（公共管理专业论文）城市公共消防设施建设的问题分析——以广州市为例.pdf

， 一一。 iji_，1，ll】lilll 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者硌辫畸 日期：2 0 0 8 年1 2 月9 日 导师魏晦“季 日期2 0 0 8 年1 2 月g 日 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论一虢斟辑 日期：2 0 0 8 年1 2 月9 日 城市公共消防设施建设的问题分析 一以广州市为例 专业：公共管理 硕士生：韩丽萍 指导老师：陈天祥 摘要 公共消防设施是典型的公共物品，事关人们生命和财产安全。公共消防设施 建设是政府责任。 本文主要通过统计数据分析、文献研究、案例分析、访谈调查、文件研究、 作者自身的工作体验等研究方法，依据政府责任和公共物品理论，对广州公共消 防设施建设中的政府责任问题进行分析，探讨强化政府责任，加强和完善广州市 消防设施建设的有效途径。 最后，形成本文研究的结论，并尝试通过深层次的思考，提出加快广州公共 消防设施建设的思路。第一是科学编制城市消防规划。成立消防规划组织，严格 规范城市消防规划编制程序，科学编制城市消防规划；第二是强化政府监管责任。 明确政府本级和各职能部门责任，强化公共消防设施责任制落实，全面建立健全 绩效考核机制；第三是强化公共消防设施建设投入保障。进一步加大政府资金投 入，进一步拓宽建设资金来源；第四是加大宣传引导责任。强化组织保障，创新 宣传工作方法。 关健词：公共消防设施政府责任公共物品 t h er e s e a r c ho nt h ec o n s t r u c t i o no fu r b a np u b ii cf ir ec o n t r o lf a c ii - t i e s t a kin gg u a n g z h o ua s a ne x a m pl e m a j o r ：p u b l i cm a n a g e m e n t n a m e ： 1 i p i n gh a n s u p e r v i s o r ：t i a n x i a n gc h e n a b s t r a c t t h ep u b l i cf i r ec o n t r o lf a c i l i t i e sa r et y p i c a lp u b l i cg o o d s ，w h i c ha r ec r i t i c a l t op r o t e c tc i t i z e n s 1 i v e sa n dp r o p e r t i e s i ti sg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t yt o m a k et h e s ef a c i l i t i e sa n ds e r v i c e sa v a i l a b l ea n dc o m p l e t e t h i st h e s i se x p l o r e dh o wt h ef i r ec o n t r o lf a c i l i t i e sc o u l db ec o n s t r u c t e d h o w g o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t i e sc o u l db er e a l i z e d ，a n dw h a tm e a s u r e sc o u l db et a k e n t om a k es u r et h e s et h i n g sa r ed o n ep r o p e r l y t h i sr e s e a r c hi sb a s e do ns t a t i s t i c a l r e p o r t ，d o c u m e n t a t i o nr e s e a r c h ，c a s ea n a l y s i s ，i n t e r v i e w ，s a m p l i n gs u r v e y ，p o l i c y p a p e ra n dt h ea u t h o r sw o r ke x p e r i e n c e s i ti sa l s ob a s e do nt h et h e o r yo f g o v e r n m e n t sp u b li cm a n a g e m e n ta n dt h et h e o r yo fp u b li cg o o d s t h ec o n c l u s i o no ft h et h e s i si st h a tw ep r o p o s es o m ei d e a sf o rp u b li cf i r e c o n t r o lf a c i l i t yc o n s t r u c t i o ni ng u a n g z h o uc i t y f i r s t l y ，c r e a t eaf i r ep l a n o r g a n i z a t i o no fg u a n g z h o ua n dm a k e f i r ep l a n so fg u a n g z h o u s e c o n d l y ，s t r e n g t h e n t h eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t yf o rf i r ec o n t r o l ，b u i l dac o m p l e t es y s t e mo ff i r e c o n t r o lr e s p o n s i b i l i t y ，a n de s t a b l i s hg o v e r n m e n t sm a c r o c o n t r o l ，u n i t sm a i n c h a r g e ，p u b l i cs u p e r v i s i o na n dp u b l i cp a r t i c i p a t i o n t h i r d l y ，i n c r e a s ei n v e s t m e n t i nf i r ec o n t r o l ，d e v e l o pc h a n n e l so fd i v e r s i f i e di n v e s t m e n t ，a n dp u r s u es e v e r a l s t r a t e g i e si ni n v e s t m e n t f i n a l l y ，p r o m o t et h es o c i a l i z a t i o no ff i r ec o n t r o l e d u c a t i o n ，a n ds t r e n g t h e na s s u r a n c eo fo r g a n i z a t i o n s k e yw o r d s ：p u b l i c f i r ec o n t r o lf a c i l i t i e s ，g o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t y , p u b l i cg o o d s i i 目录 中文摘要 英文摘要 目录 第一章导论 第一节研究的问题 第二节文献综述 第三节研究的方法和思路 第二章公共消防设施的公共物品属性与政府责任 第一节公共消防设施的公共物品属性 第二节公共物品供给中的政府责任 第三节公共消防设施建设过程中政府的表现形式 第三章广州市公共消防设施建设现状及政府责任缺失分析 第一节广州市公共消防设施建设现状 第二节广州市公共消防设施建设中的政府责任缺失分析 第四章强化政府责任完善公共消防设施建设的对策 第一节科学编制城市消防规划 第二节强化政府监管责任 第三节强化公共消防设施建设投入保障 第四节加大宣传引导责任 结束语 参考文献 附录一调查问卷 附录二消防站装备器材配备标准 论文原创性声明 i l l i i 2 7 h l 4 ；5 2 5 8 1 2 5 o 9 i i i 1 1 3 4 7 7 1 1 2 2 3 蛭4 5 5 5 6 6 6 7 7 硕士学位论文 城市公共消防设施建设中的政府责任 第一节研究的问题 第一章导论 政府责任就是指“能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措 施，公正有效率的实现公众的需求和利益。在城市中居住生活的人们的“安 全需求 是生命和财产得到保护。防止火灾对人类造成侵害，需要有完善的公共 消防设施。公共消防设施的公共物品属性决定了政府所承担的重要责任。 以广州市为例，随着城市建设的快速发展，公共消防设施建设的滞后问题 显得越来越突出，成为影响火灾指数居高不下、火灾形势日益严峻的重要因素之 一： 统计数据显示，2 0 0 7 年全国全年共发生火灾1 5 9 万起，死亡1 4 1 8 人，直 接财产损失9 9 亿元；圆各省( 全国共有3 4 个省级行政区域，其中2 3 个省、5 个自治区，4 个直辖市，2 个特别行政区) 火灾起数、死亡人数、直接财产损失 平均值分别4 6 7 6 起，4 1 7 人，2 9 1l 万元。2 0 0 7 年广州市全年共发生火灾7 9 8 8 起，死亡4 8 人，直接财产损失5 0 0 7 万元。 全市火灾起数、死亡人数、直接财 产损失分别占全国的5 0 3 、 2 8 、5 0 5 ，水平为远高于 全国各省平均水平( 见图 i - 1 ) 。有力说明了广州市火 灾发生机率较大，就广州市 而言，火灾防控无疑是一项 持久艰巨的任务。 o 张成福责任政府论中国人民大学学报2 0 0 0 年第2 期 。公安部消防网火灾信息h t t p ：w w w x f g a 数据来源：广州市公安消防局火灾统计表 造成了重大经济损失。 上述几个案例充分说明了由于消防站缺失、消防通道不畅、消防装备滞后 等公共消防设施建设严重滞后于城市发展而带来的城市火灾几率次数增高，火灾 掌控能力跟不上城市发展的现象。其背后的责任主体是谁? 当然是政府。在城市 发展过程中，政府不仅要关注城市的规模、经济和文化等层面的发展，更要关注 人民群众生命安全和财产安全的诉求。中华人民共和国消防法规定：“消防工 。资料来源：广州市公安消防局火灾年签( 2 0 0 2 年版2 0 0 3 年版2 0 0 7 年版) 2 硕士学位论文城市公共消防设施建设中的政府责任 作由国务院领导，由地方各级人民政府负责。各级人民政府应当将消防工作纳入 国民经济和社会发展计划，保障消防工作与经济建设和社会发展相适应。 。这 一规定明确界定了政府在公共消防设施建设中的主体角色定位。 但广州市近年来公共消防设施建设发展的实际情况却很不乐观，政府在监 管体系、城市规划、资金投入和宣传引导上都有所缺失。本文在公共管理的理论 指导下，首次从公共物品的角度来研究在公共消防设施建设过程中的政府责任。 第二节文献综述 政府责任领域的研究文献 目前为止，在政府责任领域研究的文献众多，有1 9 9 9 年中国政法大学出版 社出版的政府责任论( 王成栋主编) ，2 0 0 0 年中国人民大学学报出版的责 任政府论( 张成福主编) ，2 0 0 1 年中国人民大学出版社出版的公共管理导论 ( 欧文e 休斯编著) ，2 0 0 3 年中国人民大学出版社出版的政府经济学( 郭小 聪主编) ，2 0 0 3 年中国人民大学出版社出版的公共管理学原理( 陈振明主编) 等数十篇，具有代表性是2 0 0 7 年中国人民大学出版社出版新公共管理一政府再 造的理论与实践( 陈天祥译著) 。该书是一部论述2 0 世纪8 0 年代以来发端于西 方国家的大规模政府改革运动的学术专著。阐述了其在实践层面具代表性的治道 改革措施，包括“公共服务民营化，政府绩效评估，公共部门人力资源管理变革 等”。上述文献在公共物品、政府责任理论领域具有成熟的研究成果。 二、公共消防设施建设领域的研究文献 目前，公共消防设施建设领域的文献有：1 9 9 9 年公安部消防局颁布的消 o 中华人民共和国消防法第一章第三条 行比较分析，并对各种调查结果进行总结。 文献研究：本研究从政府责任和公共物品的角度出发，查阅了国内外有关公 共消防设施文献，并进行定性和定量分析，总结国内外的研究成果及特点。在此 基础上，选择、确定适当的理论、观点构建本研究的框架和基石。 案例分析：本研究运用工作中收集到的大量案例，作为典型运用在论文中， 起到画龙点睛之笔。 4 硕1 二学位论文城市公共消防设施建设中的政府责任 访谈调查：访问对象包括消防业内人士以及政府工作人员、社会群众。采用 叙事式访谈。内容主要集中在不同社会群体对公共消防设施建设中政府责任的认 识。访谈采用面对面聊天和问卷调查的方式进行。 文件研究：本研究中有很多消防方面的政策文件，通过对大量相关文件的研 读，了解到政府在公共消防设施方面的政策、方针。 作者自身的工作体验：作者从事消防工作十多年，在工作过程中，积累一些 工作经验，了解了一些实际情况，对公共消防设施建设中的政府责任有自己的看 法。 通过以上各种研究方法，在政府公共管理特别是政府责任和公共物品的理 论的指导下，对政府在公共消防设施建设的责任问题进行全面分析，对如何落实 。好政府责任、加强和完善公共消防设施建设的举撬进行深入探讨，尝试提出符合 广州实际、切实可行的公共消防设施建设的措施、办法和途径，为广州市政府在 城市公共消防设施建设问题上提供决策参考。 二、研究思路 本文研究的问题是：以政府责任的视角来探析广州市公共消防设施设施建 设：针对这一问题，笔者拟分以下三个步骤进行研究： 首先，对公共消防设施建设的公共物品属性特征进行描述，并对政府在公 共物品供给的责任进行分析，然后在公共消防设施建设中归纳政府责任的表现形 式，形成对公共消防设施的公共物品属性与政府责任的全面、客观的认识。 其次，对政府在公共消防设施建设存在的问题上进行分析。第一，分析目 前广州市公共消防设施建设的现状及问题。第二，从政府在城市规划、监管体系、 资金来源、政府宣传引导上分析政府责任。 最后，形成本文研究的结论，并尝试通过深层次的思考，提出加快广州公 共消防设施建设的思路。第一是科学编制城市消防规划，成立消防规划组织，严 硕士学位论文 城市公共消防设施建设中的政府责任 格规范城市消防规划编制程序，科学编制城市消防规划：第二是强化政府监管责 任，明确政府本级和各职能部门责任，强化公共消防设施责任制落实，全面建立 健全绩效考核机制；第三是强化公共消防设施建设投入保障，进一步加大政府资 金投入，进一步拓宽建设资金来源；第四是加大宣传引导责任，强化组织保障， 创新宣传工作方法。 、 6 硕- j j 学位论文城市公共消防设施建设中的政府责任 第二章公共消防设施的公共物品属性 与政府责任 虽然政府不是公共消防设施的唯一供给主体，但政府作为重要的和主导性的 主体地位却是十分明显的。这种主导性地位是由于政府自身的特殊性，如政府部 门税收收入，拥有公共权力以及政治制度的制约权力等因素决定的，这种特殊性 使政府能够有效供给公共消防设施。 第气节公共消防设施的公共物品属性 一、公共物品的内涵 提供公共物品( p u b l i cg o o d s ) 被当代西方经济学家认为是政府的一项基本 职能。但作为一个与私人产品相对的概念，公共物品概念的内涵和界定，不同学 者持有不同的观点。包括以萨缪尔森和马斯格雷夫为代表的强调公共物品的非竞 争性和非排他性理论；以美国的鲍德威( r o b i nw b o a d w a y ) 和威迪逊( d a v i d e w i l d a s i n ) 以及奥斯特罗姆夫妇、萨瓦茨为代表的强调共有性和共用性理论； 以奥尔森、史卓顿为代表的强调收费排他性的理论。 上述三种理论的定义各有侧重点，但作为现代经济学所广泛接受，同时也在 教科书中普遍使用的，还是为后来的经济学家所发展的萨缪尔森式的定义。具体 说来就是从公共物品所具有的两大特征( 非竞争性、非排他性) 来界定公共物品 的概念。“非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的 供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对 公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积 7 硕士学位论文 城市公共消防设施建设中的政府责任 极性。 本文采用的是萨缪尔森式的定义： ： 萨缪尔森在其经济学第1 2 版中是这样描述公共物品的，“与来自纯粹的 私有物品的效益不同，来自公共物品的效益涉及到对一个人以上的不可分割的外 部消费效果。相比之下，如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞 争价格卖给不同的人，而且对其他人没有产生外部效果的话，那么这种物品就是 私有物品。公共物品常常要求集体行动，而私有物品则可以通过市场被有效率的 提供出来。锄在这里，萨缪尔森突出了公共物品在消费上的不可分割性r 而且 - 一 指出了公共物品的非排他性，也就是外部消费效果。 ： 在后来出版的经济学第1 6 版中，萨缪尔森则进一步指出：公共物品“是 指那种无论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品。私人物品 则相反，是那些可以分割、可以供不同人消费，并且对他人没有外部收益或成本 。 的物品。圆” 在萨缪尔森论述的基础上，马斯格雷夫进一步从公共物品的关联性角度，对 公共物品作了阐述：“一种纯粹的公共物品在生产或供给的关联性上具有不可分 特征，一旦它提供给社会的某些成员，在排斥其他成员对它的消费上就显示出不 可能性或无效性。圆” 我们可以发现：萨缪尔森是从产品在消费中的非竞争性( n o n - r i v a l n e s s i n c o n s u m p t i o n ) 角度出发定义公共物品，并进一步揭示了公共物品在消费中的 不可分割性和非排他胜( n o n e x c l u d a b i l i t y ) ：而马斯格雷夫从产品关联性角度 出发，阐明了公共物品消费中的不可分性，以及由此引起的排他的无效性和不可 能性，而消费的不可分割性也就意味着共用。上述两位学者的定义中都涉及到公 共物品的非竞争性和非排他性两个具体特征指标。 - * ， o 保罗 萨缪尔森、威康d 诺德豪斯：经济学：l 第1 2 版，中国发展出版社 。保罗 萨缪尔森、威康d 诺德豪斯：经济学第1 6 版，华夏出版社 。丹尼斯缪勒：公共选择) ，中国社会科学出版社1 9 9 9 年版 一fljjf 硕二 ：学位论义城市公共消防设施建设中的政府责任 二、 公共消防设施的公共物品属性 公共消防设施的内容和标准 城市公共消防设施是城市基础建设中一项重要的内容。它包括城市的消防安 全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容。 城市消防安全布局：城市安全布局应置城市建设整体布局中，在城市总体布 局中，必须将生产、储存易燃易爆化学物品的工厂、仓库设在城市边缘的独立安 全地区，并与人员密集的公共建筑保持规定的防火安全距离。对布局不合理的旧 城区影响城市消防安全的工厂、仓库，必须纳入近期改造规划，有计划、有步骤 地采取限期迁移或改变生产使用性质等措施，消除不安全因素。如易燃易爆场所 远离大型公共场所、学校、幼儿园等民用建筑。城区内建的各种建筑，应建造一 级、二级耐火等级的建筑，控制三级建筑，严格限制四级建筑。城市中原有耐火 等级低对相互毗连的建筑密集区或大面积棚户区，必须纳入城市近期改造规划， 并采取防火分隔、提高耐火性能、开辟防火间距和消防车通道等措施。在城市规 划中应按消防站的建设标准划分土地，预留土地。同时沿城市道路建设室政消火 栓。 消防站的布局标准要求：消防站是城市的重要公共设施。消防站设置以适应 迅速扑救火灾的需要。保卫社会主义现代化建设和人民生命财产的安全为目标。 消防站的位置和用地，应在城市总体规划中，按照国家建委颁发的城市规划定 额指标暂行规定和公安部颁发的消防站建筑设计标准的有关规定确定。已 确定的消防站位置和用地，由城市规划部门进行控制，任何个人和单位不得占用。 如其他工程建设确需占用，必须经当地城市规划部门和公安消防监督机构同意， 并应按照规划另行确定适当地点。消防站的布局，应以消防队尽快到达火场，即 从接警起五分钟内到达责任区最远一点为一般原则设立，每个消防站责任区面积 宜为4 至7 平方公里。 9 硕士学位论文 城市公共消防设施建设中的政府责任 消防给水管道的布局要求：城市消防给水工程是城市消防规划管理中的重 要组成部分，是迅速、有效地扑灭火灾的重要保证。城市消防给水管道应敷设成 环状，其管径、消火栓间距应当符合建筑设计防火规范的规定。市政消火栓 规格必须统一，拆除或移动市政消火栓时，必须征得当地公安消防监督机构同意：。 对于城市原有消防给水管道陈；日或水压、水量不足的，供水部门应当结合供水 管道进行扩建、改建和更新，以满足城市消防供水要求。城市中大面积棚户区或 建筑耐火等级低的建筑密集区，无市政消火栓或消防给水不足或无消防车通道 的，应由城市建设部门根据具体条件修建消防专用蓄水池，其容量以1 0 0 2 0 0 立方米为宜。水他的保护半径为1 5 0 米。城市消火栓被损坏时，应由供水部门及 。时修复，确保消防队灭火时的供水需要。 消防车通道的布局要求：街区内应当合理规划建设和改造消防车通道。消 ：，防车通道的宽度、间距和转弯半径等均应符合有关的规范要求，保证消防车辆畅 ；通无阻。对于有河流、铁路通过的城市，应当采取增设桥梁等措施，保证消防车 。，道的畅通。在规划城市桥梁、地下通道、涵洞时，应考虑消防车最大载重量和特 ；种车辆的通过高度。消防车通道建成后，任何单位或个人，不准挖掘或占用。由 于城建需要，必须临时挖掘或占用时，批准单位必须及时通知公安消防监督机构 消防通讯的布局要求：1 0 b 万人口以上的城市和有条件的其他城市，应当规 划和逐步建成由电子计算机控制的火灾报警和消防通讯调度指挥的自动化系统。 小城市的电话局和大、中城市的电话分局至城市火警总调度台，应当设置不少于 两对的火警专线。建制镇、独立工矿区的电话分局至消防队火警接警室的火警专 线，不宜少于两对。一级消防重点保卫单位至城市火警总调度台或责任区消防队， 应当设有线或无线火灾报警设备。城市火警总调度台与城市供水、供电、供气、 急救、交通、环保等部门之间应当设有专线通讯联络。根据国家有关消防法规规- 定，城市公共消防设施的规划管理，应由城市规划、供水、供电、电信和市政工 程等部门贯彻实施。公安消防监督机构负责监督。 i o 硕i 二学位论文城市公共消防设施建设中的政府责任 2 公共消防设施的公共物品属性 良好的消防安全环境为人们的生活和发展提供了基本的保证，人人都可从良 好的消防安全环境中受益而不能排除他人从中受益。由于消防本身的复杂性质， 人们无法就所有安全要素的数量和质量进行精确地计算。同时，人们无法选择消 费或是不消费消防，因为失去了消防，人们的生命财产安全将失去保障。作为一 项公共性的服务，公共消防设施的建设关系到所有公民的生命和财产的安全。从 公共物品属性理论来看，公共消防设施作为一种公共物品是有其理论依据的。 ( 1 ) 公共消防设施具有明显的非排他性 如消防部门通过公共消防设施对城市进行全面的防火检查和及时有效的火 灾扑救，使火灾发生率明显下降，同时火灾造成的损失也大大减小，公民的安全 感增加了。基于安全的角度，人们都需要消费消防安全服务。这样公共消防设施 的消费就具有完全的非排他性。因而公共消防设施是一种不可分割的公共物品， 完全符合萨缪尔森关于公共物品的公式：( 见公式2 1 ) - x k = x k i ( k = j + l ，j 十k )( 公式2 1 ) 全体消费者的消费总量等于任何一位消费者的消费量，并且人们消费良好的 消防安全服务环境所带来的效益，以及提供和生产服务的成本并不因为享受它的 人数规模发生了变化而变化。而且我们很难排除某些人的享用权，也就是说，根 本无法排他。因为多一个人享受消防安全服务，对他人的消费量不存在任何影响， 消防安全服务的边际成本为零或接近于零。相反，排他本身的难度很大，需要很 大成本，甚至得不偿失。 硕士学位论文 城市公共消防设施建设中的政府责任 ( 2 ) 公共消防设施具有明显的非竞争性 j 、 公共消防设施在生产者收益与社会收益存在着巨大的差距。公共消防设施的 建设具有很高的私人交易成本，其建设需要大量的人力、物力和财力。搭便车的 机会主义倾向，使得私人不可能愿意为消防安全付出巨大的成本，也没有能力做 到这一点。因而主要由政府提供消防安全服务、建设公共消防设施就成为必然的 选择结果。从上述两个特征的描述充分说明公共消防设施是公共物品。尽管公共 物品的供给主体不只是局限于政府主体一个，但政府作为主体地位却是十分明显 的。 。第二节公共物品供给中的政府责任 一、政府是公共物品供给的主体 ，o 在市场经济大辞典中，“供给就是指厂商出售商品或劳务的能力与意愿。一 。而经济学大辞典的解释是“供给概念所包含的是生产者所提供的商品与影 响商品供给价格、成本等因素之间的关系。它可以是指对于某个个别商品或劳务 的供给，也可以是对社会所有商品与劳务的供给。” 因此可以看出，供给包含了 供给主体、供给主体的意愿和供给能力以及与其他利益相关者之间的关系这几个 方面的内容。因此，对公共物品供给的分析就必须明确其供给的主体是谁，以及 其在供给环节和过程中所扮演的角色和作用。 对于纯粹的公共物品和准公共物品而言，由于存在着非竞争性或非排他性， 因此，在消费的过程中每个人都可以获得收益而不用支付成本，形成了“搭便车 的现象。如果这种物品通过市场机制的方式来供给，就会造成个人的成本负担过 大或者收益过低，最终形成供给不足，因此，由政府来承担公共物品的供给是一 。王仕元：市场经济学大辞典中国国际广播出版社1 9 9 4 年版 梁小明：经济学大辞典) 团结出版社1 9 9 4 年版 1 2 硕二l j 学位论义 城市公共消防设施建设中的政府责任 个可行的选择，因为它可以通过手中的公共权力实现符合帕累托效率的有效供 厶& 爿j0 1 政府作为公共物品供给主体的特征 ( 1 ) 公共物品的特征决定了政府主体供给比较合适 公共物品消费的非竞争性意味着增加一个人的消费并不会减少其他人对该 产品消费的数量和质量，要排除某个人对该产品的消费也是不可能的。一旦供给 生产该产品后，人们可以免费使用它，如果强行收费，或不让他人免费使用它， 则会使整个社会支付的成本上升或使整个社会得到的招利降低。公共物品的这两 个基本特征决定了私人面对公共物品无法利用市场机制有效供给，最终会使供给 不足，客观上需要一个能够强有力协调个人私利的机制，而现实中的主体首推政 府。 除了上述两大基本特征外，公共物品的其他特征，比如它的规模效益大， 初始投资比较多，生产具有自然垄断性以及消费具有社会文化价值等等，都决定 了政府供给公共物品比较适合。 ( 2 ) 绝大部分公共物品具有外部效应，政府能够有效的纠偏 外部效应是指某些经济主体的经济行为影响了其他经济主体，却没有为之承 担应有的成本费用或没有得到应有的报酬的现象。换言之，外部效应是指在价格 中得以反映的经济交易成本或者效益。现实中，大量的公共物品都能为消费者带 来益处，而且这种益处是共益的，但由于通过私人收费排他途径是不可能或不现 实的，因而会造成私人边际成本与社会边际成本之间或私人边际收益与社会边际 收益之间不一致，产生外部效应。 硕士学位论文 城市公共消防设施建设中的政府责任 既然通过市场供给公共物品都存在困难，因此，通过市场途径来纠正其外部 效应也是不太可行的。在此，我们只能利用政府的力量，通过其强制力使外部效 应内在化。具体说来，就是利用政府的补贴和管制手段将外部边际效应加到私人 边际效应中去。 。j _ ( 3 ) 政府通过强制性融资，能够有效解决“搭便车”问题 市场机制条件下，何个人都倾向子自己少付费或不付费来享受公共产品，即 使是按照自己所享受的程度来分担成本，大家也都倾向于隐瞒或者玩弄自己的偏 好，从而坐享由其他人的支付所促成的供给，造成“搭便车”的人数众多。 既然公共物品不可或缺，而“搭便车? 又不可避免，那就只有依靠政府强制 ，性的融资方式，特别是税收方式来解决公共物品的供给问题。尽管这种强制性有 i 可能会给其他人造成“强制性搭便车，但相对没有任何公共物品供给消费而言， 这种“强制性髓又是可以接受的。 j 2 政府供给公共物品的主导性的现实意义 ( 1 ) 政府供给的主导性地位 首先：从资源配置效率的角度来看j 公共物品消费上的非竞争性和非排他性， 使得每个人都倾向于“搭便车，从而公共物品的成本无法收回，私人部门也就 不会提供该类物品。 其次，从社会福利提高的角度来看，公共物品在现实生活中往往是那些能增 进社会福利的必需品，政府承担该类物品的供给能使所有社会成员在现有相同收 入的条件下，不需要付费或少付费就能享受更多物品，个人的福利得到增加。 再次，从整个社会发展的角度来看，政府供给公共物品的能力己经成为一个 1 4 硕二卜学位论文 城市公共消防设施建没中的政府责任 社会进步和发达的标志。对社会需要和社会安全的预期，使人们选择了政府制度， 并要求它提供符合社会发展必要的公共物品。 最后，从政府自身特殊性角度来看，相对于其他主体，它拥有公共权力以及 制度的制约权方，这些权力使它能更有效供给公共物品。此外，“政府对暴力的 垄断性运用使得它作为第三方能够使契约承诺具有可信赖性，有效化解合作中的 囚徒困境”，这种权力还能够防止“公地悲剧 ，因为“当资源出于稀缺状态 时，在较小的共同体，内在性非正式制度约束在资源配给上一般都很有效。如果 群体变大，政府机构就可以通过外在的制度约束对资源配置加以限制。” ( 2 ) 公共物品供给的多元性 公共物品是以政府供给为主体的，在这个前提下，供给主体也可多元化。 除了政府是公共物品的供给主体之外，私人、社区、第三部门和国际组织都可以 成为供给主体的补充部分。 私人供给的方式有三种，一是私人的独立供给，二是私人与政府的联合供给， 三是私人与社区的联合供给。私人参与供给是2 0 世纪8 0 年代以来西方发达国家 实现公共物品和公共服务市场化改革的核心组成部分。 社区是进行一定的社会活动，具有某种互动关系的和共同文化维系力的人类 群体及其活动区域。社区提供公共物品的形式有：一是通过产前契约的形式来提 供。二是通过组建私人管理机构来提供。该机构作为一种社会治理形式，具有自 愿性、排他性、补充性和竞争性特点，它能减少社区生产和供给公共物品决策时 的谈判费用和决策成本。三是利用自愿供给方式来提供。 第三部门之所以成为公共物品供给中的一种主体，很重要的一点在于该组织 的自愿性、自治性以及非利润分配性的特征使它能够有效改善公共物品供给由市 场和政府提供而来的失灵。作为一种介于政府部门和私人部门之间的组织形式， o 顾平安：政府起源的经济学解释，载于国家行政学院学报2 0 0 3 年4 期 。黄恒学公共经济学北京大学出版社2 0 0 2 年版 1 5 硕士学位论文 城市公共消防设施建设中的政府责任 i 其对公共物品的供给成为社会和公民的首选目标。 ： 国际组织提供国际性的公共物品源于经济全球化的不断深入和发展。国际公 共组织及其公共物品的产生，一方面是基于生产专业化的高度发展，导致市场空 间国际化后，需要更为普遍的共同利益承担和协调机制：另一方面是基于生产专 业化高度发展所导致的信息不对称程度上升后，信息对流的客观需要。显然，国 际公共物品的提供和供给不再是哪一个国家或个人能够独立解决的。 ， 二、政府在公共物品供给中的失灵现象 人们总是期望政府能够办好市场办不好的事情，但有时在经济活动过程 中，政府不仅不能补救市场的失灵，反而降低了社会效益，这种现象就是政府朱 ，灵。 ， ， 传统理论中，人们倾向于认为市场活动的主体是经济人，只受狭隘的个人利 ，益驱动，而政府活动的主体是政治官员和公务员，他们是控制集体利益的代表， 只有遵循公共利益行事，除此别无他求。但在公共选择理论的创始人布坎南看来， 政府在理论上是个抽象的概念，但在现实中，它却是由一个个活生生的、有血有 肉前、有感情和欲望的政治家和公务人员所组成的行政组织。同样的人绝不可能 仅仅因为从经济的市场决策活动转入政治的非市场决策活动之后，就由一个追逐 私利的利己主义者转变成为一个大公无私的利他主义者。 。公共选择理论贯彻了“人首先是一个经济人”的经济学理论假设，并以此为 基点，把政治舞台模拟成为一个经济学意义上的市场，分析个人在政治市场上对 不同决策规则和集体制度的反应( 即公共选择问题) ，以阐明并构造一种能够真正 把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。 公共选择理论提供的政府失灵理论，不是以政府能力缺陷为基础的，而是以 制度性缺陷为基础的。政府效率所面临的突出问题就是官僚主义。官僚机构的人 o 缪勒公共选择理论) 中国社会科学出版社1 9 9 9 年 1 6 硕r 上学位论文 城市公共消防设施建设中的政府责任 员也是自利的经济人，政治活动的主体往往是在为自己服务的前提下为社会服 务。它们在现存的制度约束下追求自己的利益最大化。它们的目标同整个社会福 利最大化目标会发生冲突。 政府失灵的制度性表现主要有以下三个方面：公共物品供给的低效率。公 共机构的本性和公共物品供求关系的特点使得公共物品的供给处于一种低效率 状态，尤其表现在过剩提供公共物品和成本增加方面。导致这个问题的主要原因 有：第一，政府机构垄断公共物品的供给，由于没有竞争，无法判断和评价公共 物品的支出及其定价是否合理和可行。第二，公共部门缺乏提高效率的动力。它 们的目标往往社是追求机构规模和预算的最大化，以此增加自己的势力范围和升 迁的机会。第三，监督信息不对称。由于信息不对称，官员拥有比立法者和选民 更多的关于公共物品方面的信息，它们有可能制定一些基于自身利益而不是体现。 公共利益的公共政策。政府部门扩张的冲动。部门的扩张包括政府部门组成人 员的增加和政府部门支出水平的提高。公共选择理沦认为，利益集团的存在、财 政幻觉、官员对自身利益最大化的追求、竞争的缺乏都是导致政府规模增长的主 要原因。寻租行为。 第三节公共消防设施建设过程中政府责任的表现形式 消防法明确规定，消防工作由国务院领导，由地方各级人民政府负责， 实行防火安全责任制。国务院关于进一步加强消防工作的意见也明确规定了 各级政府、相关职能部门及社会各单位消防安全工作职责。笔者认为，既然政府 是公共消防设施的主要供给主体，法律法规又有明确规定，那么公共消防设施建 设就应当是一个“主要政府行为”，就必须站在“社会大消防 的高度来考虑， 政府的责任不可或缺。 回构建和谐社会背景下的消防监督执法新视野王子岗中国消防2 0 0 7 年第6 期第2 2 页 1 7 硕士学位论文 城市公共消防设施建设中的政府责任 一、编制城市消防规划 1 建立消防规划组织 k 城市消防规划，实际上是城市消防建设计划，是城市消防建设的综合部署和 城市消防建设的管理依据。政府有责任组织各职能部i - j 常l j 定城市消防规划。应专 门成立个由政府办公厅“建委、规划、财政、公用事业、电信、供电、市政园 林、防震、消防等相关部门领导参加的领导小组。并委托有资质的规划勘测设计 院，根据 杜兰萍：消防科学与技术 2 0 0 2 年第2 l 期 4 0 鞋，争了圣l、多一：r警， 硕士学位论文城市公共消防设施建设中的政府责任 2 公共消防设施“欠账”严重 另一方面，针对过去几年政府投资不到位遗留下的大量资金缺口，现在需要 大批资金去弥补，解决公共消防设施严重“欠账”问题。按国家消防站配备标准， ( 见表3 3 、3 - 4 ) 广州市到2 0 0 8 年应新建特勤消防站2 个，需资金1 8 8 9 4 万 元，新建普通消防站3 0 个和维修消防站3 0 个，约需资金2 2 9 5 6 0 万元，合共2 4 8 4 5 4 万元。这些资金缺口只是消防站基本配置所需的费用。如果购买大功率的消防 车，建设一流的消防指挥中心还需另外计算资金。2 4 8 亿元的资金投入，政府只 能按照“总体规划、分步实施、先急后缓、逐步达标 的原则，每年按比例进行 资金投入。 ( 表3 3 ) 特勤消防站营房建费用概算 序号项目单价数量金额( 万元) 1 征地费用4 5 万元1 2 亩 5 4 0 2营房建筑工程款1 5 0 0 元3 5 0 0 平方米5 2 5 3 外水、电2 0 0 4 填土围墙 1 0 0 5 配套设施 2 0 0 6 摸拟消防设施 2 0 0 7 设计、地质、监理 1 0 0 8 不可预算费用( 上述项目 1 8 6 5 总和的l o ) 合计2 0 5 1 5 备注：1 按照国家计委、建设部、公安部城市消防站建设标准( 建标 1 9 9 8 2 0 7 号) 的要求，特勤消防站的用地面积为4 0 0 0 - 5 2 0 0 平方米，建筑面积为2 6 0 0 3 5 0 0 平方米。 2 按特勤消防站用地面积5 2 0 0 平方米计算，消防站的征地面积( 含规划道路占地) 大 o 关于加强我市消防站的请示广州市公安消防局向广州市政府的汇报材料穗公消 2 0 0 4 1 6 5 号2 0 0 4 年 4 1 硕士学位论文 城市公共消防设施建设中的政府责任 概为8 0 0 4 平方米，换算为1 2 亩用地。 3 消防站配套设施包括训练塔、球场、跑道、绿化等。 ( 表3 - 4 ) 标准型普通消防站营房建设费用概算 序号项目单价数量金额 1 征地费用 4 5 万元1 0 亩 4 5 0 2 营房建筑工程款1 5 0 0 元2 3 0 0 平方米 3 4 5 3外水、电2 0 0 7 4 填土围墙 1 0 0 5 配套设施 2 0 0 6 设计、地质、监理 1 0 0 7 不可预算费用( 上述项目 1 3 9 5 总和的1 0 ) 合计1 5 弛5 备注1 按照国家计委、建设部、公安部城市消防站建设标准( 建标 1 9 9 8 1 2 0 7 号) 的要求，标准型普通消防站的用地面积为2 4 0 0 - 4 5 0 0 平方米，建筑面积为1 6 0 0 - 2 3 0 0 平方米 2 按标准型普通消防站用地面积4 5 0 0 平方米计算，消防站的征地面积( 含规划道路占 地) 大概为6 6 7 0 平方米，换算为1 0 亩用地。 3 消防站配套设施包括训练塔、球场、跑道、绿化等。 消防经费来源渠道单一 广州市公共消防设施的投资需求与供给矛盾的根源除了在于市政府财政能 力有限外，还与我国国情密切相关。我国从计划经济到市场经济的转轨中；对消 防的经费投入还停在计划经济的模式上，造成我国消防经费来源较为单一，主要 是来自于中央和地方政府：l 、中央政府投入。主要用于公安消防部队官兵的薪金、 办公费用、医疗费用、消防科研、教育、宣传等支出，每年列入国家预算然后按 4 2 硕士学位论文 城市公共消防设施建设中的政府责任 有关规定下拨相关单位。2 、地方政府投入。按中华人民共和国消防法的规 定，所有县级以上各级人民政府在财政预算中列有专用消防经费。地方政府消防 经费划拨下发给消防部门使用，主要用于公安消防部队灭火装备的添置、维修， 营房建设维修，新建消防站。同时在市政建设中统筹规划消防公共消防设施，由 职能部门实施，其费用一般在市政建设维护费中列支。由于各地区经济发展状况 不一样，财政收入基础不同，消防经费投入力度也不尽相同，政府消防经费投入 存在领导觉悟高低、个人说了算的现象，缺乏体制机制保证。而西方国家消防实 践中逐渐形成了多渠道的消防经费来源。尽管各国情况不同，但归纳起来主要来 自于三种。1 、政府投入：消防队( 站) 、市政公用消防设施所需要费用由政府支付。 2 、产权人投入：无论是商业、生产企业、金融业还是服务娱乐业和办公住宅，产 权属于谁，依法必须设置的相应消防设施费用就由谁支付。3 苫保险费用支付： 如新西兰属于实行强制保险的国家，消防所需费用从保险费用中提取，每百元保 险费提取0 1 6 作为消防费用。 四、宣传和引导教育责任缺失 公共消防设施是消防事业的基础，事关社会公共安全，是一个国家、一个地 区、一座城市文明程度和安全程度的标志。其建设、