（公共管理专业论文）无证无照经营现象的行政生态分析与治理.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除了特别 加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的研究成果。其 他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明并表示了谢意。 作者签名：筮蓥撞 日期：2 q q 2 ：鲤：3 q 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交论 文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用 影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此规定。 作者签名： 塞蓥挂导师签名：日期： 2 q 盟：笾：鲣 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他入或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 储龇避胁趁丑z f 论文使用授权声明 伞八元全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名邋导师签名 陋期：磁出 中文摘要 无证无照经营现象是与政府在市场准入环节进行规制相伴而生的产物，其逐步 蔓延已成为困扰政府履行市场监管职能的一个难题。尤其在我国从传统社会向现代 社会转型、从计划经济向市场经济转轨的历史阶段，无证无照经营现象已经不再是 一个简单的经济问题，而越来越表现为综合性的社会问题。 本文运用行政生态学理论，对产生无证无照经营现象的社会原因加以学理探讨， 并对深圳，新加坡等地治理无证无照经营现象进行实证分析，从而提出治理无证无 照经营现象的路径选择。 第一部分阐述了无证无照经营现象的定义、无证无照经营现象的特征，分析了 无证无照经营现象的现实危害，揭示了政府相关职能部门治理无证无照经营现象遇 到的困惑。通过对上海市无证无照经营现象的摸底调查，为全文的分析提供了研究 对象。 第二部分阐述了在我国这样一个过渡型社会( 棱柱型社会) ，无证无照经营现象 产生于特定的社会环境并受到社会环境的制约。按照棱柱型行政的理论模型，从经 济要素、社会认同的异质性、权力运行的形式主义、监管架构的重迭性等方面论证 产生无证无照经营现象的社会原因。 第三部分通过对深圳治理无证无照经营现象集中整治行动的剖析，指出这是一 条治标不治本的路径；通过对新加坡集中管理街头小贩的剖析，指出尽管需要较大 的公共财力投入，新加坡样本仍然具有可复制性。 第四部分以路径选择为重点，提出了治理无证无照经营现象首先要在观念上从 秩序至上转向以人为本、从过度监管转向有限监管；其次要在方法上疏堵结合，正 视已经存在的客观现实，强化政府部门的协同配合：第三要把握和谐共存的大趋势， 鼓励低成本、多层次的市场类型发育和发展，探索把无证无照经营者纳入社区管理。 通过以上分析褥出结论。无证无照经营现象是我国特定历史阶段的产物，其产 生和蔓延的背后有着复杂而深刻的社会原因，治理无证无照经营现象并非没有成功 的经验，如果我们以行政生态环境的视角分析和判断问题，就能够找到适合我国国 情的治理无证无照经营现象的有效途径。 本文在研究中采用了实证分析与规范分析、比较分析等方法。 关键词：无证无照经营行政生态治理 中图分类号：i ) 0 3 5 5 a b s t r a c t t h ep h e n o m e n o no fd o i n gb u s i n e s sw i t h o u ta d m i n i s t r a t i v el i c e n s e ( d b w a lf o r s h o r t ) e m e r g e sw h e nt h eg o v e r n m e n tb e g i n st oi m p l e m e n tr e g u l a t i o no nm a r k e ta c c e s s a n dt h ei n c r e a s eo f d b w a lh a sb e c o m eat o u g hp r o b l e mf o rt h eg o v e r n m e n tt op r o p e r l y p e r f o r mi t sf u n c t i o ni nm a r k e ts u p e r v i s i o n ，t h u sd b w a li sn o tas i m p l ee c o n o i n i c p r o b l e ma n ym o r eb u td e v e l o p si n t oas o p h i s t i c a t e da n dc o m p l i c a t e ds o c i a lo l l e , e s p e c i a l l yi nt h eh i s t o r i ct i m et h a tc h i n ai sn o wc o m m i r i n gi t st r a n s i t i o nf r o mt r a d i t i o n a l s o c i e t yt om o d e r ns o c i e t ya n dt l a n s f o r m a f i o nf r o mp l a n n e de c o n o m yt om a r k e te c o n o m y u s i n gt h et h e o r yo f a d m i n i s t r a t i v ee c o l o g y , t h ep a p e rp r o b e si n t ot h es o c i a lc a u s e s o fd b w a l ，a n ds h o wh o wi tw a sh a n d l e di ns b e n z h e n ，c h i n aa n ds i n g a p o r et h r o u g h c a s es t u d y f u r t h e r m o r e , t h ep a p e rp u t sf o n v a r dp a t hc h o i c e sf o rt h eg o v e r n m e n ti n t a c k l i n gd b w a i t kf i r s tp a r ti n t e r p r e t sl h ed e f i n i t i o na n dc h e m c t e r i s t i c so f d b w a l d e s c r i b e st h e r e a l i s t i ch a r mc a u s e db yd b w a l , a n dm a n i f e s t st h ed i f f i c u l t i e se n c o u n t e r e db y g o v e r n m e n td e p a r t m e n t sc a m c e m e di nt h e i rd e a l i n gw i t hd b w a l t h er e p o r to b s h a n g h a id b w a lp h e n o m e n o nm a d eb ys h a n g h a ia d m i n i s t r a t i o no fi n d u s 仃ya n d c o m m e r c e p r o v i d e s t h e p a p e r 谢t l i e l a h o m t e d a t a f o r a n a l y s i s t h es e c o n dp a r te l u c i d a t e sd b w a le m e r g e si nc e r t a i ns o c i a le n v i r o n m e n ta n di s c o n d i t i o n e db ya n di n t e r a c t sw i t hs o c i a lf o r c e s , i n s t i t u t i o n sa n ds u r r o u n d i n g sa sc h 蛔a t p r e s e n ti st h e o r e t i c a l l yat r a n s i as o c i e t y ( p r i s m a t i cs o c i e t y ) t h ep a p e ru s e sr i g g s s p r i s m a t i ca d m i n i s t r a t i v em o d e lt oe x p l a i nt h es o c i a lc a u s e so fd b w a lf r o mt h e p e r s p e c t i v eo fe c o n o m i cf a c t o r s ，h e t e r o g e n e i t yi ns o c i a lo p i n i o n s ，f o r m a l i s mi np u b l i c p o w e re n f o r c e m e n ta n do v e r l a p p i n gi nt h eg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o nf r a m e w o r k ， t h et h i r dp a r tp r o b e si n t oa r tu n i t e da n dc o n c e n t r a t i v ea c t i o nt a k e nb ys h e n z h e n g o v e r n m e n to fn e a t e n i n ga n dr e c t i f y i n gd b w a l ，e x p l a i n i n gw h yt h ea c t i o ni sj u s ta t e m p o r a r ys o l u t i o na n dc a n n o te f f e c tap e r m a n e n tc u r e m e a n w h i l e , s i n g a p o r ee a s eo f h a w k e r sa d m i n i s t r a t i o ni sa l s oe x p o u n d e d ，w h i c ha i m st oc l a r i f yt h a ta l t h o u g hs i n g a p o r e c a s en e e d sc o n s i d e r a b l es u p p o r tf r o mt h ep u b l i cf i n a n c e ，i ts t i l ld e s e r v e sb e i n gl e a r n e d f r o ma n dc o p i e d t h ef o r t hp a r tt a k e sh e e do f p a t hc h o i c e si nd e a l i n gw i t hd b w a l ，f i r s t , a sr e g a r d s c o n c e p t u a lr e f r e s h m e n t , w es h o u l dc h a n g ef r o mo r d e r - p r i o r i t yt oh u m a n - o r i e n t a t i o n ，f r o m o v e r - s u p e r v i s i o nt ol i m i t e ds u p e r v i s i o n s e c o n d ，硒f o ra p p r o a c h e s 。w es h o u l dt r yt o 2 g r a d u a l l yl e a dd b w a l t ol e g i t i m a c yw h i l ep r e v e n t i n gi t si n c r e a s e , c o r r e c t l yf a c et h e s t a t u sq u oa n ds n e n g t h e nc o o p e r a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n td e p a r t m e n t s t h i r d ，w e s h o u l dm a s t e rt h et r e n do fp e a c e f u la n dh a r m o n i cm u t u a le x i s t e n c eb yf o s t e r i n ga n d d e v e l o p i n g l o w - c o s tm a r k e to r i e n t e dt oc o n s u m e r so fd i f f e r e n tl e v e l s ，p r o v i d i n g o p p o r t u n i t i e sf o rp e o p md o i n gb u s i n e s sw i t h o u tl i c e n s ei nl o c a lc o n m a u n i t i e s ， i nc o n c l u s i o n ，d b w a li sap r o d u c to fc e r t a i nh i s t o r i c a lt i m ei nc h i n a t h e e m e r g e n c ea n di n c r e a s eo f d b w a lh a si t sd e e pa n dc o m p l i c a t e ds o c i a lc o u s e s t h e r ea r e s u c c e s s f u le x p e r i e n c e sf o rt h eg o v e r n m e n ti nb r i n g i n gd b w a lu n d e rc o n t r 0 1 i fw e u n d e r s t a n dt h ep r o b l e mf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fa d m i n i s t r a t i v ee c o b g i c a le n v i r o n m e n t , w ew i l lf i n de f f e c t i v ew a y si na c c o r d a n c ew i t ht h es i t u a t i o no fc h i n ai nd e a l i n gw i t h d b 、) l ，a l t h ep a p e rd r a w so nt h ea p p r o a c ho fp o s i t i v ea n dt h e o r e t i c a la n a l y s i s ，c o m p a r a t i v e a n a l y s i s ，e t o k e yw o r d ：d o i n gb u s i n e s sw i t h o u ta d m i n i s t r a t i v el i c e n s e , a d m i n i s t r a t i v e e c o s y s t e m ，g o v e r n a n c e c h i n e s el i b r a r yc l a s s i f i c a t i o nn u m b e r ：d 0 3 5 5 3 导论 1 问题的提出和研究的意义 随着社会主义市场经济体制的建立和完善，人们越来越关注政府职能的定位问 题。2 0 0 4 年，温家宝总理在政府工作报告中正式提出，政府的主要职能应当是 经济调节、市场监管、社会管理、公共服务1 。这标志着我国政府对政府职能的认识 上升到了一个新的理论高度。 政府到底应该履行哪些职能与一个国家的经济和社会发展程度分不开。建国初 期，为了保涯广大人民豹生存权帮稳固新生的政权，我国实行计划经济，与计翊经 济相适应，政府是全能政府。2 0 世纪9 0 年代以来，我国开始实行社会主义市场经 济。经济决定政治，市场经济体制必然要求与其相适应的政府职能定位，再由政府 用权力来配置资源显然不适应市场经济发展的要求。市场经济是竞争、自主、开放 的经济，其运行的前提是参与市场经济活动的主体都具有独立的法人地位，他们能 自由进出市场，根据资源提供的价格，自由进行交换，经过自由竞争、自由选择， 自由组合、优胜劣汰达到资源配置的优化。然而，市场这只。看不见的手”并不是 万能的，市场主体在自发竞争中具有一定的盲目性，市场主体为了逐利可能会不遵 守市场竞争规则，从事违法行为，需要政府进行监管和规范，为各种市场主体的充 分竞争提供公平的竞争环境。“现代经济是市场和政府税收、支出和调节这只看得见 的手的混合体。”2 于是，市场监管成为政府职能定位的一个重要方面。 然而，政府履行市场监管职能并不是一帆风顺的。特别是面对我国从传统社会 向现代社会转型、从计划经济向市场经济转轨的特殊历史时期，市场监管同样会面 临许多难题。近年来，无证无照经营现象逐步蔓延就成为困扰政府履行市场监管职 链的一个难题。工商行政管理部门作为致府加强市场煎管和行政执法的职能部门， 承担着维护市场经济秩序、促进市场主体公平竞争的重任，同b 寸也是治理无证无照 经营现象的主要职能部门之。然而，工商行政管理部门在市场监管的过程中发现， 无证无照经营现象屡禁不止。反复回潮，甚至逐步蔓延，充分说明这已经不再是一 个简单的经济问题，而越来越表现为综合性的社会问题，其中交织着百姓生存之道、 经济转轨之痛、政府监管之惑。 温客宝，政府工作报告，2 0 0 4 年。 2 萨缪尔森，经济学，北京经济学院出版社，2 0 0 z 年第5 5 5 页。 4 本文试图运用行政生态学理论，以近年来上海市无证无照经营现象逐步蔓延的 现状为对象，通过分析无证无照经营现象的社会特征，从经济要素，社会认同的异 质性、权力运行的形式主义和监管架构的重迭性等方面探究无证无照经营现象产生 的社会原因，并通过对深圳、新加坡等地治理无证无照经营现象的实证分析，从而 探寻现实条件下治理无证无照经营现象的路径选择。以此而言，这一课题的研究， 其实践意义远大于理论意义。 2 研究的现状 对政府职能的研究是当前的热门话题，然而我们能够看到的理论成果更多地集 中于宏观层面。治理无证无照经营现象相对于政府市场监管职能而言，却处于中观 层面，对这样一个具体问题的理论研究还比较少见。无照经营查处取缔办法( 国 务院3 7 0 号令) 是目前政府治理无证无照经营行为过程中适用的最高等级的行政法 规，但是这一行政法规由于在对无证无照经营行为的界定、工商行政管理部门与其 他政府部门的职责分工、与其他法律法规的管辖竞合等方面的规定还存在模糊性， 导致相关职能部门对其存在不同的解读。 特别是对无证无照经营的监管职责分工、协同配合以及方法途径，不同的政府 部门存在认识上的差异。一种观点认为，。谁发证、谁监管”，因此，本部门只对取 得许可证的市场主体的行为进行监管，对无证无照经营者，由于没发证，所以不监 管。第二种观点认为，法律虽有授权，但本部门缺乏执法力量，因此，无法监管无 证无照经营行为。第三种观点认为，无证无照经营的背后交织着非常复杂的社会矛 盾，需要相关部门协同配合、综合治理。 政府部门对无证无照经营现象的监管办法，可以形象地表述为“打击、冲击、 突击”。但在实践过程中收效甚微，无证无照经营者以“打游击战”的方式与政府部 门周旋，导致回潮率高、执法效能低下。 目前，无论理论界还是作为实践者的政府部门，关于治理无证无照经营现象的 研究，大多关注体制内、机制内的缺陷，从中寻找解决问题的方法。但笔者认为， 无证无照经营现象是政府在市场准入环节进行规制的产物，与政府市场监管相伴而 生，其所折射出的政府部门在市场监管中的诸多“体制外”困惑，需要我们拓宽视 野，打破旧有的思维定势，以生态的、全局的视角去解析，从而找出治理无证无照 经营现象的方法和途径。 3 核心概念之界定 治理无证无照经营现象是政府加强市场监管职能的重要体现。因此，研究无证 无照经营现象离不开对市场监管这核心概念的界定。 所谓市场监管，是指政府通过对市场主体在市场规则体系影响下所形成的群体 行为状态依法进行监察、督促和管理，以实现监管者和被监管者双方行为的有序规 范。5 市场监管的主体是政府。这里专指履行市场监管职能的政府部门。目前我国承 担市场监管职能的政府部门可分为两大类，一类是负责对市场进行宏观调控的部门 ( 如发展改革委、财政部、中央银行、银监会、国税总局等) ，另一类是负责市场秩 序监管的部门( 包括工商总局、质检总局、食品药品监管局、商务部、建设部、海 关总署等) 。而负责治理无证无照经营现象的政府职能部门主要是工商行政管理部门 和城市管理行政执法部门。 市场监管的客体是市场，即商品和劳务买卖双方自由交换的场所和机制，体现 了商品生产者之间相互交换劳动的经济关系。市场这一概念中包括三个基本要素， 即市场主体、市场客体和交易行为。无证无照经营彳亍为表现为在这三个要素上均存 在程度不同的违法性：首先，市场主体资格没有得到合法确认；其次，市场客体( 通 常指商品和服务) 缺乏必要的规范和保障：第三，交易行为无法得到有效监督。因 而，无证无照经营行为在市场运行过程中具有很大的不确定性。 市场监管的内容包括社会性监管( 以保障经营者和消费者的身体健康和生命安 全为目的) 和经济性监管( 以防止资源配置低效和促进市场公平公正为目的) 。无证 无照经营行为在通常情况下没有被纳入政府监管部门的视野，因此很难谈得上对其 实施有效监管。 市场监管的必要性在于市场失灵和市场无序的存在。所谓市场失灵是指由于外 部环境缺陷所引起的市场机制在资源配置的某些领域内运作不灵或发生内在功能性 缺陷。所谓市场无序是市场主体违背社会共同承认的市场规则体系所形成的具有非 稳定性、不可预见性的群体行为模式。5 按照我国现有的工商行政管理法律法规规定，要成为一个合格的市场主体，必 须经过政府部门的行政许可，取得相应的许可证和营业执照。这可以被视为一种市 场规则体系内的要求。但是，由于种种历史的原因和客观的现实，目前要成为合格 的市场主体的成本较高，又必须承担相应的税费，于是产生了所谓的“挤出效应”， 个别人由于根本无望获得行政许可，索性游离于市场规则体系之外，从事无证无照 经营活动并从中获利。如果这样的行为没有得到有效制止，就会有人仿效。随着这 3 谭玲，市场监普法律问题研究中山大学出版社2 0 0 6 年，第3 页 谭玲，市场监管法律河题研究l 中山大学出版社，2 0 0 6 年，第1 0 夏 5 刘根荣，市场秩序理论研究扎厦门大学出版社，2 0 0 5 年第2 2 页。 6 样的人群越来越多，无证无照经营现象逐步呈现蔓延趋势。 4 采用的研究方法 本文采用的第一个研究方法是实证分析与规范分析相结合的方法，这是研究无 证无照经营现象的主要方法。无证无照经营现象是政府部门履行市场监管职能过程 中面临的一个具体问题，只有通过对上海市无证无照经营现象的现状、治理无证无 照经营现象的传统做法以及两者的关系进行实证分析，才能对今后治理无证无照经 营现象的方向作出预测。实证分析重在体现客观性。 同时，本文以行政生态学理论为框架，全面分析和论证无证无照经营现象产生 的社会原因，并且有针对性地对这些原因作出价值判断，旨在从理论上找到治理无 证无照经营现象的路径选择。规范分析重在体现价值观。 本文采用的第二个研究方法是比较分析方法，这是理论研究的基本方法之一。 本文通过对深圳、新加坡等地治理无证无照经营现象的做法进行比较，进一步揭示 了治理无证无照经营现象仅靠惩处难以奏效，只有疏堵结合、为弱势群体提供谋生 渠道，才有可能从根本上遏制无证无照经营现象的蔓延。 行政生态学是系统行政学派的一个分支，是运用系统方法研究行政系统与环境 之间相互关系的结果。行政生态学把行政系统作为一个“有机体”，注重这个“有机 体”与周围环境的“互动性”，偏重于运用生态模拟的方法建立行政模型，对我们研 究无证无照经营现象具有极大的启发作用，使我们摆脱了在行政系统内研究政府职 能的窠臼，从而用系统全面的观点来看待无证无照经营现象。 但是，如同应用任何理论一样，以行政生态理论来分析产生无证无照经营现象 的社会原因也存在许多局限性。主要表现为； 一是分析中较多地关注了经济要素，没有对其他要素作出进一步的分析。 行政生态理论认为，影响一个国家行政生态的要素主要有五个：经济要素、社 会要素、沟通网、符号系统和政治构架。其中经济要素是影响一个国家行政的第一 位因素。一个国家的行政模式，基本上是该国的经济结构所决定、所塑造的。当然， 其他生态要素显然也是重要因素，因此必然会对行政生态产生或多或少的影响。 但是考虑到无证无照经营现象只是政府市场监管职能中的一个比较具体的问 题，而市场监管又仅仅是国家行政管理的一个方面，其涉及的主要是经济生活中的 市场领域、中观层面，还远未上升到政治领域、宏观层面，无证无照经营者也还没 有形成特定的社会团体或社会阶层，因此，本文没有对产生无证无照经营现象的其 他生态要素进行考量，对无证无照经营现象的研究也仅仅局限于经济领域、中观层 7 面。当然这终究是一个无法回避的局限。 二是用西方理论分析中国现状具有明显的单线进化论特征。 行政生态学的理论模型源于西方国家，主要起源于美国。因而它的行政理论的 坐标是西方，以西方为中心的三种行政模式的建构具有明显的单线进化论的特征。 各国的行政形态都是在特定的环境中发展起来的，环境不同，行政管理所发挥啬勺作 用也就不同。而当今中国行政管理所遇到的问题远比西方国家复杂，人多地少，资 源与环境压力日增，很多方面并非弗雷得里格斯( f r e d 配r i g g s ) 的理论模型所 能涵盖。我们相信，在五种生态要素之外，还会存在某些更重要的因素，如自然环 境、国际压力、战争灾害等，对这些因素的忽略，同样是上述理论分析的一个局限。 5 本文的结构安捧 本文以行政生态学理论为指导，以我国正处于从传统社会向现代社会转型、从 计划经济向市场经济转轨的过渡型社会( 又称棱柱型社会) 为基本假设，以棱柱型 行政的理论模型来探究治理无证无照经营现象的路径选择。本文的结构共分六个部 分。 导论。主要是对课题研究的情况进行综述，对贯穿全文的核心概念作出界定， 并确定了课题研究的方向、主题和研究手段。 第一章，无证无照经营现象的由来及现状。本章主要阐述了无证无照经营现象 的定义、无证无照经营现象的特征，分析了无证无照经营现象的危害。揭示了政府 相关职能部门治理无证无照经营现象遇到的困惑。通过对上海市无证无照经营现象 的全面概述，为全文的分析提供了研究对象。 第二章，产生无证无照经营现象的原因分析。本章主要阐述了在我国这样一个 过渡型社会( 棱柱型社会) ，无证无照经营现象产生于特定的社会环境并受到社会环 境的制约。按照棱柱型行政的理论模型，从经济要素、社会认同的异质性，权力运 行的形式主义、监管架构的重迭性等方面论证产生无证无照经营现象的社会原因。 第三章，治理无证无照经营现象的实证分析。本章通过对深圳治理无证无照经 营现象集中整治行动的剖析，指出这是一条治标不治本的路径；通过对新加坡集中 管理街头小贩的剖析，指出尽管需要较大的公共财力投入，新加坡样本仍然具有可 复制性。 第四章，治理无证无照经营现象的路径选择。本章以路径选择为重点，提出了 治理无证无照经营现象首先要在观念上从秩序至上转向以人为本、从过度监管转向 有限监管：其次要在方法上疏堵结合，正视已经存在的客观现实，强化政府部门的 8 协同配合；第三要把握和谐共存的大趋势，鼓励低成本、多层次的市场类型发育和 发展，探索把无证无照经营者纳入社区管理。 结语。通过以上分析，可以得出这样的结论，无证无照经营现象是我国特定历 史阶段的产物，其产生和蔓延的背后有着复杂而深刻的社会原因，治理无证无照经 营现象并非没有成功的经验，只要我们从行政生态环境的视角去分析和判断问题， 就能够找到适合我国国情的治理无证无照经营现象的有效途径。 9 第一章无证无照经营现象的由来及现状 、无证无照经营的定义 无证无照经营，是指违反法律法规的规定，未经行政机关许可，擅自从事经营 活动的行为。从无证无照经营的形态来看。主要分为占路设摊和有固定场所的无证 无照经营两大类型。占路设摊是指未经城市管理综合执法部门核发占路许可证，擅 自在城市道路两侧从事经营活动的行为，也就是我们通常所说的摊贩。有固定场所 的无证无照经营是指未经工商行政管理机关核发营业执照，在固定场所内擅自从事 生产经营活动的行为。 截至2 0 0 5 年1 1 月底，上海有固定场所的无证无照经营者约为1 3 万余户，大约 为有证有照经营的个体工商户总数( 2 8 4 7 5 5 户) 的四成多，而且呈现逐年递增、明 显蔓延的趋势。6 同时。上海市市容环卫局市环卫处处长孙芝兴最近也向媒体公开披 露，上海占路设摊的无证无照经营者约为5 万余户。7 无证无照经营是政府在市场准入环节进行规制的产物。所谓政府规制，通常包 含一个共同的行为特征，即在市场经济条件下，政府为了治理市场失灵，以法律为 依据，以颁布法规、规章、命令、裁决为手段，对市场主体( 包括企业和个体工商 户) 的市场准入、价格决定、产品质量和服务条件以及交易行为施加直接的干预、 限制或约束。5 政府规制的目的是维护市场经济秩序和社会公正，提高资源配置效率， 增进社会福利水平。同时，政府规制必然会提高市场主体的经营成本，因此，面对 政府规制的要求，就会有人千方百计逃避规制的约束，无证无照经营行为违反了政 府在市场准入环节的规制要求，通常是应当受到行政处罚的行为。 二、无证无照经营现象的特征 本文以上海有固定场所的无证无照经营现象为例加以分析。 1 无证无照经营的人员身份特征 无证无照经营者主要来自外省市来沪人员和上海本市下岗失业人员两大群体， 占了无证无照经营者总数的9 5 8 。其中，外省市来沪人员为7 3 9 9 8 户，占了5 4 2 ， 主要分布在城乡结合部和郊区，分别占这些区域无证无照经营者数量的8 3 和 本章数据引自：方惠萍，上海市工商行政管理局关于无证无照经营的调研报告 ，内部资料，2 0 0 5 年1 2 月 鲁宁，上海不再一律封蓉马路摊点，市民同意即可摆卖，东方早报，0 7 年月2 6 日。 8 朱光磊，现代政府理论，高等教育出版社。2 0 0 6 年第3 7 0 页。 1 0 7 1 8 9 6 ：上海本市下岗失业人员为5 6 7 9 6 户，占了4 1 6 ，相对而言，在中心城区的 无证无照经营者中，上海本市下岗失业人员居多，占了6 5 2 。 2 无证无照经营的行业分布特征 无证无照经营者从事的行业面很广，但主要是从事小商品( 包括百货、服装) 零售、修理服务、食品零售、餐饮、建材销售、食品加工、美容美发、棋牌、足浴 和中介等十个行业，尤其在前四个行业更为集中，共有8 7 8 7 9 户，占全市无证无照 经营者总数的6 4 6 。其中，从事小商品零售的有4 0 8 9 4 户，占了3 饰：从事修理服 务的有2 3 9 4 8 户，占了1 7 5 ；从事食品零售的有1 4 7 4 5 户，占了1 0 8 ；从事锓饮 行业的有8 2 9 2 户，占了6 1 。这些行业的无证无照经营与个体工商户的经营特点 相似，主要有三个共同特征：一是经营规模小，投入成本低；二是与人民群众基本 的生活需求密切相关，市场需求大；三是技术含量不高，对从业人员素质的要求低。 3 无证无照经营的经营场所特征 无证无照经营的场所主要有五种类型：一是自有或租赁居住用房，共5 2 1 5 4 户， 占了无证无照经营者总数的3 8 2 ，这在中心城区尤为突出，其比例高达5 8 2 ；二 是违法搭建房屋，共有3 6 1 8 0 户，占了总数的2 6 铡，其中不少是街道、乡镇搭建的 房屋，属于发展街道、乡镇经济中的历史遗留问题；三是农民宅基地房或农民集资 房，共有3 1 6 7 4 户，占了总数的2 3 2 ；四是租赁闲置厂房，共有1 0 3 7 6 户，占了 总数的7 。6 ；五是租赁部队房，共有2 8 6 7 户，占了总数的2 ，1 。同时，在一些区 域，还形成了各具地域特色的无证无照经营集群，如在中心城区形成了“无证无照 一条街，在一些城乡结合部形成了“城中村”，在郊区形成了“村中村”，在部队自 管区域形成了“军中村”。 三、无证无照经营现象的现实危害 无证无照经营现象的孳生与蔓延，不仅在一定程度上影响了市场公平竞争，扰 乱了社会和经济秩序，造成了国家税收的流失，而且有些行业还给人民群众的身体 健康、生命安全和社会公共安全带来隐患，有损城市形象。 1 形成不公平竞争，扰乱正常的市场经济秩序 相对个体工商户而言，无证无照经营的经营成本低，在市场竞争中具有价格优 势，不可避免地形成了不公平竞争。一方面，大多数无证无照经营者都利用居住用 房或违法搭建的房屋，其经营场所的费用支出一般要比个体工商户租赁商业用房的 租金低2 0 一5 0 。另一方面，大量无证无照经营者逃避税收，即使纳税也远低于个 体工商户。据了解，税务部门一般按无证无照经营的规模每月征收5 0 元- - 2 0 0 元不 等的税额，而一般月营业额为5 0 0 0 元左右的个体工商户，每月需缴纳5 7 6 元的税收。 此外，根据有关法律的规定，个体工商户每月还需交纳4 0 元- - 2 5 0 元不等的个体工 商户管理费，而无证无照经营者则逃避了这项义务。 2 危及人民群众身体健康，对公共安全造成隐患 亟需引起重视的是，在上海的无证无照经营者中，有5 7 7 4 8 户擅自从事法律规 定必须前置审批的行业，占了无证无照经营者总数的4 2 3 。由于这些无证无照经 营者未能取得相关行业许可证明，游离于政府市场监管之外，容易危及人民群众身 体健康、生命安全、公共安全和社会稳定。如从事饮食、食品等行业的无证无照经 营者，特别是一些地下食品加工窝点，卫生条件简陋，脏乱不堪，且从业人员未取 得健康合格证，其加工、销售的产品难以符合食品安全卫生标准，但往往因其价格 便宜而吸引了众多低端消费者，这极易引发群体性食物中毒事件。此外，有的无证 无照小浴室使用的是安全系数没有保证的土锅炉，许多无证无照建材商店将油漆与 溶剂混放，甚至还有些无证无照经营者从事易燃易爆、有毒有害危险化学品行业， 存在着重大安全隐患。 3 。容易引起社会治安问题，成为孳生违法犯罪的温床 在上海无证无照经营者中，有相当数量从事美容美发、足浴、足部按摩、棋牌 等服务性行业，由于失去了政府的有效监控，有的经营者纵容乃至组织“黄、赌、 毒”等违法行为，从而孳生社会丑恶现象，成为治安管理中的突出矛盾。如有些美 容美发店根本没有理发等工具，名为从事所谓的休闲洗发，实则进行色情按摩活动： 部分从事废旧金属、旧家电、二手手机回收的无证无照经营，已成为盗窃等违法犯 罪活动重要的销赃途径之一。此外，由于无证无照经营的从业人员复杂，特别是在 “城中村”、“村中村”、“军中村”等外来人员集居区内，更容易诱发各类违法活动， 如不及时对其采取有效监管措施，这些无证无照经营将成为孳生犯罪的温床，严重 影响社会治安。 4 影响市容市貌，有损城市形象 日益蔓延的违法搭建已经成为城市管理中的一大顽疾。在无证无照经营的场所 中有3 6 1 8 0 户属违法搭建，占无证无照经营者总数的2 6 5 。此类情况在城乡结合 部尤为普遍，占了该区域无证无照经营者数量的4 6 7 。同时，在中心城区，还有 1 9 3 7 8 户无证无照经营者破墙开店，占总数的1 4 2 ，导致些路段成为“无证无照 一条街”。无证无照经营中的违法搭建、无序破墙开店以及常见的脏，乱、差现象， 严重影响了市容市貌，与城市规划建设极不协调，损害了城市形象。 四、政府部门治理无证无照经营现象遇到的困惑 针对无证无照经营中存在的突出问题，近年来，工商行政管理部门不断加大对 无证无照经营行为的查处取缔力度，仅2 0 0 5 年以来，上海工商行政管理部门就出动 执法人员9 万余人次，共查处取缔无证无照经营者3 2 5 7 5 户次。虽然投入了大量的 人力、物力和财力，但仍难以遏制无证无照经营现象蔓延的势头，主要遇到了以下 困惑： 1 单纯的查处取缔客易激化社会矛盾 由于大部分无证无照经营者为下岗失业人员，从事无证无照经营是为了解决生 计问题，在就业未解决时，如果单纯采取取缔手段，可能断绝其经济来源，容易引 发对立情绪，甚至引发在执法中发生自残等极端行为，激化社会矛盾，影响社会稳 定。此外，在执法过程中周围群众往往对这些下岗失业人员普遍抱有同情心，不理 解执法部门的取缔行动，有时甚至出现围观、起哄等情况，影响到执法效果。 2 无证无照经营现象回潮率高 无证无照经营者在被查处取缔后，由于其经营活动普遍存在投资少、规模小、 经营工具简陋的特点，同时又有一定的社会需求，因此回潮率高、回潮速度快。据 统计，无证无照经营者被取缔后又重新经营的比例高达5 0 8 9 6 。如一些无证无照小 饮食店和小理发店，在收缴其经营工具后，最快回潮速度是上午取缔下午恢复，出 现“早打晚开”的现象，称之为“开关店”，居民对此也有认为是政府监管部门执法 不力。 3 执法取缔成本高，阻碍执法时有发生 工商行政管理部门现场采取措施消除一户无证无照经营者的违法状态一般需要 4 小时，并须进入法定的办案程序( 除个别无证无照经营者逃避处罚外) ，这样每处 理一户无证无照经营者所需的时间约为3 至4 周，这对工商行政管理部门来说执法 成本很高。同时，在查处取缔过程中，当事人阻碍执法的现象也时有发生，2 0 0 5 年， 上海工商行政管理部门在取缔无证无照经营中共遇到严重阻碍执法事件4 4 1 起，其 中工商干部被殴打9 0 起，被殴打致伤3 1 人。 第二章产生无证无照经营现象的原因分析 无证无照经营现象已经成为政府市场监管面临的难题之一。多年来，履行市场 监管职能的政府部门( 如工商、城管等) 针对无证无照经营现象蔓延的情况进行了 持续不断的整顿和治理，但收效甚微。这就促使我们跳出市场监管本身进一步从无 证无照经营现象产生的社会环境入手，按照行政生态学的观点，探寻和研究产生无 证无照经营现象的社会原因。 行政生态学是二战后兴起的、以生态学理论和方法研究行政现象与其周围环境 的一门科学。它主要研究文化、历史传统、社会经济背景和公众期望、群体意识等 因素对公共行政的影响，以及公共行政对相应社会变迁与发展的深层次制约和行动。 其理论先驱是高斯( j o h nm g a u s ) ，他正式把“生态学”一词引人行政学研究领域； 理论集大成者是弗雷得里格斯( f r e d 吼r i g g s ) ，他运用生态学的理论与方法， 重点研究发展中国家的行政问题。9 所谓行政生态环境，就是与行政系统有关的各种条件之总和。”研究的目的是从 系统论的角度人手，考察行政体系内部各要素以及行政体系与其相关政治圈、文化 圈、社会圈的互动与博弈。“从公共管理的视角看，行政生态学能避免在行政系统内 部研究政府职能的局限，有助于以系统论的观点来分析市场监管的效果。由此，行 政生态学能为分析产生无证无照经营现象的原因提供极具借鉴意义的理论框架。 一、分析无证无照经营现象的逻辑起点 任何行政系统都必须在一定的社会圈和自然圈中活动和运转。公共行政系统的 基本运转过程是，根据社会圈提出的要求和需要，作出政策性选择，然后再作用于 社会圈，达成行政目标，取得预期的效果。” 如前所述，无证无照经营是政府在履行市场监管职能的过程中，在市场准入环 节进行规制的产物。政府之所以要进行规制，就是为了回应社会圈提出的关于保障 交易安全、维护公平竞争的交易秩序的需要。然而，社会圈的构成十分复杂，按照 王沪宁先生的观点，构成社会圈的主要因素包括文化、技术，教育、政治、法律、 资源、人口、社会、经济等诸多方面。即使在同一的社会圈中，不同的社会人群对 9 李成言、郭丽岩，政府权能的行政生态学探讨 ，北京大学学报，2 0 0 2 年第6 期。 ”徐中奇，行政生态学研究评述及其对我国行政改革的启发h 江西行政学院学报，1 9 9 9 年第4 期。 ”王沪宁，行政生态分析 ，复旦大学出版社，1 9 8 9 年，第3 l 页。 ”王沪宁，行政生态分析) ，复旦大学出版社1 9 8 9 年，第4 5 页。 1 4 公共行政系统的政策性选择也会作出截然不同的反应。无证无照经营现象就是一部 分人不认同政府在市场准入环节规制政策的产物，或者说是其即使认同也无力承担 政府规制所带来的成本的产物。 因此，要分析无证无照经营现象，首先就要认清我们的社会圈现状、社会发展 所处的历史阶段，以及这一历史阶段的基本特征。这是分析无证无照经营现象的逻 辑起点。 按照行政生态学理论，我们的基本判断是，我国属于一个发展中国家，仍然处 于传统社会向现代社会转型、计划经济向市场经济转轨的过程中，是一个比较典型 的过渡型社会，公关行政在很多方面具有棱柱型社会的特征。 行政生态学理论运用自然光通过棱镜的转折过程，象征性地解释一个社会的转 变过程，进而提出三种行政模式。 一开始，里格斯把社会行政划分为“农业化型态”和“工业化型态”，并提出了 一个中间均衡模型，即代表转变中的社会的“过渡型态”。后来，里格斯又用物理学 上自然光的折射现象来解释一个社会的转变过程，把各种社会体制在发展过程的早 期阶段称为溶合型社会；转