 性、资本的高沉淀性等特征，如果它们的运作受阻，将会涉及到大多数城市居民 的利益，容易导致社会的不稳定，因此它们具有政治敏感性。因为这种政治敏感 性，这就要求我们在推进水务产业市场化的进程中，审慎地分析，对水务企业进 行“道义上的说服7 或行政上的干预，加强政府规制，以确保社会公众利益和公 共安全。 淅江大学公共管理硕士m p a ) 专业学位论文政府对水务产业的规审l 研究 2 规制的一般理论 2 1 政府规制 政府根据一定的法律、法规和规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的 经济主体的活动进行限制的行为，通常称为规制或管制。 政府规制的实质，是在以市场机制为基础的经济条件下，政府为了矫正和改 善市场机制内部不完善问题而对私人及经济主体的活动进行限制的行为。一般意 义上的规制者必须是独立、公正、权威、高效和可信任的，不仅如此，法律在赋 予它相当程度的规章制度和自由裁量权的同时，还从立法、行政和司法监督上， 对它的行为设置了许多事前程序和事后补救的羁束制度。 政府规制主要解决市场经济条件下的分配不公、经济波动、非价值物品( 依 据道德伦理规范而应在一定程度上或全面限制和禁止其生产销售的物品，如毒 品) 、外部不经济、自然垄断、不完全竞争、信息偏在和风险等。此外，在行政 管理技术方面还有如下几个原因：第一，专业化的规制机构拥有对行业管理的知 识和信息优势，可以弥补法院单纯依靠法庭证词不足的缺陷；第二，现代社会经 济活动同趋复杂且变化较快，立法机构的决策程序缓慢，难以适应行政管理的需 要；第三，大量由政府直接投资和经营的国有垄断产业在引入竞争和私有化后， 对其垄断保留环节显然缺乏相应的管理体系：第四，规制机构的行为主动性使得 它在保护公民安全健康方面能够发挥预防作用，弥补法院不告不纠的缺陷。 2 2 自然垄断行业的政府规制 自然垄断领域，指的是因生产、配送方面的规模经济效益、网络经济效益、 范围经济效益、沉淀成本、资源稀缺性等原因，使企业仅被限定为一家或极少数 几家公司的产业。这样的产业包括：供水、电力、燃气、热力供应、电信、邮政， 铁路、航空等产业。由于垄断或资源稀缺，如果对从事这些产业的市场支配力放 任不管就很难实现资源的有效配置。 自然垄断行业的政府规制是指政府通过一定的政策及措施，建立一种类似竞 争机制的激励机制，以引导垄断企业的经济决策：或者采取强制性措施，对自然 垄断行业的市场准入、价格、产量、质量、环保标准等方面做出明确规定。 浙江大学公共管理硕士( m p a 专业学位论文 政府对水务产业的规制研究 按照古典经济学的观点，在完全竞争的市场机制中，只要政府不加于涉，出 “看不见的手”去引导经济活动，就可以实现帕累托最佳资源配置。但在自然垄 甑行业中，随着市场经济的发展和竞争的加剧，反而导致政府介入，对市场进行 干预。 传统经济学理论意义上的自然垄断是指，由于生产技术具有规模经济的特 征，平均成本随产量的增加而递减，从而最优规模要求一家企业即可满足市场需 求。2 0 世纪8 0 年代，经济学家对自然垄断做了重新定义，新的定义建立彻垃奉 弱可加性( s u b a d d i t i v i t y ) 基础之上。在单一产品生产的条件下，弱可加性意昧 着由单个企业生产既定产量的成本小于多个企业生产相同产量的总成本；在多产 品情况下，弱可加性意昧着单一厂商生产多产品组合的成本小于由多个企业分别 生产该产量的总成本。无论是从规模经济的角度，还是从成本弱可加性角度定义 自然垄断，结论是一致的，即都认为垄断的市场结构更具经济合理性。国家必须 赋予特定企业以垄断供给权，从制度上确保垄断供应，使企业通过扩大产量而不 断降低单位产品成本，有利于提高生产效率。 另一方面，由于企业处于独家垄断的地位，如果不存在任何外部约束，它就 将成为市场价格的制定者而不是价格的接受者，因而它可能会制定出大大高于边 际成本的价格，以取得垄断利润，其结果必然扭曲分配效率，导致生产效率与分 配效率相背离，其结果又必然会降低经济效率。例如，垄断企业在向每个消费者 或每个消费者群提供同一服务时，可能制定差别价格：经营多种服务或事、l t 的垄 断企业，可能通过获取一方服务领域的超额利润来弥补另一方服务领域的过小利 润，即内部互补；垄断企业提供服务时，也可能对顾客进行有差别的提供。这些 垄断价格、差别价格、内部互补及差别对待，都是以垄断的市场支配力为背景成 立的，几乎都会产生消费者收入再分配的效果。因此，为促使企业追求社会整体 经济效率，实现社会福利最大化，必须强化政府的规制。 2 3 规制的分类 规制分为经济性规制和社会性规制。 2 3 1 经济性规制 经济性规制在理论界有多种释义，目前得到比较广泛认可的是植草益所提出 的定义。他认为，经济性规制就是指在自然垄断和存在“信息偏在”的领域，为 浙江大学公共管理硕士 m p a ) 专业学位论又 政府对水务产业的规制研究 了防止资源配置低效和确保公民的使用权利。政府机关运用法律手段，通过许可 和认可的方式，对企业的进入、退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会 计等有关行为加以限制。 存在“信息偏在”的产业中，消费者未必拥有充分的信息以决定在多种多样 的服务和价格中选择哪种为好，其结果难以实现帕累托效率那样的资源配置效 率。而且，一旦竞争的结果使企业发生倒闭时，则难以保证消费者资产的安全。 由于这些产业所提供的服务，不论对最终消费者来说还是对任何个产业食业束 说，都有“必需性”。因此，如果包括价格在内的供给条件不公平，则在利用者 之间往往容易发生纠纷。因此，经济性规制的重要目的，是在确保资源配置有效 的同时，确保服务供给的公平性。 对企业的加入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等方面的 规制，意味着在具有自然垄断性的产业中，从确保规模经济效益和范围经济效益 以及提高生产效率的观点出发，允许特定一家公司或极少数几家公司加入，而限 制其他企业参加；在竞争产业中，从防止过度竞争的观点出发，由规制机关视供 求的平衡状况来限制企业的加入，其实质是以限制竞争为重要目的。 在实施退出规制方面，特别是被允许参加自然垄断产业的企业，如果从该产 业退出，就会使供给短缺，因此必须采取使获准参加的企业负“供给责任”的形 式。 价格规制主要是指在自然垄断产业中，规制者从资源有效配置和服务的公平 供给观点出发，以限制垄断企业确定垄断价格为目的，对价格的水平和价格体系 进行规制。由于垄断企业将价格确定于边际成本水平以上的这种垄断价格，将损 害实现帕累托效率的资源配置，所以限制垄断价格决定，实行价格规制以实现资 源的有效配置，成为经济性规制的首要目标。垄断产业企业所制定的垄断价格， 不仅使资源配置效率受到损害，而且还会使消费者剩余的一部分成为企业利润进 行收入再分配，因此从公正分配的观点来看，限制垄断价格的决定、保护消费者 利益是必要的。 投资规制是指在自然垄断产业或竞争性的产业中，以防止因投资的过多或过 少而造成的价格波动为目的而进行的规制。特别是在竞争性产业中，更以防止投 资过多而发生过度竞争为目的。 浙江大学公共管理硕士( m 队) 专业学位论文政府对水务产业的规制研究 对物品和服务质量的规制，主要目的有两个： 1 、防止那些不存在激烈竞争的垄断产业提供的物品和服务的质量下降： 2 、防止竞争性产业提供低劣的物品和服务。 尽管政府规制涉及的内容非常广泛，但与市场及效率有关的政府规制仅包括 以下几个方面：产权、契约规制；行业的进入( 退出) 规制；价格、收费规制； 数量、质量规制；资源、环境规制；会计、统计规制：财务、预算规制；社会保 障规制。 2 。3 2 社会性规制 社会性规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生和防止公害、保护 环境、增进社会福利为目的的对社会经济主体所进行的政府干预。社会性规制主 要是防止负外部性及信息不对称所造成的消极影响。 社会性规制的方式主要五种：禁止特定行为；对营业活动进行限制：建立资 格制度：检查、鉴定制度：基准认证制度等。禁止特定行为，是指直接禁止应取 缔的或对社会不良的行为。对营业活动的限制，主要是指通过批准、认可制度对 与提供公共性物品和准公共性物品、非价值性物品有关的事业者及有可能因外部 经济而产生受害的事业者进行营业活动的限制。资格制度是指从事确保健康、安 全、环境方面的业务，要出国家对其专门知识、经验、技能等进行认定、证明的 制度。检查、鉴定制度是指以产品的安全性保证、机械设备的安全运转和操作的 确保为目的，规定事业者有各种检查义务的制度。基准、认证制度是指确保产品 的安全性及设备操作、管理的安全性的观点出发，对于其机构、强度、爆炸性、 可燃性等规定出安全标准，主要通过消费者生活用制品的安全法、工业标准法等 法律来体现。 2 3 3 对经济性规制和社会性规制的评价 对于社会性规制，人们的争议不大，多数人都认为这是必要的，也是必须的。 争议主要存在于经济性规制领域，即要不要进行经济性规制。政府规制的反对者 认为，市场是一个对信息、知识、企业家才能等等的发现过程，只有自由竞争才 能促进发现。政府规制则会对发现的过程设阻，使发现窒息，所以规制弊大于利。 应该注意的是，在西方多数国家，规制的对象主要是私人垄断企业，其初衷 就是为了限制私人垄断企业做出一些不符合社会利益的决策，限制其“损人利己” j ；f 江走掌公共管理项- 士- ( m p a ) 专业学位论文政府对水务产业的规制研究 的行为。所以，才有学者将私有化( 很少或不受舰制的私人经营) 、规制( 受规 制约束的私人垄断) 与国有化( 国家直接经营自然垄断行业) 并称，作为对自然 垄断的治理方式。笔者认为，市场与政府都各自有其发挥作用的空间，难以互相 替代，市场也并非万能的，规制与放松规制始终是一个两利相权取其重、两害相 权取其轻的动态过程，关键在于应当建立一种有效合理的规制机制。 2 4 水务产业规制存在的合理性 水务产业虽然实行企业化管理，自负盈亏，但其性质属于( 竞争性) 企业化 倾向比较明显的准公共部门，政府有必要对水务产业进行必要的规制。 第一，水务企业的生产或活动的基本目标是公益性的。水务产业具有普遍服 务性特征，与公众日常生活息息相关，需求弹性很小，这决定了该行业应将公益 性目标摆到一定的位置上。 第二，水务企业的市场化程度较低，一般由政府投资或政府投资为主体，其 生产、活动的内容和方式与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府用 来实现其目标的一个重要工具。 第三，水务企业为社会提供的产品涉及到公共安全，是一种公共物品或“准” 公共物品。 第四，水务企业的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。虽然，有的水 务企业向私人资本开放，这也可以说是种趋势。但私人资本在这个领域的投资 不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受 政府的行政管制。 第五，水务产业信息不对称广泛存在，天下没有免费的午镁，作为一个自然 垄断企业，它追求利润，追求效益。如不进行适当规制，企业会倾向于制定垄断 高价，掠夺消费者。我国仍处于市场经济起步阶段，尚未建立起信息流动的顺畅 机制，相对于水务企业，消费者处于明显的信息劣势地位。如不启用规制措施。 自然垄断企业中的“掠夺之手”将更加肆无忌惮。 第六，市场经济秩序条件的缺失。市场经济是通过充分竞争来达到资源合理 配置的，市场经济机制的有效性暗含了一个必要前提，那就是竞争的秩序条件。 如果市场秩序条件完备，交易的成功率就比较高，困交易而付出的精力和费用就 会节省：反之，市场经济秩序条件严重缺失，交易成本必然增加，使交易j 二体的 渐江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文政府对永务产业的规制研究 预期收益大打折扣。我国正处于经济转轨过程中，新1 日制度的胶着将在一定时期 内存在，市场秩序混乱已是不争的事实，如不加以规制，可能出现的是垄断欺市 的秩序、特权经商的秩序。为了营造公平交易的秩序，规制是必要的，尤其在自 然垄断领域，毫无规制只会导致“黑色秩序”。 2 5 国内外水务管理体制考察 2 5 1 依法治水是对水务产业规制的前提 美国、加拿大、英国、法国、澳大利亚等发达国家的水务管理体制不尽一 致，但有一个共同点就是水务管理是有序的，即水的法律法规比较健全，社会各 界都能严格遵守，一切水事活动依法办事。各国对水务产业规制的法制化程度和 收费管理体系的完整性等因素的差异，决定了各国水价执行程序的不同，但多数 国家能做到依法收取水费，违规受到处罚。在水务管理体制上，管理职责明确、 事权划分清楚，美、法等国把参与水事活动的政府机构、事业单位、企业单位的 职责明确分开，各自在法律赋予的权限范围内充分发挥作用，若有越权或违法行 为发生，通过法律手段予以纠正和处罚。 3 1 2 5 2 政府与民营机构联手，建立良好的公私伙伴关系 无论中外，传统的管水模式是：由政府和国有企业投资建设水设施并负责运 营，但伴随的是缺乏竞争、效率低下导致亏损。当前绝大多数城市的供水系统仍 然是由政府管理的，其结果大都不尽如人意。新的模式有私有化( 如美国、澳大 利亚) 和特许经营，在水设施无法私有化的地方，所有权不变，把经营权交给私 营企业( 如法国) ，这样，可以引入竞争，提高效率。 2 5 3 按照水资源的特性，水务企业既受政府控制、又按市场经 济规律办事 欧美国家虽然是市场经济，但根据水的资源特性，其供水机构管理和水价 政策仍在政府的有效控制之内。美国和加拿大政府规定供水机构既不能盈利，也 不让其亏损，因此在水价制定上以不盈利为原则，但必须保证投资的回收、运行 维护管理和更新改造所需丌支的自理。在制定水价时，把排水费、污水处理费、 国家规定征收的增值税等也核算进去，水价太高，用户承担有困难时，国家再反 【3 1 丁惠英、丁民：国外城市水务管理”，中国水利报* ，2 0 0 4 年6 月5 日 9 淅江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文政府对水务产业的规制研究 过来补助一部分，起到调控作用。法国的流域水务局除负责流域水规划的审批和 上报外，同时又作为流域综合治理的主要融资机构，代表国家接受地方省区上交 的部分税款，然后根据需要投资新建水工程，通过更好地丌发利用流域水资源为 社会服务。1 4 】 另外，发达国家现行的城市水管理中，非常重视投入产出，按市场经济规律 办事。供水机构在修建供水工程之前就将供水价格确定下来，并与用水户签订合 同，用合同相互约束，政府不再干预。如英法两国将水资源丌发经营作为种产 业，水务投资体制适应市场经济规律。水利基础设施可向政府贷款或向社会筹资， 靠水费或售电支付利息和偿还政府贷款。水费标准随着市场经济通货膨胀指数浮 动，各地区、各城市多少不一，各年度也有变化。各水公司独立核算，自负盈亏， 自我发展。 2 5 4 采取水质水量统一管理的水资源管理体制 城市水务管理比较好的国家如法国、英国、德国、荷兰，都有一个共同之处， 就是水资源的水量、水质真j 下做到了一体化管理。英法两国颁布一系列法令和制 度要求水量水质并重，取水必须事先得到许可，污水必须经过处理，达到法律规 定的水质标准才能排入河流或湖泊。最突出的一点是，城市水资源的开发利用和 保护工作全部由一个部门负责。 2 5 5 大力发展节水是水务管理的重要环节 节约用水，是世界各国解决城市用水问题的共同方向。即便是在一些水资源 丰富的国家，由于不堪承受污水处理的负担，近年来也在大力推行节约用水。 1 9 9 8 年，美国环保局颁布了城镇公共用水的“节水规划指南”，对不同规模公共 供水系统提出了不同的最低限度的节水措施和规划，并对供水企业制定了一系列 的节水措施要求，如提供用户改装更换的成套节水器具，普遍安装水表，进行管 网压力控制，供水记账，向用户提供信息和教育，进行用水审计，协助大用户分 析用水的费用和有效性，提高绿化灌溉用水效率，制定干旱季节或紧急事故时的 用水标准与法规等。 英国降雨量充足，水资源基本能满足居民生活和工农业需求。但考虑到近 2 0 年来水需求量一直保持平稳地增长，政府近些年来非常注重提高用水效率和 h 丁惠英、丁民：“国外城市水务管理”，中国水利报* ，2 0 0 4 年6 月5 日 渐江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 政府对水务严业的规制研究 减少水污染，提出保护水资源不仅是政府机构和企业的责任，加强公众对这一问 题的关注也非常重要。为此，政府还将规定用水单位在有效利用水资源方面的义 务，并通过调整取水许可证申请费用、鼓励许可证转让、帮助提供节水技术和方 案、审核供水公司发展计划等措施，促使家庭、企业等提高用水效率。 2 5 6 实施水环境保护是政府的重要任务 发达国家十分重视水资源保护，依法保护城市水环境、实现可持续发展是共 同特点。在法国，所有超过2 0 0 0 人口的市镇都建有一个污水处理厂，城市的污 水处理目前已达到9 5 以上。为进一步治理水源污染，法国政府已要求所有市 镇都要在2 0 0 5 年以前，建立起符合欧盟标准的污水处理系统，对污水处理不能 达标的地区，政府将不断增加征收水源管理费，以促进这些地区尽快达标，使全 国的水源污染问题最终得到彻底解决。 美国控制水污染的主要做法是严格限制污染型企业的发展，注重合理的工业 布局，绝对禁止在水源保护区建立有污染的工业，大力发展污水处理厂。在濒海 城市旧金山市，由于污水收集系统和污水处理厂修建年代较早，处理能力偏小， 于是在下水道中修建了污水储存系统，在处理厂来不及处理时，将污水储存在涵 箱中，以免直接排入海湾污染海洋环境。为保证供水水质，旧金山市和月佛市将 自来水集水区用国家购买的方式购买下来，对供水水源地采取了严格的保护措 施。 5 1 t 惠英，丁民：“国外城市水务管理”，中国水利报，2 0 0 4 年6 月5 日 淅江大学公共管理硕- 士( m p a ) 专业学位论文政府对水务产业的规刳研究 3 现行水务产业规制体制的考察 3 1 水务产业改革历程 长期以来，由于受计划经济体制和传统福利观念的影响，我国的水务产业由 政府垄断，市场化程度很低，对水务产业的管理是传统的政企高度合一的管理体 制。水务产业一直采取国家垄断经营的方式，政府对产业内的国有企业的管理从 未按照公法体制来进行，政府对微观经济主体的活动所进行的是严格的、全面的 直接于预。建立什么样的企业、在哪旱建立、企业生产什么、生产多少、生产的 产品卖给谁、价格如何等等，几乎微观经济主体所从事的切活动都是由政府来 决定。 企业无法真正成为市场竞争的主体、经济利益的实际受益者和经营风险的实 际承担者。水务企业本身对改革的积极性和主动性不高，对政府的依赖思想严重。 在建设上，依赖政府投资，投资格局单一，建设资余贫乏。在运作上，实行了福 利型模式，这样一方面政府负担加重：另一方面，不利于人们环保意识的增强， 导致水资源浪费的恶性循环。在内部管理上，由于实行事业化管理，管理机制相 对不活，平均主义大锅饭，职工缺乏竞争和风险意识，干多干少一个样，人浮于 事，效率低下。在管理体制上，供水与排水两家单位是两个相对独立的利益主体 各有各的利益追求，各有各的发展管理思路，都要建立内部相应的管理系统、技 术保障系统以及用户网络管理系统，机构重复、人员重复。直到1 9 9 0 年以后， 才逐步丌始建立现代企业制度，企图按照私法即公司法的体制重建这类固有企! 的治理结构。 随着政府职能的转变，越来越多的人认识到城市的供水和污水处理不是市政 公用事业，而是一个急待开发、潜力巨大的水务市场：供水企业不是政府部门， 也不是福利性行业，而是一个面向社会提供产品和服务的企j i k 。 公共选择理论认为，没有任何逻辑理出证明公共服务必须山政府官僚机构 来提供，应该打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。”3 传统政府治理 中的一个误区是忽视服务提供和服务生产之间的区别，进而错误她认为如果政府 放弃了服务生产者的功能，它自然就放弃了服务安排者的角色。对那些属于政府 t 天职”的公共服务，政府应该是一个安排者，至于服务的生产和提供，完全可 周志忍：当代国外行政改革比较研究国家行政学院出版社，北京：1 9 9 9 年4 月 淅江大学公共管理硕士( m p a 专业学位论文政府对水备产业的规削研究 以通过合同承包、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。如果完全出国 有企业垄断经营，必将造成巨大的效率损失，不仅损害了公众对政府的信任，而 且无端耗费公共资源，导致普遍的财政拮据。据测算，我国约有1 3 0 0 0 千米的供 水管网使用超过5 0 年，急需更换；随着饮用水标准的提高，而水资源质量又在 恶化，净水基础设施急待建设，在本世纪前5 0 年，水业发展将需要大量投资。 面对水务产业在我国经济发展中所占的特殊地位和产业相对落后，而政府又不能 再支持其发展所需的庞大资金的现实，政府已越来越意识到必须对水务产业体制 进行改革，逐步减少对水务市场的直接干预，逐步减少对水务企业的投资，为城 市水务产业寻求新的出路。 2 0 世纪9 0 年代中后期，国家政策的调整使1 虱# t - 大型水务集团和资本集团丌 始进入国内水务市场。众多水公司在国内国外资本市场上市筹集资会，许多战略 投资人也逐步介入国内水务市场。20 0 2 年3 月，国家计委公布新的外商投资 产业名录，原禁止外商投资的供排水等城市管网首次被列为对外开放领域。2 0 0 2 年1 2 月2 7 日，建设部发布了关于加快市政公用行业市场化进程的意见，要 求推进垄断行业改革，积极引入竞争机制，对城市供水、污水处理等经营性市政 公用设施建立特许经营制度，鼓励社会资金、外国资本采取“收购水务企业资产 或股份、竞拍获取自来水厂特许经营权、投资新建自来水厂、设立合资公司等方 式”1 取得水务企业特许经营权，参与市政公用设施的建设，形成多元化投资结 构。 随着城市水务企业改制的全面展开，政府公共管理职能与资产出资人职能 的分离水务企业的产权改革真正拉开了帷幕，水务产业市场化进入了产权制度 改革阶段。2 0 0 4 年3 月，建设部发布市政公用事业特许经营管理办法，对 获得特许经营权的企业和政府主管部门的职责进行了界定，在水务产业力求建立 和培育水务建筑和水务运营管理两个市场，实行投资、建设、管理和运营分离。 水务市场逐步发育成长起来，水务产业= 】= | ：始显露出巨大的发展空i 可。 应当明确的是，水务产业并不能走向完全的市场化。一方面政府给予企业 相应的优惠政策与支持以确保经营企业的盈利能力，提高经营企业的积极性；另 方面，水务企业具有公益性和自然垄断性，提供的产品具有准公共产品的特性， 【7 1 吕松：我国城市水行业私人部门投资现状及问题”，研究与探索2 0 0 4 年第9 期：第3 0 页 浙江大学公共管理颈士( m p a 】专业学位论文 政府对水务产业的规制研究 关系到群众的正常生活，因此要求企业承担普遍服务的义务、连续服务的义务、 接受监督的义务等，并且只能在经营中获取合理利涧。政府通过对企业制定各种 规制政策和进行一定的行为约束以确保人民群众的切身利益，并且与一般竞争性 领域比较，这种规制应该更为严格。 随着我国城市水务市场化改革的推进，政府要从管理企业向市场规制转变， 从直接管理向间接管理转变。但是在长期计划体制的管理下，对水务产业的规制 职能被分散在不同的政府机构，部门分割的痕迹非常明显。“多龙管水，政出多 门”，“水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污治污的不管回用”。 工作交叉，责任不清。长期存在的体制和机制问题没有根本解决，在规制方式上 也缺少法律法规等依据，政府管理职责不规范，很多地方政府在政策执行中具有 较强的随意性和多变性。再加上地方政府缺乏水务产业市场化的经验，在规制法 规缺位基础上开始的水务市场遇到了一系列的“暗礁”。 3 2 现行水务产业规制体制存在的问题 3 2 1 水务产业法律政策模糊。 国际经验表明，水务产业的市场化应以系统的政府立法为先导，如果缺少作 为先决条件的法律框架，那么，私营企业为了利润而滥用垄断、飚升价格，提供 歧视性服务、为降低成本而忽视基本设施投资、甚至破坏水资源环境的可能性都 会存在。而我国在城市公用事业领域的立法仍然比较落后，未建立起比较完整的 法律体系。目前，我国涉及公用事业建设和运营方面的法律法规主要有反不f 当竞争法，以及原国家计委、建设部颁如的一些规定，其立法层次和法律效力 都较低。 受过去水资源分割管理体制和“行业立法”影响，涉及供水管理问题的不同 部门政策、法规不尽一致，原国家计委、水利部、建设部、国家环保总局等部1 3 出台了一系列推进城市水务产业化、市场化的文件，部分省市也出台了相应文件， 但都停留在文件层次，没有形成法律层次的保障，系统性也不强。目前，“中国 各大城市都在进行水服务的民营化改革，但是除了极少数地方制定了水行业特许 经营条例外，绝大多数地方政府、中央政府都还没有为水务产业市场化建立起全 渐江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文政府对水务产业的规制研究 面的法律和契约基础”。1 ，因此，更规范、更系统的全国性法律法规急待出台。 3 2 2 水务产业面对各自为政的水资源管理体制，缺乏一个集中 的规制主体。 水务产业的规制是一项系统性极强的工作，水价审批、市场准入、投融资管 理、成本监控、技术设备要求、环境保护等相关规制必须密切协同，才能取得预 期的效果。 由于我国水管理体制尚未完全理顺，多数城市水资源管理还存在部门职责交 叉问题，政府规制职能被各级政府的多个机构分割，缺乏一个集中的规制机构担 当规制主体。如水价和供水基建项目由国家计委负责，企业经营范围由工商局负 责，供水营业许可证由于城建部门负责，成本监控由财政部门负责。规制职能的 分散交叉带来了一系列问题：多头执法、各自为政的现象普遍存在，规制责任无 法落实、部门间协调困难，甚至相互掣肘。由于计划经济时代的管理惯性，出身 于建设领域的城市水业主管部门更多地关注水业设施建设的投资、质量和验收， 延续原来对直属事业单位的管理思路，普遍忽略了对新的市场化投资主体的运营 过程的规制：出身于水利部门的城市水业管理部门，由于其对城市水业业务的相 对生疏，管理思路与手段则更加缺乏，大多热衷于“一龙治水”的管理假说，沉 迷于管理权利的争夺，少有考虑行业规制中责任的要素。0 1 规制职能过度分散又 有许多政府该管的事项反而未能管住管好，形成规制主体缺位。制度设计上的缺 陷导致水资源管理的混乱，不利于城市水务市场的高效运转和公平竞争。 3 2 3 水务产业市场化的目标不明确，缺乏战略规划。 市场化是水务产业改革的手段，其根本目标在于实现公众利益和社会利益， 简单讲是通过市场化手段来提高水业的运行效率，让公众在少量支付下得到优质 的产品和服务，同时满足环境保护的要求。水务产业的发展需要系统规划，逐步 推进，对城市水务市场体系的建设不可能一蹴而就，需要一个系统的战略规划。 政府对水务产业的规制不仅需要关注项目的投资和建设这一阶段目标，更应该关 注于水务产业稳定、安全和高效率的运营。 唐娟：“英国水行业政府监菅模式的改革”，经济社会体制比较2 0 0 4 年第4 期：第1 3 3 页。 例傅涛陈吉宁、张丽珍：城市水业市场化的认识误区与政府角色”，中国给水排水* 2 0 0 4 v o l2 0 ：第 9 0 页。 淅江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文政府对水务产业的规制研究 我国j 下在进行的城市水务市场化，是在有关部门文件推动下的齐头并进，而 没有充分考虑不同地域的产业和经济特征。城市水务市场的推进呈现混乱状态， 多是被动应付，甚至成为实现某种利益的借口和手段。许多地方政府往往不是从 城市的长远规划、涉水企业可持续发展来考虑，而是从“本届政府的业绩”出发， 把引入资金当作水业市场化的首要或唯一目的，其定位偏离了水业改革的根本目 标。为了一时能获得较多的灵活资金，往往把涉水企业的资产进行高估，在高估 的基础上，如能溢价售出最好不过。实在不行，就做股权溢价，以出售股权来获 得资金，使投资人背上了沉重的包袱，在相当长的一段时间内，不能获得哪怕是 微小的利润。而投资人要获得利润，必然要压缩成本，首当其冲的是被收购的涉 水企业职工，其次是广大的用水户或为污水处理埋单的市民。不论哪种情况，必 然有一方利益受到损害，对于企业的健康发展、社会的稳定、供水安全都形成了 隐患。 3 2 4 政府规制机构缺乏信用评价机制，导致特许经营市场准入 的风险加大。 政府规制机构必须信守自己的承诺，规制范围必须有限度，规制体系必须是 有限度的、透明的、公平的和连续的，这将从长远角度提高规制机构的规制能儿。 可现在恰恰相反，许多地方政府在一定程度上存在任期制的短期行为，一个现实 危险便是政府的承诺能力较低的问题。在一些城市，规划往往随着主要领导的思 路而经常变动，当临门一脚或进球的时候，发现对自己不利了，就吹哨寅布不算 数，重新制定规则，直至政府有利为止。所以民间投资者不仅对民间资本公开“充 公”抱有审慎的态度，更担心被政府规制活动渐进“蚕食”，进而转向其他更为 “友好”的投资环境。 目前我困特许经营权的授予是由政府和