（公共管理专业论文）政府绩效审计评价体系相关问题研究.pdf

中文摘要 上世纪下半叶，财政绩效审计引入政府审计领域，这种以评价与监督政府部 门所管理的公共资源或公共支出的经济性、效率性和效果性为目标和内容的审计 工作目前已成为多数发达国家政府审计的主要职责，并被广泛认为是控制政府行 政开支以及评价政府受托经济责任的一个有效武器。实际上，中国审计理论界在 2 0 世纪8 0 年代初中国审计制度建立不久，就开始探讨绩效审计，而且，近年来， 我国政府在某些地区、某些领域逐步尝试开展了一些绩效审计，虽然其基本符合 绩效审计的感念，但是与英美国家纯粹独立型的绩效审计差距甚远，要想在我国 真正的施行绩效审计，还存在诸多问题需要进一步完善。在经济全球化的今天， 我国经济的不断发展和政府政务公开的趋势下，政府绩效审计的开展已经成为我 国经济发展的客观要求。本文在分析我国开展绩效审计发展现状的基础上，比较 借鉴国外实旌绩效审计方面的成功经验和先进做法，对我国开展绩效审计工作提 出了一些有益的建议和设想。 本文从政府绩效审计产生的基础谈起，首先在政治经济基础上，从国外绩效 审计的产生基础看中国绩效审计产生的基础；从我国开展绩效审计的已有理论和 经验，分析我国开展绩效审计必要性和可能性。 为了借鉴国外先进国家和地区绩效审计方面的先进经验，文章还学习了英美 等发达国家和地区较成熟的绩效审计制度，通过与我国现行的绩效审计制度的比 较，全面分析了我国现行体制下绩效审计的发展问题，进而在树立绩效审计观念、 深化我国政府体制改革、完善绩效审计的法律法规、处理好绩效审计与传统审计 的关系等方面提出了很多建设性的启示。 本文重点分析了我国在政府绩效审计的评价与发达国家的差距，特别是在完 善绩效审计制度上，设计了有定性定量分析的实用性较强的政府绩效审计评价体 系，并加以运用。通过对两种定量审计评价模式的分析运用，提供了完整的财政 绩效审计评价框架，运用综合评分的方法，形成了理论性和实用性相结合的评价 体系。最后，文章结合我国地方财政目前存在的问题，以实例的形式，给出了利 用评价体系来综合评价政府财政行为实例，形成了在财政审计领域独_ j 的审计评 价体系。 关键词：绩效审计审计体制改革评价体系 a b s t r a c t f i n a n c i a lp e r f o r m a n c ea u d i tw a si n t r o d u c e dt ot h ef i e l do fg o v e r n m e n ta u d i ti n t h es e c o n dh a l fo ft h el a s tc e n t u r y t h i st y p eo fa u d i th a sb e c o m eo n eo ft h em a j o r r e s p o n s i b i l i t i e sb yt h eg o v e r n m e n t so fa l m o s ta l ld e v e l o p e dc o u n t r i e s ，f o c u s i n go n e v a l u a t i n ga n ds u p e r v i s i n gt h ee c o n o m y ，e f f i c i e n c ya n dr e s u l t so fp u b l i cr e s o u r c e so r p u b l i ce x p e n d i t u r ea d m i n i s t e r e db yg o v e r n m e n to r g a n s i ti sa l s ou n i v e r s a l l yr e g a r d e d 勰a ne f f e c t i v ea n de f f i c i e n tw e a p o nf o rc o n t r o l l i n gg o v e r n m e n te x p e n d i t u r ea n d e v a l u a t i n gt h eg o v e r n m e n t se c o n o m i ca c c o u n t a b i l i t y i nf a e t , t h ec i r c l eo nt h et h e o r y o fa u d i t i n gi nc h i n ah a sl o n gb e e nr e s e a r c h i n go np e r f o r m a n c ea u d i tw h e na u d i t i n g s y s t e mw a s j u s te s t a b l i s h e di nc h i n ai ne a r l y1 9 8 0 s f u r t h e r m o r e ，i nr e c e n ty e a r s ，t h e c h i n e s eg o v e r n m e n th a sb e e nc o n d u c t i n gc e r t a i np e r f o r m a n c ea u d i t si ns p e c i f i ca r e a s a n ds e c t o r s t h o u g hb a s i c a l l ym a t c h i n gp r i n c i p l e si nt h i sf i e l d ，t h ep e r f o r m a n c ea u d i t i nc h i n ai ss t i l lf a rf r o mt h ea b s o l u t e l yi n d e p e n d e n tp e r f o r m a n c ea u d i ti nt h ew e s t a l o to f p r o b l e m sn e e ds o l u t i o ni f t h ep e r f o r m a n c ea u d i th a st ob ei m p l e m e n t e di nar e a l n j nc h i n a i nt o d a y se c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na n du p o nt h ec o n t i n u o u s d e v e l o p m e n to fc h i n a se c o n o m ya n dp o l i t i c a lt r a n s p a r e n c y ，t h eg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ea u d i th a sb e c o m eap r e c o n d i t i o nf o rt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t b a s e d o na n a l y z i n go nt h ep r e s e n ts i t u a t i o n so fp e r f o r m a n c ea u d i ti nc h i n a ，t h i sp a p e r c o m p a r e sh a si n t r o d u c e dp r a c t i c ea n dl a t e s ta p p r o a c h e sf r o mo v e r s e a sp e r f o r m a n c e a u d i t i n ga n dh a sg i v e ni n s t r u c t i v es u g g e s t i o n sa n dc o n c e p t sf o rt h eu n d e r t a k i n gi n c h i n a t h ea r t i c l eb e g i n sw i t ht h eo r i g i no f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t i ts t u d i e so n t h ef o u n d a t i o nf o rc h i n a sp e r f o r m a n c ea u d i to nt h eb a s i so ft h eo r i g i no fo v e r s e a s p e r f o r m a n c ea u d i t ，f r o map o l i t i c a la n de c o n o m i cp o i n to fv i e w c o n s i d e r i n gt h e e x i s t i n gt h e o r i e sa n de x p e r i e n c eb yc h i n a si m p l e m e n t i n gp e r f o r m a n c ea u d i t ，t h e a r t i c l ea n a l y z e so i lt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo np e r f o r m a n c ea u d i ti nc h i n a t ol e a r nf r o mt h er i c he x p e r i e n c eo np e r f o r m a n c ea u d i tb yd e v e l o p e dc o u n t r i e s a n dr e g i o n sa b r o a d ，t h et h i sp a p e ra l s oi n t r o d u c e sr e l a t i v e l ym o r em a t u r ep e r f o r m a n c e a u d i ts y s t e m sf r o me u r o p ea n da m e r i c aa n dm a k e sc o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so nt h e d e v e l o p m e n to fp e r f o r m a n c ea u d i tu n d e rt h ee x i s t i n gs y s t e mi nc h i n ab yc o m p a r i n g t h ec h i n e s es y s t e mw i t ht h eo v e r s e a s a c c o r d i n g l y ，al o to fc o n s t r u c t i v es u g g e s t i o n s a r em a d ei nt e r m so fe s t a b l i s h i n gt h ea w a r e n e s so fp e r f o r m a n c ea u d i t , d e e p e n i n gt h e r e s t r u c t u r i n gb yt h ec h i n e s eg o v e r n m e n t , i m p r o v i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n sc o n c e r n i n g p e r f o r m a n c ea u d i ta n db e t t e r i n gt h ec o o r d i n a t i o nb e t w e e np e r f o r m a n c ea u d i ta n d t r a d i t i o n a la n d i t s t h i sp a p e rs t r e n g t h e n st h eg a pb e t w e e nc h i n aa n dd e v e l o p e dc o u n t r i e si nt e r m s o fe v a l u a t i o no ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t i np a r t i c u l a r , o n i m p r o v i n gt h e p e r f o r m a n c ea u d i ts y s t e m ，i td e s i g n sa n dt a k e sa d v a n t a g eo fap r a c t i c a le v a l u a t i o n s y s t e mo ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i tw i t hq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s t h r o u g ha n a l y s i sa n da p p l i c a t i o no ft w oq u a n t i t a t i v em o d e sf o ra u d i te v a l u a t i o n ，a c o m p l e t ef r a m e w o r kh a sb e e ne s t a b l i s h e df o rf i n a n c i a lp e r f o r m a n c ea u d i t ，t h u st h e e v a l u a t i o n s y s t e mh a st a k e nf o r m0 1 1at h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lb a s i su n d e r c o m p r e h e n s i v es c o r i n g i nc o n c l u s i o n ，t h ea r t i c l eo f f e r sc a s e so ne v a l u a t i n g g o v e r n m e n t sf i n a n c i a lb e h a v i o r sw i t ht h ee v a l u a t i o ns y s t e mb yu t i l i z i n gp r o b l e m s e x i s t i n gi nc h i n a s l o c a l f i n a n c e ，r e a l i z i n g a ne x c l u s i v ee v a l u a t i o ns y s t e mf o r f i n a n c i a la u d i t k e yw o r d s ：p e r f o r m a n c ea u d i t , a u d i tr e s t r u c t u r i n g ，e v a l u a t i o ns y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果。也不包含为获得鑫洼盘茎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所傲的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：j 釜玺 签字日期： 2 卯f 年分月2 ；日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫鲞盘鲎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权鑫洼盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文储签名奎整 签字日期：7 9 。年亨月2 弓日 导师签名：彩善 签字日期；o 彳年3 2 歹 引言 引言 一、研究背景 审计法明确规定，审计机关依法监督国家财政财务收支的真实、合法和效益。 但从这些年的实际工作来看，审计机关一直以财政、财务收支的真实合法性审计 为主要的工作内容，而效益审计只是刚刚开始探索，虽在效益审计方面做了一些 工作，取得了一定成绩，国家审计对政府使用纳税人资金的有效性的监督职能还 远未履行到位，效益审计的开展情况很不理想。存在着一些亟待解决的问题：大 多数审计机关并未把效益审计作为一个独立的审计类型来安排，而是在财务合规 性审计过程中顺带关注经营管理和效益方面存在的问题，在财务审计报告中偶尔 提及效益评价和管理建议；效益审计开展范围小，层次低，手段落后，事后审计 居多；效益审计随意性大，并没有把审计效益作为法定审计任务，从而使落实审 计法规定的审计效益的要求成为空话：即使偶有开展效益审计，但全国范围内 尚无效益审计的专项准则或指南，使效益审计无规范性和先进性可言，审计质量 也得不到保证。这些都迫切要求我国进一步加强绩效审计工作，制定或修改相关 的制度、法规。随着公共财政政策的推行，财政经济环境的变化，财政审计的目 标、方式方法、内容等诸多方面都发生了较大的变化，促使财政审计的职能也由 以前单一的监督职能，向监督、评价等多种职能转变，党的十六届三中全会明确指 出：“加强审计监督，建立预算绩效评价体系”，这无疑要求财政审计评价朝着 绩效化方向发展，量化财政审计监督对象，建立和完善财政审计评价体系。事 实上，我国目前无论是审计理论界，还是实务界，对财政绩效审计评价理论体系和 技术方法的研究比较少，还没有形成一套完整的关于财政绩效审计评价的原则、 标准及技术方法体系，影响了财政绩效审计评价作用的发挥。因此，本文就如何构 建财政审计评价理论与技术的框架体系以及财政审计评价体系的应用等问题进 行初步探讨，以便规范财政审计评价的行为，充分发挥财政审计评价的功能作用。 二、研究的思路和框架 本论文共分六章。第一章“开展政府绩效审计的理论和实践基础”，从理论 上分析了我国开展政府绩效审计的必要性、可能性，本章还通过政府绩效审计对 监督和规范政府财政行为的意义，阐述了我国开展绩效审计对深化财政管理体制 改革、提高财政资金的综合效益的深远意义。第二章“我国政府绩效审计的发展 引言 现状”，总结了我国在财政审计评价的三个阶段，对我国的财政审计工作进行了 概述，分析了我国开展政府绩效审计中存在的主要问题。第三章“政府绩效审计 制度国际借鉴”，通过对国际上政府绩效审计制度比较健全的国家和地区的研究 和比较，对我国今后借鉴有关先进的审计经验得出了启示。第四章“我国政府绩 效审计工作的完善”，对我国绩效审计的完善和发展提出了几点建议，大致描绘 出了我国政府绩效审计开展和完善的前景。第五章“构建财政绩效审计评价体系 的设想”重点描述如何构建我国的财政绩效审计评价体系，以及设计了相关的评 价指标和评价方法，同时，以定性分析为主，定量分析为辅的方法，综合运用管 理学、税收学、会计学等学科知识，构建财政绩效审计评价体系。第六章“财政 绩效评价体系运用”，通过案例分析，对具体的评价过程进行了描述。 本论文研究框架如图所示： 第三章政府绩效审计制度国 际借鉴 l l 荛器袅我国政府绩效审计工 l i 第五章构建政府绩效审计评 l 价体系的设想 l i 蔷六章 政府绩效评价体系运 2 第一章我国开展政府绩效审计的基础 第一章我国开展政府绩效审计的基础 绩效审计是指对政府事业、项目、组织是否经济、高效率、有成果地运作的 程度进行独立评价和检查，目的是为公共措施的执行和后果提供相关的信息。可 以看出，绩效审计的本质含义是“3 e ，即经济性( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 、 效果性( e f f e c t i v e n e s s ) 。绩效审计作为政府绩效管理的重要组成部分，是由独 立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对政府及各 隶属部门、事业单位经济活动的经济性、效率性、效果性和资金使用效益进行的 审计及评价，它是对政府部门事中、事后经济行为的监督评价，能及时发现和反 映存在的问题，提出改进建议，以促进政府科学管理、提高绩效的一种独立性的 监督活动。 1 1我国开展政府绩效审计的政治经济基础 1 1 一国外政府绩效审计产生的基础 政府职能的转变。在传统上，资产阶级革命完成后所建立的政府信奉完全的 自由市场经济，政府的主要职能是保障国家安全和社会秩序。政府使用公共资源， 主要在于维护国家机器的正常运转。但是1 9 2 9 - - - 1 9 3 3 年世界经济大危机的爆发， 引发了经济思想史上的“凯恩斯革命”。经济学家凯恩斯在他1 9 3 6 年发表的经典 著作就业、利息和货币通论中，提出了一系列政府干预经济的政策主张。各 国政府在这一主流经济理论的影响下，开始对经济发展进行干预。第二次世界大 战的爆发和战后迅速恢复经济的要求，更使政府干预经济的力度加大，政府对国 民经济的影响日益重要。但是，政府管理的成果很少在市场出售，其价值难以估 量，政府部门活动具有垄断性，政府管弹的效率和效果问题开始受到社会的强烈 关注。 政府公共支出规模的不断扩展。伴随政府对经济干预力度的加大，政府公共 支出的规模不断扩大，政府的财政赤字急剧膨胀；同时，随着经济的发展和人民 最低生活水准的提高，政府的社会保障的负担也愈来愈重。政府公共支出的扩展， 需要靠增加税收和发行国债来支撑，这大大增加了公民和企业的负担。社会及公 众对政府公共支出提出了更高的期望，要求政府能够更有效率地发挥其职能，而 第一章我国开展政府绩效审计的基础 不能仅仅满足于按照议会批准的预算，合法地分配、管理和使用公共资源。政府 在经济性、效率性和效果性方面的绩效逐渐成为社会对政府的主要评价内容。 政府治理理论的发展。随着社会经济、政治、文化的发展，人们对政府的观 念在逐渐地转变。在传统上，人们把政府看作是统治的工具。但是，文明的进步、 科学的发展、社会财富的更加丰富，都使得人们对精神方面的需求不断提高，民 主的意识和要求不断强化。政府逐渐被看作是治理的工具。政治发展研究中逐渐 地形成了新的政府治理理论。1 9 9 6 年，罗茨( r r h o d e s ) 提出，治理意味着“统 治的含义有了变化，意味着一种新的政治过程，意味着有序统治的条件已经不同 于前，或是以新的方法来统治社会”。作为一个善治的政府，必须提高效率，以 最小成本获取最大效益，实现公共利益的最大化。 政府治理理论的发展推动了政府的改革。新公共管理运动自2 0 世纪7 0 年代， 特别是9 0 年代以来迅速发展。 政府的基本职能被重新界定为提供公共服务。接受公众监督，增加透明度， 政府自身开展全面的绩效评价，政府管理与市场竞争机制结合以提高效率等等， 已成为各发达国家各政党争取选民和政府赢得公众信任的必然选择。 从理论上分析，由于政府与直接委托人立法机关，以及最终委托人社会公 众在利益上既有一致的方面，也存在矛盾。这种利益矛盾已蕴含了审计存在的必 要。但这种必要转化成现实需求，取决于相应的环境与制度。社会公众随着民主 意识的增强，认识到并提出加强政府的公共责任，要求取得政府获取、使用和管 理公共资源效率和效果方面的信息，是政府绩效审计不断发展的社会基础。 1 1 2 我国政府绩效审计产生的基础 中国作为发展中国家，政府公共支出需求与国家财力供给之间的矛盾更为突 出，提高政府所管理的公共资源的“三e ”更为迫切。此外，中国的政治制度为绩 效审计的开展提供了更有利的条件。首先，从理论和中国宪法实质看，全体人民 及其代议机构人民代表大会作为公共资源的所有者，委托作为受托者的政府 去管理和使用公共资源，管理好和利_ j 好受托公共资源是“主人”的必然要求，也 是受托者的应尽职责。通过绩效审计促使公共资源的有效利用符合中国的人民当 家作主的宪法思想，也符合“委托代理”双方的共同利益。这也是中国人大开始关 注和推动绩效审计发展的根本原因。其次，绩效审计的发展与国家机关之间的分 权与制衡关系有关，国家机关之间的分权和制衡关系是世界各国宪政发展的普遍 规律。中国的政治制度比西方更需要和更有利于人大立法机关实施监督职能或采 第一章我国开展政府绩效审计的基础 取用于监督目的的各种措施。 此外，财政金融体制改革为审计在宏观调控中发挥作用创造了条件，经济的 发展及对绩效审计认识的深化为进行绩效审计提供了良好的外部环境，信息技术 革命为绩效审计的实施提供了技术基础。 1 2 我国开展政府绩效审计理论实践基础 开展政府绩效审计是审计署倡导和鼓励的探索性审计内容。早在1 9 9 1 年的 全国审计工作会议上，审计署就提出“既要继续进行财务审计，又要逐步向检查 有关内部控制制度和绩效审计方面延伸”的工作思路。2 0 0 2 年1 月l5 日，李金 华审计长在全国审计工作会议上强调指出：“绩效审计是世界发达国家审计机关 的重要任务，加入w t o 以后，我国经济与世界经济的一体化增强，审计机关之 间相互交流与合作增多，有更多的相通之处需要我们相互借鉴。我们要抓住机遇， 积极在效益审计方面进行探索”。同年6 月初，李金华审计长在广东省考察审计 工作时，对深圳市开展绩效审计工作给予了充分肯定，并要求很好地总结，以探 索出自身的规律性，进行理论上的升华。 近几年来，我国在一些地区和一些领域正在逐步开展绩效审计工作： 领导干部经济责任审计和专项资金审计，除了对其真实、合规、合法性进行 审查外，还对其经济性、效率性、效果性进行评价，这说明绩效审计的观念在我 国已经开始萌芽、成长；投资审计于2 0 0 1 年至2 0 0 2 年分别组织对农村电网“两 改一同价”审计和民航一金一费”审计调查及重点机场项目审计，从中积极探索 绩效审计的路子并取得了初步成效；外资审计对国际赠援款项目开展绩效审计也 已积累了数年的经验。接受世界银行赠款的某两个项目是根据蒙特利尔议定书 的要求，对于消耗臭氧层物质的生产企业或生产线实行配额牛产、减转产或关闭 措施，涉及全国l 。多个省市的有关企业，并做出审计评价。2 0 0 2 年深圳市审计 局对深圳市卫生局所辖医疗机构使用财政资金采购医疗设备以及有关设备的使 用管理情况进行了审计，尽管也包含了一些财务审计的内容，佣主要还是解决资 金使用效果和政策、决策的合理性有效性问题，即从资金支出效果或预期口标的 实现程度来评价资金绩效。严格讲，这几项绩效审计工作因为包含有一定的真实 性和合法性审计内容与英美等国的那种纯粹独立类型的绩效审计存在一定区别， 但却接近于加拿大的综合型绩效审计，基本还是符合国际绩效审计概念的。 第一章我国开展政府绩效审计的基础 1 3 我国开展政府绩效审计必然性 1 3 1 政府绩效审计的特征 政府绩效审计作为一种较高层次的审计活动，具有其独有的特征。 1 、审查范围的广泛性 绩效审计的被审计单位含义比较广泛，它不仅包括政府部门及其所属单位， 而且包括其他使用公共资金的单位。由于政府部门的业务活动及对各种资源的运 用，操作起来具有很广的辐射面，故而审计时需同时涉及诸多单位。因此，绩效 审计的对象既包括物质生产部门，也包括非物质生产部门，还有对投资项目的审 计等；应用范围也宽广得多，既包括被审计单位各项业务活动，也包括其他非经 济范畴的管理活动。它除了通常的政府机构财政收支和公共工程审计之外，还包 括对政府投资的经济性、效率性、效果性进行必要的审查。 2 、审计标准的多样性 绩效审计往往缺乏明确的法律制度或指标作为评价的标准。非盈利机构业务 活动的绩效既有经济效益，又有社会效益。经济效益的衡量可运用价值指标，而 社会效益难以从数量上概括，需运用定性标准。这就需要考虑分析各个被审计单 位或项目的具体情况进行综合评定。 3 、审计过程的延续性 政府及事业单位的绩效，有些可以马上体现出来，有些业务活动的绩效则需 要经过一段时间才能表现出来。特别是公共工程项目，尤其是有些公共投入，如 治理牛态失衡，难以在短期内见到可以数字描述的效益。因此，在进行绩效审计 时只对当期业务活动的直接绩效进行审查，难以在获得充分的审计证据来全面评 价其绩效。所以要进行追踪审计，即对业务活动的滞后性效益进行审查。 4 、审计方法的多样性 审计内容的变化性决定了审计方法的灵活性。政府绩效审计不仅采用传统 的、通朋的财务审计的方法( 如顺查法、逆查法、详查法、抽查法等) ，而且更 多的是采 j 分析法、系统论、论证法、评价法，有的甚至采用模期综合评判法等。 审计人员必须根据审计对象、目标的不同制订不同的审计方案，选择适当的审计 方法。 5 、审计结论的建设性 政府绩效审计已扩展到经济、社会、政治等方面，它通过全面评价被审计单 位经济活动和业务活动的“经济”和“有效”程度，揭示影响绩效高低的问题所在， 6 第一章我国开展政府绩效审计的基础 向被审计单位提出改进建议，指出进一步提高绩效的具体途径和办法，建设性作 用尤为突出。审计的全过程始终着眼于指出问题所在、挖掘潜力这一中心，着眼 于提高效率和增强效果。 1 3 2 我国开展政府绩效审计的必然性 由于政府绩效审计对政府经济活动的监督、评价作用发挥的广度和深度，决 定了其存在的客观必然。 1 、开展绩效审计是发展社会主义民主政治的需要 审计制度作为一种上层建筑，是社会制度的一个重要组成部分。它在社会的 政治经济体制中占有一个特殊的地位保证政治经济制度的正常运转，促进政治 经济制度的进一步完善。我国目前正在进行的社会主义民主政治建设对政府审计 提出了新的要求，服务型政府要求其公共物质资财和人力资源的配置、消耗都必 须接受社会公众的监督，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋；政府 部门和机构工作效率的高低、为人民服务责任履行的好坏为越来越多的人所关 注。建立完善有效的政府绩效审计制度，有利于广大人民对公共收支的经济性、 效率性、效果性进行有效的监督，提高人民参与监督的积极性，从而更好地发扬 社会主义民主，推动社会主义民主政治体制的完善和发展。 2 、开展绩效审计是建立廉洁、高效的政府的需要 实施绩效审计可以在财务审计的基础上，从政府开支的成本一效益、成本一 效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性，而这些内 容直接反映了政府机构设置是否合理，政府公务员是否负责，能力与责任是否匹 配，是否存在贪污、浪费问题，从而可以从源头上发现和揭露腐败现象，以促进 党风和政风的好转，进一步提升党的执政能力。同时开展政府绩效审计能够揭示 由于个别政府部门工作不力，而导致决策不当，错误决策、盲目决策、轻率决策， 以至于出现违背社会经济发展规律，脱离客观实际，大搞“政绩工程”、“形象工 程”，造成严重损失浪费等日j 题，以牢 刮树立和落实科学的发展观、正确的政绩 观，促进经济社会和人的全面发展。 3 、开展绩效审计是提高财政支出绩效，确保国家职能正常发挥的需要 随着计划经济向市场经济的转变，要求我国在资源有限的情况下，尽可能经 济有效的使用资源。所有的财政支出，都要精打细算，厉行节约，把有限的资金 用在刀刃上，发挥最大的使用效益。在我国财力有限的情况下，对财政支出的绩 效进行经常性的监督和检查，有利于监督各部门各单位加强对财政支出的控制， 第一章我国开展政府绩效审计的基础 提高财政支出的绩效。这样我国财政支出一方面可以维持国家职能部门自身的正 常运转，另一方面能为社会提供更多的公共服务，从而确保国家在社会经济生活 中的职能的正常发挥。 4 、开展政府绩效审计是审计事业发展的必然趋势 随着经济和社会发展的需要，审计职能作用的范围不断扩大，传统的合规性 财务审计逐步向绩效审计延伸，成为国家审计发展的一种趋势。因为随着政府加 强对经济的调控，国家的公共支出占国民生产总值的比例大幅度上升，公众作为 公共资源的所有者，希望获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面的信 息：而政府机构为了更好地发挥作用，管理和控制活动不断增强，开支也与曰俱 增。在这种情况下，人们越来越关注政府资金的支出、投向、效益和效果状况， 要弄清这些问题，任务理所当然地落在了审计机关的身上，因为审计机关可以为 社会公众提供政府管理资金和资源的有效信息。 第二章我国政府绩效审计的发展现状 第二章我国政府绩效审计的发展现状 2 1我国开展政府绩效审计的三个阶段 与英美等发达国家相比，我国开展绩效审计的时间较短，而且，开展的范围 较小，审计的资金领域较窄，具有我国的特色。大致可分为三个阶段： 第一阶段，2 0 世纪8 0 年。该阶段，国家审计机关积极开展绩效审计( 经济 效益审计) 的理论研究和试点工作，提出从财务审计入手，落脚到经济效益的观 点。据1 9 8 4 年审计资料记载，当时，全国有2 2 个省、市、自治区的2 7 0 个县以 上审计局，对1 2 6 3 个部门和被审计单位进行了试审，试审中充分考虑了经济效 益问题。 第二阶段，2 0 世纪9 0 年代。1 9 9 1 年初，全国审计工作会议要求各级审计机 关都要确定一批大中型企业进行经常审计，既要审计财务收支的真实性、合法性， 又要逐步向检查有关内部控制制度和经济效益方面延伸，并作出适当的审计评 价，推动经济效益的提高。该阶段，审计机关一方面继续实施以国有企业为主要 对象的微观经济效益审计试点，另一方面，也开展了一些带有宏观经济效益审计 性质的审计。 第三阶段，本世纪至今。本世纪以来，我国的社会经济环境发生了重大变化。 经济的快速发展导致了财政支出迅速膨胀，政府政务公开，提升国家竞争力等等 均成为我国全面开展绩效审计的驱动力。2 0 0 1 年审计署组织的退耕还林还草试 点工程资金审计和农村电网审计、2 0 0 2 年组织的重点机场审计，以及2 0 0 2 年深 圳市审计局组织的对1 2 家市属医院的医疗设备采购、大型医疗设备使用和管理 情况的审计等均是在此背景下实施。2 0 0 3 年7 月，审计署制定审计署2 0 0 3 至 2 0 0 7 年审计丁作发展规划，明确提出财政财务收支的真实合法审计与效益审 计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2 0 0 7 年投入效益审计力量占整个审计 力量的一半左右。 2 2 我国政府绩效审计的特点 我国的绩效审计带有明显的本土特征： 9 第二章我国政府绩效审计的发展现状 第一，开展财务审计与效益审计相结合的“非独立类型”的绩效审计。审 计法及相关法律条文关于“真实、合法、效益”的规定，将绩效审计与财务审 计揉合在一起，审计工作主要以查处和揭露国有企业严重损失浪费和国有资产流 失为目的和内容。大多数审计机关并未把效益审计作为一个独立的审计类型来安 排，而是在财务合规性审计过程中顺带关注经营管理和效益方面存在的问题，在 财务审计报告中偶尔提及效益评价和管理建议。 第二，审计内容包含了一些财务审计的内容，但主要还是解决资金使用效果 和政策、决策的合理性有效性问题，即从资金支出效果或预期目标的实现程度来 评价资金绩效。 第三，审计对象主要是专项资金，属微观经济领域的效益审计，并较多地集 中在对其财务成果的分析上，对其经济活动评价的深度和广度不够。 第四，绩效审计主要由内部审计机构进行，国家审计机关尽管试验性地实施 了一些绩效审计，但数量较少。 第五，效益审计开展范围小，层次低，手段落后，事后审计多，事前审计尚 不多见，事中审计，即对经济活动过程中的控制和调节也比较少。 第六，绩效审计制度不健全。尽管我国施行绩效审计已初见成效，但是，及 至今日，我国的绩效审计制度体系尚不健全，如尚无类似于美国绩效成果法 的全国性法律及相关制度，现行的审计法、预算法及其实施条例也均未 涉及该主题。效益审计随意性大，并没有把审计效益作为法定审计任务，绩效审 计制度体系的不健全己成为我国全面开展绩效审计工作，提升审计质量的瓶颈。 即使偶有开展效益审计，但全国范围内尚无效益审计的专项准则或指南，使效益 审计无规范性和先进性可言，审计质量也得不到保证。 1 0 第三章政府绩效审计国际借鉴 第三章政府绩效审计国际借鉴 3 1 世界各国政府绩效审计制度 政府绩效审计作为有效监督和评价政府部门所管理的公共资源或公共资金 支出的经济性、效率性和效果性的审计手段，自瑞典于1 9 7 0 年实行政府绩效审 计以来，世界上许多执行公共支出绩效预算制度的国家都广泛开展了绩效审计。 有代表性的国家有美国、英国、加拿大、澳大利亚、德国、瑞典、意大利等国家。 经过十多年的经验积累和实践，这些国家绩效审计的工作总量占政府审计工作量 的比重已经较高。美国绩效审计的工作量占政府审计工作量的比重在9 0 以上， 澳大利亚在5 0 以上，说明了绩效审计已经是这些国家政府审计工作的主流。由 于各国的绩效审计做法不尽相同，各有特点，各国对绩效审计的称谓不尽相同， 如英国“现金价值审计”( v a l v ef o rm o n e ya u d i t i n g ) ，加拿大“综合审计” ( c o m p r e h e n s i v ea u d i t i n g ) ，澳大利亚“效率审计”( e f f i c i e n c ya u d i t i n g ) ，瑞典“效 益审计”( e f f e c t i v e n e s sa u d i t i n g ) 等，最高审计机关国际组织在1 9 8 6 年第1 2 届国 际会议上，建议以“绩效审计”( p e r f o r m a n c ea u d i t i n g ) 统一名称。这届国际会 议发表了关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明，指出：“除了 合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性 和效果性的评价，这就是绩效审计。”现将国际有关国家的绩效审计制度做一简 单介绍，以期与我国绩效审计做一比较和借鉴。 3 1 1 英国的政府绩效审计制度 英国近代审计制度始于十九世纪的行政机关变革。2 0 世纪6 0 年代，议会及 学界要求改革审计制度以适应政府角色的改变，特别是赋予审计长超然独立地 位。1 9 8 3 年国家审计法明确提出建立国家审计署( n a t i o n a l a u d i t o f f i c e ，n a o ) 。 n a o 隶属议会下院，其主要职责：一是依国库及审计部门法对政府机关财 务报表进行审计与鉴证，即财务审计；二是依国家审计法对各机关使用公有 财物及政府经费作出经济性、效率性及效益性检查与评估，即绩效审计。 n a o 执行绩效审计的选案标准丰要考虑金额数量、是否已显现绩效不佳迹 象、议会及民众关心的程度等。每年由下属业务部门提出百件左右的方案，审计 第三章政府绩效审计国际借鉴 长择要选出其中的五十件左右作为该年度执行绩效审计的标的。 n a o 的审计报告分两阶段提出，一是先导性研究报告，先导性研究的目的 在于确定是否需要实施全面绩效审计，若经评估认为需要审计，则需进一步规划 审计重点及方向。二是全面审计后的正式报告。在执行绩效审计时，n a o 的审 计人员随时与被审单位的相关人员保持合作关系，听取对方意见。审计完毕先将 审计结果的初稿送被审单位征求意见，作为撰写正式报告的参考。由于与被审单 位事前及事中的充分合作，故报告提出后，受审单位对报告所提内容的接受程度 较高。n a o 的职责仅限于向议会提交审计报告，后续的追踪查证工作，则由各 行政部门自行负责。n a o 跟踪审核改进措施的落实情况，并向下议院公共账且 委员会报告结果。 3 1 2 美国的政府绩效审计制度 美国是世界上开展政府绩效审计比较早的国家，在理论研究、审计规范和实 务方面都已经比较成熟。 选择项目方面。美国最高审计机关g a o 选择绩效审计的范围非常广泛，具有 计划性和经常性特点。在2 0 0 4 财政年度所选的审计项目中。包括了三个方面：人们 的福利与财务安全、安全威胁的变化与全球化挑战和转变联邦政府职能。我国审 计机关选择项目范围比较狭窄，过于注重项目的代表性、影响力，缺少计划性和经 常性，属于被动的反应型审计，主要集中在公共工程和专项资金方面。 确定审计目标和内容方面。美国每个项目确定的审计目标和内容比较单一、 具体、针对性强，而且主要是评价相关单位内部控制制度或程序的恰当性，一般不 包括财政、财务收支合法性目标。 确定审计标准方面。美国绩效审计标准也包括采用预算、计划等标准，但是， 由于审计比较成熟，各个项口的评价标准比较明确。 明确指标方面，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软住指标共同构成， 硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计，软性指标是由社会大众对 政府进行评价，定期发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权 威性。 建议与措施。美国绩效审计报告中的审计建议比较具体，具有很强的可操作 性：被审计人等相关各方对审计中发现的问题和审计建议的反映在报告中叙述的 比较详细。 第三章政府绩效审计国际借鉴 3 1 3 瑞典的政府绩效审计制度 瑞典中央和地方审计机构都开展绩效审计，其中国家审计局开展绩效审计已 有2 0 多年的历史。8 0 年代以来，瑞典的绩效审计成果显著并积累了丰富经验，已 经成为一种比较规范的审计方式。随着法律规定的日益完善和绩效审计的日趋成 熟。绩效审计在瑞典已经取得了与财务审计同等重要的地位。在国家审计局的工 作中，绩效审计与财务审计、财政管理已形成了三分天下的局面。 瑞典国家审计局的绩效审计主要包括两个阶段，调查阶段和深入调查阶段。 为此，在这一阶段，审计师主要做以下三项工作： 目标分析。在作目标分析时，审计师要评价被审计单位是否了解、领会了议 会或政府为其业务活动规定的目标；被审计单位业务活动方向是否与目标相一 致；业务活动进展中环境变化因素对达到规定目标的影响；工作结果是否达到了 规定的目标。 业务活动分析。业务活动是指资源通过生产转换而形成成果的过程。这里所 说的生产过程即指制造产品过程，也指行政管理过程，国家审计局进行的业务活动 分析主要是指行政管理过程。 管理制度分析。管理制度的分析重点是要确定被审单位的管理制度能否提供 作为管理决策依据的信息和方法，被审单位的组织结构能否适应组织目标的实 现。在作管理制度分析时，审计师要评价被