（公共管理专业论文）旧区改造中的动拆迁问题研究——以杨浦区某地块为例.pdf

摘要 摘要 随着近年来中国经济的飞速发展，城市化进程和城市旧区改造的不断推进， 动拆迁工作的数量r 益增加。在这项被誉为“天下第一难 的工作面前，动拆 迁人和被动拆迁人时时进行着利益的博弈，而如何和谐、有序的推动城市i e l 区 更新，推动动拆迁工作，也成为了检验致力于“以人为本”构建和谐社会的政 府执政能力的一道经典考题。目前，我国城市旧区改造中的动拆迁工作中有着 拆迁法规不完善、政府在动拆迁中职能错位、政府监管力度不够等许多突出的 问题，这些问题和矛盾直接激化了本已脆弱的动拆迁入和被动拆迁人的关系， 有的问题还直接指向了政府，影响了政府的公信力。而媒体对于动拆迁问题几 近一边倒( 被动拆迁人) 的报道更是引起了社会的共鸣，往往使旧区改造中的 动拆迁工作陷于僵局。 带着对上述问题的关注和思考，笔者对杨浦区某地块讵在开展的大规模旧 区改造工作进行了深入的了解和调研。在仔细研读了有关文献和相关理论知识 的基础上，系统研究了城市1 1 3 区改造动拆迁工作中存在的问题及其研究的现实 意义。全文以调查研究、比较分析、实证分析等方法，通过对旧区改造理论的 阐述，1 1 3 区改造现状的分析以及国内# i - i b 区改造的实践的佐证，揭示、分析了 城市发展中旧区改造存在的突出问题，进而通过对杨浦区某地块旧区改造中使 用的“阳光动迁 制度的深入剖析，力求寻找一种能够体现“以人为本 精神， 推动政府、动拆迁人、被动拆迁人互信、共赢的动拆迁模式，以期赭此能推动 城区、城市社会经济稳定、和谐的发展。 关键词：旧区改造，动拆迁，阳光动迁 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h ec h i n ae c o n o m i c sa n dt h ec o n t i n u o u si m p l e m e n t a t i o no f t h er e c o n s t r u c t i o no ft h ec i t y so l d - t i m ea r e a s ，t h ea c t i v i t i e so nt h em o v eo ft h e s eo l d - t i m ea r e a s h a v eb e e ni n c r e a s e d f a c i n gt h i ss oc a l l e d t h em o s tc h a l l e n g i n gw o r ko ft h ew o r l d ”，t h e r ei s a l w a y ss o m ei n t e r e s tc o n f l i c t sb e t w e e nt h eo n e sw h ol e a dt h em o v ea n dt h o s ew h oa r em o v e d h o wt oi m p l e m e n tt h er e c o n s t r u c t i o na n dm o v eo ft h e s eo l d - t i m ea r e a si nah a r m o n i o u so r d e r b e c o m e sa ni n s p e c t i o no ng o v e r n m e n t sc a p a b i l i t yo fb u i l d i n gu pah a r m o n i o u sc o m m u n i t yw i t h h u m a n o r i e n t e dc o n c e p t c u r r e n t l y , t h e r ea r es t i l ls o m eo b v i o u sp r o b l e m si nt h em o v ea c t i v i t i e s f o rt h ec i t y so l d - t i m ea r e a sr e c o n s t r u c t i o n s ，s u c ha sp o l i c yi m m a t u r i t y , g o v e r n m e n tf u n c t i o n u n c l e a r , l a c ko fs u p e r v i s i o np o w e r e t c t h e s ep r o b l e m sa n dc o n f l i c t sd i r e c t l y w o r s e nt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eo n e sw h ol e a dt h em o v ea n dt h o s ew h o t i t lem o v e d m o r e o v e r s o m e p r o b l e m se v e ni m p a c tt h ep e o p l e sc o n f i d e n c el e v e lo nt h et r u s to ft h eg o v e r n m e n t h o w e v e r ， m e d i a sr e l e v a n tr e p o r t sa r ea l m o s to nt h es i d eo ft h o s ew h oa r em o v e da n da l w a y sg e tt h ew h o l e s o c i e t y ss y m p a t h y , w h i c hs o m e t i m e sl e a d st h em o v ea c t i v i t i e st ot h eb o t t l en e c ks i t u a t i o n b r i n g i n gt h ec o n c e m sa n dt h i n k i n gf o rt h ea b o v es i t u a t i o n s ，t h ew r i t e rh a sb e e nd o i n ga d e e pe x p l o r a t i o na n da n a l y s i so nt h er e c o n s t r u c t i o na c t i v i t i e si ns o m ep l a c ei ny a n g p ud i s t r i c t ， c a r e f u l l yr e a d i n gt h er e l e v a n ta r t i c l e sa n dt h ef u n d a m e n t a l ，s y s t e m a t i c a l l yi n v e s t i g a t i n gt h e r e l e v a n tp r o b l e m sa n dv a l u e so fs o l v i n gt h e s ep r o b l e m s u s i n gt h em e t h o do fr e s e a r c h ， c o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n dd e m o n s t r a t i v ea n a l y s i s ，t h i s a r t i c l eo p e n so u ta n da n a l y z e st h o s e o b v i o u sp r o b l e m si nt h eo l d - t i m ea r e a sr e c o n s t r u c t i o nw o r kb ye x p l a n a t i o no nr e c o n s t r u c t i o n f u n d a m e n t a l ，a n a l y s i so nc u r r e n ts i t u a t i o na n dd e m o n s t r a t i o no nt h eb o t hd o m e s t i ca n do v e r s e a p r a c t i c e s a l o n gw i t ht h a t , t h i sa r t i c l ea l s om a k e sad e e pa n a l y s i so nt h e s u n s h i n em o v e p o l i c yo ft h er e c o n s t r u e t i o ni ns o m ep l a c ei ny a n g p ud i s t r i c tt of i n do u taw a yt h a tc a r l d e m o n s t r a t et h es p i r i to fp e o p l e - o r i e n t a t i o na n dg e tai n t e r - t r u s ta n dw i n w i nm o d ea m o n gt h e g o v e r n m e n t ，t h el e a d e ro ft h em o v ea n dt h o s ew h oa r em o v e df r o mt h eo l d t i m ea r e a s ，t h u s ，t o e x p e d i t ea s t a b l ea n dh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to ft h es o c i e t y se c o n o m i c s k e yw o r d s ：r e c o n s t r u c t i o no fo l d - t i m ea r e a s ，m o v e ，m o d e v i 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位 论文的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开 发表的作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的 法律责任由本人承担。 签名：t 挫q 一 1 i 2 0 0 8 年1 2 月2 0 日 学位论文版权使用授权书 学位论文作者签名：砘之唯 2b 。忌年1 乙月2 b 日 l 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月 日 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究背景和存在问题 从2 0 世纪8 0 年代开始，随着中国经济的快速腾飞和土地及住房制度改 革，我国长期以来积蓄的住房购买能力和房地产开发潜力得到了有效释放， 房地产市场成长壮大、并日益走向繁荣。目前，一些发展较快的城市，比如 上海，城市发展模式己经开始从以新开发活动为主导的外溢型拓展转向以再 开发活动为主导的城市内部功能与空间的改造与重组，旧区改造日益成为城 市开发建设的重点。 目前，我国旧城区面临许多问题，比如人均居住面积少、住房质量差、 房屋结构差、环境卫生差、市政和公共设施不配套、房屋布局混乱等，无法 适应现代城市发展的要求，这些居民不能享受到中国经济发展的成果，城市 发展也因此受到了牵绊。所以城市要发展、百姓生活要改善，旧区改造已是 必然。 在旧区改造过程中，动拆迁工作又是旧区改造的先行工作，动拆迁工作 的成败直接关系到旧城改造能否顺利进行。同时动拆迁工作又是一项政策性、 群众性、经济性很强的工作。本文将着重探讨旧区改造中动拆迁的模式，力 求探究一种更为合理，更为人性的动拆迁模式。当前意义的动拆迁：一般指 因社会发展、城市化进程需要，在主管部门行政许可下，对红线范围内旧城 和城郊村镇地块上的房屋及附属物的拆除，并给予补偿安置的过程。包括： 动迁、评估、补偿、过渡、安置等一系列行为的总和。现实情况下，动拆迁 工作已成为“天下第一难 ，2 0 0 1 年1 月1 日，国务院令第3 0 5 号公布施行 新的城市房屋拆迁管理条例，同日，修改后的c e 海市城市房屋拆迁管理 实施细则公布并实施。 不可否认，当前动拆迁工作存有很多问题，有的地方政府不顾当地的经 济实力，盲目扩大城市建设和拆迁规模，造成野蛮动拆迁，拆迁补偿标准不 落实，拆迁安置方案不落实；有的部门不依法行政，不依法办事，工作简单 粗暴，擅用强制措施；有的开发企业随便降低补偿标准。而随着物权法 的实施、舆论的极大关注，使得本以敏感的动拆迁工作更是成为焦点，“史上 最牛的钉子户”也在媒体铺天盖地的报道声中登上历史舞台。一场保护公民 第1 章绪论 私有财产的讨论，使旧区改造的动拆迁问题陷入更为艰难的境地。 1 2 研究的目的与现实意义 本文主要运用调查研究、比较分析、实证分析等方法系统的对旧区改造 中的动拆迁问题进行分析、研究。 目前，各界对旧区改造中的动拆迁工作有了一定的研究，其主要集中在 对公共利益的界定、政府角色的定位等，真正涉及城市旧区改造房屋动拆迁 的很少。 本论文以上海市杨浦区某地块旧区改造为例，通过对动拆迁具体案例并 结合时下动拆迁制度背景等的研究，求索当前旧区改造动拆迁工作成为社会 焦点议题的现状及根源，寻找如何由政府推进，改变以往动迁模式，建立公 正、公开、公平的新的动迁机制，改变动迁过程中造成的官民极端对立的立 场和情绪，缓和动迁过程中政府与百姓的关系，寻求“以人为本，和谐社会 的构建，达到和谐、共赢。 1 3 研究思路、方法和框架 这是一个具有很强实践性的研究课题，本文先从与旧区改造和动拆迁有 关的一些概念出发，而后对比介绍了国内外的在城市发展旧区改造中涉及房 屋动拆迁的政策、做法。在旧区改造的动拆迁过程中，动拆迁对象一般包括 居民、企事业单位、个体工商户等各种类型，其中居民动迁无论是个体数量 还是涉及金额上均在总量中占主导地位，而且，当前动拆迁问题和社会矛盾 主要也是由于动迁居民对现有拆迁政策、制度、操作方式不满所引发的。因 此，本论文以现有动拆迁的模式、机制为研究对象。本论文的研究分析试图 从调查、掌握第一手数据出发，在科学整理、合理归纳、准确分析的基础上， 归纳当前动拆迁实施中的主要特点，对现有动拆迁制度、居民拆迁补偿安置 标准的合理性、动迁居民的心理等开展研究，分析引发旧区改造动拆拆迁矛 盾的内在原因，探讨现有动拆迁制度的不合理之处，以及探索一种更为合理 的动拆迁制度。 第1 章绪论 图1 1 本文研究框架图 3 第2 章相关概念及理论综述 第2 章相关概念及理论综述 2 1 相关概念 2 1 1旧区改造 旧区改造是指城市已建城区的建筑、空间、环境、设施等由于历史、自然 或人为的原因而造成功能失调、恶化，甚至被破坏，需要进行不断的调整、维 修、改善、更新。使其恢复正常的效能，这一过程统称为旧区改造。 2 1 2 动拆迂 广义的动拆迁：指对原有地上建筑物的拆除，建筑物所有人、使用人更换、 更新建筑物的过程。狭义的拆迁：指地上建筑物的拆除和人的迁移。当前意义 的动拆迁：一般指因社会发展、城市化进程需要，在主管部门行政许可下，对 红线范围内旧城和城郊村镇地块上的房屋及附属物的拆除，并给予补偿安置的 过程。包括：动迁、评估、补偿、过渡、安置等一系列行为的总和。 2 1 3 公共利益的界定 概括地讲，公共利益是指超越个人范围，为社会全体成员或多数人所享有 的利益。公共利益与私人利益是相对应的概念，但与私人利益并不截然对立。 公共利益与私人利益既具有共同性又具有独立性。公共利益是由私人利益所组 成的全社会利益，代表着共同的、长远的私入利益，公共利益是私人利益的最 终价值指向，“公益 本身可能全部或部分与“私益重叠，这是两者的共同性。 但具体的场合下，“公益”与“私益 的区分是显而易见的，“私益 具有相对 独立性。公共利益作为一种价值判断，是与一个社会的政治、经济、文化、意 识形态等因素的变迁相关联的，因而体现出动态的特性。事实上，公共利益的 最大特点在于它是一个不同于国家利益、公序良俗概念的一个独特的范畴，但 又是一个无法在法律上对其内容加以明确界定的概念。 2 1 4 阳光动迁 “阳光动迁 是在上海市杨浦区旧区改造过程中的一种新的动拆迁工作机 制，其涵义是“动迁方案听居民意见，动迁政策向居民交底，动迁过程由居民 第2 章相关概念及理论综述 监督”，执行“统一标准、公开操作、严肃纪律、依法动迁”的基本原则，并制 定、执行一系列具体的、具有可操作性的制度规定。 2 1 5 强制拆迁 强制拆迁概念，即强制执行，是指被拆迁人或者房屋承租人在房屋拆迁主 管部门作出的房屋搬迁裁定书规定的期限内，无正当理由拒绝搬迁的，由房屋 所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依 法申请人民法院强制拆迁。 2 2 相关理论依据 2 2 1 城市更新理论 城市是以人为主体、以自然环境为依托、以经济活动为基础，按照自身规 律不断运转的有机体。随着岁月的流逝，城市结构形态不断变化，部分机能发 生老化衰退，需要新陈代谢式的更新。而城市旧区改造的动拆迁就是实现城市 更新，使衰老的城市机能重新焕发活力的有效手段。 现代城市更新理论发源于西方发达国家，它们对我国的城市更新研究影响 很大。中国现代城市规划深受西方现代主义理论的影响，回顾我国城市更新理 论研究发展历程，初期的研究存在直接套用国外理论模式，缺乏对中国城市现 实特点的深入了解，后续的研究兼顾了这一点，但又存在偏重城市规划和建筑 学科，缺乏整体、综合的理论思考，沉醉于“技术至上 ，缺乏对社会的人文关 怀。2 0 世纪9 0 年代后期，城市规划学界意识到上述问题，开始了新的理论探索。 取得了相当大的成果，并对实践起到了一定的指导作用。 2 2 2 人居环境科学理论 人居环境科学是近几年发展起来的一个新兴学科。它以人居环境为研究对 象，将“人居环境 定义为“人类居住生活的地方，是与人类生存活动密切相 关的地表空间，是人类在大自然中赖以生存的基地，是人类利用自然、改造自 然的场所，以满足人类居住需要为目的 。人居环境科学对旧区改造及动拆迁的 作用有两方面：一是建立起宏观的“人类住区 ，“生态住区”概念，从系统论 第2 章相关概念及理论综述 观点来认识大都市中心城旧住区这一特定的“人居环境的特点和本质，在确 定其更新发展战略中，人居环境建设的五大原则，即“加强社会经济环境整体 协调、加强区域城乡协调、促进土地综合利用、可持续发展和提倡生态建筑” 都对旧区改造和动拆迁工作具有积极的指导意义；二是人居环境规划设计和人 居环境形象创造的五项原则对于研究旧区发展的规划方法和在进行有关设计探 索方面也有一定的参考价值。 2 2 3 城市空间发展理论 城市空间发展以区域与城市的物质空间形态为研究对象，研究其整体的、 综合的和内在的发展规律以及相应的发展战略对策，也就是“以人为中心，从 社会、经济、文化、环境出发，最终落实到物质形态空间，突出城市空间的健 康、合理生长 ，城市空间发展论建立在对发展理论和城市发展认识的基础上， 对城市空间发展的基本规律、深层结构等进行了深入研究，最后整理出空间规 划的发展观和方法论。城市空间发展论认为，区域的发展战略和城市规划干预 以及城市空间的设计可以有效地引导空间向全面、系统、整体的方向发展，而 要保证干预和设计的正确引导，必须确立恰当的发展观。空间规划的发展观主 要包括以下几方面的内容：整体与综合观念、管理与控制观念、环境与生态观 念、历史和文化观念、使用与参与观念、科学与理性观念。 2 2 4 房地产经济理论 经济发展是影响城市发展和旧区改造最主要的因素之一，特别是随着我国 经济体制从计划经济向市场经济的转变，经济活动对旧区改造发挥的作用越来 越明显。现代经济学广泛地研究社会如何进行选择，以利用具有多种用途的、 稀缺的资源来生产有价值的商品，并将他们在不同的人群中进行分配。稀缺和 效率是 经济学的双重主题。物品是稀缺的以及社会必须有效地利用资源是经济学理论 的思想基础。效率是指有效利用社会资源以满足人类的愿望和需要。 1 9 9 5 年1 月，中华人民共和国城市房地产管理法颁布施行。该管理法 第 二条规定：“在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内，取得房地产丌发用 第2 章相关概念及理论综述 地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守 本办法 。根据全国人大常委会制定的城市房地产释义解释：“城市房地产 开发分为市政基础设施建设和房屋建设，旧区改造及其动拆迁工作是通过房地 产开发实现的，其重要环节是动拆迁和改造”。显然，通过大规模房地产开发实 施的旧区改造的动拆迁应属于房地产经济范畴。旧区改造及其动拆迁工作的功 能和最大的效用，是通过对城市发展的宏观控制和房地产开发，使城市在纷繁 复杂的关系中系统的、合理地发展，以期达到最大的经济效益、社会效益、环 境效益，或者说最大的城市效益。 2 2 5 公众参与理论 早在1 9 4 7 年，英国城乡规划法案就规定允许公众对城市规划发表意见和 看法。在1 9 6 8 年城乡规划法案的修订中，为了适应新时期的特点，制定了与 传统的公众参与有所不同的方法、途径和形式，这就是著名的斯凯夫顿报告 ( t h e s k e f f i n g t o n r e - p o r t ) ，它被认为是公众参与城市规划发展的里程碑。与此同时， 美国也开始了对公众参与理论的探讨和研究，p a u l d a v i d o f f 在2 0 世纪6 0 年代提 出了“倡导规划”( a d v o c a c y p l a n n i n g ) 。他认为城市规划应由代表不同利益群体 的规划人员共同商讨，决定对策，以求得多元化市场经济体制下社会利益的协调 分配。s h e r r y a m s t e i n 则从实践角度提出了公众参与城市规划程度的阶段模型理 论、“市民参与阶梯理论，为衡量规划过程中公众参与成功与否提供了基准。9 0 年代，s a g e r 和i n n e s 提出的“联络性规划 是又一个重要的理论，它侧重研究规 划师如何使公众积极参与到城市规划当中的问题。随着生活水平的提高，公众越 来越重视生活的环境和质量，民主和参与意识不断增强。在这种背景下，公众参与 的概念开始从西方国家引入到我国。 在我国，公众参与是一种新的管理理念，在当前公共管理学界广泛研究的 新公共管理理论认为，国家的治理是一个上下互动的管理过程。它主要通过合 作、协商、伙伴关系确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，让 社会公众参与决策、实施、监督的全过程。旧区改造的动拆迁工作是一项依据 房地产经济理论的城市更新的工程、更是一项民生工程、社会工程，期间公众 的参与就显得尤为重要。 第2 章相关概念及理论综述 2 2 6 理论文献综述 检索报章杂志、期刊文献乃至网络可以发现，长期以来，对动拆迁领域的 研究分析从来就没有间断过，各个领域的学者专家都从不同的出发点和着眼点 对涉及动拆迁的某些具体问题展开深入的研究和探讨。法律界人士注重于对财 产权保护、居住权保护、强迁合法性、拆迁法律缺位等问题的研究；资产评估 业人士注重于对估价理论、评估方法及实践的分析；房地管理部门注重于拆迁 行政管理及法规制定方面；此外，不少动拆迁公司、房地产开发企业也纷纷从 自身业务角度发表自己的看法。但是，对于如何公正、公开、公平的推进动拆 迁工作，有没有更好的动拆迁模式的研究却不多见，没有更为系统的加以全面 分析。 本文的研究和案例分析都将依托上述概念和理论开展。根据城市更新理论 和城市空间发展理论，城市是以人为主体，而城市本身也像人类一般，随着时 间的推移，社会的发展，它的各项机能也在发生着老化。而城市空间的发展， 也是“以人为中心，从社会、经济、文化、环境出发，最终落实刀物质形态空 间，突出城市空间的发展 。本文第5 章案例中所述的杨浦区是上海最大的中 心城区，城区历史久远，曾经是中国民族工业的发祥地，产业工人众多。也正 是因此，杨浦城区功能老化，虽经多年努力，已经改造了1 7 0 万平米的旧城区， 受惠居民6 万户，但仍有1 7 0 万平米旧城区，约6 万户居民需要改造。而旧区 改造中动拆迁是最主要，也是最直接的手段，通过动拆迁等手段既可以改善这 些困难群众的住房条件，同时通过动拆迁能够使得政府储备更多的土地，进行 新的空间规划，以推动城区的功能转型。此外，人居环境理论强调人与环境的 和谐发展，这一点与科学发展观也是一致的，杨浦区提出的在旧区改造中实施 阳光动迁的模式也正是源于入与环境的和谐发展，人与社会经济的整体协调， 促进土地的综合利用而尝试的。 多年来动拆迁工作始终是社会关注的热点、焦点，拆迁工作实施可以说是 举步为艰，沿袭多年的动拆迁模式面临了巨大的挑战，而被拆迁人则往往“翻 身在此一博。房地产经济理论认为稀缺和效率是双重主题。旧区改造是通过房 地产项目开发实现的，其中重要的环节就是动拆迁。上海中心城区的土地资源 已经非常稀缺，可谓寸土寸金。土地资源的稀缺，使得在动拆迁中的各方在利 用这一社会资源满足自身的愿望和需要，也就是利益获得变得不平衡，出现了 第2 章相关概念及理论综述 拆迁人和被拆人的博弈，导致了动拆迁工作的困局。 动拆迁工作要“以人为本 ，从人的需要出发。以往动拆迁工作中被拆迁人 往往不明“内幕 ，而所谓“暗箱操作”已经造成了被拆迁人对拆迁人的不信任。 要改变这一状况就要提升被拆迁人在动拆迁工作中的参与度。根据公众参与理 论，国家的管理是一个互动的过程，合作、协商、伙伴关系确立认同和共同的 目标等方式实施对公共事务的管理，让社会公众参与决策、实施、监督的全过 程。“阳光动迁 这一模式的主旨也就是提高公众的参与度，让动拆迁工作变得 透明，把动拆迁工作的各个环节都进行公开。公众的参与，公开的信息，则动 迁的公平性也有了很大提升。 综上所述，上述理论各有侧重，可以从不同角度作为解决旧区改造中动拆 迁问题的理论依据。 第3 章旧区改造中动拆迁的现状分析 第3 章旧区改造中动拆迁的现状分析 3 1旧区改造中动拆迁的制度现状分析 3 1 1 城市房屋拆迁制度现状分析 旧区改造中的动拆迁安置工作是一项政策性很强的工作，国家制定的法律、 规章对动拆迁工作的进行起着指导作用，动拆迁实施过程每一步都要符合相关 法规的规定。因此，如果相关的政策、规章、制度不完善，将直接导致动拆迁 工作无法顺利进行，也将使动拆迁矛盾更加突出。 城市房屋拆迁管理条例第十条规定，“房屋拆迁管理部门不得作为拆 迁人，不得接受拆迁委托 。但第十七条又规定，“被拆迁人或者房屋承租人在 裁决书规定的搬迁期限内未搬迁的，出房屋所在地的市、县人民政府责成有关 部门强制拆迁 。也就是说，在某些情况下房屋拆迁管理部门可以作为拆迁人实 施强制拆迁，这就在法规内部产生了矛盾，亦为政府介入提供了依据。 强制拆迁是被拆迁入在法定期间内无正当理由拒绝履行拆迁义务的情况 下，为保证建设工程的j i r 页n 进行，保护拆迁人和被拆迁人的合法权益而设立的 一项法律制度。因此，强制拆迁能保护拆迁人和被拆迁人的合法权益，保障城 市建设工程的顺利进行，同时保障房屋拆迁主管部f - j 并1 1 城市人民政府依法行政 和人民法院依法执行。但在实践中，一些地方强制执行拆迁，偏离法律规定的 轨道，严重侵犯公民的私人财产权，存在着严重的问题。 强制拆迁缺少一套完善的执行程序。一些房屋不具备强制拆迁法定条件， 但由于程序的缺陷也被强制拆除。拆迁入与被拆迁人没有签订补偿或安置协议， 拆迁人就申请实施强制拆迁。同样，由于缺少完善的执行程序，在实施强制拆 迁前，拆迁人不向公证机关办理被拆除房屋有关事项的证据保全，当被拆除房 屋的基本情况发生分歧没有法定证据可查，拆迁人的权利就难以得到保障。 房屋拆迁强制执行权限划分不清。在行政强制执行中，“按照我国现有的 执行主体模式，人民法院和行政机关都有强制执行权，但哪些具体行政行为可 由行政机关自行执行，哪些必须申请人民法院执行，法律上并没有统一明确的 标准。 另外，法院参加人民政府组织的房屋拆迁强制执行的危害性在于在将来 的诉讼中，法院已经先入为主，严重损坏人民法院独立审判的权威性，不利于 第3 章1 只区改造中动拆迁的现状分析 行政机关依法行政。 强制拆迁人员的素质不能适应形势发展的要求，野蛮粗暴的拆迁行为时 有发生。拆迁人、接受委托的拆迁单位在实施拆迁中采用恐吓、胁迫以及停水、 停电、停止供气、供热等手段，强迫被拆迁入搬迁或者擅自组织强制拆迁，严 重激化了与被拆迁人的矛盾，也使法院的拆迁执行工作陷入了被动的局面。 “公共利益目的界定不明，“公共利益目的”，是指剥夺所有权的行为 必须是为了公共利益，这就排斥了因私人的商业目的而对所有权的消灭。也就 是说，在城市房屋拆迁中，必须以公共利益为目的，否则拆迁行为就是违法的， 是侵犯他人所有权的行为，必须承担相应的民事责任。“公共利益目的”的界定 不明确，随着投资主体的多元化，很多城市建设、特别是居民住宅建设由房地 产开发商来完成的，开发商必然为了追求个人利益的最大化，按照公共利益的 房屋拆迁对房屋所有人给予补偿，这实际上是开发商借国家的权力对他人房屋 所有权进行剥夺和损害。 缺乏房屋拆迁听证制度，听证制度概述听证( h e a t i n g ) 的概念最早渊源于 英国普通法中的自然公正原则。这一古老的原则包括两方面的基本内容，一是 任何有利害关系的当事人的辩护都应当被公平地听取；二是任何人不能成为与 自己有关的案件的裁决者。根据这一原则，法官在裁决过程中必须给当事人以 充分的陈述、申辩权，必须在公平、公正地听取双方当事人意见的基础上做出 裁决。逐渐听取有利害关系当事人意见的做法后来演化成为西方的听证制度。 在我国的法律制度中，听证最早见于1 9 9 6 年颁布实施的行政处罚法。近些 年来，随着我国依法治国方略的实施，听证制度也由行政领域逐步扩展到了立 法、司法等领域内。从听证制度的渊源和沿革可以看出，听证的核心内容在于 “听取当事人的意见。随着我国加入w t o 、司法体制改革的不断深入和执行 改革的全面推进，社会和民众对于执行工作公开、透明的呼声日益高涨。在这 种大背景下，在社会矛盾激烈的房屋拆迁活动实施中加入听证制度是极其必要 的。城市房屋拆迁管理条例第八条规定，“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆 迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期 限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。房屋拆迁管理部门和拆迁人应当 及时向被拆迁人做好宣传、解释工作。 这项条例虽然说明了房管部门和拆迁人 要向被拆迁入做好宣传、解释等工作，但其规定的实际是房屋拆迁项目已决策 第3 章旧区改造中动拆迁的现状分析 的情形，被拆迁人实际并没有陈述自己意见的机会。同样，在地方性的法律法 规中，也找不到任何规定被拆迁人参与拆迁项目决策过程的条文。这种对居民 的房屋影响如此重大的行政许可行为，在作出之前，合法权益受到其影响的居 民竟然无法通过正当的法律程序表达其意见，而只能在事后于事无补地听房管 部门和开发商的宣传和解释，就容易造成被拆迁人与拆迁人或房管部门的纠纷， 不利于拆迁工作的顺利完成。此外，在拆迁纠纷裁决阶段也缺乏听证制度。在 拆迁裁决过程中，被拆迁人只能被动接受拆迁决定。在涉及被拆迁人财产权益 的拆迁活动中，特别是行政裁决或司法裁决等环节，缺乏听证制度，就不能保 障被拆迁人的参与权利，从而可能损害被拆迁人的合法权益。 3 1 2 行业管理中的政府职能错位 政府作为拆迁人 1 ) 政府作为商业性房屋拆迁人。政府只有为“公共利益目的 才能作为拆 迁人直接参与房屋拆迁活动，但由于对“公共利益目的 的界定不明，或者有 意地将商业性拆迁行为笼罩上一层“社会公共利益 的外壳，致使政府跨越“公 共利益目的”边界，从事商业性房屋拆迁活动。 2 ) 开发商向政府权力“寻租 。开发商作为拆迁人，向政府权力“寻租”， 以“政府拆迁指挥部 的名义进行拆迁，或借“公共利益目的 拆迁之名，行 使商业丌发拆迁活动。政府间接充当了商业房屋拆迁人的身份。 行政裁决中政府角色错位在行政裁决中，政府扮演的角色明显错位，在 政府自己实行的统一拆迁中，政府成为自己案件的法官。在这些情况下，政府 进行强制性拆迁，相当于集四个身份于一身：1 ) 政策制订者；2 ) 建设项目经 营者；3 ) 强制拆迁执行者；4 ) 拆迁纠纷发生后的行政裁决者。 相对于拆迁人而言，被拆迁人是一个弱势群体，拆迁双方在动拆迁过程中 往往处于不平等地位。对于拆迁方，政府签发的拆迁许可证和赋予的拆迁资质 证就是“尚方宝剑，拆迁公告就是开出的“条件”，被拆迁方只有被动接受。 如果被动拆迁人就拆迁过程产生的分歧请求行政裁决，其公平性和正当性很难 得以保障。 第3 章i f l 区改造中动拆迁的现状分析 3 1 3 监管体制力度不够 房屋拆迁管理部门对房屋拆迁单位的资质审查不仔细，致使某些不具备 动拆迁资格的开发商从事房屋拆迁行为。另外，由于对房屋拆迁评估机构的拆 迁评估行为监督管理不够，甚至房屋拆迁活动的管理者直接充当拆迁评估机构， 使房屋拆迁评估市场混乱。拆迁实施中还存在由于拆迁承办工作的上层管理关 系不够顺畅，使下一级承办单位和基层管理部门无所适从，造成多头管理的现 象。 安置资金管理目前我国存在的动拆迁安置遗留问题，很大一部分是因为 动拆迁实施单位资金不能及时到位引起的。由于拆迁单位的拆迁补偿安置资金 没有落实或者把拆迁补偿资金挪作他用，被拆迁人因不能及时拿到补偿金而拒 绝搬迁，从而使拆迁工作不能继续推进。 档案行政管理部门和拆迁管理等有关部门没有联合起来，从动拆迁安置 工作一开始，就把档案质量管理列入整个拆迁安置房的建设中。如果在拆迁工 作的一开始没做好被拆迁房屋的档案管理工作，容易产生丢失被拆除旧房记录 等现象，以后在补偿安置阶段就会造成纠纷。因此，如果拆迁安置房档案监管 不到位，会造成图纸不全、不准，合同协议不完整、不规范，原始记录责任者 不明确等严重问题。 3 1 4 司法保障问题 随着我国城市市政建设、1 日城区改造及房地产市场的不断发展，动拆迁纠 纷大量出现，动拆迁纠纷诉讼也随之大量产生。当出现房屋拆迁纠纷时，被拆 迁人要维护自己的合法权益，可以向政府请愿，可以和开发商对抗，但最根本 要靠司法的救济来解决。司法是维护社会正义的最后一道防线，没有这道防线， 人们在别的救济途径失败后，利益就得不到有效的保护。 3 2 旧区改造中动拆迁的实施现状分析 3 2 1 动拆迁评估问题 旧区改造的核心问题是房屋动拆迁，而城市房屋动拆迁的核心是拆迁补偿 金额的多少，而动拆迁评估是确定拆迁补偿会额的重要依据，因此，城市房屋 第3 章旧区改造中动拆迁的现状分析 拆迁评估问题已经成为当前拆迁纠纷的焦点。目前拆迁评估主要是评估方法的 确定以及对拆迁评估机构的规范管理问题，这些问题的出现直接导致拆迁补偿 价格的不合理，从而引发大量的拆迁纠纷。所谓城市房屋拆迁评估是指，拆迁 评估机构根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，采用房地产市场比 较法，确定被拆迁房屋的市场价格。 现行拆迁估价方法 城市房屋拆迁管理条例中有这样的规定，即“货币补偿的金额，根据 被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定 。城 市房屋拆迁评估指导意见明确指出：“拆迁估价一般应采用市场比较法”。市 场比较法主要表现为房地产买卖实例比较法。也就是以同一地块上相同房屋的 市场价为基础，结合被评估房屋的成本、地段、环境等因素，综合得出房屋的 市场评估价。市场价格的确定，应当采用房地产评估的方式，由评估机构确定。 现行的估价方法存有拆迁估价方法不完善、拆迁评估机构操作不规范等问题。 一些城市由于拆迁量较大，为了加快评估进度，减少评估工作量，在地方条例 中规定了“基准价格+ 修正 的估价方法。但在实践中，基准价格并未根据城市 房价变化及时调整，造成评估价格与市场价格相差甚远，往往评估价格要远远 低于市场价格。这样，被拆迁人拿着补偿款而买不到新房，当然他们就不会愿 意搬迁，从而形成拆迁工作的障碍。此外，在动拆迁评估工作中政府直接干预 评估价格、拆迁单位干预拆迁评估、评估机构不具备相应的拆迁评估资格、拆 迁机构出具虚假评估报告等情况也履有发生。 拆迁评估是确定拆迁补偿标准的重要依据，在进行j 下确的拆迁评估后，对 拆迁安置做出合理的补偿标准和方式就非常重要了。但是目前，我国拆迁补偿 安置标准和方式还存在一些不合理的地方，如补偿安置标准较低，不能满足被 拆迁户的最低要求，因而引起一些被拆迁户采取上访的方式解决补偿问题。 3 2 2 动拆迁补偿现状 城市房屋拆迁管理条例规定，城市房屋拆迁是指拆迁人依照有关法律 和政策的规定，对城市规划区内的国有土地上的房屋进行拆迁，并对被拆迁人 进行补偿、安置的活动。从这一概念可以看出，拆迁补偿是指拆迁人的合法行 为给被拆迁人造成损害，由拆迁入对被拆迁人造成的损失以相当的物质或者货 第3 章旧区改造中动拆迁的现状分析 币予以抵偿的行为。城市房屋拆迁管理条例第四条规定，“拆迁入必须依照 本条例的规定，对被拆迁入给予补偿和安置 ，第二十二条规定，“拆迁人应当 依照本条例，对被拆迁入给予补偿”。“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建 筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。 ，第二 十三条规定，“拆迁补偿可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换 。根据 以上法律规定可以看出，拆迁补偿是指拆迁人在拆迁时对拆迁范围内被拆除房 屋的所有权人所有的房屋及其附属物，依法采取产权调换、货币补偿的形式给 予补偿的法律制度。 拆迁补偿是一种民事法律关系。拆迁补偿的当事人，即拆迁入和被拆迁人， 是地位完全平等的主体，拆迁补偿的活动是依照平等自愿的原则进行的，是一 种民事活动。所以拆迁补偿是一种民事法律关系。动拆迁补偿对象为房屋及其 附属物的所有权人。拆迁补偿的对象只能是被拆除房屋及其附属物的所有权人， 补偿是对受到损失的当事人所给予的财产补偿，因此只有受到损失的当事人才 能得到补偿。拆迁补偿的对象是对被拆除房屋及其附属物拥有合法权利的被拆 迁入，对被拆迁入所有占有的应当被拆除的违章建筑或超过批准期限的临时建 筑，拆迁人均不予补偿。拆迁补偿是一种合法行为。拆迁补偿产生的原因是合 法行为给他人财产造成损害。城市房屋拆迁是经政府行政主管部门批准，依照 城市房屋拆迁管理条例等有关法律法规进行的，是一种合法行为。 拆迁补偿标准 城市房屋拆迁管理条例第二十四条规定，“货币补偿的金额，根据被拆 迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办 法由省、自治区、直辖市人民政府指定。”也就是说，拆迁补偿标准以房地产市 场评估价为原则，具体细则由各地方政府根据自己的具体情况制定。另外，各 地方政府也可以采用“基准价格+ 修正 的方法确定被拆迁房屋的补偿价格。 这里的“基准价格 可以是由房屋拆迁评估机构得出的房屋市场评估价，“修正” 是政府根据各地区房地产发展水平及居民生活水平等综合因素提出的修正系 数。 拆迁补偿方式及特征： 拆迁补偿方式 城市房屋拆迁管理条例第二十三条规定，“拆迁补偿的方式可以实行货 第3 章l f l 区改造中动拆迁的现状分析 币补偿，也可以实行房屋产权调换”。也就是说，拆迁补偿的形式只能是法律规 定的两种，即产权调换与货币补偿。依据城市房屋拆迁管理条例第四条的 规定，“拆迁人必须依照本条例的规定，对被拆迁入给予补偿、安置 ，条例对 拆迁补偿的形式只规定了两种，即产权调换和作价补偿的形式。拆迁入不能采 取上述两种形式之外的其他形式对被拆迁入给予补偿。房屋拆迁主管部门也不 能强迫拆迁入或者被拆迁人接受上述两种形式之外的其他补偿形式。货币补偿 就是拆迁评估机构按照被拆除房屋的价值，用货币的方式一次性补偿给被拆除 房屋的所有人。调换产权方式，是指拆迁入用自己建造或购买的产权房屋与被 拆迁房屋进行产权调换，并按拆迁房屋的评估价和调换房屋的市场价进行结算 调换差价的行为，也就是以易地或原址再建的房屋，和被拆除房屋进行产权调 换，被拆迁入失去了被拆迁房屋的产权，调换之后拥有调换房屋的产权。 货币补偿方式特征 拆迁安置货币化顺应了社会主义市场经济发展的需要，是对拆迁安置中“公 平、等价、有偿”原则的完善，是房屋拆迁工作在市场经济发展过程中的必然 选择。货币化补偿方式具有以下几个特征：1 ) 货币补偿方式能更准确反映被拆 迁房屋的实际价值，特别是在一些经济比较发达的地区，采取这种方式更加普 遍。2 ) 货币补偿方式使被拆迁人自行调节住房标准、居住地点以及适合自身条 件的住房，从而满足不同层次的被拆迁人的实际需求。3 ) 货币补偿方式可以加 快拆迁速度，避免因安置房不落实，被拆迁入长期在外过渡的情况，从而减少 纠纷，维护社会稳定。4 ) 货币补偿方式可以降低拆迁交易成本，加快拆迁进程。 货币补偿以被拆迁户的原房屋面积为依据，与被拆迁户的家庭人员状况分离， 可以降低开发商的安置费用。还可以缓解丌发商与拆迁户的矛盾，提高拆迁安 置的可操作性，规范拆迁行为。5 ) 货币补偿方式有利于转换住房机制，盘活房 地产市场，消化空置商品房，避免住宅房屋的重复建设，并简化了房屋拆迁程 序，增加了补偿安置政策的透明度，有利于拆迁当事人对政府行政行为的监督。 6 ) 货币补偿方式有利于实现城市总体规划，改善城市环境。货币补偿中合理的 安置原则和安置标准，使城市中心区人口向新区流动，降低了中心区人口密度， 有利于落实城市总体规划，改善城市总体环境。 产权调换方式特征 由于我国目前还处在经济转型时期，在不同的行业、单位和职业之间出现 第3 章旧区改造中动拆迁的现状分析 明显的分配差距，完全实行货币补偿，会造成一些低收入被拆迁户因住无法购 置新住房而产生新的问题。被拆迁人中大多为中低收入者，用货币补偿款往往 买不到与原房相同面积的住房，因此他们大多选择产权调换的方式。因此，产 权调换方式具有以下几个特征：1 ) 产权调换方式一般适用于被拆迁区域为经济 不发达地区，被拆迁户为中低收入者的情况。2 ) 产权调换方式能解决低收入被 拆迁户住房难的问题，化解拆迁