（公共管理专业论文）杨浦区机构养老发展研究.pdf

摘要 摘要 2 0 世纪7 0 年代以来，人口老龄化逐渐成为全球范围的普遍趋势，随着我国人 口老龄化的加剧，老年人的养老问题已成为我国社会生活中存在的一个不容忽 视的问题。 据有关专家报道，目前，我国6 0 岁以上老年人和6 5 岁以上老年人占总人 口的比例分别超过1 0 和7 ，按通行的国际标准，我国己成为人口老年化的国 家。预测到2 1 世纪中叶，我国6 0 岁以上老年人和6 5 岁以上老年人的总数将分 别达到4 亿和3 亿，占全国人口总数的比例分别为2 8 和2 1 ，我国将成为较老 的老年型国家或称“超老年化国家”。1 家庭的养老功能进一步弱化，从而加大了人们对社会机构养老的需求，城市 机构养老服务也随之快速发展起来。为了能够更好的适应人口老龄化发展的客 观要求，满足老年人对养老机构的需求，杨浦区将大力建设和改建养老机构。 鉴于此，本文针对杨浦区机构养老现状迸行研究，旨在调查杨浦区不同层 次老年人对养老机构的需求与要求状况，为区政府在建设养老机构方面提供真 实可靠的依据。 首先介绍了国内外机构养老服务的相关理论和实践经验； 其次，从老年人的需求和社区养老服务的取向入手，采用问卷调查分析了杨 浦区老年人需求和社区养老服务之间存在差距的原因； 最后，根据调查结果，为了更好的满足杨浦区老年人多方面的需求，达到 “老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所乐、老有所为 的目标， 提出了一些建议。 关键词：机构养老人口老龄化 1 乔晓春，陈卫中国人口老龄化世纪末的回顾与展望，人口研究1 9 9 9 ，2 3 ( 6 ) ，2 8 3 7 i a b s t r a c t a b s t r a c t a g i n go fp o p u l a t i o ni sb e c o m i n gag l o b a lp r o b l e ms i n c e7 0 so f2 0 t hc e n t u r y w h i l et h ea g i n go fp o p u l a t i o ni si n t e n s i f y i n gi nc h i n a , p r o b l e mo ft h ea g e ds e c u r i t y c a l l tb en e g l e c t e d a c c o r d i n gt ot h ee x p e r tr e p o r t s ，m o r et h a n10 o ft h ec h i n e s ep o p u l a t i o ni st h e a g e da b o v e6 0 ，a n dm o r et h a n7 o ft h ec h i n e s ep o p u l a t i o ni st h ea g e da b o v e6 5 c h i n ah a sb e c o m ean a t i o nw i t hp o p u l a t i o na g i n gi nt h el i g h to fi n t e r n a t i o n a ls t a n d a r d i ti sf o r e c a s t e dt h a tp o p u l a t i o no ft h ea g e da b o v e6 0a n da b o v e6 5w i l lb ef o u r h u n d r e dm i l l i o na n dt h r e eh u n d r e dm i l l i o nr e s p e c t i v e l y , w h i c hw i l lb e2 8 a n d21 o ft h en a t i o n a lp o p u l a t i o nr e s p e c t i v e l yt i l lt h em i d d l eo f2 1s tc e n t u r y c h i n aw i l l b e c o m ea no l da g i n gc o u n t r yo rs oc a l l e d ”o v e ra g i n g c o u n t r y ” s o c i a lo r g a n i z a t i o nc a r ei si ng r e a td e m a n d ，f o rt h ef u n c t i o no fh o m ec a r ei s g e t t i n gw e a k s ot h es e r v i c eo fs o c i a lo r g a n i z a t i o nc a r ei sr a p i d l yd e v e l o p i n gi nc i t i e s y a n g p ud i s t r i c tw i l lb u i l da n di m p r o v es o c i a lc a r ei n s t i t u t i o n sw i t l lg r e a te f f o r t st o b e t t e rs a t i s f yt h er e q u i r e m e n t so f a g i n gt r e n da sw e l la st h ea g e d t h i sp a p e rr e s e a r c h e so nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fs o c i a lc a r ei n s t i t u t i o ni ny a n g p u d i s t r i c ti no r d e rt os u r v e yt h es o c i a lc a r er e q u i r e m e n to fd i f f e r e n tl e v e l so ft h ea g e d t h er e s e a r c hi sa i m e dt oo f f e rt r u ea n dr e l i a b l ee v i d e n c ef o ry a n g p ud i s t r i c t g o v e r n m e n ti nb u i l d i n gs o c i a lc a r ei n s t i t u t i o n s f i r s to fa l l ，r e l a t i v et h e o r i e sa n dp r a c t i c a l e x p e r i e n e ea r ei n t r o d u c e da b o u t o v e r s e aa n dd o m e s t i cs o c i a lc a r ei n s t i t u t i o n ss e r v i c e t h e n t h er e a s o no fg a p e x i s t e n c eb e t w e e nt h er e q u i r e m e n to ft h ea g e da n dt h es e r v i c e so fs o c i a lc a r e i n s t i t u t i o ni ny a n g p ud i s t r i c ti sa n a l y z e db yt h em e t h o do fq u e s t i o n n a i r es u r v e y a t l a s t ，s u g g e s t i o n sa r em a d et ob e t t e rs a t i s f yd i f f e r e n tr e q u i r e m e n t so fy a n g p ut h ea g e d t o w a r d st h eg o a lo f ”p r o v i d i n gf o rt h ea g e d ，h e a l t hc a r ef o rt h ea g e d ，t e a c h i n gf o rt h e a g e d ，r e c r e a t i n gf o rt h ea g e d ，l e a r n i n gf o r t h ea g e d ，w o r k i n gf o r t h ea g e k e y w o r d s ：s o c i a li n s t i t u t i o nc a r es e r v i c e ，a g i n go f p o p u l a t i o n i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名： 沙气 | 嚼疵 年3 月剖一日 第1 章导论 1 1 写作背景 第1 章导论 西方国家的老龄化经历了由底部老龄化到顶部老龄化的漫长演变过程。而 我国，由于计划生育政策和人口平均预期寿命的延长，底部老龄化与项部老龄 化同时“夹击”，人口老龄化的速度发展很快，形势严峻。全国6 0 岁以上老年 人口，占总人口的1 0 以上：1 9 8 2 年至2 0 0 0 年，老年人口以3 2 的速度在增加， 而同期全国人口年平均增长率为1 4 7 。1 目前我国8 5 岁以上的高龄老人9 0 0 万，且每年以5 4 的速度增长。高龄老人 的增多，必然地会加速对养老护理业的需求，这是因为，尽管医学科学发展较 快，医疗手段也得到了很大的改进，但是，自然衰老所带来的老年性疾病、慢 性病以及器官退化所导致的行动不便等问题会陆续出现，必然会使高龄老人对 养老护理的需求增大。 我国目前的养老制度可以概括为：“以家庭养老为主，家庭养老和社会养老 相结合。”我们固然要精心维护家庭养老的传统，但也应认识到，随着不断增多 的高龄、病残、独居老人生活照料服务需求的日益加大，单靠传统的家庭养老已 不可能保障老年人的生活质量。因此，日益减弱的家庭养老照料功能以及不断增 长的老年人口扶养比必然导致了一种新的养老模式社会化养老的产生。家 庭结构的变化，增大了对社会化养老机构的需求。计划生育政策实施2 0 余年后 的今天，我国的家庭规模已从1 9 8 2 年的4 4 3 人，下降为1 9 9 5 年的3 7 人。现在城 镇的大多数家庭已是独生子女家庭，而“四二一 家庭和“空巢”家庭的数量 也在逐年增多，家庭的养老功能进一步弱化，从而加大了人们对社会机构养老 的需求。 社会化养老强调的是对老人的生活照料职能从家庭向社会的部分转移，社 会养老的着眼点不再是单个的家庭，而是整个社会，即当老年人丧失劳动能力 后，是由社会中整个成年一代来负担起所有老年一代的赡养。这种养老方式主 要是适应于社会化大生产的需要。社会养老中，又以机构养老开展得最为普遍。 1 全国老龄工作委中国老龄事业发展状况，h t t p ：w w c r l c a o r g c n ，2 0 0 2 l 第1 章导论 随着我国社会各个方面的发展，老年人在经济收人、文化素质、兴趣爱好、健 康状况等诸多方面的差异越来越大、越来越明显。这种情况下，老年人自身及 其亲属对机构养老方式的需求也会呈现出多元化的发展趋势。 1 2 写作目的 从目前我国机构养老的现状来看：养老机构管理体制和运营机制适应市场 能力较差，高投入、低产出问题普遍存在；服务内容不够丰富，服务专业化水平 较低；国家有关机构养老的政策不明确甚至缺失。而且，地区差异大，经济、 观念等因素导致机构养老发展不平衡。因此需要针对确定区域的老年人口做调 查，走适合当地情况的发展之路。 为了能够更好的适应人口老龄化发展的客观要求，满足老年人对养老机构 的需求，杨浦区将大力建设和改建养老机构。本文旨在调查杨浦区不同层次老 年人对养老机构的需求与要求状况，为区政府在建设养老机构方面提供真实可 靠的依据，并通过对事实依据的分析提出进一步建议。 提倡和完善这一养老模式，可以更好的应对老龄化趋势下更多老人的养老 问题，减缓老龄化带来的养老压力。其次，有利于提高老年人生活质量，加强 社会主义精神文明建设。提高老年人生活质量，让老年人享受舒适安全、高质 量的社区服务，是加强社会主义精神文明建设的需要，也是国家考虑民生、对 养老事业提出的新的要求。因此，一方面可以满足和改善老年人对物质生活的 特殊要求，另一方面则可以不断满足和丰富老年人对精神文化生活的特殊需要。 最后，机构养老模式是建立完善社会养老保障体系的主要方式。我国社会保障 事业近年来有了长足的发展，但是相对于人口老龄化加速过程中大量增加的照 顾需求，其养老规模和能力又显得严重不足。发展机构养老服务是我国社会养 老保障体系的必要手段，也是解决我国城市养老问题的重大战略选择。 1 3 写作技术路线 本文主要采用了文献调查法、定性分析法、实地调研和发放问卷等方法进 行研究。通过对机构养老相关理论和国内外机构养老模式的研究，从老年人需 求和社会养老的取向入手，分析了社会机构养老服务与老年人需求之间的差距。 2 第1 章导论 并通过对杨浦区长白、殷行、大桥、五角场、五角场镇、四平街道实地调研， 下发问卷3 0 0 0 份，回收3 0 0 0 份，其中有效问卷2 9 2 0 份，有效回收率为9 7 3 3 。 在统计方法上，运用e x c e l 和s p s s1 5 0f o rw i n d o w s 进行数据的录入、统计和 分析。案例分析的基础上，归纳总结，运用理论联系实际的方法，得到杨浦区 机构养老的现状并对进一步发展提出建议。 第2 章相关理论及文献综述 2 1 社保理论 第2 章相关理论及文献综述 “社会保障 一词是从英文“s o c i a ls e c u r i t y 翻译而来，又被译为“社 会安全。其最早出现在1 9 3 5 年美国罗斯福总统签署的一项历史性法案一社 会保障法( s o c i a ls e c u r i t ya c to f1 9 3 5 ) 中。1 9 3 8 年新西兰也在其相关法案 中沿用了该名称。后来英美两国于1 9 4 1 年8 月1 4 日签署的大西洋宪章、1 9 4 2 年英国的贝弗里奇报告、国际劳工组织第2 6 届大会于1 9 4 4 年5 月1 0 日通过的费 城宣言汇及1 9 4 8 年联合国的人权宣言中也先后使用了该词。国际劳工组 织积极推动国际性社会保障政策，1 9 5 2 年第3 5 届国际劳工大会专门通过了社 会保障公约，规定了社会保障的基本准则。从此，“社会保障”为世界各国 所普遍采用。 中国社会中，社会保障的意识和措施由来已久。在古代，我国对于老弱病 残和鳃寡孤独的照顾采用多种多样的方式，有宗族设立的公产、义田和义仓， 也有政府设立的常平仓等。但总体上，这些救济措施许多是临时性的、局部的， 作用非常有限。历代政府旌贩和实行其他救济的目的，主要是在天灾人祸中安 抚百姓。同时，以小农为主体的自然经济特性，也缺乏形成现代意义上的社会 保障制度的经济基础。 新中国诞生前，中国共产党于1 9 4 9 年4 月1 日东北解放后公布实行了东北 公营企业战时劳动保险条例。建国后，中央人民政府于1 9 5 1 年公布了中华 人民共和国劳动保险条例。同时，以独立法规的形式，制定和实行了公共卫 生保健、社会救济、社会福利等社会保障制度。此后，我国逐渐建立了适应计 划经济体制的社会保障制度，并发挥了一定的作用。8 0 年代初期，随着我国经 济体制改革的不断深入，传统的社会保障制度越来越不能适应市场经济发展的 需要，暴露的问题也越来越多，如保障的社会性差、运行机制僵化、保障程度 低等弊病非常明显。8 0 年代中，我国对社会保障制度进行了全面的改革。我国 国民经济和社会发展第七个五年计划中指出“我国将逐步地建立起具有中 国特色社会主义的社会保障制度雏形”。作为官方文件第一次使用了这个概念， 从此“社会保障 在我国得到了广泛使用和深入研究。经过1 0 余年的摸索和实 4 第2 章相关理论及文献综述 践，我国己初步建立了以社会保险、社会福利、社会救助制度为主体的社会保 障体系。从9 0 年代开始，我国社会保障制度的改革取得了实质性的进展。 社会保障涵盖了政治、经济、社会、法律和文化的意义，是一个多学科相 互交叉的综合。笼统地说，社会保障通常是指国家通过立法，积极动员社会各 方面资源，对公民个人因年老、伤残、疾病、死亡、生育以及失业等社会风险， 导致谋生能力中断、收入减少或丧失的情况下为他们提供经济保障，保障他们 的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平， 提高国民生活质量。 社会保障制度的诞生，是人类社会发展到一定历史阶段的必然产物，是工 业革命和社会化大生产的产物，也是工人阶级长期斗争的结果，而非出于某个 统治阶级的“慈悲”和“恩赐”。现代社会保障制度经过1 0 0 多年的发展，己经 形成了一个相对独立、完整的体系。目前，全世界己有1 6 0 多个国家和地区建立 了不同形式的社会保障制度，保障项目不断增加，保障对象不断扩大，保障水 平不断提高。 维护社会稳定是社会保障制度的最基本功能。国外社会保障制度的实践表 明：良好的社会保障体系与社会矛盾淡化、社会稳定之间具有内在联系，是经济 发展的重要条件。在市场经济条件下，每一个社会成员都必须通过竞争来谋取 自己在经济生活中的一席之地。竞争就意味着要面临风险，就会有成败之分。 竞争中的失败者倘若无法拥有最基本的生存条件，就容易成为影响社会稳定的 负面因素，问题严重时，还会引起社会震荡。社会保障制度犹如一张巨大的安 全网，分散和减轻了劳动者在竞争中因遭遇失败而造成的损失，覆盖了全社会 公民基本生活需要的各个方面，能够解决社会公众的生老病死残，能够帮助贫 困者解决生活的困难，能够使失业者重新就业，使他们的生活得到了基本的保 障。同时，通过实行广泛的社会保障，劳动者的民主权利和生存权利得到了保 证，由此，劳资矛盾也大为缓和，缓解了市场经济运行中的各种矛盾与震荡。 2 2 机构养老 目前，我国绝大多数老年人是采取传统的家庭养老方式的，但近年来各地出 现了一批以不同的名称命名的社会化养老机构，如“敬老院”、“养老院 、 “老人公寓等。按照国际惯例，即在养老资金来源解决后，根据老年人在何处 第2 章相关理论及文献综述 养老和以什么方式养老作为划分养老方式的标准，可以把我国现有的养老方式 归为“居家养老”与“机构养老 两种类型。居家养老的老年人是在自己家里 安渡晚年的。机构养老则是指以社会机构为养老地，依靠困家资助、亲人资助或 老年人自备的形式获得经济来源，由养老机构统一为老年人提供有偿或无偿的 生活照料与精神慰藉，以保障老年人安渡晚年的养老方式。它是针对中国社会转 型期在2 1 世纪上半叶所面临的巨大老龄化问题所提出的一种新型养老模式。1 不同国家和地区养老机构的分类不尽相同。概括而言，主要可以分为以下 几类： ( 1 ) 针对有独立生活能力老人的养老机构，如美国的老年公寓、退休社区， 日本的老人安养之家和中国香港的低度照顾安老院等。 ( 2 ) 针对需要辅助生活照料老人的养老机构，如美国的老人寄宿之家，日本 的养护老人福利院和中国香港的中度照顾安老院等。 ( 3 ) 针对需要辅助医疗照顾老人的养老机构，如美国的老人护理院，日本的 特别养护老人福利院以及中国香港的高度照顾安老院等。 中国的养老机构按机构性质划分，可分为福利性、非营利性和营利性养老 机构三大类。福利性养老机构( 即国办社会福利机构) 是指在事业单位登一记管 理机关办理登记手续的养老服务机构：非营利性养老服务机构是指在民办非企 业单位登记管理机关办理登记手续的养老服务机构：营利性养老机构是指在工 商行政管理部门和税务部门办理登记手续的养老服务机构。 在民政部门主管的养老机构中，按照机构的所有制类型，可分为国办养老 机构( 主要指由民政部门管理的老年社会福利院) 、集体办养老机构( 包括城镇集 体举办的福利院、农村集体举办的敬老院) 和民办养老机构等三类。其中前二者 合称为公办养老机构。民办养老机构是指由民间资本投入，自主经营、自负盈 亏的养老机构。它既弥补了政府社会福利的不足，又为社会老人提供了养老服 务，满足了日益增长的老年社会福利需求，是中国社会福利社会化背景下，老 年社会福利服务新的增长点。 2 3 文献综述 西方最早建立社会养老保障制度。早在1 8 9 1 年，德国和丹麦就已建立其社 1 吴谅谅，钟李卿老了，去哪里养老关于现存两种养老方式的调查中国社会保障， j ，2 0 0 1 ( 1 ) 6 第2 章相关理论及文献综述 会养老保险制度。西方社会保障的理论基础主要是经济学的理论。古典经济学 家斯密在国民财富的性质及其原因的研究一书中，论述了通过“看不见的 手，来推动个体利益和社会福利的共同增长，实现社会整体福利水平提高的思 想。1 新古典经济学的创始人马歇尔在起经济学原理一书中，阐述其分配理 论时，论述了改革收入分配以增进社会福利，以及对贫穷者的救济问题。2 凯 恩斯主义经济学以需求管理为基础建立了社会保障经济理论。3 这些理论为早期 社会保障制度的建立提供了理论依据。二次世界大战以后，福利经济学开始兴 起，探讨如何提高全民的福利水平。新历史学派的施穆勒主张国家应该举办 社会保障，他把举办社会保障、维护社会公平与公正纳入了政府行为。1 9 4 2 年， 英国社会学家贝弗里奇向英国政府提出的社会保险及有关服务的报告即贝 弗里奇报告，主张通过建立社会性的国民保障制度，对每个公民提供几童补 助、养老金、残疾津贴、失业救济、丧葬补助、丧失生活来源救济、妇女福利 七个方面的社会保障，并提出了社会保障的三个原则：普遍性原则、政府统一管 理原则、全面保障原则，不仅在理论上社会保障运行了的主要内容、基本功能 和原则，而且说明了社会保障的运行机制。4 历史上，中国养老保障主要以家 庭养老为主，社会养老为辅。近年来不少学者探讨了中国社会保障新模式。杨 团，葛道顺等认为，我国虽然不同于西方国家，但计划经济体制下“单位办福 利 的单一行政化社会保障模式也面临着类似福利国家的危机。单位职工的高 福利成为国家的包袱，隐藏在单位制下的隐性失业随着市场经济体制的建立而 浮现；人口加速老龄化、家庭规模小型化，使老年人对生活福利服务的需求加 大，这就要求我们也采取福利多元化策略，打破国家对福利服务的垄断，由国 家、企业、社区、家庭共同承担福利责任。在社会保障制度改革中，越来越多 学者认识到，我国社会福利服务的社区提供与生产长期被忽视，以社区为基础 的福利提供有利于拓宽资源来源，提高居民参与和社会效益，社会福利政策的 落脚点应该直接放到社区。5 于潇概况了公关机构养老的产生和发展原因。首先，在农业社会，养老是 1a d a ms m i t i l ，a ni n q u i r yi n t ot h en a t u r ea n dc a u s e so f t h ew e a l t ho f n a t i o n s ，c h i n as o c i a ls c i e n c ep u b l i s h i n gh o u s e ， r c p f i n t c df r o mt h ee n g l i s he d i t i o nb ym e t h u e n & c o l u i ，1 9 3 0 。a l f r e dm a r s h a l l ，p r i n c i p l e so f e c o n o m i c s ，c h i n as o c i a ls c i e n c ep u b l i s h i n gh o u s e ，c h e n gc h e n gb o o k s l t d 1 9 9 9 3 凯恩斯就业、利息和货币通论 m 北京：商务印书馆，1 9 9 7 4 陈小聿英国福利制度的由来与发展，南京：南京大学出版社，1 9 9 6 5 杨团，葛道顺中国城市社区的社会保障新范式管理世界，2 0 0 2 ，( 2 ) 第2 章相关理论及文献综述 家庭的重要职能。随着工业化、城市化、现代化的发展，家庭养老职能逐渐分 离到社会专业化部门中去是必然的趋势，社会化的养老机构正是适应这种转变 的替代物。其次，家庭的养老功能呈逐渐弱化的趋势，居家养老给老年人提供 生活照顾和精神安慰变得越来越困难。第三，代沟的影响。由于年轻人与老年 人整体文化素质逐渐提高，代沟使隔代人之间的兼容性下降，再加上单元式住 房使老年人与青年人、老年人与老年人之间的交流受空间障碍的影响，满足老 年人生活照顾和心理需求的难度更大。另外，老年人同子女分开居住已日益普 遍，老年家庭越来越多，随着年龄的增长，老人生活自理能力下降。该文还提 出了养老机构发展存在的三方面问题：( 1 ) 在服务标准、设施标准、收费标准、 法律关系等方面没有明确的规定，导致养老机构良芳不齐，十分混乱：( 2 ) 养老 机构经营成本较高，不仅提高了老年人进入的门槛收费，也影响了投资。养老 机构的经营成本可分为服务成本和各种税费，降低各种税费是降低经营成本的 主要途径之一。目前，养老机构所享受到的优惠政策主要是税收减免。但是， 在水、电费、土地使用、建筑等方面的并没有享受到制度化的优惠：( 3 ) 养老机 构是微利行业，其盈亏平衡点相对较高。私人养老机构为了扩大床位使用率， 同商品市场一样打起价格战，竟相压价，导致服务质量降低。1 孙树，茜葛英探讨了我国社会机构养老发展。长久以来人们关注的养老主 要是其经济供养的方面，探讨的是养老金的来源及其比例分配的问题，很少涉 及老年人的生活照顾和精神安慰的方面。该文重点关注了家庭养老和社会机构 养老在老年人生活照顾方面所各自发挥的作用及其未来的发展趋势，为创造多 元化的养老模式提供一种新的视角。2 对于中国民办养老机构的发展，也有学者做了调查。严浩在文章中指出， 我国民办养老机构发展调动了多方面的社会资源积极参与和兴办养老事业，有 力地弥补了国有资源的严重不足，缓解了日趋尖锐的养老事业的供求矛盾，有 利于养老服务市场公平竞争机制和规范化的市场运作机制的形成，有利于促进 革除国家包办福利的弊端，为国家财政拨付机制的根本性转变昭示了改革和发 展的方向。探讨民办养老机构发展的对策，该文认为首先需要舆论鼓励，其次 需要政策扶持，还需要规范管理。3 1 于潇公共机构养老发展分析入口学刊，2 0 0 1 ，6 ：2 8 3 1 2 孙树，茜葛英我国社会机构养老发展探讨中华女子学院学报 j ，2 0 0 4 。16 ( 4 ) 3 严浩中国民办养老机构发展的趋势与展望社会福利 j ，2 0 0 4 ，( 4 ) 8 第3 章国内外机构养老的现状 第3 章国内外机构养老的现状 从发达国家的养老模式及其解决老年人住房问题的措施来看，主要体现在 有相对明确的人口老龄化对策和较高的市场化程度，以及有较雄厚的经济实力、 社会保障、慈善援助为基础。英国、日本、香港等发达国家和地区，最初均认 为完善的养老院舍服务是解决养老问题的主要方法和方向。但经过一段时期的 体验，加之社会经济因素，诸如老人需要的不同和昂贵的院舍成本与服务开支， 于是社会养老方法有了极大改变，“社区照顾得以强调与盛行。它不仅可以 弥补主干、核心家庭、空巢、空床家庭、独居老人家庭养老功能的不足，解决 子女对老人生活照料的困难，从而对家庭养老起支撑作用：同时较之入院养老， 具有投资少、成本低、服务广、受益大、收费廉、见效快等特点，由此还可减 轻入院养老的压力。因此，社区养老服务得以重点发展。我国社会养老亦需突 出社区照护，使之配合家庭养老为主的模式，确立全体老人为服务对象，建立 并不断完善为在家养老的老人提供各种社区养老服务项目和措施，以形成完整 的真正意义上的社会养老福利事业，形成科学、规范的服务体系。 3 。1 国外机构养老基本情况和经验借鉴 3 1 1美国 美国的老年人独立性很强，退休后一般不靠儿女，所以各种形式的老人服 务机构应运而生。美国的老人服务机构按等级一般分为三种，老人公寓、老人 院和老人护理院。 老人公寓是由政府或社区出资为退休老人提供的低收费的老人住所，一般 收住6 5 岁以上的老人，这些老人大都身体健康，生活自理，无需他人过多照顾， 老人公寓的收费按服务项目多少各不相同，大多数美国人退休后将自己的房子 卖掉，住进老人公寓，用卖房的钱支付公寓所需。 老人院是一种带有生活照顾性质的老人住所，大都是私人办的家庭式的服 务机构，收住的都是8 0 岁以上的老人，老人院要负责老人的一日三餐和生活起 居，帮助老人洗澡、洗衣、打扫卫生，平时看病取药，由老人院负责，这里的 9 第3 章国内外机构养老的现状 工作人员，不要求有较高的护理专业知识，但也要经过短期培训，了解一些急 症的症状和初级急救知识。 老人护理院里有医生、执照护士和各种助理护士，护理院在做各种治疗外， 还配有各种康复治疗机、有专门的理疗师指导病人做各种功能锻炼，由于住护 理院是不享受医疗保险的，因此收费很高，一般月收费要4 0 0 0 - 6 0 0 0 美元甚至更 高，因此一旦老人病情好转，会再转到老人院。 美国的老人护理院大多设备先进，宽敞明亮，各种设施错落有序，联邦政 府和地方政府对6 5 岁以上的老人将资助大部分费用，加上保障基金、商业保险 补贴、政府养老金等，真正由个人支付的，只占原费用的很小一部分。而美国 老年公寓的伙食则比较好，老年人活动余地大，环境气氛比较温馨，美国老龄 委在各地建有4 0 多家老年公寓，专为平均年收入不超过一万美元的老人提供住 宿，入住老人只要交纳五分之一的收入，其余的收入留为积蓄，很多美国老年 人正在登记入住。1 在养老服务的发展过程中，美国政府所扮演的角色也在发生转变，私营公 司涉足美国社会服务业、兴办老人公寓成为对美国联邦和地方政府机构养老院 资源不足的一种补充。2 目前，美国采取的是私营机构与政府之间“购买服务合同”的方式来发展 老人服务业，其目的是打破政府与民间机构在社会政策方面的平衡，当政府在 解决社会服务的责任方面不堪重负时，将以前由政府承担的部分责任分配给民 间机构去承担。美国政府引入“购买服务合同 的机制不仅意味着将责任分解、 下放，而且意味着在社会服务的传统领域引入“竞争 机制。3 3 1 2 加拿大 加拿大老人到了体力不支的时候，就把自己的别墅卖掉，找个合适的养老 院安度晚年。他们不会和儿女住在一起，因为儿女成人后就离开他们独自生活， 只是在圣诞节等节日期间来看望他们。加拿大的养老院相当多，依据护理的需 求程度划分，养老院有下面几种类型： 高龄人士公寓入住者基本上能自我照料，这些公寓有些位于普通公寓 内，有些完全是高龄人士合住。 1 张鹏翠，张远景美国的老人服务机构 j 出国与就业，1 9 9 9 ( 1 1 ) ：1 6 2 晓黎老年生活面面观 j 中国保健营养，1 9 9 9 ( 1 0 ) ：2 3 2 4 3 卡佳美国退休社区与居家援助养老 j 社区，2 0 0 4 ( 2 3 ) ：2 6 2 8 l o 第3 章国内外机构养老的现状 退休人士之家住客大体上能照料自己，但每天需要约一个小时的医护 照顾，这类房屋里有些配备有护士每天2 4 d , 时值班，医生也定期到访。 老人屋住客独自生活的能力较差，个人生活和健康都需要人照顾的人 士。 护理安老院入住者完全失去独立生活能力，需要长期、全面照顾。加 拿大养老院设备都很完善，附设图书馆、理疗室、活动室、大小会议厅、洗衣 房等。老人的卧室就像星级饭店的房间，环境舒适。前两类养老院里大都是两 居室、三居室的套房，可以夫妇合住，有厨房设备，可以自己，这两类养老院 的生活较为活跃，院里经常组织一些集体活动。后两类养老院大部分是单间， 一人住或两人合住，有公共饭厅。 护理安老院里的伙食吃得很好，有专人负责安排条理，而且费用由政府支 付。其他三种养老院中伙食费由老人自理。这些养老院的主办者大部分是私营 企业，也有由教会、慈善团体、社区团体等非盈利机构主办的，政府主办的数 量不多。所有的养老院全部要经省级卫生部门审批，发给牌照。护理养老院费 用最高，因为护理的要求也是最高，每人每月约需交纳2 0 0 0 加元。一二类养老 院主要按居住面积收费。老人们可以根据自己的健康状况的下降，逐步提升护 理要求，也就是更换养老院的级别。1 3 1 3 英国 为了提高老年人的生活质量，减轻政府财政负担，英国政府从5 0 年代后期 开始逐渐改变先前住院式照顾的方式，推行社区照顾的养老模式。 所谓社区照顾主要有两层含义：一是社区内照顾，也就是不让被照顾者离 开他( 她) 所熟悉的社区，而是在本社区内对其提供生活服务；二是由社区来 照顾，也就是动员本社去的人力资源，运用社区支持体系开展对老年人的照顾 服务。社区照顾能够使被照顾者像正常人那样在自己熟悉的社区环境里生活， 而不再产生被抛弃感。 到了7 0 年代，社区照顾在英国各地已相当普及。9 0 年代初期，英国颁布了 照顾白皮书和国家健康服务与社区照顾法令，进一步强调，社区照顾 的目标是在“自己的家或像家似的环境中供养人们 。因此，英国政府结 合社区照顾与机构养老，开办了社区老年公寓和社区老人院。 1 叶元凯无忧养老的典范加拿大养老院 j 养生大世界，2 0 0 5 ( 9 ) ：5 5 5 6 1 1 第3 章国内外机构养老的现状 社区老年公寓是政府为那些在社区内有生活自理能力但身边无人照顾的老 年人提供的一种住房，往往由一个个面积不大但功能齐全的二居室单元组成。 每个单元都设有“生命线紧急呼救装置，居住者一旦身体不适或有特殊需求 可以与控制中心联系，公寓楼内还有洗衣房和公共活动场所，这类老年公寓的 收费标准较低，供不应求，往往只限于社区内的低收入老年人进住。 社区老人院则集中收养生活不能自理又无家庭照顾的社区老人，它虽然也 属于“住院式照顾”，但与上个世纪5 0 年代政府兴办的大型福利院舍不同，社 区老人院是分散在社区中的小型养老院，它可以使入住的老年人不脱离他们熟 悉的社区生活环境。1 3 1 4 法国 不少法国退休老人即使自己有房产，也还是愿意住在养老院里。据法国就 业和互助部1 9 9 9 年1 0 月公布的一项调查报告显示，法国有4 7 5 万老人住在养老 院里，其中9 5 的人年龄超过6 5 岁。他们当中8 7 的人同子女保持着联系，三分 之二的孩子每月至少会去养老院看望父母一次。 由于法国老人更加青睐养老院，为了让老人生活得快乐，活得更有尊严， 法国政府专为这些老人设计了代替敬老院的村庄。村内邮局、杂货店、图书馆、 美容美发店、健身中心、游泳池、酒吧、餐厅、音乐厅、活动中心等一应俱全， 各类文化、娱乐活动，如桥牌、舞会、音乐会、森林野餐、戏剧课、雕塑课、 绘画课及水中体操，更是老人们的精神食粮，这些活动通常由年轻人负责策划 安排。精神矍铄、耳聪目明的老人，可以在村里享受快乐而充实的生活。病痛 缠身、行动不便的老者，由专业医务人员照料。 这些老人的生活与地方社区紧密结合在了一起。村里的泳池，每星期三免 费开放给邻近地区的小学童上游泳课。这些孩子每个月由老人带队，到村子里 吃一次晚餐，跟老爷爷、老奶奶谈学校的课程及趣事。放长假时，老人村更热 闹，从各地来的家属，与老人们欢聚一堂陪他们吃饭，有的还会住上几天。2 3 1 5 荷兰 荷兰政府大力推广老年人集体住宅，使老年人能自助自乐安度晚年。荷兰 的老年人集体住宅，几乎全部是建造在靠近市区并靠近老年活动中心和社区服 1 唐忠新社区照顾：英国养老主要方式 j 社区，2 0 0 4 ( 1 4 ) ：2 6 2 7 2 南楠( 编译) 法国老人浪漫晚年生活 j 中老年保健，2 0 0 5 ( 1 1 ) ：4 4 4 5 1 2 第3 章国内外机构养老的现状 务机构的地方。居室多为二室一户的公寓，居住面积为6 0 平方米左右，一个楼 层有6 套房间，每套房间旁边有一间宽敞的厨房和卫生间。房间、厨房、卫生间、 走廊等处均设有门槛，上下楼以斜坡代替阶梯，走廊设扶杆，老人走路非常方 便，还能安全自由地推行轮椅车。每个楼层设有多部电梯，每问房间里都装有 应急呼叫装置，老年人如有求助，便可按该装置，在5 分钟之内，就有护理人员 前来提供服务。浴室里全部铺设防滑瓷砖，并设有座椅，确保各方面的安全。 与此同时，每幢楼内还开设了咖啡馆、餐厅、按摩室等，就地为老年人提 供无微不至的服务。荷兰的红十字会，还在每幢老年人集体住宅的附近，建立 一个救护站，以便能及时地进行救护。目前，荷兰在国内已建起了3 8 0 幢老年人 集体住宅，平均每幢楼里居住9 0 余名老人。 这些老人， 在这里安度人生的最 后时光。1 此外，荷兰的孤寡老人及远离子女的老人，还可向社区申请，住进临海的 社区老人院。这里面向大海，环境清静优美，适宜调养老人心理；医疗护理优 越，有专门医疗机构和社区工作人员实行昼夜2 4 小时值班服务；膳食搭配合理， 适合老人口味；活动设施齐全，老人尽可在此休闲娱乐。2 3 1 6 德国 以德国萨尔布吕肯市为例，该市属于德国经济比较落后的地区，人口1 9 万。 老年人4 万，占人口总数的2 5 。预测几年后老龄化程度会达到31 至33 。 依据德国社会福利法，萨尔布吕肯市社会福利局主要负责： 一是发放救济金和社会福利公益金的补贴。 二是提供社会福利政策的咨询，包括住房服务，服务对象涉及老年人、残 疾人、无家可归的人、儿童和失业者，并与保险机构合作，为服务对象提供各 种保险服务。 萨尔布吕肯全市有1 5 家养老院，共21 0 0 张床。只有一家养老院是政府直接 管理和资金投入，其余全部为私人经营。 在德国，由于社会福利机构的运行经费主要来源于保险机构，政府对养老 服务机构的监管责任主要由政府保险部门和养老服务机构三方签订的协议进行 约束。在协议里分别制定了三方的权力和必须履行的义务，对政府提供社会福 1 闻易荷兰老人自助养老度晚年 j 社区，2 0 0 2 ( 5 ) ：6 3 2 朱英荷兰社区老人院 j 社区，2 0 0 2 ( 2 ) ：5 8 1 3 第3 章国内外机构养老的现状 利机构的建设费用补贴，保险部门对养老服务机构入住老人的养老金划拨额度， 养老服务机构的服务质量要求等内容都有明确的约定。而养老服务收费价格则 一般采取市场定价模式，以价值规律进行调节。 在养老机构违法或经营不善时，则由政府出面承担责任负责，妥善安置涉 及的老年人。因此政府保险部门和养老服务机构协议合作模式是德国政府养老 服务的重要宏观调控手段。1 3 1 7 澳大利亚 澳大利亚政府的主要政策导向是向全体澳大利亚公民提供公平的高质量的 各种照料服务，同时通过竞争使提供的服务符合成本收益。老年人无论出身、 收入、种族、性别，其享受的服务类别和水准是一样的。但根据每个老年人收 入不同，个人支付给养老机构或服务机构的费用是不一样的。政府成立了专门 的评估机构，对老年人的收入水平进行评估，由此来决定每人应该获得的老年 津贴。同时还有专门的评估机构来对个人的健康状况作出评估，以确定其应该 享受的照料级别，一共有8 个级别。对每一个享受最高护理水平的老年人，政府 一年要支付5 万多澳元，享受最低护理水平的要支付1 万多澳元。根据不同的照 料级别，老年人被送往老年公寓或护理院接受不同级别的服务和照料。大部分 老人则在社区和家庭接受服务和照料。 澳大利亚政府一般不直接兴办老年服务机构，而是通过项目管理和合同方 式购买私人和非政府组织提供的服务。澳大利亚鼓励私人公司、慈善机构、非 政府组织等机构积极介入和投资该领域，政府则在各个方面提供支持和服务。 通过近几年的改革和竞争，政府不仅能为老年人购买到更优质的服务而且降 低了老年服务的运营成本，减少了政府的开支。 澳大利亚对老年人提供的服务有两类：一类是院所照料；另一类是社区照 料。院所照料指由机构提供服务，主要分为老年公寓和老年护理院。澳政府制 定的目标是每千名7 0 岁以上的老年人口拥有9 0 个养老机构，其中护理院4 0 个， 老年公寓5 0 个。与此目标相一致、每千名7 0 岁以上的老年人口拥有1 0 个社区老 年照料服务包。2 0 0 3 年，1 0 的社区老年照料服务包为高水平服务需求提供服务， 并获得相应的资金支持。这些养老机构以私立非盈利机构为主，另外还有州政 府举办的一些老年公寓和护理院。目前养老院和护理院的床位在澳供不应求， 1 彭嘉琳特别策划养老服务与老年护理c h i n e s en u r s i n gm a n a g e m e n t2 0 0 7 7 4 1 4 第3 章国内外机构养老的现状 很多老年人都在等待的名单上，尽管政府已经批准兴建，但目前床位仍十分紧 张。1 3 1 8 日本 日本的老人福利设施种类众多： “特别养护老人之家”是专门为那些生活不能自理的老人设立的； “居家护理援助中心”是为那些不愿意住进设施的老人提供居家服务，老 人需要什么服务就到家里提供什么服务； “自立援助型俱乐部之家是为了帮助身体状况不好的老人，让他们身体 恢复以达到能生活自理； “居宅护理援助事业所”也